§ 2. Деятельность органов ООН в борьбе с международным терроризмом

Представляется необходимым рассмотреть деятельность органов ООН в борьбе с международным терроризмом, поскольку это дает возможность исследовать международно-правовое определение терроризма с практической точки зрения.

Генеральная Ассамблея занялась проблемой терроризма с 1972 года и в 7080-х годах, был принят ряд резолюций, а также несколько контртеррористических конвенций (например, Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов 1973 года и Международная конвенция о борьбе с захватом заложников). Следующий виток активности Генеральной Ассамблеи последовал в 90-х годах: в 1994 году была принята рассмотренная ранее Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма. А в 1996 году был учрежден Специальный комитет по борьбе с терроризмом для выработки конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом, а затем и международной Конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма. Помимо этого, целью создания Комитета было дополнение соответствующих существующих международных документов и разработка способов дальнейшего совершенствования существующей системы международных договоров, касающихся международного терроризма. Данный мандат постоянно возобновляется и пересматривается резолюциями Генеральной Ассамблеи, в частности его определяют также, рассмотренные выше, не только Декларация 1994 года, но и дополняющая её Декларация 1996 года.

Ассамблее. Резолюции, которые предлагаются к утверждению на сессиях Г енеральной Ассамблеи, содержат в себе ряд мер, направленных на ликвидацию международного терроризма, однако, эти меры нельзя назвать хоть в какой-то мере новеллами, они повторяют уже неоднократно провозглашаемые принципы. К ним относится осуждение терроризма во всех его формах и проявлениях, напоминание о центральной роли Генеральной Ассамблеи в борьбе с терроризмом, призыв к государствам сотрудничать в предотвращении и пресечении террористических актов и другие.

Совет Безопасности ООН занимается проблемой международного терроризма с начала 90-х годов. За это время Советом был принят ряд санкций против государств, которые подозревались в связях с террористическими организациями, например, против Ливии в 1992 году или в 1999 и 2000 годах против Афганистана. Однако, началом наиболее интенсивной контртеррористической деятельности Совета Безопасности следует считать принятие в 19 октября 1999 года резолюции 1296 (1999) в которой говорилось следующее:

1) безоговорочное осуждение всех актов, методов и практику терроризма как преступные и не имеющие оправдания во всех формах и проявлениях;

2) призыв осуществить в полном объеме действующие международные антитеррористические конвенции, обращенные ко всем государствам, которые в них участвуют, а также присоединиться к ним тем государствам, которые в них еще не участвуют;

3) подтверждение важной роли ООН в деле международного сотрудничества по борьбе с терроризмом и указание на важность более широкой координации между международными, региональными организациями и государствами;

4) призыв к международному сообществу принять соответствующие шаги в целях:

- взаимного сотрудничества по предотвращению и пресечению террористических актов, защиты от них всех лиц, привлечению к ответственности виновных в совершении террористических актов, на основе двухсторонних и многосторонних соглашений и механизмов;

- предотвращения и пресечения на своей территории деятельности по финансированию и подготовке актов терроризма всеми законными средствами;

- отказа в убежище и обеспечения ареста и судебного преследования или выдачи лиц, которые финансируют, планируют и совершают террористические акты;

- установления того, что лицо, которое просит предоставления убежища, не принимало участия в террористических актах, до предоставления ему статуса беженца.

- обмена информацией и сотрудничества в административных и судебных вопросах в целях предотвращения актов терроризма, в соответствии с международным правом и национальным законодательством;

Заключительные положения Резолюции содержат в себе обращение к Генеральному секретарю ООН, в котором его призывают уделять больше внимания в своих докладах вопросам угрозы терроризма для международного мира и безопасности, выражают готовность Совета Безопасности рассматривать соответствующие доклады и принимать необходимые меры для противодействия угрозам международному миру и безопасности, а также выражают готовность продолжать заниматься этим вопросом.

Совет Безопасности ООН своей резолюцией 1373 (2001), которая была принята после событий 11 сентября 2001 года, также учредил Контртеррористический комитет (далее - КТК). Резолюция обязала государства- члены ООН принять ряд мер, направленных на предотвращение террористической деятельности, объявление всех её форм противозаконными, а также на активизацию сотрудничества в рамках существующих двухсторонних, многосторонних механизмов и соглашений.

Также в Резолюции высказывается озабоченность связанная с существованием тесной связи между международным терроризмом и транснациональной организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, отмыванием денег, незаконным оборотом оружия и незаконными перевозками ядерных, химических, биологических и других потенциально смертоносных материалов и в этой связи подчеркивает необходимость улучшения координации усилий на национальном, субрегиональном, региональном и международном уровнях с целью усиления всемирной реакции на этот серьезный вызов и угрозу международной безопасности⁷⁰. Помимо прочего, государства должны регулярно докладывать КТК о мерах принятых в соответствии с данной резолюцией.

Контртеррористический комитет призван содействовать укреплению потенциала государств по предотвращению актов терроризма и на национальном и на межрегиональном уровнях. Перечень мер, предусмотренных резолюцией 1373 достаточно широк, но среди них можно выделить основные семь, направленные на укрепление правовых и институциональных возможностей государств в борьбе с терроризмом:

- ввести уголовную ответственность за финансирование терроризма;

- безотлагательно заблокировать любые средства, связанные с лицами, которые замешаны в террористических актах;

- не предоставлять ни в какой форме финансовую поддержку террористическим группам;

- не допускать предоставления убежища, помощи или поддержки террористам;

- вести обмен информацией с другими правительствами в отношении любых групп, совершающих или планирующих совершить террористические акты;

- сотрудничать с другими правительствами в расследовании, обнаружении, аресте, выдаче и преследовании лиц, замешанных в таких актах;

- установить в национальном праве уголовную ответственность за активное

~ ~ 71

и пассивное содействие терроризму и предавать нарушителей суду .

В дополнение к ним в соответствии с резолюцией 1624 (2005) государства- члены ООН были призваны законодательно запретить подстрекательство, предотвращать такое поведение и отказывать в убежище любым лицам, «в отношении которых имеется достоверная и соответствующая информация, дающая серьезные основания считать их виновными в таком поведении».

В 2004 году резолюцией 1535 (2004) был учрежден Исполнительный директорат Контртеррористического комитета (ИДКТК), задачей которого является исполнение положений резолюции 1373 и помощь в этом государствам- членам ООН. Основные элементы работы КТК и ИДКТК в общем сводятся к следующему:

1. Посещение стран для того, чтобы отслеживать прогресс, а также для

оценки характера и уровня технической помощи, которая может понадобиться каждой конкретной стране для того что бы в полной мере осуществить положения резолюции 1373 (2001).

соответствующего государства.

2. Техническое содействие государствам в подключении их к существующим программам технической, финансовой, нормативно-правовой помощи, а также помощь в установлении контактов с потенциальными донорами. ИДКТК в свою очередь помогает определить потенциальные источники помощи, а так же приоритетность имеющихся заявок. Сам Комитет помощь не оказывает, но им создана база данных об имеющейся консультативной и технической помощи, предоставляемой государствами, организациями и учреждениями. Справочник содержит подробную информацию о программах помощи и

обучения, копии нормативно-правовых актов, таким образом, государства, нуждающиеся в помощи, получают информацию о том, где её можно получить.

3. Доклады государств-членов ООН и другие доклады, которые позволили собрать наиболее полный массив информации о реальном потенциале в борьбе с терроризмом каждого из государств. Доклады также служат постоянному диалогу между КТК и государствами-членами.

4. Страны поощряются к применению передовых методов, стандартов и кодексов с учетом, однако, конкретных национальных потребностей и условий. В этих целях КТК опубликовал Справочник по международным полезным методам, кодексам и стандартам, и новый Справочник, дополняющий его. Методы, кодексы и стандарты, которые указаны в этих справочниках не являются обязательными, и государства вольны сами использовать их в соответствии с конкретными обстоятельствами.

5. Содействие установлению и развитию тесных связей между государствами и региональными, субрегиональными, международными организациями путем проведения специальных совещаний. Это делается для лучшей координации усилий, исключения расходования средств впустую и дублирования в работе различных институтов. Основным принципом такого сотрудничества является акцентирование внимания каждой конкретной организации на тех областях, в которых они наиболее сильны, избегая при этом дублирования усилий.

Органы Совета Безопасности ООН по борьбе с терроризмом играют важную роль в развитии международного сотрудничества в данной сфере.

1. Контртеррористический комитет осуществляет свою деятельность, в основном, опираясь на положения резолюции 1371 (2001) и его задача состоит в стремлении помочь государствам осуществить ряд мер, направленных на укрепление правового и институционального потенциала в области борьбы с терроризмом на своей территории, в своем регионе и во всем мире.

2. Комитет 1540 (созданный в соответствии с резолюцией 1540(2004) Совета Безопасности) осуществляет контроль за нераспространением оружия массового уничтожения.

3. Рабочая группа, созданная во исполнение резолюции 1566 (2004) для рассмотрения и представления Совету рекомендаций касательно мер, которые будут практических применяться к отдельным лицам, группам или организациям, связанным с террористической деятельностью, за исключением тех, которые введены Комитетом по санкциям в отношении «Аль-Каиды» и движения «Талибан».

4. Комитет по санкциям против Аль-Каиды и Талибана учрежден Советом Безопасности 15 октября 1999 года с принятием резолюции 1267 в целях надзора за осуществлением санкций в отношении Афганистана, находящегося под контролем «Талибана», и в связи с поддержкой им Усамы бен Ладена. Режим санкций изменялся в сторону ужесточения в результате принятия последующих резолюций, в связи с чем, в настоящее время санкции распространены на лиц и организации, связанные с «Аль-Каидой», или «Талибаном», независимо от места их нахождения.

В рамках Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС) также ведется деятельность, направленная на борьбу с терроризмом. Прежде всего, она заключается в принятии резолюций и заслушивании докладов по соответствующей тематике.

Резолюции о технической помощи в осуществлении международных конвенций и протоколов, касающихся борьбы с терроризмом, имеют большое значение. В этих резолюциях государства, которые еще не ратифицировали международные конвенции и протоколы, касающиеся терроризма, настоятельно призываются присоединиться к ним, при этом им гарантируется техническая помощь со стороны органов ООН в рамках действия их мандатов. Помимо этого, достаточно много внимания уделяется вопросам укрепления международной координации и сотрудничества как в целях борьбы с терроризмом, так и в целях его предупреждения. Напоминается о важном значении заключения, где это оправданно, двухсторонних и многосторонних договоров о взаимной правовой помощи и выдаче, подчеркивается важность принципов справедливости и действенности уголовного правосудия. В своих резолюциях ЭКОСОС также не обходит стороной крайне актуальный вопрос информационного обмена, в том числе и передовым опытом в борьбе с терроризмом, а также указывает на необходимость развития информационного обмена относительно смежных с терроризмом преступлений. В основном в своих резолюциях ЭКОСОС обращается к Управлению ООН по наркотикам и преступности с призывом продолжать наращивать юридические знания, оказывать техническую и иную помощь, разрабатывать соответствующие программы и т.п. в рамках своего мандата. Укрепление разностороннего сотрудничества между государствами, региональными, субрегиональными международными организациями и органами ООН, а также между соответствующими подразделениями внутри системы органов ООН - это и есть основная идея резолюций ЭКОСОС.

Отдельного внимания заслуживают также резолюции, принимаемые Комиссией ЭКОСОС по правам человека, которые касаются защиты прав и основных свобод человека в условиях борьбы с терроризмом. Положения, которые содержатся в этих резолюциях, соотносятся с теми принципами, которые лежат в основе всего международного сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом и так или иначе уже были рассмотрены в ходе настоящего исследования. Представляется достаточным провести краткий обзор, не останавливаясь подробно на каждом из положений.

Основополагающей идеей резолюций является утверждение, что любые меры, принимаемые государствами в борьбе с терроризмом, должны соответствовать их обязательствам по международному праву, а именно, существующим международным стандартам в области прав человека, международного гуманитарного и беженского права. Указывается, что не допускается отступление от определенных прав, но если они и существуют, то

подчеркивается их исключительный и временный характер и на государства возлагаются обязательства по разъяснению данных обязательств своим национальным органам, занимающимся борьбой с терроризмом. Демократическая практика и законность называются в числе тех принципов, в соответствии с которыми государствам следует вести борьбу с терроризмом, в том числе в вопросах взаимной правовой помощи, выдачи и предоставлении статуса беженца.

Нельзя обойти вниманием ряд вопросов, которые Комиссия по правам человека, обращаясь посредствам резолюции к Верховному комиссару по правам человека, просит рассмотреть. К таким вопросам относятся внесение общих рекомендаций относительно обязанности государств поощрять и защищать права человека и основные свободы при осуществлении мер по борьбе с терроризмом, а также предоставление помощи и консультаций государствам в сфере защиты прав человека в таких условиях, в случаях, когда государства обращаются за такой консультацией.

Резолюция 2005 года E/CN.4/RES/2005/80 дополнительно предусматривала также назначение на 3 года специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом. На него были возложены следующие функции и полномочия:

- представление конкретных рекомендации о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом, в том числе по просьбе государств, для предоставления консультативных услуг или технической помощи в этой области;

- сбор, запрашивание, получение и обмен информацией и сообщениями из всех соответствующих источников и с ними, включая правительства, заинтересованных лиц, их семьи, их представителей и их организации, в том числе путем посещения стран, с согласия соответствующих правительств, относительно утверждений о нарушениях прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом, уделяя особое внимание областям, не охваченным мандатами существующих процедур;

- нахождение, обмен и содействие распространению наиболее удачных методов борьбы с терроризмом, не наносящих ущерба правам человека и основным свободам;

- непосредственное координирование осуществляемой работы с другими специальными докладчиками, специальными представителями, рабочими группами и независимыми экспертами Комиссии, Подкомиссии и других соответствующих органов Организации Объединенных Наций, налаживание регулярного диалога и обсуждение возможных областей сотрудничества со всеми соответствующими сторонами, включая правительства, соответствующие органы Организации Объединенных Наций, специализированные учреждения и программы, в частности Контртеррористический комитет Совета Безопасности, Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека, Сектор по предупреждению терроризма Организации Объединенных Наций, Управление по наркотикам и преступности Организации Объединенных Наций, обладателей мандатов по правам человека и договорные органы, Подкомиссию по поощрению и защите прав человека, а также неправительственные организации и другие региональные или субрегиональные международные учреждения, всецело уважая соответствующие мандаты вышеупомянутых органов и преследуя цель избегать дублирования усилий;

- представление регулярных докладов Комиссии и Г енеральной Ассамблее^[57].

Количество террористических актов постоянно растет, что вызывает беспокойство не только лидеров государств и руководителей международных организаций, но и простых людей. В последние десятилетия одной из основных задач Генерального секретаря ООН стала деятельность, направленная на борьбу с терроризмом, поскольку он является неприемлемым и не имеющими оправдания.

Для обеспечения общей координации и слаженности в борьбе с терроризмом в рамках системы ООН в 2005 году Генеральным секретарем была создана Целевая группа по осуществлению контртеррористических мероприятий (далее - ЦГОКМ). Создание группы встретило одобрение Генеральной Ассамблеи, которое было выражено в упомянутой Глобальной контртеррористической стратегии.

Цель группы, как уже было сказано, состоит в том, чтобы укрепить координацию и слаженность контртеррористических усилий в рамках системы ООН. Группа состоит из 34 международных учреждений, перечень которых приведен на официальном сайте ООН в сети Интернет, каждое из них в рамках своего мандата вносит вклад в общее дело. На ЦГОКМ возложено обеспечение учета потребностей государств-членов, для предоставления им необходимой политической помощи и поддержки, а также обязанность предложить им подробную информацию о Стратегии, хотя главная роль в её осуществлении и возложена на сами государства. В тех случаях, когда это необходимо, ЦГОКМ может также ускорить оказание требуемой технической помощи. Как говорилось ранее, Стратегия предусматривает осуществление четырех основных компонентов, и именно в том, чтобы сделать преимущества каждого конкретного подразделения, объединенного в ЦГОКМ, максимальными в стремлении помочь государствам осуществить эти компоненты, и состоит его главная цель.

Работа ЦГОКМ Организована через деятельность рабочих групп (по предотвращению и урегулированию конфликтов, по борьбе с использованием Интернета в террористических целях), а также проекты и инициативы в борьбе с терроризмом (повышение информированности о Стратегии, борьба с привлекательностью терроризма и др.) в тех областях, где сотрудничество внутри системы ООН может способствовать реализации стратегии.

Одним из самых первых конкретных результатов деятельности Генерального секретаря в борьбе с терроризмом можно считать публикацию в 2007 году Онлайнового пособия по борьбе с терроризмом для государств-членов ООН. Также Генеральный секретарь периодически готовит доклады, в которых рассказывается о деятельности в рамках системы ООН для осуществления Глобальной контртеррористической стратегии. Помимо прочего, благодаря усилиям ООН был создан Портал поддержки жертв терроризма, который призван привлечь внимание всего мира к людям, которые подверглись нападениям, получили ранения и травмы или погибли во время террористических атак.

Рассмотрев контртеррористическую деятельность органов ООН, следует сказать, что данная Организация по-прежнему остается площадкой для наиболее масштабного и продуктивного сотрудничества в данной области. Деятельность ООН в данном направлении развивается вместе с развитием нормативно-правовой базы и, безусловно, оправдывает те ожидания, которые на неё были возложены. Нельзя сказать, что проблемные вопросы отсутствуют, но практика показывает, что благодаря слаженным усилиям и координации деятельности внутри ООН и в сотрудничестве с государствами-членами, находятся приемлемые решения. Деятельность органов ООН в борьбе с международным терроризмом является логическим продолжением создания и совершенствования нормативной базы, принимаемой под эгидой данной организации. Предпринимаются серьезные усилия в уточнении терминологии и подходов к международно-правовому определению терроризма с точки зрения практической составляющей международного сотрудничества в данной сфере. Представляется, что такое сотрудничество в рамках ООН с течением времени будет только расширяться.