Субъекты «мягкого права»
Рассматривая особые свойства «мягкого права», нельзя не остановиться на таком вопросе, как субъекты «мягкого права». В связи с этим следует рассмотреть два аспекта: 1) кто создает «мягкое право»? 2) на кого распространяют действие нормы «мягкого права»?
К числу тех, кто создает «мягкое право», безусловно, относятся государства (в том числе в рамках международных конференций) и международные межправительственные организации.
В последнее время все чаще говорится о том, что «мягкое право» обнаруживает себя не только на международном, но и на внутригосударственном уровне (как правило, в таком случае речь идет о выработке юридически необязательных руководств, кодексов поведения и т.д., рассчитанных на субъектов частного права). Не отрицая такой возможности (наша задача - рассмотрение роли «мягкого права» в международных отношениях), хотелось бы остановиться на ряде моментов, которые, на наш взгляд, необходимо учитывать, применяя термин «мягкое право» к необязательным документам внутригосударственного уровня.
1. Концепция «мягкого права» создавалась для объяснения природы рекомендательных актов международных организаций и политических соглашений государств. В основе принципа действия «мягкого права» лежат моральные и политические обязательства государств как членов конкретных международных межправительственных организаций или как сторон конкретных соглашений, не являющихся международными договорами.
2. Способ создания «мягко-правовых» актов на международном уровне существенно отличается от способа создания актов внутригосударственного уровня. «Мягкое право» создается юридически равными субъектами, что не характерно для внутригосударственной системы, основанной на принципе субординации. Главное отличие способа создания нормы «мягкого права» заключается в том, что этот процесс опирается иа согласование волеизъявлений государств. Внутригосударственная норма, какой бы «мягкой» она ни была, является результатом отношений «власти- подчинения».
Таким образом, если применять этот термин к сфере внутригосударственных отношений, следует принимать во внимание разницу между характером международного «мягкого права» и внутригосударственного «мягкого права».
В связи с этим, хотелось бы возразить профессору И.И. Лукашуку, который упоминает в качестве внутригосударственного «мягко-правового» акта Основы военной доктрины РФ от 2.11.1993 г.[44]. Полагаем, что здесь необходимо иметь в виду, что такие документы утверждаются актами российского законодательства, в частности, указами Президента России. Это определяет их место в системе нормативно-правовых актов РФ.
Помимо государств и международных межправительственных организаций следует принимать во внимание еще одну группу субъектов. В современных международных отношениях государства все чаще создают международные межправительственные переговорные объединения (форумы, совещания), которые, несмотря на «мягко-правовую» основу создания, имеют тенденцию с течением времени приобретать черты международных межправительственных организаций. В последнее время тенденция к институционализации постоянно действующих международных форумов проявляется наиболее ярко. Некоторые из таких форумов (например, Арктический Совет, Кимберлийский процесс и др.) в осуществлении внешних связей с международными межправительственными организациями выступают от своего имени, что наряду с некоторыми другими фактами, дает основания делать вывод о наличии у таких объединений частичной международной правосубъектности.
Отдельные авторы к «мягкому праву» относят международные соглашения субъектов федераций[45]. Здесь следует отметить, что возможность участия политических образований с ограниченной компетенцией в международных отношениях опосредуется положениями внутреннего законодательства соответствующей страны. Эта формула существует в международном праве и имеет договорное закрепление (Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей ETS № 106 (Мадрид, 16 января 1980 г.)[46] и два протокола к ней).
Для решения данной проблемы следует рассмотреть несколько вопросов:
1) являются ли соглашения субъектов федерации об осуществлении международных связей актами «мягкого права»?
2) имеется ли возможность у субъектов участвовать в соглашениях федеральных органов власти, не являющихся международными договорами?
3) каковы возможности субъектов федераций в вопросах взаимоотношений с международными организациями?
Конституции многих государств, в том числе и Конституция России, предусматривают право субъектов заключать международные соглашения. Можно ли считать эти соглашения «мягким правом»? Полагаем, что ответ должен быть отрицательным. Соглашения субъектов Федерации об осуществлении международных связей содержат юридические обязательства сторон и по своему статусу относятся к нормативно-правовым актам субъектов. Такую позицию выразил Правовой департамент МИД России в своих рекомендациях субъектам Федерации по составлению и заключению соглашений[47]. Этот вывод подтверждает тот факт, что все подобные соглашения заносятся в Федеральный регистр нормативно-правовых актов субъектов РФ. Их статус гарантируется конституционным законодательством по вопросам разграничения компетенции, а конкретное место таких соглашений внутри правовой системы субъекта определяется региональным законодательством. Это подтверждается нормами права РФ, практикой его применения и определениями Конституционного Суда РФ по этим вопросам[48]. Во многих субъектах, например, в Республике Саха (Якутия)[49], Новосибирской области, Свердловской области, Республике Татарстан и т.д.[50] такие соглашения подлежат утверждению законом, постановлением Парламента либо иным нормативно-правовым актом.
На практике субъекты заключают не только соглашения об осуществлении международных связей, но и другие акты. Эти акты (протоколы встреч, протоколы и меморандумы о намерениях или о взаимопонимании, совместные планы, декларации и т.п.), как правило, не содержат юридических, финансовых и иных обязательств сторон.
Целей у таких актов две: 1) закрепление итогов, подтверждение значимости визита или международного мероприятия (т.е. они заключаются для того, чтобы придать вес мероприятию) и 2) исключение сложных процедур, предусмотренных Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ».Можно ли считать такие документы актами «мягкого права»? Думается, что нет. Федеральные органы исполнительной власти РФ не склонны рассматривать их как соглашения в понимании Федерального закона «О координации», однако это не значит, что они находятся вне правового поля российского законодательства. Согласно Указу Президента РФ «О координирующей роли Министерства иностранных дел РФ в проведении единой внешнеполитической линии РФ» от 12 марта 1996 года № 375[51],
Положению «О Министерстве иностранных дел РФ»[52], Положению «О Посольстве РФ»[53], МИД России и Посольство РФ в стране пребывания должны быть уведомлены о намерении субъекта подписать документ с иностранным партнером, а также о содержании такого документа. Таким образом, подобные документы, в отличие от актов «мягкого права» регулируются внутренним законодательством.
Следующий вопрос - могут ли субъекты РФ участвовать в межправительственных соглашениях РФ, нс являющихся международными договорами? Постановление Правительства РФ, посвященное таким актам[54], предусматривает возможность участия региональных властей только в их подготовке, но не закрепляет их возможности участвовать в них в качестве самостоятельной стороны.
Федеральное законодательство России [55] предусматривает право субъектов «участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, специально созданных для этих целей» (ч. 1 ст. 1 ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ»). Такой организацией, например, является Совет Европы, в рамках которого функционирует орган, предусматривающий участие региональных властей.
Этот орган - Конгресс местных и региональных властей (КМРВ) - имеет консультативный статус. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных властей и Палаты регионов. Конгресс принимает рекомендации Комитету Министров и Парламентской Ассамблее Совета Европы по вопросам функционирования местной и региональной демократии и т.д. Но эти рекомендации обращены к соответствующим органам международной организации либо к конкретным государствам-участникам, которые уже на своем внутреннем уровне принимают определенные меры для их реализации.Рекомендация, принятая КМРВ, является актом органа международной организации и самостоятельна по отношению к участвовавшим в ее принятии регионам.
В настоящее время в зарубежных комментариях все чаще понятие «мягкое право» применяется к деятельности транснациональных корпораций ТНК), в частности к возрастающему количеству соглашений, заключаемых между такими корпорациями в различных сферах экономики. Этот процесс получил название «режима саморегулирования» (self-regulation[56] или self- contained regime)[57]. Например, в рамках Кимберлийского процесса крупными алмазодобывающими корпорациями (в числе которых и АК «АЛРОСА») был подписан Добровольный кодекс поведения на рынке реализации сырых алмазов, что упоминается в соответствующих резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН как «система саморегулирования отрасли». Полагаем, что данные документы следует рассматривать с позиций международного частного права.
Итак, считаем, что ис следует включать в «мягкое право» акты
внутреннего права, соглашения субъектов федеративных государств об
осуществлении международных связей и соглашения о принципах
регулирования отраслей, заключаемые ТНК. Основными создателями
«мягкого права» следует считать государства, международные
межправительственные организации, а также некоторые
межгосударственные структуры, способные выступать от своего имени в
международных отношениях, но пока еще не имеющие официального
статуса международной межправительственной организации.
При этомнеобходимо заметить, что «мягкое право» допускает участие в его создании,
а также в подписании актов «мягкого права» иных, чем государства
участников. Так, в межгосударственном переговорном процессе по
выработке соглашения о мирном урегулировании конфликта в Северной
Ирландии (Белфастское Соглашение «Страстной пятницы») участвовали оппозиционные партии Северной Ирландии. Среди примеров подписания актов «мягкого права» негосударственными субъектами можно указать Меморандум о понимании к Конвенции о мигрирующих видах, который, наряду с государствами, подписали две неправительственные природоохранные организации[58].
Другим вопросом является возможность распространения регулирующего воздействия «мягкого права» на иных, чем государства, участников международных отношений, например, на общественные организации, транснациональные корпорации (ТНК) и т.д. Отличительные особенности «мягкого права» не исключают такой возможности. Многие акты «мягкого права» содержат положения, ориентированные на иные, чем субъекты международного права, лица. Например, в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов, утвержденных резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/96 от 20 декабря 1993 года,[59]сказано: «Настоящие Правила являются основой, на которой инвалиды и их организации могут вырабатывать свою политику и строить свою деятельность». В рамках ООН был разработан Кодекс поведения транснациональных корпораций. Болес того, в настоящее время большая часть международных правил, разработанных для регулирования деятельности ТНК, содержится именно в актах «мягкого права» универсального и регионального уровней.
Среди актов «мягкого права» регионального уровня можно привести в пример резолюцию Парламентской Ассамблеи Совета Европы в отношении конфликта в Северной Ирландии[60]. В п. 9 резолюции «Ассамблея призывает политические силы в Северной Ирландии: а) уважать все обязательства, принятые сторонами в ходе переговоров, которые привели к заключению
Белфастского «Соглашения Страстной пятницы»; Ь) вступить в политический диалог, который должен привести к прорыву в реализации Белфастского «Соглашения Страстной пятницы» и возобновлению мирного процесса в Северной Ирландии».
Но все же, полагаем, не следует переоценивать значение «мягкого права» в этой области. Если государства, как участники «мягко-правовых» актов, связаны морально-политическими обязательствами, то субъекты внутреннего права такими обязательствами не связаны. К похожему выводу пришла и группа ученых Американского сообщества международного права под руководством профессора Дины Шелтон, проводившая исследования «мягкого права». Группа также заметила, что акты «мягкого права», обращенные к государствам и международным межправительственным организациям выполняются эффективнее[61]. К этому следует также добавить то, что эффективная реализация положений актов «мягкого права» в отношении иных, чем государства участников международного общения, зависит от мер, принятых на внутригосударственном уровне. Как бы там ни было, акты «мягкого права» содержат рекомендации для государств, а те лица, чьи интересы ими затрагиваются, на основании таких актов имеют возможность требовать реализации этих прав на внутригосударственном уровне.