«Мягкое право» и международные организации

С недавних пор «мягкое право» стало использоваться в качестве учредительной основы различного рода переговорных структур, имеющих тенденцию приобретать черты международных межправительственных организаций.

Международной межправительственной организацией принято считать созданное на основе международного договора постоянно действующее объединение государств, направленное на решение закрепленных в его учредительном документе целей и задач, соответствующих основным нормам и принципам международного права. Из этого определения можно вывести несколько отличительных признаков межправительственной организации:

1) договорная основа;

2) наличие определенных целей и компетенции;

'«* Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Восемнадцатая сессия. Дополнение № 51 (А/37/51)

^,w Док. ООН A/RES/41/65 ^1:0 Док. ООН A/AC.I05/L. 198.

Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Дополнение К» 20 (А/51/20).

3) наличие системы органов;

4) самостоятельное (от своего имени) осуществление организацией международных прав и обязанностей (или наличие международной правосубъектности);

5) учреждение и функционирование на основе международного права;

6) постоянный или длительный характер деятельности;

7) установление и осуществление связей и сотрудничества с третьими государствами и международными организациями;

8) определенный порядок финансирования своей деятельности;

9) наличие функциональных привилегий и иммунитетов.

Совокупность этих признаков отличает межправительственную

организацию от других форм многостороннего сотрудничества. При этом наиболее важным признаком из приведенного перечня является учреждение организации на основе международного договора, а все остальные вытекают

именно из него.

С 70-хх годов прошлого века активно начала развиваться практика созыва международных межправительственных форумов. Многие из них стали превращаться в постоянно действующие переговорные структуры^{171 [149]. Участие в таких форумах дает государствам определенные преимущества, престиж, особый статус, возможность оказывать влияние на принятие выгодных решений.}

Статус межправительственных форумов существенно отличается от международных межправительственных конференций (например, постоянный характер деятельности, тенденция к расширению компетенции^[150]). В то же время форумы имеют ряд элементов, схожих с международными межправительственными организациями. Образование таких форумов и их последующая институционализация заслуживают особого внимания. Есть основания считать, что формируется тенденция создания на их базе международных межправительственных организаций нового типа.

В теории применительно к подобным международным образованиям используются термины «параорганизации» и «мягкие организации». Наука описывает такие образования как схожие с международными межправительственными организациями, со свойственным им постоянством и регулярностью работы, определенным составом участников. Их отличия от международных организаций состоят в том, что они юридически не наделяются правосубъектностью, функционируют без учредительных актов, не имеют четкой организационной структуры, не обладают правом принятия юридически обязывающих решений^[151].

Практике также известны случаи, когда традиционные международные межправительственные организации образовывались путем трансформации из таких форумов. В 60-хх годах прошлого века на основе резолюций Генеральной Ассамблеи ООН были образованы три структуры: Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО) и Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Резолюция 1964 года об учреждении ЮНКТАД определяет, что создание ЮНКТАД «ознаменовало собой появление в системе ООН своеобразных переходных подразделений, образование которых никакими правилами не предусмотрено, существование которых диктуется объективной необходимостью».^[152]

Созданные таким образом вспомогательные органы имели несколько обособленное положение, например: независимое от ООН членство, собственные руководящие органы и денежные средства.

Преодолеть неопределенность правового положения удалось лишь ЮНИДО. После необходимого количества ратификаций государствами-участниками нового Устава в 1986 году ЮНИДО трансформировалась в международную межправительственную организацию и в установленном в Уставе ООН порядке приобрела статус специализированного учреждения ООН.

Из неформального совещания «выросла» и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Исторические корни организации уходят в 1996 год, когда в Шанхае состоялась первая встреча руководителей пяти государств («Шанхайская пятерка»): России, Китая, Казахстана, Киргизии и Таджикистана. По итогам этой встречи было подписано Соглашение об укреплении доверия в военной области в районе границы. Совещания на высшем уровне стали регулярными. С расширением круга обсуждаемых проблем к 2000 году «Шанхайская пятерка» преобразовалась в Шанхайский форум. В 2001 году на саммите в Шанхае к форуму присоединился Узбекистан, а 15 июня этого же года главы шести государств приняли Декларацию о создании Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). Процесс завершился принятием в 2002 году Хартии ШОС.

Следует обратить внимание на Форум стран экспортеров газа (СЕСФ). Участники этого форума планируют создать на его базе международную межправительственную организацию (так называемую газовую «ОПЕК»). Вопрос о преобразовании будет решаться в ближайшее время.

Таким образом, некоторые из межгосударственных форумов становятся промежуточной стадией в процессе создания международных межправительственных организаций.

Традиционные международные межправительственные организации имеют договорно-правовую основу. Участники международных межправительственных форумов, стремясь поддержать более неформальный характер объединения, стараются избегать международно-правовых обязательств, в силу чего решения об образовании объединения принимаются в виде актов «мягкого права».

Процесс созыва форума означает, что первоначально государства- участники не желали создавать международную организацию в качестве субъекта международного права. «Мягко-правовая» основа позволяет им завершить процедуру создания структуры гораздо быстрее, нежели, если бы учреждалась полноценная международная межправительственная организация. Далее необходимость придания более стабильной постоянной основы объединению заставляет участников формировать более четкую структуру органов, расширять полномочия объединения.

Учреждение на основе акта «мягкого права» позволяет объединиться для решения острых вопросов государствам с различными политическими режимами, взглядами на внешнюю политику, отношением к международному праву и международным межправительственным организациям. Еще одним несомненным плюсом по сравнению с традиционными международными организациями является то, что в рамках международных форумов возможно взаимодействие представителей различных уровней: правительства, неправительственные организации, деловые круги.

В то же время, международные образования, созданные таким путем, имеют и свои минусы. Прежде всего - это не четкое определение содержания международной правосубъектности, что отражается в размытости статуса органов и решений.

Эволюция международных межправительственных форумов в более стабильные образования (международные межправительственные организации) сопровождается расширением их компетенции и усложнением процедурных правил. Так, принцип принятия решений консенсусом в рамках ОБСЕ прошел долгий путь развития. Под влиянием расширения компетенции в области прав человека принцип консенсуса и невмешательства во внутренние дела пришел в противоречие с созданными механизмами контроля за выполнением обязательств в этой сфере. В конечном итоге правило консенсуса трансформировалось в принцип «консенсус минус один»^[154]. А после принятия на Стокгольмской встрече СБСЕ «Положения о директивном примирении» появилось понятие «консенсус минус два», так как в принятии решения по спору между двумя государствами, согласно Положению, спорящие стороны участия не принимают.

Увеличение числа членов АТЭС вызвало необходимость определения основных принципов участия в форуме ^[155]. Декларацией АТЭС были установлены три следующих принципа:

1) участие в АТЭС открыто для стран Азиатско-тихоокеанского региона (АТР), экономически связанных с другими странами региона;

2) решения, касающиеся членства в организации, должны приниматься на основе консенсуса;

3) на основе критериев, выработанных членами АТЭС, в форуме могут принимать участие государства и международные организации не члены.

В этой же стадии можно сейчас наблюдать Кимберлийский процесс. Определенную эволюцию прошли цели Кимберлийского процесса. Первоначально он созывался как временный орган лишь для разработки международной Системы сертификации необработанных алмазов (ССКП). Со временем стала очевидной необходимость продления его деятельности первоначально до момента повсеместного претворения в жизнь ССКП, а затем для выполнения контроля за ее соблюдением. Компетенция Кимберлийского процесса имеет тенденцию к расширению. Внимание процесса обращается на регулирование новых направлений алмазодобывающей промышленности и торговли. Так, в 2004 году была образована Специальная группа по вопросам аллювиального производства. Кимберлийский процесс имеет реальные перспективы развития в постоянно действующую организацию. Базу для этого составляет пункт 3 резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 54/144 от 28 февраля 2005 года, признающий «непреходящую ценность ССКП в качестве механизма предотвращения будущих конфликтов» ^[156]. Таким образом, Ассамблея санкционировала продление мандата Кимберлийского процесса на неопределенное время. Совет Безопасности ООН также признал Кимберлийский процесс необходимым звеном в системе обеспечения прекращения конфликтов на Африканском континенте^[157].

Процедурные правила Кимберлийского процесса также претерпели некоторые изменения. Так, в помощь председателю был введен пост вице- председателя. Причем это послужило поводом к изменению процедуры выбора председателя. Чтобы к руководству процессом пришел человек подготовленный, пост председателя по истечении годового срока его полномочий автоматически переходит к вице-председателю.

Из очередного доклада Кимберлийского процесса Генеральной Ассамблее ООН явствует, что, в целях сделать урегулирование споров в рамках этой структуры более эффективным, участники не исключают возможности разработки и применения критериев для исключения стран из перечня участников Системы сертификации ^[158]. Это говорит о желании участников процесса придать ему более стабильную, предсказуемую основу.

Изучение неформальных источников (актов «мягкого права») и неформальных объединений государств, созданных на их основе, свидетельствует, что такие формы решения международных проблем сосредотачиваются на регулировании тех вопросов, которые: 1) трудно разрешить при помощи международного нрава (например, внутренние вооруженные конфликты) и/или 2) вытекают из наиболее молодых, динамичных сфер сотрудничества (например, экономические отношения, экология и т.п.). Помимо этого, такие формы сотрудничества характерны для отдельных быстро развивающихся регионов, к коим относится, например, Центрально-Азиатский регион (ЦАР). Многостороннее сотрудничество в этом регионе осуществляется преимущественно посредством таких форумов.

В процессе институционализации в рамках форума создается сложная система органов. Эта система органов напоминает структуру международной межправительственной организации: высший орган, занимающийся главными вопросами организации, решающий вопросы членства и финансирования (например, ежегодные саммиты глав государств и правительств АТЭС, Встреча глав государств и правительств ОБСЕ), исполнительный орган (встречи министров иностранных дел и экономики АТЭС, Совет Министров и Руководящий Совет ОБСЕ), административные органы (единоличный в лице председателя и секретариат) и различные комиссии, комитеты по направлениям деятельности. Помимо этого, могут создаваться и вспомогательные рабочие и консультативные органы и, что самое главное, органы, осуществляющие мониторинг, которые выступают от имени соответствующего форума, например, экспертные группы Кимберлийского процесса.

Становление организационной сгруктуры происходит постепенно, по мере усложнения компетенции и укрепления убежденности участников в необходимости функционирования объединения на более стабильной основе. Например, формирование органов СБСЕ/ОБСЕ прошло несколько этапов. Создание структуры началось с Парижской встречи глав государств и правительств СБСЕ 19-21 ноября 1990 года. Тогда в Парижской хартии^[159] для новой Европы появился раздел «Новые структуры и институты процесса СБСЕ». Последовавшие далее хельсинкская и стокгольмская встречи закрепили и развили эти достижения, что позволило участникам договориться на встрече в Будапеште в 1994 году о переименовании Совещания в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. Переименование организации отражает также то, что она трансформировалась в постоянно действующую структуру. Это находит отражение в оценках этого факта практиками. Так в заметке Мириам Сапиро (члена группы политического планирования аппарата Государственного

Секретаря США), посвященной ОБСЕ, говорится: «Это изменение (имеется в виду наименование - авт.) отражает решение государств-участников придать органу новое политическое значение. Хотя и до Будапештской встречи было мало сомнений в том, что СБСЕ уже не представляет собой временное явление, изменение в наименовании СБСЕ отражает как его эволюцию в более стабильную политическую структуру, так и ожидания, что организация будет играть более важную роль в поддержании региональной безопасности и стабильности в последующие годы»^[160].

В отличие от международных конференций в рамках межправительственных форумов предусмотрены определенные условия членства. Они, как правило, связаны либо с региональной направленностью форума, либо с его предметной сферой. Например, членство в региональном форуме - АТЭС сопряжено с выполнением ряда условий, среди которых: 1) местонахождение в Азиатско-Тихоокеанском регионе; 2) широкие экономические связи с членами АТЭС; 3) внешне ориентированная экономическая политика; 4) принятие основных целей и принципов, определенных в различных декларациях АТЭС.

Членство в универсальном форуме Кимберлийский процесс связано с выполнением обязательного условия - введение внутригосударственной системы сертификации необработанных алмазов, соответствующей минимальным стандартным требованиям, принятым на международном уровне.

Важным моментом в определении пределов правосубъектности исследуемых структур является то, взаимодействуют ли они с международными организациями и если да, то каким образом устанавливаются такие связи?

Как показывает практика, международные форумы активно сотрудничают с международными межправительственными организациями.

Связи с другими международными организациями осуществляются в основном посредством содействия в осуществлении различных программ по направлениям деятельности, установления процедур консультаций и т.д.

Так, межправительственный форум Арктический Совет вносит вклад в развитие Плана действий Европейского Союза по северному измерению и работает с ним совместно по вопросам трансграничного загрязнения окружающей среды. Помимо этого Совет участвует в реализации Йоханнесбургского плана по выполнению решений, принятых на Всемирном саммите по устойчивому развитию под эгидой ООН в 2002 году. В этой сфере Совет тесно сотрудничает со специализированной организаций ООН - ЮНЕП.

Взаимодействие с международными организациями и иными международными учреждениями всегда было важнейшим приоритетом СБСЕ/ОБСЕ. Это взаимодействие преследует несколько целей: избежание дублирования функций в области совместной компетенции, обмен информацией и помощь. В Пражском документе о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ, принятом Пражским Совещанием Совета СБСЕ 30/31 января 1992 года ^[161] целый раздел посвящен вопросам взаимодействия с другими международными организациями. Взаимоотношения осуществляются посредством участия в программах международных организаций, затрагивающих аспекты компетенции СБСЕ/ОБСЕ.

В 1993 году между ООН и ОБСЕ было заключено рамочное соглашение о сотрудничестве и координации. Это соглашение предусматривает регулярные консультации и обмен информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес. На основе этого соглашения ОБСЕ также предоставлен статус наблюдателя ООН.

1И

С 2000 года взаимоотношения ОБСЕ с международными организациями строятся на базе «Платформы безопасности», основанной на сотрудничестве, принятой на саммите в Стамбуле в 1999 году.

Упомянутый нами Кимберлийский процесс имеет тесные контакты с такими международными организациями, как: ООН, Всемирная Торговая Организация, Всемирная Таможенная Организация и т.д. Отношения Кимберлийского процесса с ООН имеют особое значение. Форум находит всестороннюю поддержку Генеральной Ассамблеи и Света Безопасности и, по сути, представляет собой механизм реализации мер по предотвращению вооруженных конфликтов в африканских странах, предусмотренных в целом ряде резолюции Совета Безопасности. В связи с этим предусматривается предоставление ежегодных докладов Кимберлийского процесса Генеральному Секретарю ООН. Тематика «кровавых алмазов» с 2000 года включена в качестве обязательного пункта в повестку дня Генеральной Ассамблеи, которая по результатам доклада ежегодно принимает соответствующую резолюцию. Это направление является постоянным в функционировании Кимберлийского процесса, вследствие чего, рассматривается вопрос об упрощении и усилении связей с ООН. Так, в докладе Председателя Кимберлийского процесса (Российская Федерация) Генеральной Ассамблее ООН, подводящем итоги 2005 года, в качестве одной из приоритетных будущих задач обозначена необходимость укрепления и формализации отношений Кимберлийского процесса с Советом Безопасности и Секретариатом ООН.^[162]

Следует отметить один интересный факт. В первых резолюциях о роли «кровавых алмазов» 2001 и 2002 гг. ГА ООН обращалась к государствам- участникам Кимберлийского процесса с просьбой о предоставлении отчета о ходе процесса. Начиная с 2003 года, в соответствующем положении резолюции Ассамблея обращается к Председателю Кимберлийского процесса как к должностному лицу, представляющему эту структуру. Перемена связана с двумя моментами: во-первых, с января 2003 года введена в действие Международная система сертификации необработанных алмазов (ССКП), во-вторых, в связи с предыдущим обстоятельством, возникла необходимость формализации отношений между ООН и Кимберлийским процессом.

Анализ показывает, что в своих взаимоотношениях с международными организациями исследуемые структуры выступают от собственного имени, как международные личности. Обычно эти связи строятся не на договорной основе, и, как правило, касаются совместной реализации различного рода программ и планов. Взаимоотношения между этими структурами, как правило, базируются на актах «мягкого права». Однако, как видно, в практике имеются факты заключения соглашений между международными межправительственными организациями и такими структурами. В этой связи особый интерес представляет заявление, сделанное в п. 22.6. Доклада Кимберлийского процесса Генеральной Ассамблее ООН: «...существуют резервы для активизации сотрудничества с органами, занимающимися вопросами управления алмазодобывающим сектором с точки зрения развития или предупреждения конфликтов, - как в системе ООН, так и в рамках международных финансовых организаций. Подобного рода сотрудничество будет вестись на основе установленных правил и двусторонних соглашений с международными организациями»’⁸⁶. Статус таких соглашений представляет особый интерес.

Решения в рамках международных форумов, как правило, принимаются на основе консенсуса, носят рекомендательный характер и выполняются на добровольной основе, т.е. являются актами «мягкого права».

^|М Доклад Кимберлийского процесса Генеральной Ассамблее ООН 2005 г. И Лок. ООН А/61/589.

Участники АТЭС, например, подчеркивают, что решения форума не имеют обязательной юридической силы (non binding commitments)^[163].

Отсутствие юридической силы решений не означает их необязательности. Как и любой акт «мягкого права» решение форума исполняется участниками добровольно на основе принципа добросовестности. Невыполнение рекомендаций может повлечь прекращение участия в самом объединении, поскольку это нс сочетается с его целями. Так как участие в объединении представляет для государства определенные преимущества, то исключение из него, вследствие невыполнения его решений, ему не выгодно. Кроме этого, в рамках таких организаций развивается система мониторинга (контроля) за выполнением рекомендаций. Эта система состоит из таких процедур как: предоставление докладов о выполнении рекомендаций, направление экспертных обзорных групп в страны-участницы для исследования степени выполнения на местах и т.д.