Д. Контроль за діямифедеральних органів з боку- Президента та Конгресу
Федеральні органи підлягають юридичному контролю з боку Президента та Конгресу і своїм стабільним існуванням зобов'язані саме їм. Це означає, що весь контроль за адміністративними органами завжди здійснюється на підставі законодавства, яке обмежує чи забороняє деякі дії, або через перегляд відповідного закону.
Однак такі важелі контролю застосовуються нечасто. Замість цього Конгрес та Президент намагаються контролювати адміністративні органи менш радикальними та прямими діями. Такі намагання не завжди успішні. Частково тому, що багато адміністративних органів створювалися зі статусом незалежних саме для того, щоб запобігти наслідкам політичного втручання. Крім того, дії з боку Президента та Конгресу іноді призводять до неузгодженості дій різних адміністративних органів або входять у суперечність з ними.1. Право призначати та звільняти посадових осіб адміністративного органу
Право Президента призначати посадову особу. Головним важелем впливу на стратегію та правила адміністративного органу є право Президента призначати керівника головного адміністративного органу, який керує відповідним сектором адміністративної діяльності взагалі. «Право призначення» за Конституцією США передбачає, що Конгрес створює урядові структури, а Президент призначає керівників високого рівня за згодою Сенату. Керівники середнього рівня призначаються Президентом, судами загального права або керівниками головного адміністративного органу без втручання Сенату, якщо це передбачено Конгресом . Вибір Президента та процес затвердження Сенатом міністра або керівника адміністративного органу дає можливість підібрати таку кандидатуру, яка має відповідні погляди на стиль керівництва органом та на перспективи його подальшого розвитку.
Право Президента звільняти посадову особу. Конституція США не передбачає інших шляхів звільнення посадових осіб федерального рівня, окрім імпічменту з боку Конгресу.
Влада Президента щодо звільнення є фактично передбаченою Конституцією виконавчою владою, а саме владою «стежити за належним виконан-Важливо підкреслити, що правило «фактичного свідчення» на відміну від збору фактів, який проводить адміністративний орган, не застосовується для справ, де передбачена свобода дії, тому що у наведеному прикладі судового слухання не було. Головна проблема цієї справи поляг&іа у тому, що рішення адміністрації не було підкріплене документальним підтвердженням. 89 Стаття II, § 2, пункт 2.
208 Розділ VI
90 ням законодавства» . Але, як уже було зазначено у розділі І, є багато й незалежних
адміністративних органів. Така незалежність передбачає передусім обмеження Президентської влади щодо звільнення відповідної посадової особи 91.
Прецедентне право на звільнення розрізняє посадових осіб, що виконують виконавчі функції, від посадових осіб, що виконують «квазі-судові» та «квазі-законодавчі» функції. Президент має право звільняти тих, «хто є частиною виконавчого істеблішменту» та виконує тільки виконавчі функції, і не має права звільняти тих, «чиї функції передбачають цілковиту свободу від виконавчого втручання» . Така практика була замшена більш гнучкою і функціональною, коли Президент дістав змогу на свій розсуд звільняти тих посадових осіб, від роботи яких залежить виконання ним своїх функцій . Таким чином, законодавство розрізняє посадових осіб виконавчого рівня, що виконують «адміністративні» функції та звільнення яких регулюється Конгресом, і посадових осіб виконавчого рівня, які виконують «політичні» виконавчі функції та звільнення яких перебуває у компетенції Президента .
Державні посадові особи. Призначення та усунення посадових осіб нижче середнього рівня не підлягає конституційним обмеженням 95. Це забезпечує функціонування конкурентної системи підбору кадрів на державну службу, яка заснована на оцінці службових характеристик кандидата . Таким чином, державні службовці захищені від звільнення з будь-яких інших причин, окрім як унаслідок неналежного виконання своїх урядових адміністративних функцій.
Контроль Конгресу за призначенням урядових службовців.
Хоча Сенат повинен схвалювати призначення урядових службовців Президентом, Конгрес не має повноважень призначати працівників на виконавчі посади. У справі Баклі проти Валео (Buckley v. Valeo) Верховний суд розглянув конституційність положень Закону про федеральну виборчу кампанію. Закон уповноважує Федеральну виборчу комісію розробити законодавчо-правові норми та стандарти, що регулюють проведення виборів, а також розслідувати порушення та переслідувати їх у судовому порядку. У намаганні досягти політичної рівноваги в таких специфічних політичних питаннях Закон надає Президенту право призначати окремих членів Комісії без втручання Сенату, деякі члени призначаються Президентом тимчасово за участю Сенату та спікера Палати представників . Верховний суд визнав, що Комісія порушила правові норми Закону у пункті про призначення. Оскільки члени Комісії забезпечують90 Стаття II, § 3. Див. Myers v. United Stares, 111 U.S. 52, 164 (1926) та Nowak & Rotunda (виноска 55).
Влада щодо звільнення посадових осіб завжди була болючим питанням у стосунках між Президентом та
Конгресом. Імпічмент Президента Ендрю Джонсона у 1867 (єдиний в історії США приклад імпічменту
Президента) був пов'язаний з його відмовою визнати прийнятий Конгресом Закон про призначення поса
дових осіб, за яким всі високі посадові особи на рівні міністрів (більшість з них була призначена ще
Президентом Лінкольном) вже не підпорядковувалися цілком Президенту, а звільнялися з посади тільки
за згодою Сенату. Згідно зі справою Майерс цей закон порушував принцип поділу влади.
91 Див. розділ І.
Humphrey's Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935) (заборона звільнення від імені Президента у випадках, коли Конгрес, згідно з законом, передбачає звільнення члена Федеральної комісії з торгівлі до закінчення терміну перебування на посаді через неналежне виконання ним своїх функцій).
93 Див. Morrison v. Olson, 487 U.S. 654 (1998) (процедура призначення та звільнення обвинувача не
може визнаватися недійсною тільки тому, що президентське право звільнити його було обмежене, бо таке
обмеження не «перешкоджає Президенту виконувати свої конституційні обов'язки»),
94 Див.
Strauss (виноска 1).95 Див. Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 126, п.162 (1976).
Ще одна причина, за якою державна служба є конституційною, це те, що службовці нижчого рангу призначаються та звільняються керівниками відділів на власний розсуд, але призначення та звільнення регулюється статутними документами, які передбачають оцінку службових характеристик працівника. Див. Strauss (виноска 1) та United States v. Perkins, 116 U.S. 483 (1886) (надаючи керівникам відділів повноваження призначати працівників, Конгрес однак може обмежити процедуру звільнення з посади).
97 Див. 424 U.S. 1 (1976).
Такі офіційні особи є представниками двох палат Конгресу і обираються його членами.
Адміністративне право 209
виконання закону, виступаючи, таким чином, як виконавчі посадові особи, їх може призначати тільки Президент за згодою Сенату — вони не можуть призначатися посадовими особами вищих законодавчих структур. Це рішення було продиктовано політичними чинниками, які лежать в основі вирішення проблем, пов'язаних з поділом влади, а саме з тією вимогою, що «одна і та ж особа не може одночасно вико-нувати законодавчі та виконавчі функції» .
А оскільки Конгрес не має права призначати персонал виконавчої гілки влади, то він порушує принцип поділу влади, надаючи виконавчі функції тим посадовим oco6aMj над якими він вже має контроль. У справі Баушер проти Сайнера (Bowsher v. Synar) Конгрес прийняв закон про скорочення дефіциту федерального бюджету, яким передбачив передання деяких функцій керівнику Головного контрольно-фінансового управління, тобто виконавчій агенції, яка відстежує та оцінює фінансові операції уряду. Зокрема закон уповноважував керівника після отримання ним відповідної фінансової інформації проводити аналіз того, які саме скорочення витрат мають відповідне законодавче обгрунтування. Потім план скорочення витрат передається Президентові, який і надає йому чинності. За рішенням суду така функція керівника Головного контрольно-фінансового управління має суто виконавчий характер. Проблема полягає в тому, що така посадова особа (керівник законодавчої урядової структури) підлягає звільненню Конгресом до закінчення 15-річного термінуй перебування на посаді. Це пряме порушення принципів поділу влади, бо Конгрес передав посадовій особі, яку він контролює, виконавчі функції з правом прийняття рішень.