В. Розподіл повноважень між Конгресом і Президентом1. Внутрішні справи
Характер та сутність президентських повноважень у внутрішніх справах і 'їх обмеження були коротко розглянуті в розділі 170. Крім того, окремі аспекти розподілу влади і його вплив на повноваження Президента, службовців виконавчої влади та різних установ були висвітлені в розділі з питань адміністративного права .
Тому повторно розглядати ці питання в даному розділі недоцільно.66 Див. Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania v. Casey. _U.S._, 112 S. Ct. 2791 (1992) (ска
сувала закон про згоду чоловіка на здійснення аборту).
67 Див. Ex Parte McCardle, 74 U.S. (7 Wall.) 506 (1868).
68 Див. United States v. Klein 80 U.S. (13 Wall.) 128, 20 L. Ed. 519 (1872).
69 Див. Webster v. Doe, 486 U.S. 592, 603 (1988). Розглянуто в розділі II.
7 Див. розділ І.
71 Див. розділ V.
20*9-340
308 Розділ Ш
2. Міжнародні справи
У міжнародних справах Президент як глава держави має надзвичайно широкі повноваження72. Але творці Конституції частину відповідальності за проведення міжнародної політики поклали на Конгрес, наділивши його повноваженнями регулювати зовнішню торгівлю, вирішувати, де і з якою метою утримувати збройні сили та куди їх направляти, ратифікувати угоди про встановлення дипломатичних відносин, залучати іноземний капітал в економіку країни тощо. Такі повноваження випливають з тексту Конституції і вимагають від суду звертатися до Конгресу за схваленням багатьох дій Президента 73.
Накази Президента й угоди, що укладаються Президентом з іноземною державою і не вимагають схвалення Сенатом, широко використовуються в міжнародних відносинах. Конституція Сполучених Штатів вимагає, щоб угоди про встановлення дипломатичних відносин були неодмінно ратифіковані Сенатом, тоді як угоди, укладені Президентом з іноземним урядом, не потребують ратифікації, оскільки про них не згадано в Конституції .
Підходи суду до цього питання такі, що обидва способи ведення міжнародної політики допустимі, враховуючи, що Конституція не виділяє угоду про встановлення дипломатичних відносин як окрему форму міжнародної угоди. При цьому не виникає змагання між Президентом і Конгресом, оскільки ратифікація Конгресом угод про встановлення дипломатичних відносин з іноземною державою визнає повноваження Президента на укладання міжнародних угод, які не вимагають схвалення Сенатом. Проте угоди, не ратифіковані Конгресом або укладені на основі результатів переговорів, виходять за межі повноважень Президента у веденні міжнародних справ.Свідчень схвалення Конгресом таких угод дуже небагато. Недавньою справою, що демонструє залежність угод, підписаних Президентом, від Конгресу, є справа Джеймс і Мур проти Рейгана (James & Moor v. Regan) , коли Президент Картер (Carter) провів переговори і поклав край справі заручників, захоплених в американському посольстві в Тегерані. Співробітники посольства були звільнені відповідно до умов комплексного договору, куди ввійшли зобов'язання Сполучених Штатів «покласти край усім арештам і судовим справам», спрямованим проти іранського майна в Сполучених Штатах, і скасувати всі законодавчі акти, на основі яких було конфісковано це майно, а також припинити висунення вимог щодо нього через арбітражний суд до завершення розгляду справи в Міжнародному трибуналі. Суд визнав наказ Президента про передачу майна конституційним на основі того, що в більш ранній постанові Конгрес надав Президенту надзвичайні повноваження, згідно з якими йому було надано право використовувати власність іноземних гро-мадян як «предмет торгу» в процесі переговорів з ворожою державою. Хоча суди Сполучених Штатів не визнали необмежених повноважень Президента, Верховний суд, посилаючись на «довготривалу практику» врегулювання Президентом претензій іноземних громадян, визначив, що він діяв за згодою [Конгресу]» .
Право оголошення війни і військове вторгнення. Питання розподілу повноважень у справі оголошення війни і військового вторгнення постають тому, що Конституція надає щодо цього і Президенту і Конгресу надзвичайні повноваження.
В рамках ст. І72 Див. розділ І.
73 Обмеження судової влади політичним питанням (розглянуто вище) становить деякі труднощі в
отриманні відповіді на питання про суть президентських повноважень у міжнародних справах.
74 Наприклад, приєднання Сполучених Штатів до Генерального договору з тарифів і торгівлі було
здійснено шляхом підписання його Президентом і не вимагало схвалення Сенатом. Див. Novak & Rotunda
(^виноска 2).
75 Див. 453 U.S. 654 (1981).
Проте Суд підкреслив, що законність угод і наказів Президента не впливає на конституційний обов'язок надавати компенсації, зв'язані з приватними претензіями. Це положення закріплено в 5 поправці, яка вимагає, щоб кожне вилучення приватної власності урядом неодмінно підлягало компенсації.
Конституційне право 309
розділу 8 Конгрес має право «оголошувати війну, видавати каперські свідоцтва та дозволи на репресалії й установлювати правила стосовно арештів на суші й на морі», «набирати й утримувати війська», «створювати й утримувати флот», «видавати директиви для керування й організації сухопутних та морських збройних сил», упо-рядковувати збройні формування штатів і їх призов на федеральну військову службу. Згідно зі ст. II розділу 2 Президент є «головнокомандувачем армії та військово-морського флоту Сполучених Штатів і народного ополчення окремих штатів, коли воно призивається на дійсну службу Сполучених Штатів» .
Внаслідок такої мішанини повноважень неодноразово поставало питання, чи має Президент повноваження розпочинати воєнні дії за кордоном без формального оголошення війни Конгресом. Ясно, що одночасна резолюція (резолюція, прийнята більшістю обох Палат) надає Президенту можливість розпочинати воєнні дії, як це трапилося напередодні війни у Персидській затоці в 1991 р.78. Але президенти декілька раз в історії країни застосовували американські війська, не чекаючи, поки Конгрес оголосить війну. Зокрема, в результаті таких дій Президента, підтриманих Сенатом, СІЛА були втягнуті у В'єтнамську війну .
На жаль, важко визначити критерії, за якими Верховний суд визнав би це питання «політичним», тобто таким, що не підлягає юрисдикції суду . Ігнорування Президентом необхідності схвалення Конгресом початку В'єтнамської війни переросло в судові процеси, але майже всі федеральні суди визнали питання війни поза юрисдикцією судів, посилаючись на його політичний характер. Верховний суд ухилився визнати оголошення війни конституційним або передати це питання на розгляд політичної гілки влади, використавши своє право діяти на власний розсуд .Проте Президент ніколи не обстоював права використовувати асигнування на власний розсуд усупереч обмеженням, спеціально запровадженим Конгресом, який, користуючись «силою гаманця», залишив за собою виключне право оголо-шення війни . Проте законодавчі акти Конгресу, що містять фінансові обмеження, повинні бути схвалені Президентом або Конгрес повинен подолати його вето . Президент не може використати своє право «вибіркового вето», коли йому протистоїть Конгрес більшістю голосів84. Тобто Президент повинен підписати законопроект, незважаючи на фінансові обмеження, що містяться в ньому, оскільки цей законопроект має і позитивні риси.
Повноваження головнокомандувача дають можливість Президенту віддавати наказ про проведення воєнних дій у разі крайньої небезпеки без санкції Конгресу,
77 Слід зазначити, що в Конституції немає положення, в якому б збройне вторгнення розглядалося як порушення норм міжнародного права.
Президент Ейзенхауер (Eisenhower) також отримав від обох палат Конгресу повноваження відправити війська у Формозьку протоку в 1955 р. і в Ліван в 1958 р.
79 Вторгнення у В'єтнам було останнім у цілому ряді військових акцій, здійснених Президентом
без оголошення війни. За період з 1789 по 1970 pp. один з авторів нарахував 130 переміщень військ або
військової техніки, здійснених без погодження з Конгресом. Див. Novak & Rotunda (виноска 2).
80 Див. вище, у цьому розділі.
81 Див. Mora v. McNamara, 389 U.S.
934 (1967). Але див. Orlando v. Laird, 443 F.2d 1039 (2d Cir. 1971),cert, denied 404 U.S. 869 (1971) (визнав питання таким, що підлягає судовому розгляду, а санкцію Конгресу
достатньою).
82 Прикладом цього була спеціальна заборона Конгресу використовувати кошти для допомоги
«Контрас» у Нікарагуа. Акція Конгресу примусила деяких чиновників з адміністрації Рейгана шукати
можливості фінансування «Контрас» іншими способами. Одним з них був продаж зброї в Іран, що
спричинив скандал «Іран-Контрас».
83 Суд визнав неконституційною резолюцію Конгресу з питань права оголошення війни, схвалену
1973 p., яка дозволяє Конгресу припиняти військові акції, розпочаті Президентом, прийняттям спільної
резолюції (обох палат Конгресу), що не потребує підпису Президента. Див. розділ VI, в якому обговорено
процес подолання «законодавчого вето» у справі Immigration and Naturalization Service v. Chadha, 462
U.S. 919(1983).
84 Президент має право накладати вето тільки частково (наприклад, вилучати окремі пункти зако
нопроекту).
310 Розділ Ж
наприклад у разі збройного нападу на Сполучені Штати, захоплення американських громадян як заручників або їх власності за кордоном. Посилаючись на ці повноваження, Президент Рейган направив американські війська в Гренаду в 1983 р. Тоді він заявив, що американцям, які навчаються в медичному коледжі в Гренаді, загрожує небезпека. Наказ Рейгана про бомбардування Лівії в 1986 р. виправдовувався необхідністю вдатися до репресалій у відповідь на те, що ця країна взяла на себе відповідальність за терористичний акт у Німеччині, під час якого загинули американські військовослужбовці, а наказ Президента Буша про вторгнення в Панаму в 1990 p.— необхідністю затримання і доставки в Сполучені Штати генерала Нор'єги для притягнення його до відповідальності за порушення американського антинаркотичного законодавства 85.