Борьба с экстремизмом (включая насильственный экстремизм) в повестке дня Совета ООН по правам человека

Поскольку экстремизм всегда связан с серьезными нарушениями прав человека, он оказался в центре внимания Комиссии ООН по правам человека, которая с момента ее создания в 1946 г. выполняла роль функционального органа Экономического и Социального Совета ООН, однако, по существу, являлась главным правозащитным органом ООН.

и скинхедов^{[201] [202]. В рамках своих полномочий создавать специализированные}

202

процедуры с тематическим мандатом КПЧ на основе Резолюции № 2005/80 постановила назначить на 3-летний период Специального докладчика по вопросам поощрения и защиты прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом. КПЧ в своих решениях опиралась на рекомендации Подкомиссии по поощрению и защите прав человека (до 1999 г.

В ходе работы Подкомиссии был подготовлен ряд документов. Так, в 2002 г. Специальный докладчик г-жа К. Куфа подготовила доклад «Терроризм и права человека», в котором она провела обзор широкого спектра видов деятельности и инициатив, предпринимаемых в рамках ООН, некоторых региональных межправительственных организаций, международных договорных органов и других органов и механизмов по правам человека. Рассматривая коренные причины терроризма, Специальный докладчик отмечает, что этот вопрос стал спорной областью, «поскольку ряд государств и ученых настаивают на том, что, в силу отсутствия какого-либо оправдания терроризму, нет и необходимости пытаться понять его причины»^[203]. Вместо этого они утверждают, что необходимо формировать все более нетерпимое отношение к терроризму и террористическим группам с целью их полной ликвидации. Такая позиция с сожалением воспринимается большинством. Они настаивают на том, что было бы безрассудным игнорировать эти причины, которые в ряде случаев прямо или косвенно связаны с несоблюдением прав человека. Сама же К. Куфа придерживается позиции, согласно которой необходимо изучать коренные причины терроризма для выработки более рациональных средств для его искоренения. Стоит отметить, что многие вопросы, которые поднимает в своем докладе Специальный докладчик, актуальны и на сегодняшний день. В частности, международное сообщество даже спустя более 15 лет не смогло прийти к консенсусу по вопросам искоренения и борьбы с терроризмом.

Комиссию по правам человека в 2006 г. сменил Совет ООН по правам человека, который подотчетен ГА ООН. Совет ООН по правам человека (СПЧ), в отличие от КПЧ, активно подключился к борьбе с экстремизмом и предпочел сосредоточить основное внимание на «насильственном экстремизме» («violent extremism»).

чества в деле предотвращения насильственного экстремизма и борьбы с ним»^[204]. СПЧ отмечает, что «обосновать или оправдать насильственный экстремизм невозможно. Ущемления и нарушения прав человека могут быть одними из элементов, способствующих созданию условий, при которых люди, особенно молодежь, становятся особо подвержены радикализации, которая ведет к насильственному экстремизму и пополнению рядов экстремистов и террористов, применяющих насилие»^[205], выражая при этом свою озабоченность по поводу угрозы, порождаемой актами насильственного экстремизма и терроризма, мотивированными экстремистскими идеологиями или нетерпимостью.

Исходя из того, что на сегодняшний день это единственная Резолюция СПЧ, которая полностью посвящена предотвращению экстремизма и рассматривает этот вопрос отдельно от терроризма, можно было ожидать от СПЧ разъяснения ключевых моментов, которые бы способствовали выяснению элементов, которые в совокупности образуют определение экстремизма. К сожалению, мы не находим в этой Резолюции подобных элементов.

Следующая Резолюция СПЧ № 33/21 «Защита прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом»^{[206] [207] вновь призывает государства к борьбе с терроризмом и насильственным экстремизмом, подчеркивает важность соблюдения принципа верховенства права и прав человека, а также соблюдение права на свободу слова. В ней содержится призыв к «обеспечению мер по противодействию терроризму и насильственному экстремизму» , а также совету}

ет государствам «не прибегать к профилированию на основе стереотипов, обусловленных этническими, расовыми или религиозными признаками или любыми другими признаками дискриминации, запрещенными международным пра-

вом» , и выражает сожаление по поводу того, что «некоторые меры, принимаемые для противодействия терроризму и насильственному экстремизму, осуществлялись таким образом, что они ненадлежащим образом были нацеле-

209

ны на конкретные группы» .

В 2017 г. СПЧ принял Резолюцию № 35/34 «Защита прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом», в которой подтвердил свое «безоговорочное осуждение всех актов, методов и практики терроризма и насильственного экстремизма, ведущего к терроризму, во всех их формах и проявлениях, где бы и кем бы они ни совершались, независимо от их мотивации, а также финансовой, материальной или политической поддержки терроризма как не имеющих оправдания в соответствии с применимым международным правом с учетом, в частности, их пагубного воздействия на осуществление прав человека и на демократические общества, а также создаваемой ими угрозы для территориальной целостности и безопасности государств и стабильности правительств» . СПЧ

призывает государства обеспечивать защиту прав человека, если есть основания полагать, что они были нарушены в результате применения мер или средств, используемых для борьбы с терроризмом или насильственным экстремизмом .

Дееспособность СПЧ в борьбе с экстремизмом подкрепляется его преемственностью КПЧ в отношении сохранения специальных процедур в виде Специального докладчика и Рабочей группы и накопленного опыта КПЧ в борьбе с терроризмом в контексте соблюдения прав человека. В частности, СПЧ на основе

своей Резолюции подтвердил мандат Специального докладчика по поощрению и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом . ^{[208] [209] [210] [211] [212] [213]}

Этот мандат включает в себя:

- вынесение конкретных рекомендаций по вопросам поощрения и защиты прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом, в том числе по просьбе государств;

- сбор, получение и обмен информацией и сообщениями со всеми соответствующими источниками, включая правительства, соответствующих лиц и их семьи, представителей и организации, в том числе посредством посещения стран, с согласия соответствующего государства по предполагаемым нарушения прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом;

- работу в тесной координации с другими соответствующими органами и механизмами, в частности, с другими специальными процедурами СПЧ, для активизации деятельности по поощрению и защите прав человека и основных свобод, избегая при этом ненужных дублирований усилий;

- регулярное представление докладов СПЧ и ГА ООН.

Специальный докладчик г-н Мартин Шейнин в 2005 г. представил свой первый доклад . В нем были предложены элементы «наилучшей практики» в сфере противодействия терроризму, включающей в себя разработку законодательных и институциональных механизмов; проверку соответствия законодательства по борьбе с терроризмом правам человека, гуманитарному праву и праву беженцев; эффективные средства правовой защиты в случае нарушения прав человека. В его последующих докладах особое внимание уделено жертвам терроризма и необходимости выработать всеобъемлющее определение терроризма^{[214] [215].}

Назначение в 2011 г. СПЧ нового Специального докладчика Бена Эмерсона по времени совпало с активностью международного терроризма в угрожающих масштабах, что внесло корректировки в содержательные части докладов Специального докладчика - больше внимания стали уделять борьбе с экстремизмом.

В представленном Специальным докладчиком в 2016 г. докладе соблюдение прав человека рассматривается в контексте предупреждения насильственного экстремизма и противодействия ему. Основные разделы, содержащиеся в докладе, посвящены изучению следующих проблем и аспектов: семантические и концептуальные проблемы; воздействие, оказываемое на права человека основами международной политики в области предупреждения насильственного экстремизма и противодействия ему; воздействие, оказываемое на права человека мерами, принимаемыми в целях предупреждения насильственного экстремизма и противодействия ему; условия, способствующие насильственному экстремизму. Специальный докладчик особенно обеспокоен по поводу произвольного использования термина «экстремизм» не в качестве части стратегии противодействия насильственному экстремизму (как об этом говорится в Резолюции СБ ООН № 2178 от 2014 г.), а как о преступлении «само по себе». У Специального докладчика возникают опасения в связи с тем, что неясность концепции борьбы с экстремизмом может привести к ее применению против членов религиозных меньшинств, гражданского общества, правозащитников, мирных групп сепаратистов, коренного населения и членов оппозиционных политических партий»^[216].

В другом представленном Специальным докладчиком материале по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом , адресованном ГА ООН, он обеспокоен широким характером некоторых положений и отсутствием определения таких терминов, как «терроризм» и «экстремизм», а также правовой неопределенностью усилий по идентификации тех лиц, в отношении которых предполагается применять резолюции ГА и СБ ООН.

По непонятным нам причинам в последнем докладе Бена Эмерсона, представленном в феврале 2017 г., нет ни одного положения, посвященного проблемам борьбы с экстремизмом .

В августе 2017 г. на должность Специального докладчика была назначена г-жа Ф. Ни Аолан, которая в сентябре того же года представила ежегодный доклад ГА ООН по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом. В этом ежегодном докладе обращается внимание на следующие аспекты, вызывающие обеспокоенность международного сообщества: определение исключительных полномочий в сфере национальной безопас- ^{[217] [218] ности в рамках обычных правовых систем; прояснение соответствующих правовых отношений, особенно между национальными нормами и системами национальной безопасности и международно-правовыми нормами и системами (права человека, гуманитарное право и международное уголовное право); достижение повышенной ясности и транспарентности в отношении всех аспектов и согласованности нормативной деятельности, связанной с контртеррористическими нормами и практикой в рамках архитектуры Организации Объединенных Наций; учет гендерной проблематики терроризма и борьбы с ним во всех аспектах мандата и обращение в нормотворческой деятельности повышенного внимания на гендерную проблематику; поощрение прав и защита гражданского общества и гражданского пространства для того, чтобы оградить эту неотъемлемую часть общества от нападений под предлогом борьбы с терроризмом .}

Специальный докладчик подчеркивает необходимость учета положений Резолюции № 2242 (2015 г.) Совета Безопасности ООН о гендерном факторе в качестве сквозного вопроса во всех направлениях деятельности, осуществляемой в рамках противодействия терроризму и экстремизму. По ее мнению, интеграция женщин в работу по планированию в области национальной безопасности носит крайне фрагментарный характер как на национальном, так и на международном уровнях. В связи с этим она убеждена в том, что при обсуждении вопросов национальной безопасности основное внимание уделяется субъектам мужского пола, в результате чего «причины» терроризма часто увязываются именно с мужчинами в условиях недостаточного внимания к гендерному контексту, практике и взаимосвязи, которые обеспечивают глубокое понимание условий, способствующих распространению терроризма и укореняющих его. В частности, в контексте противодействия насильственному экстремизму наступает все более широкое осознание того, что вербовка в террористические организации проводится на основе идей мужского самосознания и власти, включая беспрепятственный доступ ^[219] к женщинам в связи с институционально закрепленным гендерным неравенством и их подчиненным положением. Специальный докладчик считает, что для того, чтобы эффективно предотвращать насильственный экстремизм, невозможно обходить вниманием типичные мужские ценности, которые привлекают мужчин за счет определенной формы мужского самосознания и власти^{[220] [221] [222] [223] [224].}

Специальный докладчик по культурным правам г-жа Ф. Ни Аолан в 2017 г. представила СПЧ доклад, в котором содержатся положения об определении фундаментализма и экстремизма, международно-правовой основе, стандартах по борьбе с экстремизмом, а также о негативном влиянии фундаментализма и экстремизма на культурные права . Докладчик опирается на следующее доктринальное определение фундаментализма: «политические движения крайне правых, которые в условиях глобализации... манипулируют религией, культурой или этнической принадлежностью для достижения своих политических целей» . Эти деструктивные силы обычно формулируют свои проекты в области

государственного управления в соответствии с их теократическими взглядами и навязывают свою интерпретацию религиозной доктрины другим как «закон» или «государственную политику», чтобы консолидировать социальную, экономическую и политическую власть в гегемонии и принуждении . «Фундаментализм - это не просто терроризм, экстремизм или даже религия, это, по сути, менталитет, основанный на нетерпимости к различию» .

В докладе напоминается о том, что фундаменталистские взгляды возникают на базе основных религиозных традиций мира и поэтому в действительности трудности возникают с оспариванием таких взглядов. Подчеркивается, что международное право всегда придерживается понимания, что ни одна религия не является по своей природе фундаменталистской, равно как и не следует приписывать фундаменталистские взгляды всем последователям той или иной религии.

Специальный докладчик использует термин «экстремизм» наряду с «фундаментализмом», однако подчеркивает, что «экстремизм - это более широкое и более текучее понятие, чем фундаментализм, а также более расплывчатое и склонное к злоупотреблениям» . При этом докладчик критикует широкие и

расплывчатые определения экстремизма или насильственного экстремизма в национальном законодательстве, одновременно напоминая о том, что большую часть своего внимания ООН уделяет насильственному экстремизму, его формам и проявлениям (Резолюция № 68/127 Генеральной Ассамблеи ООН), однако ООН не определяет его. В сложившейся ситуации Специальный докладчик дает рекомендацию: там, где это уместно, следует использовать термин «фундаментализм», оставляя использование термина «экстремизм» для более ограниченных ситуаций, которые не охватываются первым термином. По мнению докладчика, фундаментализм является одной из форм экстремизма, и любые конструктивные усилия по борьбе с экстремизмом должны уделять особое внимание фундаментализму. Вместе с тем Специальный докладчик отмечает, что ООН уделяет мало внимания экстремистской идеологии, которая может привести к столь же серьезным последствиям или, в конечном счете, к дополнительному насилию, и до сих пор не смогла адекватно дать ссылку на фундаментализм и экстремизм как таковой, несмотря на их серьезное воздействие на права человека. ^[225]

В июле 2017 г. ГА ООН был представлен очередной доклад^{[226] [227], подготовленный Специальным докладчиком в области культурных прав, в котором были затронуты различные формы фундаментализма и экстремизма и указаны их серьезные последствия с точки зрения осуществления культурных прав женщин. Фундаменталистские и экстремистские идеологи, движения и правительства, которые поддерживают их, стремятся к тому, чтобы обратить вспять прог-ресс, достигнутый в деле обеспечения равенства женщин и мужчин, и воспрепятствовать дальнейшему прогрессу в этой области. В рассматриваемом докладе обращается внимание на то, что понятие «фундаментализм» применяется в отношении субъектов, использующих якобы религиозную риторику, а понятие «экстремизм» - в отношении движений, преследующих прочие цели. По утверждению Специального докладчика, нарушения фундаменталистами и экстремистами культурных прав имеют общие черты, такие как, например, нарушения, связанные «с попытками искусственным образом изменить культурные ориентиры с целью загнать культуру в рамки монолитного мировоззрения, в основе которого лежат такие понятия, как “чистота” и враждебность по отношению к “чужим”, и которое сопровождается принудительной пропагандой идеалов “чести” и “целомудрия”, заявлениями о культурном и нравственном превосходстве, навязыванием “истинной религии” или “подлинной культуры”» .}

Специальный докладчик обращает внимание на то, что по отношению к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. имеется больше оговорок, чем по отношению к другим основным договорам по правам человека. Многие из этих оговорок основываются на пропагандируемых, как это ни странно, фундаменталистами, оправдывающих непринятие мер по обеспечению равенства между женщинами и мужчинами, что весьма выгодно для идеологов экстремизма и фундаментализма^[228]. Следовательно устранение структурных дискриминационных положений и снятие оговорок, оправдываемых культурными/религиозными обычаями, представляет собой одну из приоритетных задач и требует скоординированных действий.

Относительно экстремизма Специальный докладчик отмечает, что некоторые формы современного экстремизма, оказывающие особенно сильное влияние на культурные права женщин, основываются на мифах об однородной нации, притязаниях на этническое, расовое превосходство или чистоту и популистском ультрарационализме, направленном против либеральной и плюралистической демократии. В настоящее время большая часть посягательств на культурные права женщин со стороны экстремистов, по ее мнению, исходит от ультраправых политических сил, набирающих мощь или господствующих во многих странах. Вместе с тем международное сообщество уделяет меньше внимания идеологической составляющей экстремизма и не учитывает надлежащим образом фундаментализм, несмотря на их серьезные последствия для прав человека и, таким образом, не осознает тот факт, что ненасильственный религиозный экстремизм постепенно проникает в массовое сознание, а также

229

создает питательную среду для дискриминации в отношении женщин .

На фоне сказанного очевидно, что существует наличие связей между фундаментализмом и экстремизмом, с одной стороны, и насильственным экстремизмом и терроризмом, с другой стороны, а также то, что лежащие в основе этих течений идеи сами по себе представляют угрозу правам человека, а методы и средства воплощения этих идей являются прямой угрозой международному миру и безопасности. Некоторые фундаменталистские и экстремистские силы выдают себя за «умеренных», однако они создают основу для действий насильственных экстремистов, продвигая крайне дискриминационные законы и порядки. Экстремистские элементы не будут по-настоящему обезоружены до тех пор, пока не будет отвергнута их идеология, в том числе та ее часть, которая касается вопросов гендерного равенства, а дискриминационная политика в отношении женщин со стороны экстремистов и фундаменталистов в итоге мо- ^[229] жет привести к вытеснению женщин как субъекта общественных отношений и как важного элемента современного общества и потере их прав, что в целом приведет к регрессу общественной эволюции^{[230] [231] [232].}

В представленном в январе 2017 г. докладе Специального докладчика по вопросу о свободе религии или убеждений также затронут рассматриваемый нами вопрос. В докладе отмечается, что на протяжении нескольких лет мандатарии по вопросу о праве на свободу религии или убеждений неизменно высказывали свою обеспокоенность в связи с последствиями насилия во имя религии, а также слишком широко сформулированных политики и практики государств, направленных против новых религий. По мнению Специального докладчика, государства-члены обязаны не только соблюдать принцип недискриминации, но и защищать отдельных лиц от дискриминации со стороны третьих сторон - негосударственных субъектов, в том числе от угроз, исходящих от террористических или экстремистских групп, для чего могут потребоваться различные инициативы, такие как законодательная защита религиозных меньшинств от дискриминации на рабочем месте, меры по защите людей от принудительного обращения в другую веру и стратегии борьбы с насильственным экстремизмом, самосудом или терроризмом .

В своем докладе, представленном ГА ООН в августе 2017 г., Специальный докладчик отмечает, что «акты насильственного экстремизма, совершаемые негосударственными субъектами зачастую во имя религии или убеждений, представляют реальную угрозу, которой необходимо противостоять; при этом часто остается без внимания роль правительств многих государств в эскалации и нагнетании напряженности и создании условий, в которых подобный экстремизм может процветать» . Далее говорится о том, что государства должны располагать возможностями для выполнения своих обязательств по борьбе с насильственным экстремизмом, но в то же время Специальный докладчик отмечает, что применение в борьбе с насильственным экстремизмом такого подхода, когда религиозная проблематика рассматривается сквозь призму безопасности, нередко оказывается контрпродуктивным и приводит к росту религиозной нетерпимости. Государства должны делать все для того, чтобы программы, которые осуществляются в целях национальной безопасности, не затрагивали интересы, не допускали стигматизации или профилирования определенных религиозных или конфессиональных общин и не оказывали несоразмерного и негативного воздействия на них.

Специальный докладчик в докладе, представленном в 2017 г., затрагивает вопросы фундаментализма и его воздействия на осуществление прав на свободу мирных собраний и ассоциации. В докладе отмечается, что «одно лишь добровольное следование системе фундаменталистских представлений само по себе не

233

составляет нарушения прав человека» , но напомнил, что «те, кто придерживается этих представлений, стремятся навязывать их путем контроля или сдерживания реализации прав других людей, которые могут иметь иные убеждения или вести иной образ жизни, создавая тем самым угрозу для ценностей плюрализма и широты взглядов, имеющих первоочередное значение для демократии» . Согласно этому докладу, критический момент наступает, когда фундаменталистские взгляды начинают служить основой для нарушений права на свободу мирных собраний и права на свободу ассоциации. Экстремизму в данном докладе посвящен целый раздел - «Роль прав на свободу собраний и свободу ассоциации в условиях роста экстремизма и радикализации», в котором Специальный докладчик говорит о фундаментализме как о широком явление, способном выражать мнение как большинства, так и меньшинства. Экстремизм же он определяет как нечто совсем иное - «выступление в пользу крайних или радикальных мер, таких как насильственное свержение правящей власти, насилие и тер- ^{[233] [234]}

235

роризм» . Он отмечает, что экстремисты нередко придерживаются фундамен

талистских взглядов и действуют во имя этих взглядов, но эти два явления не всегда связаны между собой. Специальный докладчик, с одной стороны, указал на содержательную часть свободы ассоциации, которая позволяет людям собираться для обмена опытом, критической оценки существующего положения вещей, выявления и решения проблем и т.п.; с другой стороны, приводит период (2004-2010 г.), за время которого более 50 государств либо рассматривали вопрос о введении мер, либо ввели меры, ограничивающие эту свободу, а в 96 странах предприняли шаги по ограничению деятельности неправительственных организаций под предлогом борьбы с экстремизмом^{[235] [236].}

Анализируя доклады Специальных докладчиков СПЧ, можно сделать вывод о том, что проблематика экстремизма выходит за рамки только обеспечения прав человека в конкретных сферах или аспектах, он затрагивает почти все вопросы, из которых складывается благополучие всего человечества.

2.1.5.