3.1. Концептуальные основы совершенствовании государственного регулирования пассажирского транспорта мегаполиса

Городскому пассажирскому транспорту прежде всего необходима реформа механизмов регулирования, управления и финансирования.

В качестве организационно-правовой основы городского транспорта мегаполиса целесообразно закрепить принцип солидарной отвегствсииости города и предприятий ГПТ, находящий выражение в следующем:

,! Городской пассажирский транспорт im марп:р> iu х ноноП экомомиксЯЛигофапсноршос помиримте. -2006 - С. 12.

• городские администрации различного уровня (в АО и районах города) рассматривают и утверждают перспективные и текущие планы развития сетей городского транспорта, определяют потребности в перевозках, контролируют выполнение договоров и качество перевозок, координируют работу различных видов городского транспорта;

- предприятия городского транспорта несут полную ответственность за организацию перевозок па маршрутах, содержание и ремонт подвижного состава, дорог (путей) контактной сети, соблюдение требований безопасности и регулярности движения.

Как показывает* анализ, финансовое положение многих предприятий пассажирского транспорта г.

Основные направления повышения экономической эффективности существующих транспортных предприятий поясняет рис. 3.1.1. Усилия должны направляться как па повышение выручки (доходов от перевозки пассажиров), так и па снижение текущих эксплуатационных расходов.

Кеяоус Л.В. Оргаптациошюокопомичсскос ралтгие пассажирскою lpaitcnopia и городских л'.шчерацик.х (аз примере Москонского мегаполиса).•'•'Дпсс. на соиск. уч. стси. к.э и. по спепиамыюст 08.00.05. - М.. 2004. - С. Кб.

Вместе с тем. как показывает практика, возможности повышения выручки предприятиями ГПТ в настоящее время весьма ограничены. Стремление повысить уровень тарифов (вслед за ростом инфляции), отменить льготы на проезд, которыми сейчас пользуются около 46 млн. россиян, усилить борьбу с безбилетным проездом не дают пока удовлетворительных результатов. Даже при самом благоприятном исходе можно рассчитывать лишь на некоторое снижение уровня убыточности городского транспорта, по не па полное её преодоление. То же следует сказать и о такой мере, как снижение загрузки транспорта в час «пик» сдвижкой во времени начала рабочего дня в различных организациях.

Возможности снижения текущих эксплуатационных ичдержек предприятиями 1 ПГ имеются. По сущее IBNCT некий нрелс.п.нмй их уровень, ниже которого издержки опускания не могу!. Гак. наиболее эффекпшный способ экономии на издержках по жеплуатацин - сокращение нмаюв. увеличение интервалов и снижение скорости движения трансноршых средств. Практически в большинстве случаев это означает ухудшение качесжа ipaiiciiopiHoro обслуживания населения, а оно и без mm упало сегодня, до предельно низкого уровня.

На сегодня нет и единого институционального решения проблемы

городского транспорта, приемлемого для всех городов.

Задачу координации в сфере ГПТ может облегчить четкое законодательное разграничение ответственности за различными уровнями власти - федеральной, региональной и муниципальной. Юридически оформленные институциональные механизмы особенно необходимы в rex случаях, когда в пределах одной территории к решению транспортных проблем причастны различные ведомства.

Успешное функционирование, скажем, автотранспортного комплекса в мегаполисе зависит от слаженности работы органов исполнительной власти муниципальных образований, предприятий и организаций: государственных и коммерческих перевозчиков, ремонтных заводов, автозаправочных станций, автовокзалов и автостанций, предприятии материально-технического снабжения, дорожных служб и т.п.

Управление автотранспортным комплексом осуществляется на нескольких уровнях: на маршруте (оперативное диспетчерское управление перевозками), на уровне перевозчика (планирование и учет транспортной работы), на уровне органов местного самоуправления (организации и управление пассажирскими перевозками па территории муниципального образования), па уровне мегаполиса в целом Департаментом и связи 11равительства Москвы, на уровне Минтранса РФ.

Структура органов государственной власти, ответственных за организацию транспортного обслуживания населения в г. Москве, и схема их взаимодействия с перевозчиками, рекомендуемая автором, приведена на рис. 3.3.2.

31 Музыря Н.И. I'ciyjiiipouaifiic городского мгзелмюго пассажирского транспорт оошею полмпклпмя (миропой опыт и npdKtMKU Россж|).//Липорсф. лисе, из tones, уч. сгсв. N. >. н. по специальности 08.00.14. • М.. 2007.-СИ.

Основой регулирования процессов пассажирских перевозок, особенно на транспорте общего пользования, финансирование которого осуществляется из бюджета города, является информация о плановых и фактических показателях транспортной работы перевозчиков, а правильность управленческих решений зависит от достоверности первичной информации.

всех структур, обеспечивающих транспортный процесс. Назрела необходимость создания эффективно функционирующей городской информационной системы в сфере транспорта, о чем уже говорилось выше.

Высший уровень управления - органы государственной власти. На данном уровне решаются задачи организации централизованного управления муниципальными и межмуниципальными перевозками па единой базе с возможностью эффективного обмена данными между диспетчерскими и информационными системами различных министерств и ведомств, обеспечения координации действий транспортных и других подразделений городских служб при выполнении функциональных задач.

Функции регулирования пассажирских перевозок в мегаполисе, должны быть возложены на организацию (государственное учреждение), которая административно будет независима от перевозчиков. 13 этом учреждении должна концентрироваться вся первичная информация о работе транспорта мегаполиса, собранная с помощью технических средств, достоверность которой будет независима от человеческого фактора (рис. 3.3.3).

Па государственное учреждение управлении пассажирскими перевозками мегаполиса целесообразно возложить следующие основные функции:

направлений, представленных на рис. 3.3.4.

Одним из перспективных направлений повышения эффективности транспортной отрасли вообще и городского пассажирского транспорта - в частности, является привлечение частного капитала в форме государственно-частного партнерства (ГЧП). Механизм ГЧ1I, помимо прочего, позволяет преодолеть офаниченные возможности финансирования инфраструктурных проектов. С помощью использования механизма ГЧП можно оптимизировать распределение рисков между государством и частым сектором, наладить эффективный контроль над использованием бюджетных средств.

Выделим главные особенности института государственно-частного партнерства применительно к сфере городского пассажирского транспорта:

объединение возможностей государства и частного бизнеса для совместного предоставления социально значимых услуг и реализации социально значимых проектов;

нахождение оптимального соотношения между двумя крайностями - стопроцентно государственным предоставлением услуг и их полной приватизацией;

сохранение объекта ГЧП (в зависимости от источника инвестиций в создание этого объекта) в государст венной или частной собственности;

прямое регулирование деят сльности сдинст венного онера тора транспортных услуг гам, где невозможно или нецелесообразно развитие конкурентной среды;

прозрачность отношений государства с частным сектором и конкурентность в выборе коммерческих контрагентов.

Для развития систем ы государстве! \ \ ю-част ного i iapi нерства i ia пассажирском транспорте мегаполиса, особенно его наземной части, на наш

15 РРР - ключ к сгрлгсгичсскому им пес верованию //h:ip^/www.bhlp.ru,ru',oihcr inccvphpVm -77Л:: J- 168

- формирование показателей плановой работы и расписаний движения подвижного состава на маршрутной сети мегаполиса;

фиксация фактической работы подвижною состава и оперативное диспетчерское управление движением па всей маршрутной сети мстполиса;

подготовка отчетов о работе подвижного состава на линии для покрытия затрат перевозчиков из бюджета (за работу на социальных маршрутах).

В основу транспортной политики государства в области ГПТ в целом должен быть положен принцип разделения государственных функций регулирования отрасли и выполнения хозяйственных функций. При этом государство, сокращая свое участие в качестве субъекта предпринимательской деятельности в конкурентных секторах рынка транспортных услуг, должно повышать эффективность впеотраелсвого регулирования на транспорте, направляя его на повышение качества обслуживания и снижение общественных затрат, связанных с транспортной деятельностью.

При формировании перспективной финансово-экономической модели функционирования городского пассажирского транспорта государе тво призвано решать следующие задачи:

исключить создание неоправданных конкурентных преимуществ для одних операторов перед другими;

сократить монопольные сферы деятельности с постепенным замещением прямого государственного ршулирования (в том числе, посредством установления тарифов) рыночными методами регулирования (в том числе, методами антимонопольного регулирования и контроля);

при субсидировании отдельных видов деятельности обеспечить переход от покрытия убытков транспортных операторов к закупке транспортных услуг или к адресной компенсации расходов потребителей транспортных услуг.

Совершенствование системы регулирования городского пассажирского транспорт мегаполиса должно охватывать, па наш взгляд, ряд важных

взгляд, необходимо изменить финансовые условия функционирования городского транспорта, которые в настоящее время в своей доходной части базируются на заниженных но социальным причинам тарифах и бюджетных дотациях.

величину оплаты за проезд при их достижении. При этом пассажирский транспорт должен постепенно переходить от дотационной финансовой системы к финансовой системе, ориентированной на полную окупаемость и прибыль, соответствующую общественно-нормальным условиям хозяйствования, которая к тому же может быть увеличена за счет получения синсргстичсского эффекта, порождаемого эффективным реагированием транспорта.

Заметим, что наше предложение не офапичииаст госзаказы на объекты транспортной инфраструктуры (госзаказы в данной области носят традиционный характер), а нацелены на организацию и финансирование при их помощи именно качественных и количественных условий деятельности пассажирского транспорта мегаполиса в целом.

В предлагаемом подходе бюджетные дотации, если в них возникнем необходимость, будут свидетельствовать о неэффективной работе транспорта, в то время как в существующих условиях наличие дотаций еще не говорит о недостаточной эффективности транспорта, поскольку их причиной может быть завышение (относительно экономически оправданного уровня) тарифов на пассажирские перевозки по социальным причинам.

lime одним вариантом преодоления дотационного подхода к финансированию пассажирского транспорта и достижения им коммерчески приемлемого уровни рентабельности (что принципиально важно дли развития государственно-частного партнерства) является повышение тарифов на пассажирские перевозки до рыночного уровня с предоставлением всем малообеспеченным слоям населения адресных дотаций на покрытие транспортных расходов. Однако данный вариант менее предпочтителен по ряду причин.

Во-первых, ориентация тарифов па максимально возможный рыночный уровень, без их госрегулироваиия, приведет, с одной стороны, к их значительному повышению, а с другой. - к резкому сокращению предложения транспортных услуг из-за их чрезмерной дороговизны. К тому же это станет еще одним стимулом к расширению пользования индивидуальным

автомобильным транспортом. Л это. в свою очередь, вступает в трудноразрешимое противоречие с возможностями пропускной способности улично-дорожпой сети мегаполиса.

Во-вторых, установление тарифов па уровне, балансируемом между коммерческими претензиями перевозчиков и их социально приемлемым уровнем, означает компромисс между свободой рынка и его госрегул ированисм исходя из необходимости решения социальных задач, что (но мере крена в сторону социальных ограничений тарифа) ослабляет экономическую заинтересованность частных предприятий и организаций в системе государствен г ю- част! ни о \ 1арт! !срства.

В-третьих, предлагаемый порядок являет собой npoiраммио-нсленой подход к развитию финансовых отношений на городском пассажирском транспорте, в то время как подход, основанный па рыиочно свободном установлении транспортных тарифов, связан с денежными компенсациями повышенных транспортных расходов бедным слоям населения.

В-четвертых, сама система социальных компенсаций высоких тарифов за транспортные услуги в принципе не может быть отлажена должным образом по причине как крайне неравномерного пользования услугами транспорта жителями города (например, одни малоимущий работает рядом с домом, а другой - добирается до работы тремя видами транспорта), так и наличия у весьма значительной части населения теневых доходов на уровне, делающем граждан зажиточными, в то время как официально они числятся малоимущими.

Существующему и предлагаемому подходам к обеспечению финансовых условий функционировании городского пассажирского транспорта мегаполиса соответствуют две следующие формулы тарифа:

Пели сравнить между собой формулы, приведенные выше, то можно заметить, что в них присутствует существенно значимый элемент дотации, выходящий за рамки стихийного действия рыночных сил. В первой формуле эти дотации предоставляются транспортным предприятиям, а во второй -малообеспеченным слоям населения, т.е. адресно, по государственному заказу.

Механизм государственно-частного партнерства в России юлько начинает развиваться, в то время как во всем мире он уже получил распространение благодаря широким возможностям сотрудничества государства и частного сектора. Развитие ГЧП в транспортной системе России сдерживается рядом факторов, к числу которых, на наш взгляд, следует отнести следующие :

не выработаны механизмы оценки принятия и контроля выполнения соответствующих соглашений;

отсутствуют органы, специально уполномоченные па выполнение необходимых функций па межведомственном уровне;

- не реализуется принцип «одного окна» при заключении соглашений;

- предусмотренные законодательством только арендная и подрядная формы ГЧП позволяют привлекать частный капитал к решению лишь ограниченною круга задач.

В настоящее время доля внебюджетных (за счет доходов предприятий) инвестиций в финансировании транспортного комплекса России составляет

\09

около 40%, тогда как стальные 60% обеспечиваются за счет бюджетных средств. Исходя из задач, представленных в «Транспортной стратегии России», в перспективе это соотношение должно измениться в сторону увеличения доли частных инвестиций, которая должна составлять не менее 60%зг>.

Применение на пассажирском транспорте ГЧП должно обеспечить:

снижение иафузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат па пользователей (коммерциализации 11 редост ив л с н и я у CJ iy i );

возможность осуществления общественно значимых проектов, малопривлекательных для традиционных форм часгпого финансирования, а также более быстрое освоение инвестиций;

концентрацию внимания государственных органов па наиболее свойственных им функциях;

повышение эффективности проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты;

сокращение государственных рисков за счет переложения части рисков проема па частого партнера;

возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий;

- повышение качества представляемых услуг.

Для эффективного ГЧП на городском пассажирском транспорте необходимо более активное, по сравнению с другими отраслями, участие государства, поскольку:

- социально-экономическая результат ииность проектов, как правило, значительно превышает прямые финансовые выгоды оператора объекта транепорт] юй и 11фрастру ктуры;

Магсржым засела пня Правшсльстла ИсчхиЛскои Фе.^рипип 7 ок;?Г»р>? 2(MW г blip «Уwww ^ovemmeiH.ni^ovcrnment^

I !0

- уровень платежеспособного спроса в сопоставлен пи с необходимыми затратами не вызывает интереса у потенциальных инвесторов;

- для проектов в сфере транспортной инфраструктуры характерны высокая фондоемкость и длительные сроки окупаемости.

Стратегия государственно-частного партнерства в сфере Г1 ГГ мегаполиса в качестве приоритетов должна предусмотреть решение двух главных задач:

1. Обеспечение доступности транспортных услуг для населении мегаполиса. Эта задача имеет два аспекта - экономический и организационный. Экономическая доступность обеспечивается обоснованностью тарифа и предоставлением льгот (или компенсации) для отдельных категорий населения. Организационная доступность предполагает возможность получения услуги там и в том виде, в каком это необходимо населению.

2. Обеспечение безопасности перевозок, заключающееся в комплексном решении вопросов поддержания транспортных средств в технически исправном состоянии, соблюдения требований к квалификации водителей, контроля за режимом их труда и отдыха, соблюдения правил дорожного движения, обеспечения безопасных дорожных условий, хранения транспортных средств в соответствии с требованиями по аититсррористичсской безопасности.

Основной акцент в решении вышеназванных задач должен быть сделан на разработку механизмов регулирования и контроля. Например, в условиях регулирования тарифов па перевозки, отнесенных к компетенции Правительства Москвы, требуется гибкое сочетание рыночных и админисгративных механизмов управления отраслыо. а учитывая наличие «пробелов» в федеральном законодательстве, необходимо разраба тына ть нормативно-правовую базу регулирования работы перевозчиков па муниципальных маршрутах. Решение этой задачи нами предлагается начать с разработки методики и формирования нормативной базы помармрутного планирования и учёта затрат для всех видов транспорта. Необходимо сделать прозрачной и понятной как для органов, устанавливающих тарифы, так и для населения методику расчетов затрат и обоснования тарифов.

В качестве периода для расчета тарифа принимается год. Основанием для досрочного повышения тарифа является наличие одного или нескольких ит следующих условии:

изменение экономических условий хозяйственной деятельности перевозчиков (цен на материалы, энсргорссурсы и пр.);

- появление новых нормативно-правовых актов, влияющих на условия хозяйствеиной дсятельности.

Расчет себестоимости транспортной работы па 1 авточас должен производиться на основе действующих отраслевых методических материалов по следующим статьям затрат:

а) заработная плата водителей и кондукторов;

б) отчисления на социальные нужды;

в) расходы на автомобильное топливо либо энергию для эле ктротра i ic п орта;

г) смазочные и прочие эксплуатационные материалы;

д) техническое обслуживание и эксплуатационный ремонт транспортных средств;

е) износ и ремонт автомобильной резины;

ж) амортизация подвижного состава:

з) расходы на содержание путевого, энсргсшчсского хозяйства и асфальтобетонное покрытие трамвайных путей (для электротранспорта);

и) общехозяйственные расходы.

Обеспечение безопасности пассажирских перевозок при лом должно рассматриваться в качестве приоритетной задачи. Особое внимание вызывает ситуация с поддержанием транспортных средств в технически исправном состоянии. Так, например, если в муниципальном горэлсктрофансиорте г. Москвы существует необходимая материально-техническая база, хотя во многом морально и технически устаревшая, но позволяющая выполнять комплекс работ по техническому обслуживанию и ремонту, то большая часть автоперевозчиков не имеет собственной технической базы обслуживания,

Существовавшие методики разработаны для муниципальных транспортных предприятий и мало подходят для частных перевозчиков. Н новой методике, на наш взгляд, следует:

- отразить положение о необходимости проведения паспортизации регулярных маршрутов городского пассажирского транспорта; паспорт должен составляться по единой форме и содержать полный перечень качественных и количественных характеристик каждого маршрута; для каждого автобусного маршрута следует выбрать рациональный тип транспортного средеiна (автобус особо большой, большой, средней или малой вместимости);

- в соответствии с отраслевыми методическими материалами произвести расчет плановой нормативной себестоимости транспортной работы на 1 авточае по каждому маршруту в расчёте на рациональное транспортное средство;

- на основе регулярного обследования пассажиропотока рассчитать себестоимость перевозки одного пассажира но каждому из маршрута;

определить расчетный тариф каждого маршрута с учётом налогообложения и регулируемого норматива рентабельности; расчётный тариф должен соответствовать такой величине платы за проезд, которая обеспечивает равную выгодность перевозки пассажиров для перевозчиков, обслуживающих соответствующий маршрут;

рассчитать средневзвешенный (по значению общего пассажиропотока на соответствующем виде транспорта) тариф, который возмещает затраты перевозчиков по каждому виду транспорта и обеспечивает регулярную доходность перевозок;

утвердить тариф на перевозку пассажиров по видам транспорта на основании предоставляемых администрацией города расчётов с обязательным проведением их аудиторской проверки; в том случае, если тариф утверждается па уровне ниже предлагаемого администрацией, приводятся расчёты величины компенсаций из городского бюджета, которые должны утверждаться одновременно с принятием тарифа; при этом индекс роста тарифа не должен превышать индекс роста реальных доходов населения.

ремонта и храпения. Соответственно, не соблюдаются трсбокшнии по контролю транспортных средств и медицинскому освидетельствованию водителей при выходе па линию, не обеспечиваются требования по соблюдению режима труда и отдыха водителей.

Выход из сложившейся ситуации видится в необходимости реализации следующих мероприятий:

а) использования имущественных комплексов муниципальных автопарков в качестве сертифицированных и аттестованных Центров хранения (далее - Центры), технического обслуживания и ремонта транспортных средств; при этом автопарки передаются в аренду частным предпринимателям на условиях льготной арендной платы, с обязательствами но выполнению установленных обьёмов работ для частных перевозчиков, обслуживающих муниципальные маршруты; на Центры возлагается обязанность по проведению гехнического контроля транспортных средств и медиiц-iнеKOI О освидетельствования водителей перед выходом на линию;

б) применения Центрами единых тарифов на услуги, определенных па основе утверждённой Правительством г. Москвы методики формирования тарифов:

в) включения в условия допуска частных перевозчиков к работе па муниципальных маршрутах обязательного использования ими услут сертифицированных и аттестованных предприятий хранения, технического обслуживания и ремонта; частные перевозчики могут использовать собственную материально-техническую базу хранения и ремонта, если она соответствует предъявляемым требованиям.

Должны быть разработаны формы взаимодействии с другими субъектами, осуществляющими контроль и регулирование в сфере городских пассажирских перевозок - ГИБДД, Роспотребиадзором, Управлением внешнего благоустройства, Департаментом планирования и развития территорий Правительства Москвы.

Il-I

Возвращаясь к механизму государственно-частного партнерства па ГПТ, следует сказать, что основной принцип его реализации, должен заключаться н формировании такой деловой среды для перевозчиков различных форм собственности, которая базировалась бы на неизменяемых и понятых критериях и требованиях и побуждала их к долгосрочному сотрудничеству.

Приоритетной задачей является разработка нормативно-правовой базы, обеспечивающей четкое законодательно оговоренное распределение прав, ответственности и рисков между государством и частными инвесторами, а также определение приоритетных сфер применения механизма государе! венно-частного партнерства на транспорте вообще и в сфере ГПТ, в частности.

Государству, на наш взгляд, необходимо разработать и реализовать комплекс мер, направленных па:

соиершепс твоваипе норм законодатсльст ва, регулирующих вопросы оформления прав собственности на государственное имущество транспортной отрасли, а также вопросы пользования земельными участками организациями транспортного комплекса;

проведение разумной приватизации имущества транспортной отрасли с учетом целей и задач транспортной стратегии;

• учет особенностей городской транспортной инфраструктуры при установлении условий использования государственного имущества, предоставленного на возмездной основе землсогвода и землепользования.

3? Официалы:!-'*! coin Минтранса РФ •'•* vv.nnntratis.ru

Возложить решение названных задач следует па Экспертный совет по государственно-частному партнёрству Минтранса РФ, созданный в 2006 г. В его функции, согласно «Положению об Экспертном совете но государственно-частному партнерству Минтранса РФ» (утверждено 3 марта 2006 г., приказ 28), как раз входит содействие поиску эффективных решений в различных областях транспортной деятельности на основе взаимодействия государства и бизнеса37. Думается, что решение проблем оптимального функционирования и

MS

дальнейшего развития городского пассажирского транспорта мегаполисов страны (как важная общегосударственная социально-экономическая задача) должно находиться под контролем Экспертного совета, который для этого располагает всеми необходимыми интеллектуальными и организационно-экономическими ресурсами и возможностями.