3. Проблеми поділу влади у межах адміністративногооргану
Навіть якщо проблеми поділу влади між адміністративними органами, що ми щойно обговорювали, можуть бути вирішені, все одно існують проблеми, пов'язані з поділом влади у межах одного адміністративного органу, де законодавчі, виконавчі та судові функції об'єднані «під одним дахом».
Джеймс Медісон (James Madison) писав: «Концентрацію законодавчої, виконавчої та судової влади в одних руках чи то успадкованої, чи через самопризначення або вибори, можна кваліфікувати як тиранію чистої води» . Крім того, існують загальні положення щодо того, що «жодна людина не може бути суддею власних вчинків», і «одна і та ж людина не може творити закони і водночас стежити за їх виконанням» .А професор Штраус (Strauss) зазначав: «Важко пояснити теоретично, чому такі установки відповідають структурним вимогам щодо поділу влади, хоча цілком зрозуміло, що суд вони задовольняють повністю» . Реальна причина того, чому адміністративним органам вдалося зберегти свої позиції, попри конституційні обмеження, можливо, полягає у тому факті, що вони виконують важливі функції в сучасному уряді, і заважати їм виконувати ці функції, наполегливо вимагаючи чітко розділяти законодавчу та виконавчу владу,— навряд чи можна вважати розумною політикою.
Однак не слід удаватися до елементів доцільності, тому що багато справ, що так чи інакше торкаються питань поділу влади, потребують тільки того, щоб владні структури федерального рівня не суперечили функціям, які виконуються завдяки поділу влади.
Застосовуючи функціональний підхід, адміністративні органи не порушують принципу поділу влади, тому що вони не загрожують тиранією, як цього побоювались Медісон і Фреймерс. По-перше, сучасні адміністративні органи порівняно незалежні від трьох гілок влади і водночас не перебувають у полоні якоїсь однієї гілки влади. Загроза була б значно більшою, якби законодавча, виконавча та судова влади зосередилися в руках Президента, Конгресу чи судів.
По-друге, оскільки адміністративні органи певною мірою незалежні від будь-якої влади, вони підпадають під контроль усіх гілок влади (іноді він буває конкурентним): Президент призначає керівників адміністративних органів та високих посадових осіб і стежить за їх діяльністю, Конгрес через свої комітети та законодавчі мандати проводить постійний моніторинг їх оперативної діяльності, суди контролюють законність їх дій. Все це майже зводить нанівець загрозу тиранії, про яку застерігав МедісонТретя причина, за якою адміністративні органи не становлять серйозної загрози принципу поділу влади, є той факт, що вони об'єднують виконавчі, законодавчі та судові функції тільки у вищих ешелонах влади. Керівник адміністративного органу та радники високого рівня мають право вирішувати: чи оприлюднювати юридично-правові норми, яким чином виконувати закон і чи належно був розглянутий спір з точки зору додержання юридично-правових норм. На середньому та нижчому рівнях такі функції розділені між різними управліннями адміністративного органу. Найбільша загроза полягає у можливому впливі виконавчого управління на судове. Акт про адміністративні процесуальні норми передбачає, що «працівникам, які виконують слідчі функції, не дозволяється приймати рішення по справі, або надавати
128 Газета «The Federalist Papers» Wesleyan U. Press, Middletown 1961, c. 324 (видання Jacob E. Cooke).
129 Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1967).
130 Strauss (виноска 1).
Див. Strauss (виноска 1). Верховний суд також відхилив прийняття належної правової процедури, бо вона потенційно створювача загрозу об'єднання слідчих та судових функцій в одному органі. Див. Withrowv. Larkin, 421 U.S. 35 (1975) (відхилення аргументів лікаря проте, що належна правова процедура була порушена, тому що адміністративний орган, який звинувачував лікарів у непрофесійній поведінці, був також уповноважений розслідувати це звинувачення, підготувати результати розслідування та контролювати правильність дій слідчих, щоб запобігти їх упередженості).
216 Розділ VI
рекомендації щодо прийняття рішення». Крім того, працівнику адміністративного органу, який головує на слуханні справи, не дозволяється контактувати з виконавчим персоналом, керувати ним або бути йому підпорядкованим