Роль «мягкого права» в отдельных сферах международных отношений

В 1996 году группой ученых из Американского сообщества международного права было проведено исследование проблем «мягкого права» ^[115] . Ученых заинтересовал вопрос, насколько равномерно распространено «мягкое право» в различных отраслях международных отношений.

Что касается охраны окружающей среды, то эта отрасль во многом сформировалась благодаря именно «мягкому праву». Подавляющая часть правил, регулирующая эти отношения, содержится в рекомендательных актах международных организаций и конференций. «Становление отрасли международного права окружающей среды можно в полной мере связывать с проведением первой Конференции ООН по окружающей среде (Стокгольм, 1972). В Декларации по окружающей среде (Стокгольмской декларации)^[117] говорится о том, что от состояния окружающей природной среды зависит жизнь и благополучие человека, а в Декларации принципов выявляются основные направления и принципы, по которым должно развиваться международное право окружающей среды»^[118].

Одним из важнейших результатов Конференции стало то, что она способствовала изменению отношения к проблемам экологии на внутригосударственном уровне ^[119] . После Конференции многими государствами были разработаны и внедрены национальные программы охраны окружающей среды.

Множество важных решений было выработано в рамках подготовки к

хельсинкскому процессу. С инициативой проведения специальных

общеевропейских совещаний, посвященных вопросам охраны окружающей

среды, выступил СССР. Первое такое совещание состоялось в 1971 году в

Женеве, и было посвящено вопросам безотходных технологий,

трансграничного загрязнения окружающей среды, защиты флоры и фауны.

На одном из последующих женевских совещаний в 1979 году была принята

Декларация о малоотходной и безотходной технологии и использовании

отходов. Продолжая линию женевских совещаний, в 1980 году государства

разработали и приняли Декларацию о политике предупреждения и борьбы с загрязнением водных ресурсов, включая трансграничное загрязнение. Совещания, объединявшие представителей большинства стран Европы, а также СССР, США, Канады внесли существенный вклад в развитие международного экологического права.

В Заключительном акте СБСЕ 1975 года государства-участники определили, что эффективное разрешение проблем охраны и улучшения окружающей среды возможно только объединенными усилиями в рамках тесного международного сотрудничества.

Важнейшим этапом, как в развитии международного права окружающей среды, так и в становлении концепции «мягкого права» стала Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 года. На конференции была принята Декларация, развивающая принципы Стокгольмской декларации 1972 года, а также приняты Принципы о защите леса и Повестка дня на XXI век. Содержание этих документов, как отмечается в литературе ^[120], выходит за рамки простого заявления о намерениях, так как предусматривает целый комплекс мероприятий в сфере охраны окружающей среды.

Принятие этих документов сыграло большую роль в формировании международного права охраны окружающей среды. Многие принципы, содержащиеся в этих документах, стали нормами права в силу их утверждения договорной или обычно-правовой практикой государств. Например, принцип не причинения ущерба окружающей среде других государств государством, осуществляющим свою деятельность в рамках собственной юрисдикции или контроля (Стокгольмская декларация);

принцип государственного суверенитета над своими национальными природными ресурсами (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» от 14 декабря 1962 года и Стокгольмская декларация) и т.д.

Серьезную роль «мягкое право» играет в области защиты прав человека. Важнейшим документом, оказавшим влияние на право прав человека и международное право в целом, стала Всеобщая декларация прав человека 1948 года. История создания этого документа, его содержание и его реализация стали хрестоматийными примерами реальной «работы» «мягкого права». Первоначальной идеей государств-участников ООН было создание всеобъемлющего юридически обязывающего документа по правам человека - Билля о правах, но, как это довольно часто бывает, на тот момент не все государства были готовы связать себя юридическими обязательствами. В результате на свет появилась декларация (акт, не имеющий юридической силы). Даже в такой форме принятие документа было весьма сложным процессом. Текст декларации почти три года согласовывался в Комиссии по правам человека ООН, а затем в течение еще трех месяцев обсуждался на Третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Декларация стала предметом серьезных споров и борьбы делегаций различных стран. С сентября по декабрь 1948 года Третий комитет Генеральной Ассамблеи ООН провел 85 заседаний по проекту' Декларации, а голосование по нему проводилось свыше 1400 раз — практически по каждому положению, формулировке и даже отдельным словам^[123].

Несмотря на свою «мягко-правовую природу», Всеобщая декларация прав человека приобрела значение важнейшего международного документа. Основные права, закрепленные в декларации, были включены многими государствами в свои конституции. Декларация оказала огромное влияние на последующие международные договоры в этой области.

Современная международная концепция прав человека полностью основывается на Декларации. Последующее развитие концепции протекало в трех направлениях:

1) закрепление и толкование основных принципов прав человека. На международном уровне закрепился интеграционный подход к правам человека, означающий, что все права человека универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны.

В области прав человека акты «мягкого права» играют важную роль в процессе толкования международных договоров ^[124] . Это способствует обогащению и расширению смысла международно-правовых норм. Кроме того, последующие ссылки на нормы международных договоров способствуют их закреплению и могут стать ступенью в трансформации конвенционных норм в нормы обычного права.

2) детализация и конкретизация фундаментальных прав и свобод человека применительно к отдельным социальным группам. Декларация стала основой для разработки множества международных договоров, касающихся защиты прав отдельных групп населения.

Распространенной ситуацией в сфере прав человека является то, что разработке международного договора предшествует принятие декларации, содержащей его основные положения. Так, Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года предшествовала Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1963 года. Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года предшествовала соответствующая Декларация 1967 года. Конвенции о правах ребенка 1989 года предшествовала одноименная декларация 1959 года и т.д.

Как видно, иногда декларации принимаются в качестве альтернативы международному договору, когда государства не могут прийти к единогласному мнению по поводу содержания договора.

3) создание механизмов контроля за соблюдением государствами прав человека. Система контроля в сфере прав человека прошла определенную эволюцию. Дело в том, что Всеобщая декларация нрав человека возлагала функции контроля и защиты прав человека на само государство, что снижало эффективность осуществления закрепленных в ней положений. С середины 70-хх гг. в рамках «человеческого измерения» СБСЕ начинает формироваться тенденция перемещения контроля с внутригосударственного на международный уровень. Уже в итоговом документе Московского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 3 октября 1991 года было прямо провозглашено, что «вопросы, касающиеся прав человека основных свобод, демократии, верховенства закона носят международный характер и не относятся к числу исключительно внутренних дел соответствующего государства».^[126]

Несмотря на это, становится очевидным, что на применение и реализацию прав человека в отдельных странах существенно влияют внутренние культурные и религиозные традиции. Это в одинаковой степени затрагивает исполнение международно-правовых актов и актов «мягкого права». Нормы в области прав человека, в каком бы акте они не содержались, выполняются государствами по-разному. Одни из них широко признаются, другие приходят в противоречие с религиозными догмами. Это, хорошо видно на примере документов, обеспечивающих права женщин^[127].

Культурный аспект дает основание ставить под сомнение универсальность прав человека. Страны Востока полагают, что им навязывается чуждая им западная мораль. В ходе Всемирной конференции ООН по правам человека в Вене в 1993 году участники конференции столкнулись с серьезной оппозицией стран Юго-Восточной Азии, выступающих против «увековечения западной либеральной концепции прав человека»^[128].

Тем не менее, «мягкое право» в сфере прав человека все же продолжает играть определенную роль. Несмотря на то, что в этой сфере уже сформирована солидная международно-правовая база, государства иногда все еще прибегают к помощи «мягкого права». Оно способствует заполнению пробелов в международном регулировании. Например, в 1992 году по просьбе Комиссии по правам человека представителем Генерального Секретаря ООН было проведено исследование состояния международно­правовой базы по вопросам правового режима внутриперемещенных лиц. Анализ показал, что международно-правовые акты в этой сфере не составляют всеобъемлющего правового поля, нормы не систематизированы и содержатся во множестве актов. Было рекомендовано подготовить единый сводный документ, который бы восполнил существующие пробелы.

Такой документ был разработан в 1998 году в виде юридически не обязательных «Руководящих принципов по вопросам о перемещении лиц внутри страны». За относительно короткий срок они завоевали международное признание ^[129]. Они широко используются региональными межправительственными организациями в Европе, Африке и Америке.

Неправительственные организации применяют их для мониторинга и оценки национальной политики государств и законодательства в этой сфере.

Какое значение «мягкое право» имеет в сфере международных экономических отношений? Как показывает анализ, в сфере экономических отношений довольно большое распространение имеют различного рода кодексы поведения - сборники рекомендательных правил, например, Кодекс либерализации движения капиталов, выработанный ОЭСР, Добровольный кодекс прямых иностранных инвестиций, выработанный в рамках АТЭС и т.д.

Специфика действия таких документов заключается в том, что они в большей степени рассчитаны на внутригосударственные меры, в силу чего они оказывают существенное влияние на внутреннее законодательство государств. М.М. Богуславский объясняет эту особенность тем, что в таких актах имеется значительное количество норм, которые могут быть реализованы только путем их преобразования во внутреннее законодательство ^[130]. Примером реального воздействия норм кодексов поведения на внутреннее законодательство государства является принятие в 2002 году Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон Российской Федерации «Об иностранных инвестициях», которым, в соответствии с необязательным принципом АТЭС о стимулах капиталовложений, был сокращен срок регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями до пяти дней^[131]. В конечном итоге такая практика может способствовать гармонизации законодательства государств.

Таким образом, роль таких документов выражается в том, что они формируют определенные стандарты поведения, причем не только на международном, но и на внутригосударственном уровне.

Реализация стандартов и кодексов также осуществляется и через механизмы международных организаций. Это обычная практика в сфере валютно-финансовых отношений. Проекты кодексов и руководств, вырабатываются различными группами по выработке стандартов, состоящими из представителей государств. Организацией, осуществляющей мониторинг за выполнением стандартов и давление на государства в целях их эффективного выполнения является Международный Валютный Фонд (МВФ)^[132].

Кроме этого, в международных экономических отношениях имеются такие сферы, где регулирование на настоящий момент осуществляется преимущественно актами «мягкого права»^[133]. Это, прежде всего, вопросы деятельности Транснациональных корпораций (ТНК). Проблема ТНК глубоко изучалась в рамках ЭКОСОС, где было подготовлено два доклада, посвященных негативному влиянию ТНК на внешнеэкономическую деятельность: 1) «Многонациональные корпорации и мировое развитие» (1973 г.); 2) «Влияние ТНК на процесс развития и международные отношения» (1978 г.).

В результате рассмотрения докладов была создана Комиссия о ТНК, на которую была возложена задача разработки Кодекса поведения ТНК^[134].

На настоящий момент действует большое количество актов «мягкого права» по данному вопросу как на универсальном уровне (упомянутый Кодекс поведения ТНК), так и на региональном уровне (например, Кодекс иностранных инвестиций с унифицированными правилами деятельности ТНК, выработанный государствами Андской группы). Подготовка правил деятельности ТНК составляет одно из важнейших направлений работы ОЭСР, в частности, ею были разработаны Декларация о международных инвестициях и транснациональных предприятиях, Руководящие принципы для транснациональных предприятий, «Национальный режим» и «Стимулы и препятствия для иностранных инвестиций». Все эти акты также носят «мягко-правовой» характер, несмотря на это, как полагает Д.А. Лысенко, они могут использоваться для установления правового статуса ТНК^[135], с чем можно согласиться.

На формирование отрасли международного экономического права влияют решения (в том числе рекомендательные) международных экономических организаций. Оценивая роль таких актов в международных экономических отношениях, А.А. Ковалев отмечает: «Постановления международных экономических организаций, имеющие рекомендательный характер, зачастую превращаются в действенный и эффективный регулятор международных экономических отношений. Так, государства, не заключая международно-правовых договоров, могут применять в отношениях друг с другом именно те правила и нормы, которые были рекомендованы в постановлениях международной экономической организации. Таким образом, не являясь источниками международного права, такие постановления могут быть использованы в правоприменительной практике»^[136]. Как видно, роль «мягкого права» в этой сфере достаточно велика.

Следующими сферами отношений, которую автор исследует в рамках дайной работы на предмет распространения актов «мягкого права», является область международной безопасности, а также вопросы вооруженных конфликтов немеждународного характера. Акты «мягкого права» в данных областях, действительно, не столь многочисленны, как, например, в сфере охраны окружающей среды, однако все же используются.

Устав ООН в ст. 11 закрепил право Генеральной Ассамблеи ООН рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, в том числе принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений и делать в отношении этих принципов рекомендации Организации или Совету Безопасности ¹³⁵. В повестке 61 (2006) сессии Генеральной Ассамблеи ООН содержится 32 вопроса, посвященных обеспечению мира и безопасности. Шестнадцать вопросов (плюс 43 подпункта) посвящено вопросам разоружения, три - предотвращению преступности и борьбе с международным терроризмом. Для сравнения - правам человека посвящено 5 вопросов (включая 10 подпунктов). Все это свидетельствует о значительной роли «мягко­правовых» актов ООН в решении самых актуальных глобальных проблем, связанных с международной безопасностью. Это также свидетельствует о том, что Генеральная Ассамблея способна оказывать в этой области определенное влияние. В литературе высказывается мнение, что компетенцию Ассамблеи целесообразно было бы и расширить. Так, профессор О.Н. Хлестов предлагает передать Генеральной Ассамблее ООН права принимать в некоторых случаях решения о проведении операций по поддержанию мира. Во-первых, такие операции проводятся с согласия конфликтующих сторон, а, во-вторых, такой прецедент уже имел место в 1956 году. Это, полагает ученый, повысило бы роль всех членов ООН в рассмотрении вопросов поддержания мира и снизило бы критику в адрес Совета Безопасности и его постоянных членов^[137].

«Мягкое право» иногда используется как инструмент посредничества в разрешении конфликтов ^международного характера, как вооруженных, так и невооруженных, в том числе этнических (например, в рамках деятельности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ). Верховный комиссар по делам национальных меньшинств «обеспечивает по возможности на самом раннем этапе предупреждение и, в соответствующих случаях, «срочные действия» в отношении напряженных ситуаций, которые потенциально способны перерасти в конфликт в регионе ОБСЕ, затрагивающий мир, стабильность или отношения между государствами- участниками»^[138]. Верховный комиссар уполномочен собирать информацию о причинах и состоянии конфликтов, привлекать экспертов для подготовки рекомендаций по предотвращению конфликтов и т.д.

Так как в данном случае речь идет о внутригосударственной сфере, где возможности применения международного нрава ограничены, то здесь отсутствуют механизмы принуждения. По мнению некоторых ученых^[139] и практиков (например, Джона Паккера - старшего правового советника Верховного комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ)^[140], - это способствует тому, что в деле выполнения международных стандартов в процессе разрешения невооруженного внутреннего этнического конфликта, разница между «мягкими» политическими обязательствами и «твердыми» правовыми обязательствами практически исчезает. «Мягкое право» и международное право в данной сфере находятся в одинаковом положении. При отсутствии механизмов принуждения, реализация стандартов зависит от их добровольного исполнения сторонами конфликта и от их заинтересованности в таком исполнении. Следует заметить, однако, что в такой ситуации политические средства, используемые Верховным комиссаром но делам национальных меньшинств, могут быть более эффективными, чем любые правовые средства. Это подтверждается успешным выполнением рекомендаций, основанных на актах «мягкого права», например, в Словакии, Румынии и т.д.^[141]

«Мягкое право» может влиять на разрешение вооруженных конфликтов немеждународного характера, устраняя причины, способствующие их разжиганию. Наглядным примером этого служит эффективность Системы сертификации необработанных алмазов Кимберлийского процесса (ССКП) - документа, не являющегося обязательным с точки зрения международного права, но разработанного таким образом, что его реализация опирается на национальные системы контроля происхождения сырых алмазов. Цель документа исключить из легальной торговли алмазы, происходящие из зон вооруженных конфликтов (конфликтные алмазы), чтобы лишить повстанческие движения финансового обеспечения.

Об эффективности Кимберлийского процесса говорят факты. По данным Международной неправительственной организации Partnership Africa-Canada, в период с середины и до конца 1990-х годов доля конфликтных алмазов в общем объеме мировой алмазной торговли составляла 15%. После начала переговоров в рамках Кимберлийского процесса в 2000 году эта цифра снизилась до 4%. На сегодняшний день, когда успешно реализуется Система сертификации необработанных алмазов Кимберлийского процесса (ССКП), доля таких алмазов составляет всего 1%¹⁶¹.

ССКП успешно реализовала себя в отношении таких стран, как: Ангола, Конго, Либерия.

В настоящее время внимание Кимберлийского процесса сосредоточено на Кот-д’Ивуаре. В Московской резолюции Кимберлийского процесса 2005 года были намечены конкретные меры по пресечению торговли алмазами из зон, находящейся под контролем мятежников северной части Кот-д’Ивуара. В этой области Кимберлийский процесс активно сотрудничает с ООН.

После публикации доклада Группы экспертов ООН по Кот-д’Ивуару, в котором был сделан вывод, что алмазы из этой страны контрабандой вывозятся через соседние с ним страны, в том числе через Гану (которая является членом Кимберлийского процесса), туда были направлены представители процесса, включая Специального посланника. В ходе его визита в страну был подготовлен и согласован с руководством Ганы план действий по устранению недостатков системы внутреннего контроля. Оценка

прогресса в этой области будет осуществлена в ходе обзорного визита группы экспертов Кимберлийского процесса.

На встрече участников Кимберлийского процесса в Брюсселе с 12-14 июня 2007 года г-жа Бенита Фсррсро-Уолднер - Европейский комиссар по внешним связям и политике добрососедства ЕС - заявила о том, что ЕС как действующий председатель Кимберлийского процесса намерен заняться усилением Процесса в части улучшения обзорных механизмов и укрепления сотрудничества с международным сообществом, в частности с ООН с упором на предотвращение вооруженных конфликтов и развитие^[142].

Возможности «мягкого права» оказывать влияние на разрешение внутренних вооруженных (а в равной степени и невооруженных) конфликтов исключительно важны, так как наблюдается тенденция к увеличению числа таких конфликтов^[143]. Сфера применения международно-правовых норм здесь ограничена вопросами защиты жертв конфликтов (Протокол № 2 к Женевским конвенциям 1949 года) и международными договорами правочеловеческого вектора.

Важное значение оказало «мягкое право» в формировании отрасли

международного космического права. Положения резолюций Генеральной

Ассамблеи ООН в этой сфере способствовали возникновению обычных и

договорных норм. Среди наиболее важных актов ООН можно упомянуть

резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 1338 (XIII) от 13 декабря 1958 года,

резолюцию 1472 (XIV) от 12 декабря 1959 года «Международное

сотрудничество в области мирного использования космического

пространства», одноименную резолюцию 1721 (XIV) от 20 декабря 1961 года,

на основе которых был создан Постоянный комитет по использованию

космического пространства в мирных целях. Следующим важнейшим

документом стала Декларация правовых принципов, регулирующих

деятельность государств по исследованию и использованию космического

пространства 1962 года (XVIII). Данная декларация легла в основу Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела от 19 декабря 1966 года^[144]. Затем последовал целый ряд международных договоров, составивших правовую базу космического права.

В области использования космического пространства резолюции Генеральной Ассамблеи и иных органов ООН играют особую регулирующую роль. Это новая сфера деятельности, поэтому формирование норм в ее рамках происходило своеобразно. Как пишет О.Н. Хлестов, «Нельзя не отметить, что при разработке принципов и норм космического права государства проявили исключительно осторожный и взвешенный подход, поскольку это была новая сфера деятельности государств, в которой еще не было достаточного опыта»^[145].

Несмотря на то, что резолюции Генеральной Ассамблеи являются документами рекомендательными, государства последовательно придерживались их положений, что способствовало формированию единообразной практики и, в конечном итоге, возникновению обычно­правовых норм. Так, в отношении Декларации правовых принципов, регулирующих деятельность государств ио исследованию и использованию космического пространства^[146] СССР и США сделали заявление о том, что они будут уважать изложенные в ней принципы, и руководствоваться ими^[147].

Широкое признание получил документ Комитета ООН по космосу,

внесенный СССР в 1979 году, «Проект основных положений резолюции

Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу разграничения воздушного и

космического пространства, в котором проходят орбиты геостационарных

спутников». Проект предложил провести разделительную линию между

космическим и воздушным пространством на высоте 100-110 км над уровнем

океана. Эта норма приобрела характер международной обычной нормы.

Дальнейшее развитие отрасли было связано с рядом «мягко-правовых актов»: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Принципы использования государствами искусственных спутников Земли для международного непосредственного телевизионного вещания» 1982 года ¹⁶⁸ , резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Принципы, касающиеся дистанционного зондирования Земли из космоса» 1986 года¹⁶⁹, резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Принципы, касающиеся использования ядерных источников энергии в космическом пространстве» 1992 года¹⁷⁰, Декларация о международном сотрудничестве в исследовании и использовании космического пространства на благо и в интересах всех государств, с особым учетом интересов развивающихся стран 1996 года^[148].

23.