2.3. Правова система Ради Європи: загальнотеоретичні аспекти

Для забезпечення процесів політичної інтеграції, сприяння економічному та соціальному розвитку, розвитку культури, науки та управління, а також для підтримання і подальшу реалізацію прав людини і фундаментальних свобод в повоєнній Європі була створена міждержавна (міжурядова) регіональна організація – Рада Європи [510,с.9; 547].

Статут Ради Європи був підписаний 5 травня 1949 року, і на цей момент до складу організації входили 10 держав. Станом на 2004 рік вона об’єднує 46 європейських держав. Статус незалежних спостерігачів у міждержавних структурах Ради Європи мають Канада, США, Японія. Сьогодні Рада Європи є однією з найбільш авторитетних та представницьких європейських регіональних міждержавних організацій. Створювалась вона виходячи з потреби збереження людського суспільства та цивілізації, для задоволення якої життєво важливим є зміцнення миру на засадах справедливості та міжнародного співробітництва. А тому, у Статутних документах Ради Європи зафіксовані такі основні завдання:

захист та зміцнення плюралістичної демократії та прав людини, сприяння усвідомленню та розвитку європейської культурної самобутності;

пошук спільних шляхів вирішення соціальних проблем (зокрема таких, як національні меншини, ксенофобія, релігійна, расова, етнічна нетерпимість, захист оточуючого середовища, біоетика, СНІД, наркоманія тощо);

надання допомоги країнам Центральної та Східної Європи у проведенні та активізації політичних, законодавчих і конституційних реформ;

широка політична та правова діяльність, уніфікація європейського законодавства, прийняття конвенцій, що мають обов’язковий характер для держав, що входять до Ради Європи [548,с.9].

Ці завдання забезпечують досягнення мети організації. Мета Ради Європи зафіксована у ст.1 її Статуту і передбачає "досягнення більшого єднання між її членами для збереження та втілення у життя ідеалів і принципів, які є їхнім спільним надбанням, а також сприяння їхньому економічному та соціальному прогресу" [549,с.12; 460,с.708].

При цьому, кожний член Ради Європи обов’язково має визнати принципи верховенства права та здійснення прав і основних свобод людини всіма особами, які знаходяться під його юрисдикцією, а також має брати участь у співробітництві для досягнення мети Ради Європи [549,с.13].

Пропозиція щодо членства у Раді Європи, а в окремих випадках – асоційованого членства (у консультативній асамблеї) надходить від Комітету Міністрів лише тій європейській державі, яка вважається здатною і має бажання дотримуватися основних принципів Ради Європи.

Держави-члени Ради Європи трансформували основні принципи Загальної декларації прав людини 1948 року в юридичні зобов’язання через створення ефективної системи міжнародних судових гарантій прав людини. А тому головним пріоритетом у роботі Ради Європи є захист прав та основних свобод людини у державах-учасницях.

Реалізація цього одного з основних завдань Ради Європи здійснюється в 4-х основних напрямках:

зміцнення європейської солідарності (гарантуючи при цьому повагу до особи, ї свобод, соціальних економічних і культурних прав шляхом створення ефективних систем контролю та захисту);

виявлення нових загроз порушення прав людини та приниження людської гідності;

привернення уваги громадськості до значимості прав людини;

заохочення щодо вивчення проблем прав людини в школах, вищих учбових закладах та серед професійних груп (юристи, службовці, персонал виправних закладів тощо).

Деякі автори вважають, що згідно зі своїм Статутом Рада Європи виконує три основні завдання: 1)політичне – захист демократії, прав і свобод людини, забезпечення верховенства права; 2)культурне – примноження європейської культурної спадщини; 3)соціальне – забезпечення реалізації основних потреб соціально-економічних прав [550,с.395].

Інші вчені вважають, що головним досягненням у роботі Ради Європи є створення ефективної системи європейського права у галузі прав людини [551], забезпечення правового регулювання поведінки держав у цій галузі [453,с.279].

Хоча Рада Європи виконує також і роль кредитної організації, в її межах функціонує Банк соціального розвитку Ради Європи (первинна назва – Фонд соціального розвитку).

Робота Ради Європи ведеться на міжурядовому, міжпарламентському рівнях, через місцеві органи самоврядування та неурядові організації.

Мета Ради Європи досягається за допомогою її органів шляхом розгляду питань, що становлять спільний інтерес; укладання угод та здійснення спільних заходів в економічній, соціальній, культурній, науковій, правовій та адміністративній галузях, а також в галузі захисту та подальшого здійснення прав і основних свобод людини [549,с.12].

Стаття 10 Статуту Ради Європи визначала, що головними органами Ради Європи є Комітет Міністрів і Консультативна асамблея (нині Парламентська Асамблея), роботу яких забезпечує Секретаріат [549,с.14].

У межах Ради Європи сьогодні функціонує Конгрес місцевих і регіональних органів влади Європи; Європейська комісія за демократію через право ("Венеціанська комісія"), Європейський суд з прав людини, Європейський центр молоді та інші органи.

Важливим наслідком географічного розширення Ради Європи стало встановлення загальноєвропейської системи, а це, в свою чергу, вплинуло на політичний, фінансовий, кадровий аспект функціонування організації.

У 1997 році глави держав і урядів країн-членів Ради Європи доручили Комітету Міністрів провести необхідні реформи для адаптації Ради до нових завдань і збільшеного складу. У 1998 році у доповіді "За Європу без розмежувальних ліній" Комітет Міністрів рекомендував удосконалення таких напрямків діяльності Ради, як невійськові аспекти безпеки, сприяння демократичній стабільності, посилення режиму спостереження (моніторингу) за виконанням зобов’язань державами-членами. Крім названої доповіді, створений Комітетом Міністрів Комітет мудреців, що складався з 10 відомих європейських діячів, вніс також пропозиції щодо удосконалення структури, насамперед, – Секретаріату Ради та його кадрової політики.

Таким чином, "внутрішня" реформа Ради Європи мала на меті оптимізацію роботи її структур, перегляд основних програм; кадрові зміни, пошук додаткових засобів для фінансування заходів Ради, налагодження взаємодії між її органами тощо.

В свою чергу, "зовнішня" реформа потребує покращення відносин з Євросоюзом, ОБСЄ, НАТО та іншими європейськими міжнародними організаціями, визначення місця Ради Європи у регіональній системі співробітництва, активної взаємодії з парламентами держав-учасниць тощо.

Важливою віхою у розвитку Ради Європи стали програми співробітництва та надання допомоги країнам Центральної і Східної Європи щодо проведення політики, відкритої для нових демократичних держав Центральної і Східної Європи, на основі її принципів, цінностей і досягнень у галузі плюралістичної демократії, захисту прав людини та побудови правової держави. Ці програми, засновані на досягненнях міжурядового співробітництва у Раді Європи, можуть бути не тільки довідниковим матеріалом, а й моделлю (як за структурою, так і механізмами) такого співробітництва. Метою програм є зміцнення, активізація та прискорення процесів демократичного реформування цих держав, а також сприяння їх поступовій та гармонійній інтеграції з Радою Європи та державами-учасницями, участі їх у процесах та формах європейського співробітництва.

Водночас необхідно відзначити, що за більш ніж 50-річний період функціонування Ради Європи сформувалася її правова система. В основі формування правової системи Ради Європи є загальноєвропейські закономірності розвитку, інтеграційні та інші процеси, пов’язані з впровадженням у практику ідеї "єдиної стабільної Європи". Формування правової системи Ради Європи відбувалося під впливом як романо-германського, так і англо-американського типу правової системи, а також у відповідності з принципами міжнародного універсального права.

На думку деяких авторів правова система Ради Європи включає: право Ради Європи як сукупність юридичних норм, обов’язкового та рекомендаційного характеру та їхніх офіційних джерел (конвенцій тощо), що складають частину сучасного міжнародного гуманітарного права; юридичну практику діяльності політико-правових інститутів Ради Європи у сфері захисту прав людини та вирішення інших статутних завдань, котрі формують прецедентне право; основні інститути Ради Європи [552,с.65].

І хоча з названим автором не можна погодитися повністю, але стосовно того, що до структури правової системи включаються органи Ради Європи та їх діяльність, а також система норм права та система зовнішніх форм його об’єктивації – це автор відзначив вірно.

Як і будь-яка інша правова система Рада Європи складається з трьох структурних частин: інституційної, нормативної, функційної.

До інституційної частини входять суб’єкти права (елементи системи).

Основним елементом правової системи Ради Європи є держава-учасниця, яка частину своїх повноважень передає міждержавній організації. За рахунок таких повноважень міждержавна організація набуває правосуб’єктності, відповідного правового статусу, виражає спільні інтереси держав-учасниць. Хоча відповідно до принципів міжнародного права вона є вторинним суб’єктом права – похідним від держави.

У зв’язку з тим, що предметом регулювання у праві Ради Європи є дотримання прав і свобод людини, суб’єктом міжнародного права згідно з правовими актами Ради є людина (громадянин певної держави, права якого порушені). Поряд з цим, забезпечення належної взаємодії між елементами (суб’єктами) правової системи з метою досягнення належного правопорядку у галузі забезпечення прав людини покладається на Раду Європи як міждержавну організацію. Основою правосуб’єктності Ради Європи є її Статут (установчий документ, що закріплює міжнародно-правовий статус). Реалізація правового статусу Ради Європи здійснюється через утворювані нею органи, які виконують правотворчі, правозастосовчі, правотлумачувальні функції.

Таким чином, досить тісно з інституційною пересікається функційна частина правової системи Ради Європи.

Вищим органом Ради Європи є Комітет Міністрів (керівний та директивний орган), який складається з міністрів закордонних справ держав-учасниць. Він обговорює політичні аспекти співробітництва (за виключенням питань оборони), виробляє програму діяльності Ради Європи, затверджує її , а також бюджет Ради Європи, розглядає рекомендації Парламентської асамблеї та інших органів і приймає рішення.

У випадках серйозних порушень Комітет може призупинити право держави-учасниці на представництво у Раді Європи, просити вийти її з Ради або виключити таку державу.

Комітет здійснює нагляд за імплементацією державами-учасницями конвенцій та угод, наглядає за дотриманням державами рішень Європейського суду з прав людини. Останнім часом діяльність Комітету Міністрів концентрувалася на виконанні рішень страсбурзької зустрічі 1997 року, зокрема – стосовно удосконалення механізму контролю за дотриманням прав людини у державах-учасницях.

Комітет Міністрів приймає також декларації та резолюції з актуальних політичних питань та міжнародних проблем, часом його рішення є основою для європейських конвенцій та угод (які після ратифікації набувають юридичної сили).

Згідно зі ст.15 Статуту Ради Європи Комітет Міністрів "розглядає заходи, що спрямовані на досягнення мети Ради Європи, включаючи укладення конвенцій або угод та вироблення урядами єдиної політики щодо конкретних питань" [549,с.15]. Стосовно всіх питань, що мають відношення до внутрішньої організації та процедур Ради Європи, то Комітет Міністрів приймає обов’язкові до виконання рішення.

Різноманітні рішення, Комітет Міністрів приймає на основі рекомендацій Парламентської Асамблеї та Конгресу Місцевих та Регіональних влад, пропозицій міжурядових комітетів, а також конференцій галузевих міністрів.

Переважаюча кількість рішень приймається більшістю у 2/3 від загальної кількості поданих голосів, а деякі важливі рішення, такі як рекомендації для урядів – одноголосно. Все це свідчить про демократичний характер цих процедур.

Ще одним із основних органів Ради Європи є Парламентська Асамблея, яка виконує дорадчі функції. Парламентська Асамблея (ПАРЄ) складається з представників національних парламентів.

Число представників (286 членів Асамблеї та 286 їхніх заступників з числа парламентарів кожної країни) коливається від 2 до 18 в залежності від чисельності населення, має відображати представництво основних політичних партій у національному парламенті. В Асамблею входять п’ять політичних груп: група соціалістів, група європейської народної партії, група європейських демократів, група лібералів, демократів і реформаторів та група об’єднаних європейських лівих сил. Деякі парламентарі не належать до жодної політичної партії.

Згідно зі ст.22 Статуту Ради Європи "Асамблея є дорадчим органом, що обговорює відповідні питання у межах своєї компетенції і передає свої висновки Комітету Міністрів у формі рекомендацій" [549,с.17]. Парламентська Асамблея приймає резолюції та інші документи, які визначають основні, загальні напрямки діяльності Комітету Міністрів, національних урядів, парламентів та політичних партій; розробляє різноманітні міжнародні договори – європейські конвенції, які сприяють формуванню основи європейської нормативно-правової системи.

Документи ПАРЄ не мають обов’язкової сили але ними керуються у своїй діяльності Комітет Міністрів, національні уряди, парламенти, партії.

У сучасних умовах перед ПАРЄ стоїть унікальне завдання: сприяти інтеграції країн Центральної та Східної Європи з демократичними Європейськими державами, а також ефективному співробітництву парламентарів всіх країн Європи. Виконанню цього завдання сприяло затвердження статусу "спеціально запрошеного" з метою надання можливості парламентським делегаціям країн Центральної та Східної Європи, що стали на шлях плюралістичної демократії, брати участь у пленарних засіданнях Асамблеї та в роботі її комітетів за їх запрошенням. Контакти та обміни, що встановлювалися і встановлюються, були спрямовані на сприяння процесу демократизації у цих країнах з метою їх вступу до Ради Європи.

Для здійснення функцій ПАРЄ у період між сесіями формується Постійна комісія, на початку кожної чергової сесії створюється ряд загальних комісій.

В ході роботи кожної сесії обговорюються актуальні міжнародні проблеми, в обговоренні яких беруть участь як відомі політичні діячі, так і представники різних міжнародних організацій.

Асамблея регулярно організовує конференції, колоквіуми, публічні парламентські слухання з важливих проблем сучасності, які проходять у формі діалогу між парламентарями і спеціалістами. Наприклад, "Страсбурзькі конференції", метою яких є вивчення шляхів вдосконалення та зміцнення демократії у всьому світі.

Крім названих повноважень Парламентська Асамблея обирає зі складу  своїх членів Голову та секретаря Асамблеї, Генерального Секретаря Ради Європи, його заступника, суддів Європейського суду з прав людини.

Робота Парламентської Асамблеї готується спеціальними комітетами, що здійснюють свої повноваження у таких напрямках, як: політичні питання; юридичні питання та права людини; соціальні питання; охорони здоров’я і сім’ї; культури та освіти; навколишнього середовища; облаштування територій та місцевої влади; науки і техніки; сільського господарства і розвитку сільської місцевості; економічні питання та питання розвитку; відносини з європейськими державами, які не є учасницями; міграції та біженців; зв’язків з парламентами та громадськістю.

Останнім часом Рада Європи підвищила увагу до діяльності місцевих владних структур. 3 червня 1994 року почав свою роботу Конгрес місцевих та регіональних влад Європи – Консультативний орган, що представляє місцеві та регіональні органи самоврядування. Складається із 286 членів та 286 їх заступників, що є представниками, вибраними місцевими чи регіональними органами самоврядування та посадовими особами, що підзвітні місцевим чи регіональним органам влади. До національних делегацій повинні входити представники різних адміністративно-територіальних утворень та політичних течій держав-учасниць. Конгрес має дві палати: Палату місцевих влад і Палату регіонів.

Поточну діяльність організації забезпечує Постійний Комітет, а також спеціальні робочі групи з різних проблем, що виникають на місцевому рівні.

Рекомендації Конгресу надсилаються Парламентській Асамблеї та Комітету Міністрів, а рішення та інші документи мають лише інформативний характер. Конгрес бере участь у підготовці або затверджує проекти ряду конвенцій. Наприклад, затвердження проекту конвенції про розвиток міжтериторіального співробітництва між місцевими владами.

Головною метою функціонування Конгресу є забезпечення участі місцевих та регіональних влад у процесі об’єднання Європи та в роботі Ради Європи. Одним із пріоритетних завдань – сприяння розвитку демократії на місцях і в регіонах та зміцнення транскордонного і міжрегіонального співробітництва у Європі. Він розглядає всі політичні та інші питання, що виникають у місцевих та регіональних влад, аналізує здійснення державами-учасницями принципів місцевої демократії, що зафіксовані в Європейській Хартії про місцеве самоврядування.

Важливим досягненням у цій сфері є функціонування центрів підготовки кадрів для органів місцевого та регіонального самоврядування, які сприяють набуттю практичних навичок, необхідних для роботи органів місцевого самоврядування та зміцненню співробітництва на європейському рівні.

Аналізуючи напрямки діяльності Ради Європи та функції, які виконують її органи можна відзначити два види діяльності: правотворчу та правозастосовчу, які забезпечують досягнення більшості цілей Ради Європи, передбачених у її Статуті.

Поряд з цим, здійснення таких повноважень, як захист прав людини, покладається на Європейський суд з прав людини (кількість справ, які розглядає цей судовий орган, з року в рік зростає) [554,с.8]. Європейський суд з прав людини складається з суддів-представників від держав-учасниць. Він може здійснювати діяльність лише у межах повноважень, отриманих від держав, і приймає рішення у разі порушень ними міжнародних зобов’язань у галузі прав людини (взятих на себе згідно з Європейською конвенцією про захист прав та основних свобод людини 1950 року).

Європейський суд з прав людини став особливим наднаціональним юрисдикційним механізмом, який забезпечував конкретну реалізацію прав передбачених Конвенцією, застосування її норм. Конвенція допускає пряме звернення громадян до Суду, а отже його компетенція є дещо відмінною від постійних міжнародних органів, діяльність яких була обмежена лише спорами між державами. З часом розгляд індивідуальних скарг буде займати основне місце в діяльності Суду, що дає сьогодні підставу для формули "Рада Європи ніщо без Конвенції, а Конвенція – без Суду".

Водночас, деякі автори одним із основних принципів діяльності Суду з прав людини вважають принцип "субсидіарності". Так, В.Мармазов вважає, що держава-учасниця повинна самостійно забезпечити рівень захисту прав людини, який відповідав би цілям Ради Європи, а Європейський Суд розглядає справу лише у такому випадку, коли її не вдалося вирішити на національному рівні (тобто його роль є додатковою) [555,с.4].

Європейський суд з прав людини постановляє рішення, що є обов’язковими для держав-учасниць (відповідачів по справі), хоча для інших держав вони можуть виступати правовими стандартами при встановленні відповідності національного законодавства праву Ради Європи. Часто ці рішення стимулюють інші держави (навіть ті, що не є сторонами судового розгляду) до вдосконалення національного законодавства та коригування правозастосовнчої практики. Держави-учасниці на підставі рішень Європейського суду з прав людини здійснили і здійснюють ряд реформ стосовно управлінських органів, судової системи, законодавчих актів, змінили підхід до вирішення багатьох важливих проблем. Це свідчить про наявність міжнародної системи ефективних засобів врегулювання тих відносин, які, як правило, підпадали під вплив національного законодавства.

Постановляючи рішення, Європейський суд з прав людини здійснює правозастосовчу, а у ряді випадків правотворчу та правотлумачувальну діяльність. Так, стосовно Конвенції 1950 року, Європейський Суд з прав людини відзначав, що вона є договором, який розвивається, а тому підлягає тлумаченню у світлі сучасних умов. При цьому Європейський Суд тлумачить не тільки міжнародні договори, але і дає консультативні висновки з правових питань, які стосуються тлумачення Конвенції та протоколів до неї.

Таким чином, на підставі вищевикладеного можна відзначити, що правова система Ради Європи має внутрішню структуру, що складається із стійкої єдності суб’єктів міжнародного права, а також зв’язків між ними, які об’єктивуються через поведінку, діяльність суб’єктів, у більшості випадків, у правові відносини. Ці відносини є, насамперед, міждержавними, владними. Проте, ця структура була б неповною, а система не функціонувала б, якби у ній була відсутня третя її частина – нормативна, яка виконує основну роль у виникненні зв’язків між суб’єктами.

Насамперед, це стосується права Ради Європи (сукупності юридичних норм) та зовнішніх форм його об’єктивізації. Хоча деякі автори під правом Ради Європи розуміють сукупність принципів і норм, що містяться в європейських конвенціях і регулюють відповідно відносини між державами-учасницями цих конвенцій [131,с.124].

Нормативна частина правової системи Ради Європи містить як систему права, так і форми об’єктивації норм права, що її складають, але поряд з цим вона функціонує у правовому просторі де "пересікаються" як норми міжнародного права (універсального та регіонального), так і внутрішньодержавного. Предметом регулювання досить часто є відносини щодо забезпечення (регулювання, охорони та захисту) прав людини [551,с.10]. Створюючи міжнародно-правові норми у межах Ради Європи, держави узгоджують свої інтереси, формулюють їх у відповідності з основними принципами міжнародного права. Щоб відповідати інтересам більшості держав норми уніфікуються, їм надається абстрактний, загальний характер, який визначає особливості застосування заходів примусу. Об’єктивація таких норм у конвенціях та інших міжнародно-правових договорах дозволяє найбільш ефективно набути універсального характеру.

Система права Ради Європи є невід’ємною частиною міжнародного права, яка утворюється та функціонує на підставі основних принципів та норм міжнародного права. Первинними її елементами є норми міжнародного права, які створюються в межах завдань Ради Європи. Система права містить і специфічні норми, що визначають внутрішню організацію Ради Європи. Всі норми є взаємоузгоджені і розподілені на галузі та інститути, які відповідають ідентичним галузям та інститутам міжнародногоп рава, хоча їх дія обмежовується завданнями Ради Європи.

Отже, норма права Ради Європи – це загальнообов’язкове правило поведінки суб’єктів міжнародного права, що встановлене та забезпечене державами-учасницями та Радою Європи (регіональною міждержавною організацією) з метою регулювання, охорони та захисту суспільних відносин в межах завдань цієї організації.

Норми права Ради Європи володіють основними властивостями юридичної норми, хоча не завжди у повній мірі. Тобто, вони містять правило поведінки, що фіксує права та обов’язки суб’єктів; формально визначені за змістом та об’єктивовані у відповідних джерелах права; є обов’язковими для адресатів (як правило, держав-учасниць); мають загальний характер та здатні регулювати відносини між суб’єктами міжнародного права.

Водночас, як і будь-які міжнародно-правові норми, вони мають ряд особливостей. Насамперед, це стосується загального характеру юридичної норми, в тій частині, що стосується неперсоніфікованих суб’єктів (часто такими суб’єктами є держави-учасниці). Не завжди їм притаманна і така ознака як обов’язковість, що забезпечується засобами примусу, які фіксуються у санкції юридичної норми. Як правило, ці заходи фіксуються у Статуті Ради Європи (призупинення права на представлицтво, вихід чи виключення з організації) чи визначаються системою міжнародного права в цілому.

В сучасних умовах зростає роль норм, що фіксують правила поведінки, які визначають права і обов’язки суб’єктів (а відповідно і приписів прямого регулювання).

Система права Ради Європи містить універсальні, регіональні та партикулярні (локальні) норми. Найбільшу питому вагу серед них мають регіональні та партикулярні норми, які приймаються відповідно з цілями та принципами міжнародного права.

Значна частина норм має диспозитивний характер, хоча зростає і кількість імперативних норм (jus cogens), які не допускають відхилення від змісту норми за згодою сторін. З’являється значна кількість і процесуальних норм (щодо правотворчої чи правозастосовчої діяльності).

У літературі дебатується питання щодо включення до системи права Ради Європи рекомендаційних норм, які фіксуються у політичних, а не юридичних джерелах і не підлягають ратифікації, а недотримання їх положень не викликає юридичних наслідків [131,с.126]. Видається, що у даному випадку, автори не розмежовують поняття рекомендаційна норма (щорегулює відносини шляхом встановлення бажаної поведінки і не зобов’язує суб’єктів до її виконання) і норми-приписи резолюцій та інших рекомендаційних актів, які є категоричними, але не мають юридичної сили. Перші включаються до системи права без застережень, другі – не входять до неї.

Крім норм права, до системи права Ради Європи включаються правові цілі (норми-цілі) та принципи права.

Норми-цілі фіксують бажану поведінку, яку суб’єкти погодилися реалізувати спільними зусиллями і надали їх юридичної сили. Наприклад, мета Ради Європи фіксується у ст.1 її Статуту. Вона є нормою загального міжнародного права і може бути не тільки критерієм законності, а й тлумачення норм права Ради Європи. Принципи права як відносно самостійні елементи системи права характеризуються як загальними ознаками права (об’єктивною зумовленістю, забезпечуваністю, зовнішньою об’єктивацією, нормативністю), так і спеціальними, власними (високим ступенем абстрагованості, засадничим характером, високою стабільністю, верховенством щодо норм права). Принципи права дозволяють виразити спільні інтереси держав-учасниць в межах Ради Європи. Їх поява викликана необхідністю координації великої кількості норм та забезпеченні єдності системи права Ради Європи та відповідності принципам міжнародного права. До основних принципів ст.3 Статуту Ради Європи відносить: верховенство права; здійснення прав і основних свобод людини всіма особами, що занходяться під юрисдикцією держави-учасниці; щире та ефективне співробітництво в досягненні мети Ради Європи. Ці принципи відповідають  основним принципам міжнародного права, визначених у Статуті ООН, Декларації про принципи міжнародного права, що стосуються дружніх відносин і співробітництва між державами, відповідно до статуту ООН (1970р.); Заключному акті НБСЄ (1975р.). Принципи права є не тільки елементом системи права, а й засобом уніфікації й зближення міжнародного права з національним.

До системи права відносяться і норми, що визначають внутрішню організацію Ради Європи. Частина з них зафіксована у Статуті Ради Європи, частина – у рішеннях Комітету Міністрів та інших органів Ради Європи. останні є похідними від статутних норм. Норми права утворюють інститути та галузі права, які є ідентичними з відповідними інститутами та галузями міжнародного права, хоча обмежовані метою та завданнями Ради Європи.

Водночас, як відзначає В.Г.Буткевич, в ієрархічній структурі міжнародного права головними системоутворюючими засадми є основні принципи міжнародного права, поза якими не може функціонувати жоден інститут чи газуль, і навіть система міжнародного права в цілому [556,с.155].

Критеріями поділу системи права Ради Європи на галузі та інститути є предмет (сукупність міждержавних відносин, врегульованих правом) та методи (способи впливу на поведінку суб’єктів міжнародного права) правового регулювання. Як правило, найчастіше застосовується договірний або диспозитивний метод, який базується на узгодженні волі декілької суб’єктів. Предмет правового регулювання, хоча і обумовлений метою та заданнями Ради Європи, формується як складова частина міжнародного права, але така, що має специфічні ознаки. Так, більш об’ємними є такі галузі як: міжнародний захист прав людини; гуманітарне право, право міжнародної безпеки; міжнародної відповідальності, економічне право; право навколишнього середовища, засобів масової інформації, науково-технічного та культурного співробітництва.

Таким чином, система права Ради Європи – це сукупність принципів та норм міжнародного права, що регулюють міждержавні відносини у межах мети та завдань Ради Європи, а також внутрішньоорганізаційні відносини в її межах.

Особливості системи права проявляються і у способах, формах об’єктивізації норм, як правило, у міжнародно-правових договорах.

Особливим різновидом міжнародно-правового договору є Статут Ради Європи. Статут є нормативно-правовим договором, який характеризується низкою таких ознак: 1)встановлюється державами-учасницями; 2)приймається на підставі загальновизнаних норм і принципів міжнародного права; 3)є формальнообов’язковим волевиявленням держав-учасниць; 4)містить міжнародно-правові норми; 5)має письмову і юридичну зовнішню форму виразу; 6)має юридичну силу; 7)діє у часі, просторі та на певне коло суб’єктів міжнародного права; 8)забезпечується державами-учасницями та Радою Європи. Разом з тим, Статут Ради Європи має і ряд специфічних власнивостей. Насамперед, він є установчим договором, що визначає правові основи діяльності Ради Європи, хоча містить і норми, які фіксують права та обов’язки держав-учасниць [557,с.10].

Радою Європи розробляються та приймаються загальноєвропейські конвенції з різних питань співробітництва (понад 170), але стосуються вони у першу чергу захисту прав людини. І хоча конвенція є видом міжнародно-правового договору, вона, на відміну від двосторонніх договорів, охоплює більш широке коло відносин та суб’єктів, є більш ефективною та економічною. Водночас приписи мають абстрактний, декларативний характер, що не забезпечує однозначності у розумінні змісту, потребує його інтерпретації, в чому і залежить від судової діяльності. І хоча конвенції та інші види міжнародно-правових угод, що приймаються у межах Ради Європи, наділені ознаками нормативно-правового договору, вони мають і ряд особливостей, які визначаються завданнями Ради Європи. І хоча саме така форма викладу норм (на відміну від інших джерел міжнародного права) дозволяє контролювати їх виконання, водночас вона має і ряд недоліків. Так, більшість договорів є результатом компромісів, що досягаються в ході переговорів, а це впливає на чіткість формулювань їх приписів; більшість принципів та універсальних норм формулюються звужено. Та й сам правотворчий процес є досить тривалим.

Чільне місце серед міжнародно-правових угод та інших правових актів, що створені у правовій системі Ради Європи, займає Конвенція про захист прав і основних свобод людини 1950р., так як саме вона започаткувала ефективний механізм захисту прав людини. У діючій редакції 1998 року Конвенція (1950р.)є невеликим за обсягом документом, що включає Преамбулу та 59 статей. Оснвоний текст Конвенції доповнюють протоколи, які на думку Європейського Суду з прав людини "складають єдине ціле".

Конвенція 1950 року (як джерело права) має міжнародно-правовий характер, про що відзначалося у рішенні Європейського Суду з прав людини ще до вступу в силу Віденської конвенції по справі Голдер проти Сполученого Королівства (1975р.) "Загальним підходом у тлумаченні Конвенції, що є міжнародним договором, має бути те, що Суд повинен керуватися Віденською конвенцією про право міжнародних договорів" [558,с.42]. Прямою вказівкою на Конвенцію 1950 року як міжнародно-правовий договір є правило, згідно з яким держави-учасниці у випадку спору, що підпадає під дію Конвенції, відмовляються вирішувати його будь-яким іншим міжнародно-правовим способом, ніж встановлено Конвенцією [549,с.43].

Конвенції 1950р. притаманні ряд специфічних ознак, які виокремлюють її серед інших міжнародно-правових договорів. Це стосується суб’єктів, на яких поширюється її дія, насамперед, держав-учасниць, а також фізичних та юридичних осіб (дестинаторів) у межах конвенційного правового простору. Специфічною є і структура конвенційної норми, в якій часто відсутня вказівка на санкцію (хоча така міститься у Статуті Ради Європи – тимчасове позбавлення представництва у Раді Європи та виключення). Хоча у практиці Ради Європи здебільшого застосовується – призупинення членства.

У міжнародно-правовій літераутрі поширеною є думка, що Конвенція 1950р. не підлягає імплементації у національне законодавство. Проте, практика її імплементації стала в Європі правилом без винятків.

Як і будь-який міжнародно-правовий акт Конвенція 1950 року є складною у застосуванні до конкретних ситуацій (так як має короткий та лаконічний текст, високий рівень узагальнення), а тому потребує судового тлумачення. На думку Ж.П.Маргено Європейська конвенція залишилась би загальним каталогом гуманітарних побажань, якщо б Суду з прав людини не вдалося утвердити свій авторитет. Потрібно було декілька десятиріч діяльності Суду і багато сотень його рішень, щоб Конвенція продовжувала діяти у сучасних умовах і набула конкретного ефективного змісту. Згідно ст.32 Конвенції 1950р. “юрисдикція Суду поширюється на всі питання, які стосуються тлумачення та застосування Конвенції та протоколів до неї...” у міждержавних спорах або у відносинах фізичної чи юридичної особи до держави-учасниці; щодо консультативних висновків з правових питань на запит Комітету Міністрів [549,с.38-42].

Тлумачення норм та понять Конвенції, які здійснює Європейський Суд, за висловом В.О.Туманова, є близьким за юридичною значимістю до рішень конституційних судів (його навіть можна назвати "офіційним тлумаченням"). І навіть аксіоматичною стала формула "норми Конвенції діють так, як вони витлумачені Судом" [559,с.89].

Рішення Європейського Суду можуть стати правовим прецедентом (джерелом права), що містить роз’яснення змісту конвенційної норми. Проте вони найчастіше є інтерпретаційним прецедентом, який не свторює нових по відношенню до Конвенції 1950р. норм. І хоча при вирішенні конкретної справи Суд посилається на свої попередні рішення по даній категорії справ, проте він не зв’язаний своїми попередніми рішеннями [560,с.171]. Хоча існує також позиція судді від Швейцарії (Л.Вільдхабера), що "доктрина прецеденту є плідною для Суду, а необхідні зміни можливі у межах техніки "розбіжностей", що використовується прецедентним правом" [561].

Отже, прецедентне право Суду є більш близьким до поняття "jurisprudence" (судова практика), ніж "case Law" (прецедентне право), а отже більш подібним до континентальної судової практики, яка досить жорстко прив’язана до діючого права. Подібно і прецедентне право Суду обмежене рамками Конвенції, є заснованим на інтерпретації її норм і використовується лише у зв’язку з їх реалізацією.

У літературі і в юридичній практиці нормотворчі повноваження Європейського Суду не оспорюються, так як і не оспорюється те, що його рішення (судова практика) є джерелом права, яке за рядом ознак є подібним до судового прецеденту (хоча і відмінного від прецедента в англійській правовій системі).

Конвенція 1950 року та судові прецеденти як основні джерела права взаємодоповнюють один одного, але це не стосується інших конвенцій, так як Суд є юрисдикційним механізмом, створеним саме цією Конвенцією і для реалізації її норм (так, він не застосовує соціальну хартію та інші конвенції).

Поряд з цим, Суд не може винести рішення, які не відповідають чи суперечать Статуту Ради Європи, загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права; Загальній декларації прав людини 1948р.; Віденській конвенції про право міжнародних договорів.

На відміну від прецедента Суд виробляє "правові позиції" – критерії, що напрацьовані правотлумачною практикою для розгляду певних категорій справ. Так, концепція законності за Конвенцією 1950р. застосовується до всіх категорій внутрішнього права – адміністративного, статутного або конституційного, як писаного, так і неписаного (справи Гоулдер, Сілвер та інші проти Сполученого Королівства (1983) та справа "Санді Таймс"), зокрема, у справі "Санді Таймс" було виокремлено дві основні вимоги, які забезпечують дотримання законності: по-перше, "закон" повинен бути достатньо доступним і громадянин повинен мати можливість отримати відповідну інформацію про правові норми, що стосуються його справи; по-друге, норму не можна розглядати як "закон" до тих пір, поки вона не отримує відповідних чітких формулювань для того, щоб громадяни могли узгоджувати з нею свою поведінку. Тобто, для визнання дій або заходів з боку держави, що були "вжиті згідно із законом" в термінах Конвенції, вони мають бути одночасно доступними та передбачуваними. Далі Суд розвинув поняття законності у справі “Малоун проти Сполученого Королівства” (1984), пов’язавши його із забороною зловживань владою з боку держави. Таким чином, третьою вимогою щодо законності є здійснення державою своїх дискреційних повноважень виключно у законних цілях [562,с.65].

До зовнішніх форм (джерел) права Ради Європи відносяться також рекомендації Комітету Міністрів урядам держав-учасниць, які підлягають ратифікації і є обов’язковими до виконання, а також рішення Комітету Міністрів щодо внутрішньої організації і процедур Ради Європи (фінансові та адміністративні правила – ст.16 Статуту Ради Європи), резолюції Парламентської Асамблеї з питань її внутрішньої процедури (ст.30 Статуту Ради Європи). Ці акти повинні містити чіткий вираз спільної волі держав-учасниць; прийматися в межах компетенції органів Ради Європи; відповідати основоположним принципам та Статуту Ради Європи; прийматися згідно з процедурою, передбаченою Статутом та іншими джерелами права Ради Європи. Вищезгадані джерела права мають допоміжний, факультативний характер. Як основні, так і допоміжні джерела права Ради Європи мають предметну (відносини між суб’єктами міжнародного права у межах завдань організації), суб’єктну (держави-учасниці, РЄ, фізичні та юридичні особи у межах конвенцій), просторову (територія держав-учасниць) та часову (визначену у джерелах права Ради Європи) сфери дії. Водночас вони фіксують правові вимоги (стандарти) до держав-учасниць у відповідній сфері.

Правові стандарти Ради Європи діють в різних сферах у межах завдань цієї організації і є критеріями відповідності національного права основним європейським вимогам. У західноєвропейських країнах постійно зростає кількість їх застосувань. Водночас в європейській практиці більш ефективним для застосування вважається безпосереднє включення нормативних приписів відповідних джерел права Ради Європи у внутрішньодержавне право. Так, суд з прав людини в одному з рішень вказав, що вимоги прямого забезпечення дотримання прав, визначених Конвенцією “знаходить” справедливий вираз перш за все у тих випадках, коли положення Конвенції були включені у національне законодавство [563].

У підсумковій Декларації Другого Самміту Ради Європи від 11 жовтня 1997 року підкреслювалась визначальна роль цієї організації в установленні стандартів у сфері прав людини, а також її особливий вклад у розвиток міжнародного права через Європейські конвенції.

І хоча офіційні документи не дають визначення поняття "стандарти Ради Європи", у практиці під ними розуміють обов’язкові вимоги до національного права держав-учасниць, що містяться у міжнародно-правових договорах та інших зовнішніх формах права Ради Європи.

Отже, правові стандарти Ради Європи – це принципи та норми, зафіксовані в основних джерелах права Ради Європи, які містять єдині європейські правові вимоги до держав-учасниць у відповідній галузі та визначають їх діяльність у межах європейського правового простору.

В західноєвропейських країнах правові стандарти Ради Європи діють вже декілька десятиріч. Формуються вони в межах основних завдань, що забезпечують досягнення мети організації: зміцнення плюралістичної демократії, захисту прав людини, вирішення спільних соціальних проблем, уніфікація європейського законодавства тощо.

Необхідність створення правових стандартів зафіксована у ст.1 Статуту Ради Європи, яка визначає мету, а саме: “досягнення більшого єднання між державами-учасницями для збереження та втілення у життя ідеалів і принципів, які є їхнім спільним надбанням”.

Так, міжнародні стандарти місцевого самоврядування регламентують основоположні принципи, форми та методи здійснення муніципальної діяльності. Такі стандарти фіксуються спеціальними міжнародними конвенціями, які встановлюють правила, що визнаються більшістю держав. При цьому в деяких документах міститься вказівка на те, що вони зумовлені намаганням досягнути "більшого єднання" [549,с.197-205] між державами-учасницями, приймаються з метою забезпечення більш демократичних процесів. Особливістю стандартів у цій сфері є те, що вони фіксують спільно сформовані державами принципові підходи та міжнародні принципи становлення, формування та функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних держав.

Наприклад, у ст.3 Європейської Хартії місцевого самоврядування 1985р. визначаються форми, через які реалізують свої повноваження органи місцевого самоврядування, а саме: рада, збори, референдуми або інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом. А у Преамбулі цього акту визначається, що право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, який найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні [549,с.198-199].

Фіксацією таки принципових підходів та принципів формування і функціонування тих чи інших інститутів, норм в національних правових системах характеризуються також і інші правові стандарти. Наприклад, ст.4 Європейської конвенції про громадянство 1997р. визначає, що “правила кожної держави-учасниці, які стосуються громадянства, ґрунтуються на таких принципах: а)кожна особа має право на громадянство; b)безгромадянства слід уникати; c)кожна особа не може бути безпідставно позбавлена громадянства; d)ні укладення шлюбу, ні розірвання шлюбу між громадянином держави-учасниці та особою, яка має громадянство іншої держави, ні зміна громадянства одним із подружжя під час перебування у шлюбі не впливають автоматично на громадянство другого з подружжя [549,с.485-486].

Досить об’ємною складовою частиною правових стандартів Ради Європи є “європейські стандарти із захисту прав людини”. У літературі під ними розуміють визнані європейським співтовариством і закріплені в його документах юридичні норми, а також механізми їх гарантії, захисту та забезпечення на практиці [564,с.15]. Вони включають як складову частину "стандарти Ради Європи з прав людини", які містять правові норми, що зафіксовані у Конвенції про захист прав та основних свобод людини, Європейській соціальній хартії, Європейській хартії місцевого самоврядування та інших конвенціях та актах Ради Європи.

Так, "Європейські пенітенціарні Правила", затверджені Комітетом Міністрів у 1987році [рекомендація №R(87)3], не тільки визначали мінімальні вимоги стосовно поводження з ув’язненими, а й встановлювали основоположні принципи у галузі кримінально-правової політики держав-учасниць, а саме: а)позбавлення волі повинно здійснюватися в таких умовах, які забезпечували б повагу до людської гідності; б)ці правила повинні застосовуватися неупереджено; в)мета виправного впливу полягає у збереженні здоров’я та гідності протягом терміну позбавлення волі; г)формуванню навичок, що сприятимуть реінтеграції цих осіб у суспільство [565]. Урядам держав-учасниць рекомендовано було (для правотворчої та правозастосовчої внутрішнодержавної діяльності) виходити із принципів і цілей "Європейських правил", намагатись їх послідовно виконувати. Необхідним було і максимальне розповсюдження тексту Правил.

До складу “стандартів Ради Європи з прав людини" входять "стандарти Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини", які охоплюють як норми Конвенції та протоколів до неї, так і рішення Європейського суду з прав людини.

У літературі висловлюється міркування, що використання судом попередніх рішень покликане забезпечити єдність підходів Суду до тієї чи іншої категорії справ (визначити існування так званих "європейських стандартів" у тій чи іншій сфері, що охоплюється Конвенцією [566,с.41].

Рішення Суду хоча і не є обов’язковим для жодної країни, крім держави-відповідача (бо це суперечило б нормам міжнародного права), все ж таки чітко демонструє позицію Суду щодо Конвенції та її вимог, а тому у ньому констатується наявність певного європейського правового стандарту на основі відповідної норми конвенції.

Водночас, ускладнення відносин у правовій системі Ради Європи потребує збільшення приписів загального, прямого регулювання, які б сприяли однозначності у поведінці держав. Але це можливо лише шляхом фіксації таких приписів у нормативно-правових актах, що створюються спеціальним правотворчим органом. Проте створення такого органу Радою Європи видається недоцільним, так як недоцільним є і надання таких повноважень ПАРЄ чи іншим органам, оскільки нормативна частина правової системи Ради Європи, що склалася, є доцільною і такою, що не потребує змін.

Аналізуючи генезис правової системи Ради Європи, необхідно згадати, що потреба у такій міждержавній організації виникла у той період розвитку регіону, коли існували так звані полярні системи – західна і східна. Рада Європи забезпечувала баланс інтересів на континенті за рахунок здійснення тих цілей та завдань, що називалися вище. Згодом потреба у виконанні ряду завдань відпала і правова система виконувала лише завдання щодо захисту прав людини. Крім цього, у регіоні почали з’являтися інші міждержавні організації економічного, військово-політичного характеру, які охопили інші сфери суспільного життя і сприяли його структуризації, інституалізації, реалізації ідеї "єдиної Європи". Ряд цих організацій припинили своє існування або трансформувалися у структурні частини інших організацій. На сучасному етапі найважливіша роль у структуруванні суспільного життя відводиться Європейському Союзу, напрямки діяльності якого охоплюють все більш широке коло питань у регіоні, що і дає підстави говорити про становлення не тільки європейської регіональної економічної, але і політичної та правової систем.

Рада Європи, виконавши свої завдання (завершивши своє розширення, налагодження механізму захисту прав людини), у відповідності до основних засад системного підходу повинна трансформуватися. В іншому разі вона може стати не тільки неефективною, але й шкідливою в еволюційному розвитку регіональної соціальної системи, яка відповідатиме новому рівню розвитку Європи ХХІст. Проте у сучасних умовах така загроза відсутня, так як правова система Ради Європи функціонує хоч і у вузькій галузі відносин, але розвивається і на даному етапі є достатньо ефективною.

І цю ефективність забезпечує, зокрема, взаємодія між конвенціями та іншими документами нормативно-правового характеру та судовими рішеннями.

Викладене дає підстави для визначення основних ознак правової системи Ради Європи. До них можна віднести: 1)функціонування її у межах, визначених установчим документом (Статутом), та у відповідності із загальновизнаними міжнародними (універсальними та регіональними) нормами та принципами; 2)наявність основних елементів – суб’єктів міжнародного права; 3)наявність універсальних, загальних міжнародно-правових норм, що об’єктивуються у відповідних зовнішніх формах права; 4)значна роль судових прецедентів у галузі захисту прав людини; 5)наявність у Європейського Суду з прав людини, у ряді випадків нормотворчих функцій; 6)формування загальноєвропейських правових стандартів, насамперед, у галузі захисту прав людини [567].

Водночас, виходячи із основних засад системного аналізу, можна відзначити, що правова система Ради Європи, володіючи рядом основних властивостей (наявність основних елементів – суб’єктів права, здатність до виконання основного призначення – встановлення зв’язків між суб’єктами, наявність посередницької системи – норм права та зовнішніх форм їх виразу (джерел права) тощо), водночас не є підсистемою соціальної системи певного суспільства (а діє у соціальному просторі держав-учасниць), охоплює вузький соціальний зріз, – як правило, захист прав людини та деякі інші відносини. У зв’язку з цим вона не може повністю забезпечувати досягнення такої мети, як формування єдиного європейського міжнародного правопорядку (хоча може формувати його у галузі прав людини), а також повного здіснення реалізації ідеї "європейської єдності".

Поряд з цим, необхідно відзначити, що правова система Ради Європи є різновидом міждержавно-правових систем, а тому їй притаманні і типологічні ознаки останньої. Хоча правова система Ради Європи має і ряд особливостей.

Насамперед, це стосується деяких наднаціональних ознак: наднаціональний юрисдикційний механізм, що забезпечує застосування норм Конвенції про захист прав та основні свободи людини; особливий характер системи права, основу якої складають конвенційні (загальні) норми та норми, що фіксуються у рішеннях Європейського Суду з прав людини; особливі способи об’єктивації (в основному – багатосторонні міжнародно-правові угоди; судова практика – прецеденти); наявність спільного правового поля, в якому діють норми міжнародного (універсального та регіонального права), а також внутрідержавного права; створення правових стандартів Ради Європи, які забезпечують єдині вимоги до держав-учасниць (особливо ефективні серед них – стандарти Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини).

Все це дає підставу стверджувати, що завдання, які ставила перед собою Рада Європи, реалізовані в основному за рахунок розвитку ефективного механізму захисту прав людини. Отже, правова система Ради Європи за час свого існування трансформувалася в окремий правопорядок, який забезпечується Конвенцією про захист прав та основних свобод людини (та протоколами до неї), а також прецедентною практикою Європейського Суду з прав людини. Хоча цей правопорядок доповнюється роботою органів Ради Європи (Кабінет Міністрів – контролює виконання зобов’язань державами-учасницями тощо).

Таким чином, правова система Ради Європи – це цілісна, структурно впорядкована за допомогою міжнародно-правових норм і принципів та інших правових засобів стійка взаємодія суб’єктів міжнародного права, що забезпечує досягнення правопорядку у визначених її Статутом сферах [568,с.226].

Правова система Ради Європи, яка є важливою формою європейської правової інтеграції, на протязі більш ніж 50 років сприяла реалізації ідеї європейської єдності.

Наступним кроком до реалізації цієї ідеї стало утворення Європейського Союзу.