«Мягкое право» и международные договорные нормы
Договорная (конвенционная) норма права является результатом соглашения, выраженного в форме договора, т.е. явно выраженного согласия между государствами о придании нормам юридически обязательной силы.
Норма международного права появляется в результате завершения процесса заключения международного договора. «Такой завершающей стадией может быть обмен ратификационными грамотами, сдача их на хранение, ратификация, утверждение, подписание правительствами - в зависимости от условий конкретного договора»[198].
Прошлый век стал веком развития международного договорного права. Большинство ученых отмечают возросшую роль международных договоров в сравнении с международно-правовыми обычаями, а также то, что эта тенденция будет только усиливаться [199] . Принятие Устава ООН стимулировало процесс кодификации в важнейших отраслях международного права: праве прав человека, праве международных договоров, в дипломатическом праве, в морском праве и т.д. За сравнительно небольшой промежуток времени было принято множество важнейших международных договоров, среди которых: Пакты 1966 года о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о запрещении всех форм расовой дискриминации, Конвенция о правах ребенка, Конвенция 1969 года о праве международных договоров и т.д. Несмотря на это, до сих пор порою слышатся голоса, что международные
договоры вовсе не являются источниками международного права. Так,
помощник Государственного Секретаря США по вопросам международных
организаций, выступая перед Палатой Представителей в апреле 1997 года,
заявил: «Международные договоры - это право только для внутренних целей.
В их межгосударственном действии, договоры являются просто
политическими, юридически не обязательными актами»[200] [201]. К счастью, в 230 американском ученом мире такая точка зрения нс поддерживается . Чтобы исследовать связь «мягкого права» и международных договорных норм следует рассмотреть вопросы роли актов «мягкого права» в: 1) толковании международных договоров; 2) подготовке международных договоров, формировании базы для их заключения; 3) контроле за исполнением международных договоров; Помимо непосредственного преобразования в международное право «мягкое право» играет роль в толковашш международных договоров, устанавливает содержание международных договорных норм. Так, декларация о принципах 1970 года считается официальным толкованием ООН основных принципов международного права. Декларация была принята без голосования, и против изложенного в ней понимания принципов не возражал ни один член организации[202] [203]. Акты «мягкого права» представляют собой формы практики государств, в связи с чем, они, согласно п. 3 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров, могут использоваться при применении договоров и для установления содержания международных договорных норм. В связи с этим в теории появился термин динамическое или эволютивное толкование (интерпретация). Им обозначают толкование международных договоров с учетом иных международных норм, функционирующих на момент толкования, а не на момент принятия международного договора (такая позиция, например, отражена в Консультативном заключении Международного Суда ООН по делу о Намибии)232. Таким образом, первоначальное содержание нормы международного договора приобретает более широкое значение. Особенно четко эта тенденция проявляется в области прав человека, что дает основания ученым говорить об особенностях толкования в этой сфере[204]. Роль актов «мягкого права» в таком процессе может быть весьма значительной. Об этом упоминают многие авторы, в частности, И.И. Лукашук, говоря о роли такого вида международных договоренностей, как коммюнике, отмечает: «Фиксируя и разъясняя позиции сторон, коммюнике могут не только уточнять содержание договоров, но и вносить в них изменения, выступая в качестве средства официального толкования[205]. Интересно, что, влияя на интерпретацию международных договоров, акты «мягкого права» сами подвергаются соответствующему воздействию. Так, эволюция концепции прав человека, нашедшая отражение в последующих международных договорах, не свидетельствует о радикальных изменениях содержания Всеобщей декларации, но конкретизирует и углубляет ее положения[206]. Что касается роли резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в связи с международными договорами, то здесь, помимо прочего, необходимо отметить, что положения резолюций могут оказывать влияние и на еще не принятые международные договоры на стадии их разработки. Речь идет о формулировании терминологии. Резолюции являются формой закрепления практики государств и в этом смысле они могут быть весьма важны. Как отметил Заместитель директора Департамента международных организаций МИД России В.Ф. Заемского относительно оценок Доклада «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» Генерального Секретаря ООН К. Аннана: «...представляется нецелесообразным включать в итоговый документ «Саммита-2005» политическое определение терроризма, поскольку это может затруднить работу Генеральной Ассамблеи по выработке соответствующих юридических дефиниций в рамках согласования проекта всеобъемлющей конвенции по международному терроризму»236. Кстати, такие определения, довольно часто содержаться в актах «мягкого права». Особенно это характерно для рекомендаций ЮНЕСКО. Например, Рекомендация о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности 1964 г. содержит определение понятия «культурная ценность». Согласно резолюции - это «движимое и недвижимое имущество, имеющее большое значение для культурного достояния каждой страны, такие предметы, как произведения искусства и архитектуры, рукописи, книги и другие предметы, представляющие интерес с точки зрения искусства, истории или археологии, этнологические документы, типичные образцы флоры и фауны, научные коллекции и важные коллекции книг и архивных документов, в том числе музыкальные архивы». Определения, содержащиеся в нс обладающей юридической обязательностью рекомендации международной межправительственной организации, могут повлечь вполне конкретные правовые последствия. Например, определение «конфликтных алмазов», закрепленное в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 55/56 от 2001 года, применяется при квалификации сырых алмазов в качестве происходящих из зон конфликтов. Этот факт препятствует обращению данного товара на международном [207] алмазном рынке. Экспорт/импорт таких алмазов является нарушением санкций, возложенных Советом Безопасности ООН в ряде резолюций, и влечет юридическую ответственность. Например, выявленные в ходе визитов в Либерию экспертных групп Кимберлийского процесса и экспертов Миссии ООН по Либерии факты нарушения требований Системы сертификации необработанных алмазов Кимберлийского процесса, повлекли продление Советом Безопасности ООН экономических санкций в отношении экспорта сырых алмазов из этой страны. Заемский В.Ф. Необходимость перемен в ООН //Международная жизнь. 2005. 9. С. 6. Зачастую резолюции Генеральной Ассамблеи принимаются в качестве основы для разработки международного договора. Такие резолюции, как правило, имеют форму деклараций и обладают нормативным содержанием. Примеров этому множество: Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1963 года стала предтечей одноименной конвенции, Декларация правовых принципов, регулирующих деятельность государств по исследованию и использованию космического пространства 1963 года заложила основу Договору о принципах исследования и использования космического пространства, включая Луну и друге небесные тела 1967 года. Декларация об искоренении насилия в отношении женщин, провозглашенная резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/104 от 20 декабря 1993 года[208], ссылаясь на резолюцию 1991/18 Экономического и Социального Совета от 30 мая 1991 года, закрепляет основу для международного документа, в котором конкретно рассматривалась бы проблема насилия в отношении женщин. В этом смысле акты «мягкого права» могут нс только содержать основы для будущих международных договоров, но и становиться стимулом для разработки таких договоров. Например, вопросы запрета клонирования человека первоначально отразились в «мягко-правовых» документах на европейском региональном уровне. В резолюциях 1993 и 1997 гг. Европейский парламент призвал к законодательному запрету клонирования Док ООН А/48УІ04 человека на внутригосударственном уровне и на уровне международном. Это стимулировало принятие международно-правового акта - Дополнительного протокола о запрете клонирования человека 1998 года к Конвенции Совета Европы о правах человека в биомедицине 1996 года[209]. На практике имеют место случаи, когда государства-участники международного договора, включают в него положения актов «мягкого права». Например, в течение переговоров между Венгрией и Румынией в 1996 году по двустороннему договору, касающемуся вопросов правового положения этнических венгров в Румынии, венгерская сторона настаивала, что договор рассматривает в качестве международно-правовых обязательств положения рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1201 (1993) к Дополнительному протоколу по правам национальных меньшинств к Европейской конвенции по правам человека[210]. Акты «мягкого права» могут обеспечивать и основу для внесения изменений в международные договоры в установленном порядке. Например, Хельсинкская декларация об охране озонового слоя от 2 мая 1989 года послужила базой для внесения изменений в Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой[211]. Декларации занимают особое место в ряду рекомендательных актов Генеральной Ассамблеи. В них четко формулируются обязательства, а язык деклараций подобен языку многосторонних международных договоров. Они представляют собой авторитетные своды практики государств. Декларации призваны решать важную задачу - нормативного заполнения пробелов в быстроразвивающихся международных отношениях. продолжать. Однако сейчас эпоха деклараций уходит в прошлое— и это м 241 правильно, — а си на смену приходит эпоха осуществления» . Важным вопросом является установление контроля за исполнением международного договора. Роль резолюций в даче оценки действий государств по неисполнению или недостаточному исполнению положений принятых резолюций, решений конференций и международных договоров также важна. Кроме того, это способствует эффективности выполнения международных договоров, повышению его авторитета и расширению круга участников. «Мягкое право» и международное право взаимосвязаны и иногда происходят случаи преобразования одного в другое. Интересный случай представляет собой история с советско-американскими соглашениями об ограничении стратегических вооружений. После истечения срока действия Договора ОСВ - I стороны достигли договоренности о том, что они и впредь будут придерживаться его положений, т.е. в качестве уже не правового акта, а политического. Более спорным вариантом является ситуация со следующим договором — ОСВ - 2. Длительное время со стороны администрации Президента Картера звучали противоречивые высказывания в адрес этого акта. Так, в октябре 1979 года в интервью американскому радио Картер 241 Обращение Генерального Секретаря ООН Кофи Аннана к 61 сессии Комиссии по правам человека. Женева, 7 апреля 2005 года//Материалы с сайта ООН www,un.org.ru сказал, что, «если Договор ОСВ - 2 будет отвергнут, это будет тяжелым ударом для нашей страны, для нашей безопасности и для шансов мира во всем мире», а, выступая 7 марта 1980 года на пресс-конференции он заявил, что если в будущем при его консультациях с Конгрессом выяснится, что Договор ОСВ - 2 не в национальных интересах США, то в этом случае он оповестит Советский Союз, что условия договора не являются обязательными»[212] . В результате такой политики договор так и не был ратифицирован, однако в какой-то мере действовал в качестве политического обязательства. Его действие в таком качестве было довольно высоко оценено сторонами. М. С. Горбачев отметил, что Договор ОСВ-2, даже не будучи ратифицирован, работает с большой пользой. США же, например, ссылались на нарушение со стороны СССР этого договора, даже с учетом того, что он не был ратифицирован, для оправдания превышения ими предельных порогов, установленных ОСВ-2. Приведенные факты говорят о том, что, несмотря на различия, международно-правовые и политические соглашения взаимодействуют, а иногда и превращаются одно в другое.