Акты «мягкого права», принимаемые на многостороннем уровне
«Мягкое право», вырабатываемое на многостороннем уровне, приобретает формы рекомендательных актов международных организаций, международных конференций и иных многосторонних переговорных структур.
Коль скоро формирование концепции «мягкого права» началось с попыток оценить суть резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, исследование этого вопроса необходимо начать именно с изучения деятельности этой организации.
Анализ деятельности Генеральной Ассамблеи ООН за период с 1946 года по 2005 год показывает, что количество принятых ею резолюций постепенно увеличивается. При этом если разбить период на десятилетия, то можно наблюдать следующую картину:
1) Среднее арифметическое число принятых резолюций в декаду с 1946 - 1955 гг. составляет 96,6. Наибольшее число документов было принято в 1946 (107), 1950 (125), 1951 (106) и в 1952 (103). Наименьшее - в 1947 (81), 1949(87), 1955 (87).
2) В период с 1956 - 1965 средняя цифра составила 72,8. Наибольшее количество резолюций было принято в 1959 (142), 1960 (144), 1965 (124). Наименьшее - в 1956 (34), 1961 (46), 1962 (70), 1963 (42), 1964 (13). Судя по цифрам, это был самый нестабильный период в жизни Генеральной Ассамблеи.
3) Среднее арифметическое число за декаду с 1966 - 1975 гг. составило уже 137,4. Здесь наблюдается противоположная картина предыдущему периоду. Количество принятых резолюций неуклонно возрастает. Наибольшее число их было принято с 1970 - 1975 гг. и составляло соответственно: 130, 152, 145, 149, 157, 178. Наименьшее было принято в первые пять лет и колебалось от 114 - 117 в год.
4) Средняя цифра за следующий период с 1976 - 1985 составила 229,8. В это десятилетие количество принимаемых резолюций перешло на новый рубеж, превысив цифру 200. Наибольшее количество резолюций также было принято в последние годы декады с 1982 по 1985 (249, 239, 249, 259). Наименьшее - в начальные с 1976 по 1978 (208,215,206).
5) Очередное десятилетне 1986 - 1995 характеризовалась новым рекордом - 242,8 резолюции в год в среднем. Большая часть их была принята в 1990 (269), 1993 (267), 1994 (252), 1995 (246). Меньшая в 1986 (213), 1987 (228).
6) Последние годы периода с 1996 - 2005 гг. характеризуются увеличением активности Генеральной Ассамблеи с превышением рубежа в 300 резолюций в год. Среднее арифметическое число составило 286,5. Повышение активности произошло с 1999 по 2005 гг. Количество принятых резолюций составило соответственно: 283, 285, 300, 338, 318, 314, 289. А наименьшее количество было принято в 1996 и 1998 (243).[71]
Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюции двоякого рода: рекомендательного характера в отношении государств-членов по вопросам внешней компетенции и обязательного характера по внутренним вопросам деятельности организации. В литературе высказывается мнение, что «мягкое право» в виде резолюций-рекомендаций международных организаций является источником в отраслевом смысле, по отношению к праву международных организаций, которое представляет собой самостоятельную систему[72]. В данном случае чаще говорят об отдельной категории решений международных организаций, составляющих ее внутреннее право. Однако, на наш взгляд, вряд ли можно относить совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих внутреннюю деятельность международных организаций, к категории «мягкого права». Сущность таких актов правовая.
Рекомендательные акты международных межправительственных организаций как способ формирования «мягкого права» имеют некоторые отличия от других актов. Если акты, заключенные в ходе международных конференций или на двустороннем уровне, напрямую зависят от воли государств, то рекомендательные акты международных организаций являются индивидуальными актами этих международных организаций, обособленными от воли государств-участников. Воля организаций, как справедливо отмечает С.В. Черниченко[73], не тождественна воле государств, она самостоятельна.
В силу этого резолюция нс может быть автоматически юридически обязательна для суверенных государств. Иными словами, резолюции связывают государства как членов организации, а не как субъектов, участвовавших в ее принятии. Из этого вытекают и различия в последствиях невыполнения таких актов. Способ исполнения актов международных конференций и двусторонних актов можно охарактеризовать как режим добровольного исполнения[74]. Акты международных организаций, в частности ООН, реализуются во исполнение Устава организации.На практике и в научной литературе поднимается вопрос о влиянии процедуры принятия резолюции на сс силу и степень ее обязательности. В большей степени это относится к резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН. Есть мнение, что принятие резолюции подавляющим большинством голосов государств-членов, в качестве общепризнанной, придает ей обязательную юридическую силу. Однако следует согласиться с Н.Б. Крыловым, который пишет, что при разработке уставов учредители организации очень тщательно решают, в какой мере постановления организации по основным вопросам ее деятельности смогут их связывать в дальнейшем. Рассматривая вопрос о предоставлении международной организации возможности принимать обязательные акты по существу, государства идут на это, как показывает практика, с большой осторожностью. Поэтому, даже логически невозможно допустить, чтобы государства намеревались придать организации право на обязательные акты, но прямо не записали эту норму в устав. Нельзя забывать и о том, что соглашение между субъектами международного права является единственным способом создания юридических норм. Следовательно, если бы государства были согласны подчиняться решениям межсистемной организации, то они выразили бы это в уставе[75].
Несмотря на то, что количество голосов, отданных за резолюцию, влияет на ее авторитет и моральное воздействие, это выражает согласие государств с содержанием нормы, а не с ее юридической обязательностью. Результаты голосования нс столько свидетельствуют о признании членами организации обязательности акта, сколько являются результатом признания злободневности резолюции, ее соответствия закономерностям общественного развития.
Таким образом, решающее значение, в том числе и в деле преобразования норм рекомендательных актов в международноправовые нормы, имеет не столько факт голосования, сколько содержание самой резолюции.Говоря о необязательности резолюций международных межправительственных организаций, мы оговариваемся «в юридическом смысле», так как акт международной межправительственной организации не может быть необязательным вообще, он обязывает членов организации морально и политически. Как пишет О.Г. Зайцева, «каждое решение международной организации самым тесным образом связано с характером деятельности организации в целом, ее политической направленностью, отражает соотношение сил внутри нее и имеет определенное - если не всегда юридические, то моральные и политические последствия»[76].
Нормы резолюций международных межправительственных организаций могут быть юридически обязательными для государств и даже для тех, которые не являются ее членами, если они признают их в качестве таковых. Такое волеизъявление может выражаться: в односторонних заявлениях государства, во включении соответствующей нормы в текст международного договора или внутреннего закона.
Тема эффективности резолюций начинает звучать в выступлениях и статьях представителей внешнеполитических ведомств государств и ученых. Высказывается мнение, что следует более внимательно присмотреться к рекомендательным актам ООН, придать им «больший юридический вес, снабдить средствами правовой защиты...»[77] и особенно это важно в свете критики ООН в низкой эффективности. На наш взгляд, такой подход мог бы «испортить» этот инструмент регулирования международных отношений, лишив его главного достоинства - рекомендательного характера. Решение проблемы исполнения, следования «мягкому праву» лежит через его исследование, выработку единых подходов к его пониманию и совершенствование систем стимулирования и мониторинга за его выполнением. Придание же юридически обязательного характера нормам «мягкого права», полагаем, должно осуществляться посредством правотворческого процесса и исследования связей «мягкого права» с «твердым».
Нс следует торопить события, если для регулирования отношений государства выбирают рекомендательные акты, то эти отношения и сами их участники не готовы к применению правовых форм регламентации Позволим себе предположить, что созданные таким поспешным образом правовые нормы могут оказаться не действенными и бесполезными.Высказывают практиков свидетельствуют о том, что назревает необходимость упорядочивания «рекомендательной» деятельности международных межправительственных организаций, анализа практики и выработки подходов к содержанию и принципам формулирования положений резолюций. Например, негативную оценку получает практика «перекочевывания» одних и тех же норм в разные резолюции, что не способствует повышению их эффективности. Представитель России Л.В. Васильев на заседании Первого комитета ООН выразил такую точку зрения: «Вообще трудно объяснить необходимость повторения текста одной резолюции в другой, что не добавляет аргументов в пользу важности темы и может быть контрпродуктивным»89. Об этом же упоминает и Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам90.
Затрагивая деятельность ООН, нельзя не остановиться на актах Совета Безопасности. Как известно, в соответствии с Уставом ООН этот орган может принимать два вида актов: решения (ст.ст. 39,41, 42) и рекомендации (ст.ст. 36, 39,40)[78]. Помимо этого на практике используется такой вид актов, как заявления Председателя Совета Безопасности. Решения Совета
” Выступление А.В. Васильева в Первом комитете 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН ио мотивам голосования по проекту резолюции «Сокращение нестратегическнх ядерных вооружений» и проекту резолюции «На пути к миру, свободному от ядерного оружия: необходимость в новой повестке дня» 4 ноября 2003 года//\1атериалы сайта МИД России www.mid.ru
w Док. ООН А/59/565 + Согг.1.
” Действующее международное право. Сборник документов. В 3-х тг. Т.1. М., 1999.
Безопасности обязательны для исполнения, рекомендации нет.
Устав не закрепляет санкций за невыполнение рекомендаций, однако Совет имеет право учитывать факт их невыполнения (ст. 40)91 [79].Исполнение решений Совета Безопасности ООН осуществляется посредством принятия на национальном уровне соответствующих нормативно-правовых актов, обязательных для всех субъектов внутреннего права. В Российской Федерации прерогативой принятия таких актов обладает Президент страны. За нарушение их возникает правовая ответственность, вплоть до уголовной, у граждан, а на международном уровне - международная ответственность у самого государства (уже за неисполнение решения Совета).
Хотя обязательные решения Совета Безопасности не являются актами «мягкого права», их рассмотрение уместно в связи с тем, что в последнее время возникает тенденция придания особого значения актам «мягкого права» посредством принятия обязательных решений Советом Безопасности по этим же вопросам. Это может стать решением проблемы исполнения актов «мягкого права» (конечно, затрагивающих сферу компетенции Совета) и придания им большего веса и обязательной силы. Показателен пример Кимберлийского процесса. Советом Безопасности ООН были установлены экономические санкции в отношении ряда африканских государств, одобрив систему сертификации необработанных алмазов в рамках процесса Кимберли, Совет легитимировал ее, признав в качестве одной из мер по выполнению установленных санкций. Таким образом, действие системы сертификации осуществляется в правовом поле решений Совета Безопасности.
Также необходимо рассмотреть рекомендательные акты специализированных учреждений системы ООН. Отсутствие юридически обязательной силы не уменьшает важности этих документов. Например, несмотря на то, что в ст. 38 Чикагской конвенции о международной гражданской авиации сказано, что «любое государство, которое сочтет практически затруднительным придерживаться во всех отношениях каких- либо международных стандартов или процедур, или приводить свои собственные правила и практику в полное соответствие с какими-либо стандартами и процедурами после изменения последних, или которое сочтет необходимым принять правила и практику, имеющую какое-либо особое отличие от тех правил, которые установлены международными стандартами, незамедлительно уведомляет ИКАО о различиях между его собственной
_____ _________ 4Z 93
практикой и той, которая установлена международным стандартом» , на практике государства и национальные авиапредприятая стараются их придерживаться. В качестве иллюстрации приведем высказывание заместителя Генерального директора «Аэрофлота», профессора Б.П. Елисеева, который отметил, что нормы международных организаций гражданской авиации (ИКАО, ИАТА) хоть и носят рекомендательный характер, но «при разработке нормативных правовых актов, регулирующих деятельность гражданской авиации, их следует учитывать, что, собственно, у нас и делается»[80] [81]. «Мягкое право» формируется и на уровне международных конференций, совещаний, форумов. Акты, принятые в рамках таких международных органов как СБСЕ/ОБСЕ, Конференция в Рио-де-Жанейро стали важными вехами в установлении позиций государств в отношении «мягкого права» и в формировании самой концепции. Особо обсуждаемым вопросом в доктрине является проблема правовой природы документов СБСЕ/ОБСЕ: Хельсинкского Заключительного акта 1975 г., Стокгольмского Итогового документа 1986 г., Венского Итогового документа 1989 г., Документа Копенгагенского совещания 1990 г., Парижской Хартии для новой Европы 1990 г., Документа Московского совещания 1993 г. и других. Ряд ученых признают за этими документами, в частности, за Заключительным актом 1975 года характер источников международного права(Бирюков[82], А.С. Гидирим[83], С.А. Малинин[84], Г.В. Игнатенко[85]). Другое же (например, И.И. Лукашук) полагают, что они относятся к категории политических соглашении. Действительно, во всех этих документах делается акцент на отличие их от международно-правовых договоров и, вместе с тем, подчеркивается их обязательная сила. В согласованных позициях государств-участников СБСЕ, в период подготовки Заключительного акта 1975 года было определено, что обязательства Совещания носят не международно-правовой, а политический характер. В разделе Заключительного акта, посвященном принципу добросовестного выполнения обязательств по международному праву, говорится, что при осуществлении своих суверенных прав участники будут сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву; они будут, кроме того, учитывать должным образом и выполнять положения Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Таким образом, обязательства, закрепленные в Акте, как бы противопоставляются, выделяются в отличие от международноправовых обязательств. Более конкретная формулировка содержится в Итоговом документе Мадридской встречи, в которой говорится, что меры укрепления доверия и безопасности будут политически обязательными и будут обеспечиваться адекватными формами проверки, соответствующими их содержанию. В Итоговом документе Венской встречи участники выразили решимость принять на себя ответственность за выполнение полностью обязательств, содержащихся в Заключительном акте и других документах СБСЕ. Отметим, что документ предусматривает воздействие на национальное право не только международно-правовых, но и политических обязательств, хотя и в разных формулировках: осуществляя свои суверенные права, участники будут обеспечивать, чтобы их законы, административные правила, практика и политика сообразовывались с их обязательствами по международному праву и были гармонизированы с положениями Декларации принципов и другими обязательствами по СБСЕ (Раздел «Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе»). Как политические соглашения акты СБСЕ/ОБСЕ оцениваются внешнеполитическим ведомством России. В информационно-справочных материалах, размещенных на официальном сайте МИД России, относительно решений, принимаемых в рамках этой международной структуры, говорится: «Все решения... не имеют юридически обязательного характера, но несут в себе политические обязательства государств»[86]. Заслуживают внимания документы «Группы восьми». В рамках этого форума внедряются в жизнь многие важные инициативы. Наблюдается определенная эволюция в процедурах исполнения документов «Группы восьми». Так, на саммите лидеров группы в Хэйлигендамме в июне 2007 года было принято решение об оказании финансовой помощи африканским странам в целях борьбы с туберкулезом, малярией и т.д. в размере 60 миллионов долларов. Было также оговорено, что ход выполнения этого обязательства будет рассматриваться на следующем саммите в 2008 году. С учетом того, что государства-участники «Восьмерки» не могут договориться о способах оказания помощи (например, США выступают за заключение со странами-реципиентами двусторонних соглашений, а остальные государства за заключение многостороннего соглашения, во избежание дублирования)[87], Председатель Африканского Союза, действующий Президент Ганы Джон Куфуор, высказал 11 июня в Аккре (Гана) на встрече с председателем Международной неправительственной организации «Палата по прогрессу в Африке» (Africa Progress Panel) Кофи Аннаном предложение об учреждении независимого международного контрольного органа, который бы следил за выполнением «Восьмеркой» своих обязательств в отношении Африки[88]. Кофи Аннан уточнил, что такой орган должен контролировать выполнение обязательств как со стороны «Группы восьми», так и со стороны африканских стран. В рамках «Восьмерки» принимаются не только решения, рассчитанные на однократное применение (вроде оказания финансовой помощи), но также разрабатываются важные принципы в отдельных областях сотрудничества (регулирование торговли, противодействие терроризму, вопросы экологии и Т.Д.). 1.5.2.