§ 1. Конституционная и законодательная основы защиты прав и основных свобод человека в Доминиканской Республике
Доминиканская Республика - это первая страна, на землю которой ступил Христофор Колумб в ходе экспедиции в Новый Свет в 1492 г. Как известно, знаменитый испанский мореплаватель принял Америку за Индию.
Ему показалось, что черты лица аборигенов похожи на индийцев, изображения которых он видел в Европе на живописных полотнах. Поэтому Колумб назвал обнаруженный им остров Вест-Индией (Восточной Индией). Доминиканская Республика расположена на острове Г аити, недалеко от Кубы и Пуэрто-Рико.Доминиканская Республика делит с Республикой Гаити территорию острова Г аити - второго по величине острова архипелага Больших Антильских островов. Территория этого острова составляет 77 914 кв. км, из которых Доминиканская Республика занимает 48 670 кв. км, а Г аити - 29 244 кв. км. Кроме того, к Доминиканской Республике относятся острова Саона и Беата. В сравнении с площадью других государств она крупнее, например, Нидерландов и Бельгии, в два раза больше Израиля.
Доминиканская Республика - правовое государство с представительной демократией. Население государства составляет 9,2 млн. человек, из которых от 900 тыс. до 1,2 млн человек - это не имеющие документов иммигранты, прибывшие, в основном, из сопредельной Республики Г аити.
Поскольку Доминиканская Республика - правовое государство, воля его народа выражена в его Конституции. В соответствии с Конституцией 2010 г.[10] Доминиканская Республика - социал-демократическое правовое государство, организованное в форме унитарной республики и основанное на уважении человеческого достоинства, основных прав, труда, народного суверенитета и разделении функций и независимости государственных органов. Действующая Конституция, в сравнении предыдущей Конституцией 2002 г.[11], обеспечивает более широкие гарантии основных прав. В её тексте, провозглашены основные права человека: гражданские и политические права (ст.
28), достоинство человека (ст. 29), право на равенство и недискриминацию (ст. 29), личные права (ст. 30-36), право на физическую, интеллектуальную и социальную коммуникацию (ст. 37-40), экономические, социальные и культурные права (ст. 41-54), коллективные и экологические права (ст. 55-57).Таким образом, в новой Конституции гарантирована защита рекордного для Доминиканской Республики количества прав человека, в особенности касающихся таких ситуаций, как нарушение права на жизнь; побои и другие виды жестокого обращения в отношении подозреваемых, задержанных и заключенных; условия содержания в тюрьмах; арест и задержание подозреваемых; коррупция; насилие и дискриминация в отношении женщин; принудительный труд и детская проституция; дискриминация в отношении лиц, не имеющих документов; защита основных трудовых прав; торговля людьми и незаконная перевозка лиц, не имеющих документов.
В Конституции Доминиканской Республики указывается: «Договоры, пакты и конвенции по правам человека, подписанные и ратифицированные Доминиканским государством, имеют конституционный статус и применяются прямо и непосредственно судами и другими государственными органами» (п. 3 ст. 74). Это подчёркивает на конституционном уровне то, как серьёзно относится государство к выполнению своих международных обязательств в правозащитной сфере.
После падения диктатуры в 1961 г. Доминиканская Республика ратифицировала основные международные договоры о защите прав человека и начала активную работу по обновлению законодательной и нормативно-правовой базы в этой области . Эти демократические усилия свидетельствуют о коренных изменениях, начатых в целях учета проблематики прав человека в национальной повестке дня.
Отметим, что Российская Федерация сегодня осуществляет тесное сотрудничество с Доминиканской Республикой, более 200 тыс. российских туристов ежегодно посещают её, что имеет под собой и причины исторического характера. Напомним, что в 1965-1966 гг. США осуществила интервенцию в Доминиканскую Республику, а СССР поддержал её независимость и призвал к осуждению агрессора .
На заседании Совета Безопасности ООН делегация СССР огласила Заявление Советского правительства о событиях в Доминиканской Республике, в котором действия США были квалифицированы как открытая военная интервенция против суверенного государства. Советское правительство в своем Заявлении от 3 июня 1965 г. обратило внимание всех членов ООН на те пагубные последствия, которые могут быть вызваны осуществлением агрессии США. Оно призвало всех членов ООН «дать отпор попыткам творить произвол и беззаконие, бесцеремонно нарушать важнейшие положения Устава ООН»[12] [13] [14].Доминиканская Республика твердо привержена делу защиты прав человека в рамках ООН и рассматривает это направление как одно из приоритетных в соответствии с Уставом ООН. Подтверждением этому является активное участие Доминиканской Республики в основных международных договорах по правам человека[15]: Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.[16] [17] [18], Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. , Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. , Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.[19] [20] [21] [22] [23] [24], Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. , Конвенции о правах ребёнка 1989 г. , Конвенции по правам инвалидов 2006 г. Соответственно, государство участвует во всех основных договорах по правам человека, кроме Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. и Международной конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 г. Доминиканская Республика также признала возможность подачи индивидуальных жалоб против неё в Комитет по правам человека, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин и Комитет по правам инвалидов. Помимо вышеназванных основополагающих правозащитных договоров, Доминиканская Республика участвует в следующих международных соглашениях системы ООН в областях, смежных с правами человека: Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за неё , дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 200 г.[25] [26] [27] [28] [29] [30] [31] [32] (Палермский протокол), Римский статут Международного уголовного суда , Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и протокол 29 к ней - Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. , Женевские конвенции 30 1949 г. и дополнительные протоколы к ним , Основные конвенции Международ- Л і ной организации труда (далее - МОТ) , Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования . В 2003 г. Верховный суд Доминиканской Республики постановил в своём решении № 1920, что конституционная система Доминиканской Республики состоит из равнозначных положений следующих двух нормативных источников: национального права, образуемого Конституцией и конституционной судебной практикой, а также международного права, образуемого международными пактами, конвенциями, консультативными заключениями и решениями Межамериканского суда по правам человека. В рамках Организации американских государств (далее - ОАГ) Доминиканская Республика ведет активный диалог с Межамериканской системой защиты прав человека и содействует укреплению учреждений, входящих в её состав. О выполнении обязательств Доминиканской Республики в рамках Межамериканской системы защиты прав человека подробно речь пойдет в третьей главе настоящего диссертационного исследования. Если говорить о других международных обязательствах, то в соответствии с Соглашением о свободной торговле между Центральной Америкой, Доминиканской Республикой и США 2004 г. МОТ каждые шесть месяцев проверяет показатели, связанные с правами человека и состоянием окружающей среды, перечисленные в так называемой «Белой книге»[33] [34]. Сегодня в области международного сотрудничества в сфере защиты прав человека Доминиканская Республика совершает положительные шаги. Так, в 2011 г. были ратифицированы Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Протокол к Американской конвенции о правах человека, касающийся отмены смертной казни, 1990 г. В настоящее время Палата депутатов Республики рассматривает вопрос присоединения к целому ряду международных договоров: Конвенции Международной организации труда № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах; Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленному на отмену смертной казни. В области государственного строительства в течение последних десятилетий Доминиканская Республика реализует программу реформ, направленных на модернизацию государства, в соответствии с демократическими переменами, происходящими в стране и в Латинской Америке. С учётом различных социальных и правозащитных потребностей 25 января 2012 г. вступил в силу Закон № 1- -э с 12 о Национальной стратегии развития на 2010-2030 гг. (далее - НСР), в соответствии с которым предлагается добиваться создания «государства, располагающего эффективными и транспарентными институтами, состоящего на службе у ответственного и активного гражданского общества, гарантирующего безопасность и благоприятствующего развитию и мирному сосуществованию». Основное внимание в этом Законе уделяется таким ключевым направлениям деятельности в области прав человека, как образование, защита детей и подростков, права женщин, социальное развитие, создание достойных условий жизни, права инвалидов и престарелых лиц и т.д. Упомянутый Закон служит основным инструментом разработки национального плана позитивных действий в интересах улучшения положения лиц, ущемленных в своих основополагающих правах. Он позволяет находить возможные решения проблем, препятствующих полному осуществлению прав человека. В сфере охраны общественного порядка и укрепления правоохранительных органов благодаря изменениям, внесенным в новый закон о национальной полиции, в настоящее время рассматриваемый Национальным конгрессом, планируется добиться организационной независимости Центрального управления внутренних дел, который будет подведомствен Верховному совету полиции, а не Комиссару национальной полиции. Совету будет поручена проверка и расследование жалоб о злоупотреблениях и правонарушениях в отношении граждан со стороны сотрудников полиции. [35] В соответствии с Указом № 631-2011[36] [37] [38] был создан Национальный совет по вопросам миграции, консультативный орган, ведающий миграционными вопросами и отвечающий за разработку стратегий и мер политики в области миграции и составление программ действий для профильных учреждений. Права человека и реформа уголовного права. В июне 2013 г. Палата депутатов Республики утвердила поправки к Уголовному кодексу Доминиканской Республики , касающиеся незначительных и крайне серьезных нарушений прав человека: преступления против человечности, насилие в семье, фемицид, насильственное исчезновение, расовая сегрегация, рабство и т.д. Вместе с тем, в действующем Уголовном кодексе были расширены квалификации и составы таких преступлений, как, в частности, пытки и их применение к кому бы то ни было по признаку пола или сексуальной ориентации (пар. 9 ст. 81); дискриминация по признаку расового происхождения, пола или сексуальной ориентации (ст. 149); незаконный арест; похищение; злоупотребление властью; бесчеловечные и жестокие виды обращения. Кроме того, была отменена уголовная ответственность за аборт в случаях, когда беременность угрожает жизни и физическому здоровью 38 женщин или девушек . В настоящее время обсуждаются новые поправки к Уголовному кодексу. К числу тяжких преступлений в военное время планируется отнести, среди прочего, умышленное убийство, пытки или жестокие, бесчеловечные и унижающие достоинство виды обращения; биологические или медицинские эксперименты; мародерство; военное рабство; отказ в справедливом судебном разбирательстве; незаконное заключение; захват заложников; нападения на гражданское население и гражданские объекты; нападения на миротворческие или гуманитарные миссии; ненадлежащее использование белого флага или символики международных орга- -39 низации . Стоит отметить поправки, принятые в 2013 г. к Органическому закону «О национальной полиции»[39] [40]. Согласно этим поправкам в конкретных случаях чрезмерного применения силы, дискриминации и коррупции будут создаваться независимые комиссии для оценки действий сотрудников правоохранительных органов. В законопроекте также прописаны минимальные правила применения силы в соответствии с основными принципами, регулирующими такие действия. Поступательно идёт развитие пенитенциарной системы в Доминиканской Республике: в настоящее время в стране действует 17 исправительных учреждений, рассчитанных к интегрированию в новую систему тюрем, работающих по старой системе, и при этом преследуется окончательная цель реинтеграции в жизнь общества лишенных свободы лиц после исполнения назначенного наказания. Законодательно закреплен процесс рассмотрения жалоб на действия тюремной администрации. Защита уязвимых категорий населения. Одним из приоритетов доминиканского государства является защита уязвимых групп населения (инвалиды, пожилые люди, женщины, дети, беженцы и др.). Так, например, защита инвалидов предусматривается, среди прочего, положениями Конвенции ООН о правах инвалидов (участницей которой является Доминиканская Республика), Конституции Доминиканкой Республики, Органического закона № 5-13 о равенстве прав инвалидов, Закона № 42-2000 об инвалидности и Закона № 87-01 о социальном обеспечении[41]. Доминиканская Республика провела в 2013 г. активную кампанию по содействию социальной интеграции инвалидов. Большая работа ведется в сфере защиты прав детей, в частности разрабатывается нормативная база в сфере борьбе с надругательствами над детьми, по ликвидации в Доминиканской Республике детского труда к 2020 г. В этой связи Национальный совет по делам детства и юношества, Коалиция НПО в защиту детей и ЮНИСЕФ организовали основанный на широком участии национальный процесс и выработали в апреле 2013 г. Национальную дорожную карту . В государстве принимаются меры по обеспечению доступа всех детей и подростков к различного рода государственным школам без предъявления удостоверяющих их личность документов и приема в школы детей-иностранцев независимо от их иммиграционного статуса. Создан Национальный план поощрения грамотности “Quisqueya Aprende Contigo '^3, направленный на обучение чтению и письму всех лиц старше пятнадцати лет на равных условиях в интересах полной ликвидации неграмотности среди молодежи и совершеннолетнего населения в течение двух лет. На поддержку высшего образования ассигновано в 2016 г. 0,5% ВВП. В числе достижений в деле защиты детей и подростков можно отметить продолжающиеся усилия по разработке норм, направленных на борьбу с жестоким обращением с детьми, в том числе такими его формами, как телесное или физическое наказание, в контексте Руководства по оказанию всесторонней медицинской помощи детям и подросткам, ставшим жертвами насилия и жестокого обра- 44 щения . Защита прав женщин также эффективно осуществляется в государстве. В доминиканской Конституции 2010 г. равноправие и равенство полов закрепляется в качестве руководящего и основополагающего принципа, что подтверждается следующими положениями, в которых устанавливается: a) принцип равенства между мужчинами и женщинами и недопустимость любых форм дискриминации; б) обязательство государства создавать правовые и административные условия [42] [43] [44] для обеспечения фактического и эффективного равенства и принимать необходимые меры для предупреждения и пресечения дискриминации, маргинализации, уязвимости и изоляции; в) право женщин на жизнь, свободную от насилия; г) предусмотренная в п. 5 ст. 39 ответственность государства в сфере поощрения и гарантирования равной представленности женщин и мужчин в списках кандидатов на выборные должности в директивных и распорядительных государственных органах, судебных органах и органах государственного контроля; д) признание экономической ценности домашнего труда, статуса фактического брачного союза, равной оплаты за труд равной ценности, законодательной инициативы граждан, а также употребление нейтральных в гендерном отношении формулировок во всем тексте Конституции. В свете упомянутых конституционных установок можно выделить три категории положений, которые служат интересам женщин, представляют собой значительные достижения для доминиканок и, безусловно, являются наиболее значимыми победами в борьбе за их конституционные права и гарантии: во-первых, это положения, напрямую касающиеся их прав; во-вторых, положения общего характера, которые в силу принципа равенства имплицитно затрагивают также и женщин; и, в-третьих, положения, касающиеся механизмов или инструментов для отстаивания и защиты прав и наделяющие женщин особыми возможностями в плане осуществления, отстаивания и защиты своих прав. Примером того, как на практике обеспечивается право на равное участие женщин в политической жизни и их представленность на влиятельных и руководящих должностях в Доминиканской Республике, является то, что в настоящее время насчитывается 38 депутатов-женщин, что составляет 20,8% мест в нижней палате, и три сенатора-женщины, что составляет 9,4% мест в Сенате Республики. По итогам выборов 2010 г. на должности председателей городских советов были избраны 12 женщин, и их доля составляет 7,7% от общего числа таких должностей, что на два процентных пункта превышает средний показатель в мире; на выборах в члены городских советов на период 2010-2016 гг. впервые была достигнута установленная законом минимальная квота в размере 33%. Также следует подчеркнуть, что в мае 2012 г. во второй раз на должность вице-президента Республики была избрана женщина на текущий срок президентских полномочий с 2012 г. по 2016 г[45] [46]. Впервые женщина занимала этот пост в период с 2000 по 2004 ^ 46 гг. Что касается эффективного расследования и преследования актов гендерного насилия и насилия в семье в контексте различных механизмов помощи, доступных женщинам, то представляется важным подчеркнуть, что в 2009 г. в общей сложности было подано 52 403 жалобы, а в 2010 г. их число составило 58 534, при этом судебное разбирательство за эти два года было возбуждено в общей сложности в связи с 9 706 делами. В 2011 г. поступило 66 177 жалоб, при этом судебное разбирательство возбуждалось в 20 942 случаях, и такой значительный рост этого показателя созвучен новой концепции борьбы с этим серьёзным преступлением. Миграционные вопросы. Сознавая потребность в разрешении миграционных проблем, меры по устранению которых откладывались в течение многих лет, правительство Доминиканской Республики приступило к осуществлению самого амбициозного и всеобъемлющего в истории страны Плана по легализации иностранцев[47]. Его цель состоит в оформлении документов и обеспечении законного статуса всех проживающих на территории Доминиканской Республики лиц, что тем самым способствовало бы защите их основных прав и уменьшению их уязвимости. Была разработана четкая дорожная карта и начата работа по решению различных возникающих в стране потребностей в вопросах выдачи документов, затрагивающих ее граждан и иностранцев. Принимаемые меры будут носить всеобъемлющий и инклюзивный характер и соответствовать международным нормам. Этот процесс протекает в условиях полного уважения законов и институтов Доминиканской Республики, а также международного права в области прав человека. План по легализации иностранцев состоит из двух частей. Первая часть представляет собой Национальный план по легализации незаконных иностранных мигрантов, который после реализации окажет благотворное влияние на условия жизни незаконно проживающих в стране иностранцев. План предусматривает возможность предоставления незаконно проживающим иностранцам одного из закрепленных в законодательстве иммиграционных статусов в соответствии с индивидуальными обстоятельствами при условии выполнения такими иностранцами предъявляемых им требований. В случае выполнения только одного этого плана Доминиканская Республика сможет в течение года узаконить миграционный статус многих тысяч человек более чем из ста стран, которые оказались на незаконном положении, и тем самым положить конец неопределенности, связанной с их незаконным пребыванием в стране. Процедуры легализации и оформления документов будут применяться только в отношении лиц, документы которых не были до настоящего времени должным образом оформлены и которые в этой связи вынуждены теперь упорядочить свой соответствующий статус в зависимости от их личных обстоятельств. С февраля 2014 г. по всей территории страны работают местные органы для обслуживания лиц, на которых распространяется процесс легализации, а также тех иностранцев, которые хотели бы им воспользоваться. В интересах обеспечения справедливости и транспарентности каждое поступившее дело будет рассматриваться на индивидуальной основе в соответствии с четко определенными требованиями в ускоренном порядке и при взимании минимальной платы. При этом, согласно Плану, доминиканского гражданства не будет лишено ни одно имеющее его лицо. Именно по этой причине второе принципиальное положение, которое было объявлено правительством, предусматривает представление в Конгресс закона об упорядочении незаконного положения детей зарегистрированных в Доминиканской Республике иммигрантов, которые не имеют документов, а также их потомков. Особого внимания заслуживает Указ № 631-2011 от 19 октября 2011 г., утверждающий регламент исполнения Общего закона № 284-04 о миграции . На основании Указа № 631 -2011 определяется порядок действий при прохождении любых миграционных формальностей и вводится запрет на административное задержание беременных женщин и кормящих матерей, пожилых и престарелых лиц. Нерешенные миграционные проблемы тянут целый комплекс других про- блем[48] [49]. Большой резонанс в международном сообществе вызвало принятое в сентябре 2013 г. решение Конституционного суда Доминиканской Республики 168/13 о лишении прав на гражданство и о высылке в отдельных случаях проживающих в стране потомков мигрантов (доминиканских граждан гаитянского происхождения)[50]. По сути, это решение допускает применение ретроактивного и ограничительного толкования положений о гражданстве, затрагивающих в основном лиц гаитянского происхождения. Населении Доминиканской Республике чуть меньше 10 млн человек. После крупного землетрясения в 2010 г. в Гаити[51] [52] в соседнюю Доминиканскую Республику устремился поток мигрантов-гаитян. В настоящее время в Республике находится более 1 млн незаконных мигрантов (по данным международной организации «Амнести Интернейшнл» ). Жители Доминиканской Республики оказывали существенную помощь пострадавшим гаитянам в момент бедствия и после него. Доминиканская Республика проявила солидарность с Республикой Гаити при бедствии. Однако, когда спустя несколько лет количество незаконных мигрантов- гаитян в Доминиканской Республике составило более 10 % населения страны, в государстве стали приниматься меры по принудительной депортации незаконных мигрантов-гаитян обратно в Г аити в связи с невозможностью обеспечения экономических и социальных прав беженцев, ростом холеры и т.д. По словам властей, они действуют в соответствии с двусторонним соглашением между Доминиканской Республикой и Гаити от 1999 г. В 2013 г. Конституционный суд Доминиканской Республики принял постановление, которое может лишить десятки тысяч людей гражданства, причем почти все эти люди являются лицами гаитянского происхождения. Суд постановил, что дети незадокументированных мигрантов, которые находились в Доминиканской Республике и были зарегистрированы как её граждане ещё в 1929 г., не могут получить гражданство Доминиканской Республики, поскольку их родители 53 считаются находящимися «в процессе транзита» . После этих событий на Доминиканскую Республику стало усиливаться давление со стороны международных правозащитных органов. Проблеме дискриминации гаитянских мигрантов и доминиканцев гаитянского происхождения уделялось особое внимание в докладах Независимого эксперта ООН по вопросам меньшинств, Специального докладчика по проблеме расизма, Комитета по правам ребёнка, Комитета по ликвидации расовой дискриминации[53] [54], а также в решении Межамериканского суда по правам человека[55]. Однако, в соответствии с международным правом стихийные бедствия, влекущие большое количество жертв и последующую гуманитарную катастрофу, - это проблемы всего человечества, у международного сообщества появляются обязательства erga omnes, и именно международные организации и развитые госу- дарства должны способствовать разрешению этих негативных последствий, а не взваливать непосильную ношу исключительно на соседнее государство - на Доминиканскую Республику, которая по площади государства в мире занимает 131 место, а по уровню ВВП - 74 место. Это ведет к подрыву устоев такого государства, как Доминиканская Республика, которое в условиях ограниченности средств вынуждено нести непосильное бремя и перераспределять налоговую, пенсионную нагрузку. Представляется, что вместо того, чтобы умножать проблемы и искать «крайних», нужно усилить работу международного сообщества по оказанию помощи. Необходимо активизировать диалог Доминиканской Республики с Гаити по вопросу о миграции и избегать ретроактивного применения норм в порядке реализации постановления Конституционного суда, вследствие которого лица, имеющие доминиканское гражданство, могут стать апатридами. В целом надо отметить важную роль помощи, оказанной международным сообществом доминиканскому правительству в деле осуществления ряда проектов и планов, способствовавших принятию мер и проведению государственной политики в целях обеспечения прав человека населения страны. Эта деятельность ведется, несмотря на существующие в стране финансовые ограничения, обусловленные непростыми обстоятельствами в ее прошлом, по вине которых образовался дефицит, вынудивший правительство ввести действующие по сей день меры строгой экономии. Тем не менее Доминиканская Республика, в полной мере осознавая неотложную потребность в устранении социального неравенства, по- прежнему сохраняющегося в стране, как и в большинстве развивающихся государств, продолжает осуществлять и разрабатывать проекты как законодательного, так и институционального характера и принимать позитивные меры в интересах детей, подростков, женщин, престарелых лиц, инвалидов, мигрантов и трудящихся в таких областях, как отправление правосудия, борьба с бедностью, здравоохранение, образование, межкультурная интеграция, социальное развитие и развитие человеческого потенциала и борьба с торговлей людьми и контрабандным провозом людей.