Акты «мягкого права», принимаемые на двустороннем уровне
В литературе для двусторонних соглашений государств, не являющихся международными договорами, часто используется термин «договоренность». В таком ключе его предложил использовать профессор Г.И.
Тункин. Под договоренностью понимаются акты, которые государства не признают в качестве источника международного права, но подчеркивают их важное значение[89]. Наиболее распространенные письменные формы таких актов: совместные коммюнике, декларации, заявления. Государства придают серьезное значение таким актам и указывают на их обязательную силу, которая основывается на добровольном исполнении и воздержании участников от действий, нарушающих соглашение.Можно выделить такие основные отличия договоренностей от международных договоров[90]:
1. договоренность необязательно связана с письменной формой выражения, она может существовать и в устной форме.
2. договоренность всегда вступает в силу с момента достижения соглашения сторон по существенным элементам их отношений.
3. представители сторон полномочий не предъявляют, так как действуют ex officio.
4. договоренности не регистрируются в международных органах.
Для квалификации договоренностей в качестве юридически
обязательных документов необходим анализ волеизъявления государств по этому вопросу. Российская Федерация относится к таким документам, как к не содержащим юридических обязательств. Об этом прямо говорит абз. 2 п. 3 «Положения о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации»: «Международные акты не должны содержать юридически обязывающих положений. При этом в международных актах допускаются ссылки на обязательства, принятые сторонами по международным договорам» 101. Это также подразумевает, что наличие ссылок на международно-правовые обязательства в таких актах не придает им юридически обязательной силы.
Теоретически провести различие между политическим соглашением и международно-правовым договором можно. Все зависит от намерения участников придать соглашению ту' или иную силу (т.е. от волеизъявления сторон). Для заключения международного договора необходимо соглашение участников не только о его содержании, но, самое главное, - о придании ему международно-правовой силы. Практически для решения вопроса необходимо учитывать содержание, характер обязательств. Но практика показывает, что главная роль в этом процессе отводится форме соглашения, наличию в нем традиционных для договоров положений о порядке вступления в силу, ратификации и т.д. Правда, и в политические соглашения стали включать положения, регулирующие их действие.
,w Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о подготовке и подписании международных межправительственных актов, нс являющихся международными договорами Российской Федерации» от 7 февраля 2003 года X* 79//СЗ РФ 17 февраля 2003. № 7. Ст. 647.
По всей видимости, здесь необходима систематизация международного опыта и выработка единого подхода к критериям разграничения правовых и политических обязательств. Такой подход, помимо формального признака, должен учитывать и отношение сторон к заключенным актам.
Процедура подготовки и принятия таких актов более упрощенная по сравнению с международными договорами. Например, вышеуказанное постановление Правительства РФ предусматривает следующий порядок принятия договоренностей. Консультации о подготовке таких актов проводятся по поручению Правительства или по решению МИД России, либо по решению других федеральных органов исполнительной власти по согласованию с МИД России. Предложения о подписании таких актов представляются в Правительство МИД России или другими федеральными органами исполнительной власти совместно или по согласованию с МИД России. Эти предложения предварительно согласовываются со всеми заинтересованными сторонами, как на уровне федеральных министерств, так и на уровне субъектов Федерации.
Проект акта должен содержать обоснование целесообразности его заключения, оценку его возможных политических, экономических и иных последствий для России, а также анализ соответствия его содержания российскому законодательству и ранее принятым актам подобного рода.На практике используются разнообразные формы таких документов: совместные коммюнике, заявления, декларации, меморандумы, совместные планы и программы и т.п. Наименование документов не влияет на их обязательную силу.
Двусторонние политические акты могут иметь самостоятельное значение и могут следовать за международным договором. Довольно распространенной практикой является подписание совместных планов по реализации международных договоров. Например, на основе содержащихся в Договоре о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой от 16 июля 2001 года сторонами в октябре 2004 года был подписан План действий по его реализации на 2005-2008 годы [91] . Степень выполнения таких планов рассматривается, как правило, на очередных двусторонних встречах.
Очень часто важные международные инициативы зарождаются на базе двустороннего сотрудничества, прежде чем выйти на многосторонний уровень. Например, 27 июля 2002 года на сессии Конференции по разоружению в Женеве был представлен российско-китайский документ, направленный на разработку в будущем международного договора, запрещающего размещение оружия в космосе («Возможные элементы будущей международно-правовой договоренности о предотвращении размещения оружия в космическом пространстве, применения силы и угрозы силой в отношении космических объектов»)[92].
Также идеи Российской Федерации о ключевой роли ООН в деле предотвращения и борьбы с международным терроризмом последовательно развивалась в ряде двусторонних политических документов с различными странами (Индия[93], КНР[94] и т.д.) прежде чем они были восприняты на многостороннем уровне в рамках саммита «Большой восьмерки» (G8) в 2006 году в Санкт-Петербурге.
Лидеры «Восьмерки» впервые подчеркнули центральную роль ООН в качестве «единственной организации, обладающей статусом и компетенцией необходимыми для достижения всеобщего согласия в осуждении терроризма и принятии эффективных мер реагирования в отношении ключевых аспектов террористической угрозы».В развитие этой идеи по инициативе США в качестве приложения к декларации было сделано Заявление «Группы восьми» «Об укреплении программы ООН по борьбе с терроризмом»[95] [96]. На очередном саммите «Восьмерки» в 2007 в Хейлигендамме (Германия) лидеры G8 приняли Доклад о поддержке «Группой восьми» контртеррористических усилий ООН110. Первый раздел Заявления участников саммита «Группы восьми» «О противодействии терроризму - безопасность в эпоху глобализации» также посвящен центральной роли ООН в глобальной борьбе с терроризмом. Меры по выполнению актов, нс являющихся международными договорами, принимаются на внутригосударственном уровне соответствующими органами государственной власти в пределах их компетенции. Такие акты, кроме того, могут повлечь необходимость приятия нормативных и иных правовых актов. Следует также заметить, что на практике может возникнуть не только необходимость принять нормативный акт, но и внести изменения в уже действующий. В международном праве и в практике нет правил, которые бы регулировали непосредственно процесс заключения, изменения и расторжения таких соглашений. В этих случаях есть все основания применять отдельные нормы и принципы международного права. X. Хиллгенберг высказывает предположение, что к таким соглашениям также уместно применять mutatis mutandis некоторые положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года’[97]. Среди таких положений он указывает часть 3 ст. 31 Конвенции[98], устанавливающую общие правила толкования договоров. Согласно Конвенции, наряду с контекстом должны учитываться: любые последующие соглашения между участниками относительно толкования или применения, последующая практика применения. Помимо этого, исходя из обычных норм международного права, следует признать запрет на совершение оговорок к двусторонним политическим договорам. С этими предложениями можно согласиться.