§ 2. Политико-правовые препятствия в создании международно-правового определения терроризма

Задачей настоящего исследования является, в том числе, выявление политико-правовых препятствий в создании международно-правового определения терроризма. Современное международное антитеррористическое сотрудничества в своем развитии столкнулось с необходимостью дать определение самому понятию «терроризм».

сущность явления, дают возможность раскрыть кроющуюся за этим явлением объективную закономерность реальной действительности»^[102]. Единой

универсальной интерпретации, как уже было выяснено ранее, на данный момент не существует. Как отметил В.И. Трубников: «Действительно, мировому сообществу пока не удается выработать общеприемлемое определение терроризма. Причина не просто в том, что терроризм как явление постоянно меняется, обращается к новым лозунгам, использует в своей практике все более изощренные средства и технологии. Сказывается целый ряд политических, социальных, психологических, наконец, исторических факторов, которые, несмотря на общее понимание масштабов угрозы, исходящей от современного терроризма, по-прежнему определяют существенные различия в подходах к содержанию этого явления»^[103].

Анализируя международную антитеррористическую деятельность, следует отметить огромную роль политических факторов, которым отдается приоритет, даже если это носит ущерб общим интересам. Такое положение вещей неоднократно критиковалось политическими деятелями, международными организациями, видными учеными-специалистами международного права. К примеру, Харви Кушнер, профессор университета Лонг-Айленда и эксперт по проблемам терроризма, рассуждает о трудностях в достижении объективности в суждениях о терроризме, поскольку исследование терроризма подразумевает анализ глобальных политических изменений, которые, в свою очередь, разным ученым, журналистам, политическим деятелям видятся по-разному^[104].

На основании перечисленных, а также иных связанных факторов, многие современные ученые постепенно приходят к выводу о невозможности дать исчерпывающее и приемлемое для всех определение терроризма. Даже сама возможность существования такого определения ставится под сомнение, такого мнения, к примеру, придерживается американский историк и политолог Уолтер Лакер, он пишет о терроризме следующее: «Общая теория a priori невозможна,

потому что у этого феномена слишком много различных причин и

~ 120

проявлений»^[105].

Нельзя обойти вопрос этики и эмоциональной окраски конкретных событий. Террориста в различных политических и идеологических реалиях могут назвать «борцом за свободу» и наоборот. Влияние политики на процессы выработки единого определения терроризма становится только сильнее, ведь к существующим нерешенным конфликтным ситуациям с каждым днем прибавляются новые. Даже в пределах одного государства невозможно полное единство взглядов на то или иное деяние. Законодательное закрепление понятия терроризма в национальных правовых системах не исключает возможностей для влияния политических факторов не только на решение судебных органов, но и на уголовное преследование предполагаемых преступников. Значительно больше вопросов появляется в тех случаях, когда террористические преступления отягощаются международным элементом.

Помимо сказанного, существуют и другие причины, которые затрудняют создание общей дефиниции терроризма. Например, указывается, что «правовые и нормативные меры, направленные против совершаемых государствами нарушений, гораздо определеннее, чем в случае негосударственных субъектов, и они уже образуют целостную систему. Второе возражение касается того, что народы, находящиеся под иностранной оккупацией, имеют право на сопротивление и что определение терроризма не должно умалять это право»^[106].

Следует обратить внимание на альтернативные точки зрения по вопросу определения терроризма. Например, отдельные исследователи данной проблематики считают, что если выработать исчерпывающее определение представляется невозможным, то следует пойти по другому пути. Например, предлагается создать общий перечень запрещенных деяний, как это сделано в уголовном кодексе. Такую позицию занимает швейцарский ученый К. Хейльброннер: он предлагает рассмотреть возможность более тщательного подхода к уточнению различных сфер, которые нуждается в правовой защите, а также к различным категориям преступных деяний. К таким сферам он относит международное воздушное и морское сообщение, защиту лиц, пользующихся международной защитой^[107]. Данная позиция, однако, не очень распространена и подвергается достаточно широкой критике. Среди критиков можно назвать российского специалиста В.П, Емельянова, который отмечает, что «используемый в ряде международных документов метод определения терроризма посредством перечисления конкретных деяний, в которых он может выразиться вовне, вряд ли можно считать перспективным»^[108], французского исследователя Э. Хюгю, который придерживается схожего мнения. Другой российский исследователь данной проблематики Т.С. Бояр-Созонович также констатирует необходимость создания определения, говоря следующее: «не принижая роль и значение соответствующих международных «предметных конвенций» по борьбе с отдельными видами и формами международного терроризма, вместе с тем нельзя не принять во внимание их ограниченность. Даже в совокупности они не представляют собой упорядоченной и скоординированной системы мер. Работа в данном направлении не снимает с повестки дня необходимость разработки универсального международно-правового документа, который охватил бы всю проблему в целом»^[109].

Еще одна позиция сводится к тому, что в целом, отсутствие общего определения терроризма не оказывает решающего влияния на международные антитеррористические усилия, и не мешает деятельности международных организаций в данном направлении^[110].

Существует, однако, и другая проблема при создании искомого определения. Даже если оно могло бы быть создано, не было бы возможности сразу оценить его недостатки. Любая ошибка и искажение сути данного термина таит в себе очень серьезную опасность для международной стабильности.

Например, подобную ситуацию можно рассмотреть на примере ПалестиноИзраильского конфликта, в настоящее время произошло определенное сближение терроризма и вооруженного нападения. Таким образом, важно соблюсти равновесие между новыми возможностями, которые откроет общепризнанное определение терроризма и теми нежелательными последствиями, которые могут возникнуть в случае недостаточной проработки данного вопроса. Основной вопрос, который возникает при путанице в данных понятиях - это разные правовые основы реагирования на эти угрозы. Меры, принимаемые в случае агрессии, регламентированы, в том числе, Уставом ООН, в то время как реагирование на акт терроризма, который может быть сопоставим по степени опасности с актом агрессии (например, действия группировки ИГИЛ) не имеет достаточного регулирования в международном праве.

Широкую дискуссию вызывает также вопрос об использовании термина «государственный терроризм». Мнение о том, что применение данного термина может спровоцировать взаимные обвинения, а также «подлить масло в огонь» уже существующих конфликтов, высказывается как в российской, так и в зарубежной доктрине. Российский специалист М.Л. Энтин даже высказывался за отказ от использования данного понятия, поскольку «концепция государственного терроризма, нашедшая отражение в резолюции 39/159, а затем и во фразеологии определенной части членов ООН, диаметрально противоположна главенствующим в науке, и прежде всего в западной политологии и доктрине международного права, представлениям о государственном терроризме как использовании правящей верхушкой аппарата принуждения против политической

оппозиции и собственных граждан»^[112]. В схожем ключе по данной позиции высказывался и И.П. Блищенко, отмечая, что, говоря о государственном терроризме, следует подразумевать преступные действия диктаторских режимов против собственного народа^[113]. Но в связи с данной проблемой возникают еще два вопроса: возможно ли признать деяние, совершенные государством как акт международного терроризма и можно ли такие акты считать международными преступлениями? С одной стороны, можно сослаться на принцип societas delinquere non potest (юридические лица совершать преступления не могут), и заключить, что государства не могут совершать уголовные преступления (при этом возможность государства быть субъектом международного преступления не оспаривается), но остается вопрос квалификации международного

противоправного деяния.

Итальянский специалист по международному праву А. Кассезе выделил пять разновидностей государственного участия в террористической деятельности:

- совершение террористических актов сотрудниками государственных органов (а именно сотрудниками спецслужб);

- использование государством в этих целях агентуры, наемников, банд, организованных, вооруженных и руководимых представителями государства;

- оказание государством финансовой помощи террористам и снабжение их оружием;

- предоставление государством своей территории для размещения, подготовки и тренировки террористов;

128

Блищенко

В.И.

Международно-правовые проблемы государственного терроризма.

М.1989.

- предоставление государством безопасного убежища террористам до или после совершения ими преступлений на территории других государств, не осуществляя при этом какой-либо активной деятельности в поддержку террористов^[114].

Важно, что А. Кассезе отразил все возможные степени участия государства, которые реально могут присутствовать в современных условиях. Однако участие государства в международном терроризме можно определить не только степенью, но и уровнями. Такого подхода придерживается, например, российский исследователь данной проблематики С.И. Грачев, он выделяет следующие уровни причастности государства, в соответствии с которыми необходимо избирать санкции и ответные меры:

1. Организация и осуществление террористических актов государственными органами или действующими по их поручению лицами (агентурой, наемниками и т.д.). С юридической точки зрения государство в одинаковой степени ответственно за теракт, независимо от того, осуществлен он сотрудником спецслужбы или ее агентом. В обоих случаях преступление совершается государством, разница в конкретных исполнителях не имеет принципиального значения.

2. Иная причастность государства к международному терроризму. Этот уровень характеризуется тем, что государство оказывает поддержку террористическим организациям, группам и отдельным преступникам путем предоставления оружия, финансовых и материальных средств, убежища, но не осуществляет с их использованием конкретных терактов. Разумеется, оказание такой поддержки обеспечивает государству определенный контроль над террористическими организациями и позволяет влиять на направления и характер их деятельности.

3. Неисполнение государством своих международно-правовых обязательств по предупреждению и пресечению террористических актов международного характера, уголовному преследованию преступников и устранению последствий теракта. Этот уровень характеризуется тем, что государство по различным мотивам уклоняется от принятия действенных мер против террористов, хотя и не оказывает им поддержки и не направляет их деятельности. На практике это выражается в отказе от выдачи террористов, в разрешении их проживания на своей территории, отказе от возвращения угнанных террористами воздушных и морских судов^[115].

Таким образом, указанная проблема также является открытой для обсуждения и негативно влияет на возможность определения понятия терроризма в международном праве. Данный вопрос, как и многие связанные с терроризмом, выходят за нормативно-правовые рамки и располагается в сфере политической, в связи с чем решить его на международном уровне представляется маловероятным и зависимым от узких геополитических интересов участников международного общения. Б. Хоффман, американский аналитик, размышляя об определении терроризма, пишет: «В сущности, любое открытое проявление насилия, расцененное обществом как антисоциальное, не важно, проведено ли оно настроенными против правительства диссидентами или самим правительством, преступными группировками или отдельными преступными лицами, учиняющей беспорядки толпой или вооруженными террористами, лицами с психическими отклонениями или вымогателями, - называется террором»^[116]. Действительно, с таким предположением трудно не согласиться, что добавляет еще больше трудности попыткам создать международно-правовое определение терроризма, ведь грань, отличающая терроризм от других схожих видов насилия порой крайне тонка и незаметна.

Помимо перечисленных разногласий и противоречий, которые существуют в научном сообществе, важно отметить тот факт, что на сегодняшний день и сами террористы, желая того или нет, но создают помехи в создании общей дефиниции данного термина. Если среди анархистов XIX века было принято открыто признавать себя террористами, а используемые методы терроризмом, то сегодня многие организации, признаваемые террористическими, называют себя «национально-освободительными» или «партизанскими» движениями. Даже такие сугубо филологические моменты вносят дополнительную неясность в работу над определением терроризма. Подробный анализ данного наблюдения проводится в работе Б. Хоффмана «Терроризм: взгляд изнутри». Он пишет, что сегодняшние организации при выборе названия сознательно избегают использования термина «терроризм» и больше предпочитают следующие формулировки:

- свобода и освобождение (например, Национальный освободительный фронт);

- армия или прочие военные структуры (например, Национальная военная организация);

- прочие национальные освободительные движения (например, Африканское движение сопротивления);

- праведный гнев (Организация угнетенных людей Земли);

- прочие организации осторожно выбирают названия, намеренно нейтральные и лишенные всякого негативного оттенка, вызывающие самые безобидные ассоциации и намеки («Сверкающий путь», «Линия фронта).

Этот факт связан с тем, что «терроризм» приобрел за последние десятилетия уничижительный смысл, а участники и организаторы террористических групп, террористы одиночки видят в своей деятельности не просто насилие ради насилия, а положительные (хотя и преступные) действия ради высокой цели. Достаточно острые дебаты были развернуты в ООН в 1970-х годах относительно самого термина «терроризм» в связи с тем самым уничижительным смысловым оттенком. В частности, представители стран Африки, Азии и арабского мира возражали против того, чтобы тех, кто борется за независимость от иностранного гнета, а также против эксплуатации труда и ресурсов своего государства называли террористами. Но с другой стороны этот термин применялся в том числе и нацистами, которые во время Второй мировой войны называли террористами силы сопротивления на захваченных территориях. Так что использование термина «терроризм» или обвинение кого-либо в террористической деятельности зачастую продиктовано интересами конкретной стороны и навязываются остальным с позиции силы, либо же вообще не нуждаются в одобрении со стороны международного сообщества. Режим, против которого ведется национальноосвободительная деятельность, всегда будет признавать её террористической.

Хотя мы и говорим о международном стремлении определить терроризм, но сделать это не всегда возможно даже в рамках одной национальной правовой системы. В качестве примера можно привести различные дефиниции, которые используют Госдепартамент США, ФБР и Министерство обороны Штатов. С точки зрения Госдепартамента терроризм - это предумышленное, политически мотивированное насилие, осуществляемое против мирных объектов субнациональными группами или секретными агентами, как правило, направленное на оказание влияния на общественность. ФБР трактует терроризм как незаконное применение силы либо насилия против лиц или собственности, направленное на устрашение или принуждение правительства, гражданского населения либо любого общественного сегмента ради достижения политических или социальных изменений, А Министерство обороны видит терроризм как незаконное применение силы по собственной воле либо по принуждению против лиц или собственности с целью устрашить либо оказать давление на правительство или общество, часто ради достижения политических, религиозных или идеологических целей. Определение Г осдепартамента больше

сконцентрировано на отличиях действий террористов от актов политического насилия, видя разницу в разной степени спланированности этих актов. ФБР имеет несколько другую цель своей деятельность, в связи с этим и определение терроризма дано с большим учетом психологической составляющей, упоминая цели устрашения. Определение Минобороны представляется наиболее полным и продуманным, но при этом игнорирует в террористической деятельности социальный аспект.

Таким образом, различные трактовки одного понятия даже в рамках единой правовой системы возможны, если они даются органами с различною юрисдикцией, различными целями и полномочиями. Можно ли в таком случае вообще надеяться на то, что в какой бы то ни было разумный срок участники международного общения смогут выработать единое согласованное определение терроризма, которое стало бы приемлемым для всех государств, с учетом культурных, религиозных и других особенностей?

Возможно, если определить терроризм не удается, получится хотя бы выделить ряд признаков или создать определенный механизм, который помог бы отделить терроризм от других видов насилия. В таком случае, терроризм, по крайней мере, можно будет рассматривать как отдельный вид политического насилия. Прежде всего, следует указать на отличие терроризма от партизанской войны, поскольку методы, которые используются в ходе её ведения, крайне схожи или даже идентичны методам терроризма. Помимо схожих методов и целей (запугивание и принуждение, создание атмосферы страха), как и большинство террористов, партизанские формирования не используют специальные знаки отличия или форменную одежду единого образца. В качестве различий можно привести следующие факты:

- термин «партизаны» используется для обозначения обычно более многочисленных групп;

- террористы чаще действуют менее открыто, избегая масштабных столкновений с вооруженными силами государств;

- у террористов обычно нет цели захвата и удержания территории и установления над ней суверенитета.

Но на сегодняшний день даже эти различия не всегда имеют место. Например, организация ИГИЛ начитывает по разным данным от 30 до 70 тысяч человек, ведет бои с правительственными войсками и захватывает города и целые районы. Соответственно даже такие различные понятия как «терроризм» и «партизанская война» не всегда можно разграничить так, чтобы это не вызвало ряд вполне справедливых вопросов и разногласий.

Также необходимо провести отличия террориста от обычного преступника. Хотя нарушения закона, совершаемые теми и другими, могут быть одинаковыми (убийства, похищения), но различной будет мотивация их совершения. Обычный преступник действует из личных побуждений, например, ради собственной материальной выгоды, в то время как террористом обычно движут несколько другие мотивы. Более того, чаще всего целью преступника является или само совершение преступления или эта цель достигается непосредственно с его совершением, для террористического акта же характерно, что объект преступления и объект воздействия не совпадают, а также для преступника обычно нет цели создать атмосферу страха. Во всяком случае, эта цель не носит какого бы то ни было длительного характера и не несет в себе политической мотивации. Итоговой задачей терроризма является изменение устоявшейся системы. Важно указать, что чисто личные цели не выходят на первый план для террористов, они служат какой-то высшей цели из альтруистических соображений (данное утверждение, однако, может быть спорно по отношению к руководителям террористических организаций, которые все же могут преследовать личные, корыстные цели, используя для их достижения различные методы религиозной или иной мотивации своих последователей). Анализируя современную научную литературу по данной тематике можно составить даже перечень отличий терроризма от прочих видов преступности:

- прежде всего, терроризм является деянием насильственным или угрожающим насилием;

- по мотивам и целям терроризм является исключительно политическим;

- террористическая деятельность направлена не только на устранение конкретной цели, но также на оказание длительного психологического эффекта;

- для террористической организации так же как и для преступной характерна строгая иерархия в системе управления и конспиративная структура, но для террористов также характерна практика создания отдельных ячеек в регионах, а также религиозная, национальная, политическая или иная идея, лежащая в основе и являющаяся целью деятельности;

- террористическая деятельность ведется внутринациональной группой или более крупным негосударственным образованием.

Такой подход нельзя назвать не то что идеальным, но даже вероятным, поскольку именно проведение различий между терроризмом и деяниями другого рода - это и есть одна из основных проблем международного сотрудничества в создании общего определения понятия «терроризм».

Возможно, что те усилия, которые сегодня тратятся на попытки определить понятие «терроризм», могли бы принести больше пользы, если их направить в другое русло. «Существующие определения международного терроризма не дают возможности для полного и четкого представления о нем как о преступном деянии лица (группы лиц), затрагивающем межгосударственные отношения»^[117]. Авторитетный исследователь вопросов, связанных с террористической деятельностью, Алекс Шмид, который с 1999 по 2005 годы являлся исполнительным директором Сектора предупреждения терроризма Отдела договорных вопросов Управления ООН по наркотикам и преступности, провел фундаментальное исследование существующих определений понятия «терроризм». В своем труде «Политический терроризм: методика исследования» А. Шмид более ста страниц посвятил рассмотрению различных дефиниций, в поисках такого, которое можно было бы назвать исчерпывающим. Данная цель не была достигнута и четыре года спустя вместе со вторым изданием. Упомянутый в первом параграфе настоящей главы Уолтер Лакер также отмечал, что даже столь монументальное исследование, в котором Шмид подверг глубокому анализу более ста определений терроризма, не способствовало какому-либо заметному прогрессу в деятельности по определению данного понятия. Представляется интересным привести данные об элементах, общих для рассмотренных А. Шмидом дефиниций. Вот список элементов, употребляемых в существующих определениях терроризма в порядке убывания частоты их наличия:

- насилие, применение силы;

- политический элемент;

- подчеркнутый страх, террор;

- угроза;

- (психологическое) влияние и (ожидаемая) реакция;

- различение «жертва — цель»;

- намеренное, спланированное, систематическое, организованное действие;

- метод борьбы, стратегия, тактика;

- необычность (исключительность), нарушение общепринятых правил, отсутствие каких-либо ограничений по соображениям гуманности;

- принуждение, вымогательство, призыв к одобрению;

- получение огласки;

- произвольность, случайный неличный характер, неразборчивость;

- выбор жертвы из числа мирных граждан, гражданских лиц, граждан нейтральных стран, лиц, не участвующих в конфликте;

- запугивание;

- подчеркнутая невинность жертв;

- группа, движение, организация в качестве правонарушителя;

- символический аспект, стремление продемонстрировать общественности свои взгляды;

- непрогнозируемый, непредсказуемый, неожиданный характер проявления насилия;

- тайная, подпольная деятельность;

- повторяемость, серийный или наступательный характер насилия;

- преступник;

- предъявление требований к третьим сторонам^[118].

При этом А. Шмид не считает, что приведенный список содержит все элементы, необходимые для определения терроризма. Но даже, если бы имелись все необходимые элементы, все равно, создание определения, которое могло бы претендовать на международное признание, представляется маловероятным, поскольку политические и иные разногласия, не правового характера разрешить невозможно.

В российской и зарубежной доктрине важная роль в препятствовании международным усилиям в определении терроризма отводится политическому фактору, «влиянию политического фактора на оценку событий, связанных с совершением террористических актов»^[119]. Более того, некоторые государства могут оказывать финансовую и иную поддержку террористическим организациям, при условии, что цели, которые преследуют террористы в большей или меньшей степени выгодны для этого режима. Нечто подобное можно наблюдать среди арабских государств, в которых радикальные организации религиозного толка ведут войну между собой, в рамках борьбы разных направлений одной и той же религии, соответственно богатые арабские страны оказывают всяческую поддержку своим единоверцам. Невозможность

рассмотрения терроризма без отсылки к политическим момента не раз констатировалась в российской доктрине: «вместе с категориально - содержательной компонентой террора, терроризм включает в себя его социальнополитические предпосылки»^[120]. Но помимо социально-политических предпосылок следует учитывать и социально-политическое восприятие того или иного деяния. К примеру, некоторые террористические акты, несмотря на всю их жестокость и неприемлемость могут восприниматься с одобрением в государствах, которые считают страны, подвергшиеся таким атакам своими врагами. И хотя международное сообщество принимает активные и консолидированные меры в рамках ООН и на региональном уровне для создания общей атмосферы неприятия терроризма, такие факты все равно будут иметь место быть просто исходя из самой природы и психологии человека.

Сегодня многие ученые придерживаются мнения, что «возможности выработки дефиниции терроризма увеличиваются, и это подтверждается опытом принятия на международном уровне определений таких не менее сложных понятий, как геноцид и агрессия»^[121], исходя из этого можно сделать вывод, что наиболее перспективным является упомянутая уже концепция У.Р. Латыпова. В соответствии с этой идеей определение должно сочетать в себе абстрактное понятие и конкретизирующие его положения, именно таким путем международное сообщество пошло при выработке Определения агрессии. Несмотря на то, что Определение агрессии носит характер прецедента, работа над созданием общей дефиниции терроризма в обозримом будущем следует строить именно на этой основе, с учетом широкого спектра международных договоров, действующих в данной сфере.

Основываясь на выводах, сделанных в ходе диссертационного исследования, представляется возможным сформулировать следующий вариант международно-правового определения международного терроризма:

Международный терроризм - основанное на идеологии насилия совершение или угроза совершения убийства, взрыва, поджога или иного действия с целью устрашения населения, нанесения значительного материального ущерба, а также оказания воздействия на деятельность международных организаций, органов государственной власти или органов местного самоуправления и принимаемых ими решений, при условии, что такие действия направлены против сотрудников международных организаций, нескольких государства или совершаются лицами, для которых государство, где совершается (планируется совершить) террористический акт, не является государством гражданства или постоянного местожительства.

Отдельно следует указать на то, что поскольку мы говорим о международно-правовом определении терроризма, то терроризм должен иметь международный характер. Акты, не имеющие международный характер можно считать актами международного терроризма при условии, что своим масштабом, жестокостью или вопиющим пренебрежением к общечеловеческим ценностям, они требуют вмешательства со стороны международного сообщества. Деяния, совершаемые так называемыми национально-освободительными движениями либо «борцами за свободу» любого рода, должны признаваться террористическими с точки зрения международного права в случае, если не исчерпаны доступные средства мирного диалога для достижения преследуемых ими целей.

Прежде всего, подобный подход к определению терроризма дает возможность несколько расширить возможности международного сообщества по противодействию ему, в частности, в тех случаях, когда акты, не выходящие за пределы одного государства, вызывают беспокойство международного сообщества. Помимо этого, он учитывает национальное законодательство государств-участников международного общения, создавая условия для более гибкого и детального регулирования контртеррористической деятельности.

Таким образом, выявлены основные политико-правовые препятствия в создании международно-правового определения терроризма, то есть те факторы, которые, прежде всего, мешают международному сообществу прийти к соглашению по вопросу международно-правового определения терроризма, а также представлен авторский вариант международно-правового определения терроризма.

95

126

129