§1. Слом буржуазного государственного аппарата и начало строительства аппарата власти советского государства
Политический кризис и острое противостояние различных по-литических сил, закончившееся сменой власти в октябре 1917 г., проходили на фоне продолжавшегося углубления хозяйственной разрухи.
Продукция фабрично-заводской промышленности за 1917 г. сократилась на 36,4 процента по сравнению с 1916 г. Упадок производства наблюдался во всех отраслях промышленности, в том числе в машиностроении и металлообработке. Добыча угля в Донбассе в октябре была на % меньше, чем в феврале. Сократилась также на % и выплавка чугуна. Валовая продукция текстильной промышленности в 1917 г. по сравнению с 1916 г. уменьшилась на 33 процента. С марта по октябрь в стране закрылось около 800 предприятий, и выросла безработица. Из-за разрыва экономических связей города и деревни, в 20 из 43 губерний Европейской России ощущалась острая нехватка продовольствия . В полное расстройство пришли в 1917 г. финансы страны. Страна была переполнена бумажными деньгами, а покупательная способность рубля снизилась к концу октября до 6-7 копеек. Ре-альная заработная плата упала к октябрю 1917 г. до 40-50 процентов от довоенного уровня. Правительство все глубже влезало в долги к иностранному капиталу. Внешний долг России в октябре составил 11,2 млрд. рублей. Открывая заседание Временного Совета Российской республики (Предпарламента),А.Ф.Керенский признал: «Мы накануне великого экономического и финансового кризиса» .
Внутриполитическая обстановка в стране оказалась более чем сложной и она еще более осложнялась целым рядом об-стоятельств, которые приводили к росту преступности и уси-лению хаоса в стране:
сохранились эксплуататорские классы, что само по себе служило питательной средой для уголовной преступности. Деклассированные элементы из бывших имущих классов нередко сами руководили бандами, участвовали в разбоях и грабежах. Одним из проявлений, наглядно демонстрирующих политическую направленность подобных уголовных действий, были пьяные погромы ;
мелкобуржуазный характер страны, преобладание кресть-янского населения с частнособственнической психологией;
демобилизация и разложение царской армии, давшие массы вооруженных людей в кризисной обстановке;
широкая амнистия Временного правительства, давшая всплеск рецидивной преступности, особенно в столицах .
Накануне Октябрьской революции В.И.Ленин сформулировал основные принципы будущего государственного устройства , главными из которых были: сущность государства - диктатура пролетариата; тип государства - государство-коммуна, един-ственная форма - советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, объединяющие законодательную и исполнительную власть; замена постоянной армии всеобщим вооружением народа, замена профессиональной полиции милицией, отрядами вооруженных рабочих, поочередно исполняющих функцию охраны порядка; устранение бюрократии - привилегированных назначаемых чиновников; создание аппарата управления на принципах выборности и сменяемости всех чиновников в любое время, с оплатой их труда по ставкам средней заработной платы рабочих.
Для большевиков, пришедших к власти в октябре 1917 г., моделью нового государства стало государство-коммуна, совмещающее в одном органе функции законодательной и исполнительной властей: депутаты сами принимают законы, сами организуют и контролируют их исполнение, сами отвечают за них перед своими избирателями.
Единство власти - основной конституционный принцип, которому было отдано предпочтение. В соответствии с ним государственная власть по своей сущности и форме - едина и неделима. Этот принцип (его назвали «полновластие Советов») являлся основой подчинения исполнительного аппарата представительным органам и означал верховенство Советов всех уровней, их право отменять решения, принятые подчиненными им исполнительными органами. Преимуществом этой системы считалась возможность раз и навсегда покончить с чиновником, во все времена бывшим в России бичом и камнем преткновения. По замыслу, будучи органами народовластия, Советы должны были одновременно стать и органами народного самоуправления.В.И.Ленин считал власть Советов организационной формой «диктатуры пролетариата» «в самой суровой форме» , но была ли она на самом деле диктатурой именно пролетарского класса, если учитывать следующие обстоятельства: 1) большинство населения страны составляли крестьяне и кустари (82 процента проживали в деревне), 2) малочисленность пролетариата , 3) низкий уровень грамотности (72 процента неграмотных, еще ниже уровень политической грамотности), 4) низкий культурный уровень - культура в России была явлением верхушечным, 5) отсутствие политической активности масс, выражавшееся в их равнодушии к самим Советам?
Реализация на практике идеи государства-коммуны, означала разрушение старого государственного аппарата управления, передачу всей полноты власти Советам, налаживание как горизонтальных, так и вертикальных связей между высшими, центральными и местными органами власти. Происходило это в условиях экономической разрухи, политической нестабильности, развала армии и роста преступности. Сложная внутренняя обстановка усугублялась также растущим сепаратизмом регионов, где возникала масса различных «трудовых коммун», «федераций», совнаркомов, которые практически не признавали авторитет центральной власти. Процесс налаживания реально работающего механизма государственного управления происходил в нелегких условиях, еще более усложнившихся весной 1918 г.
в связи с началом гражданской войны и иностранной интервенции. Так возникла проблема «центр» и «места». Только сильная центральная власть была в состоянии обеспечить восстановление разорванных хозяйственных связей, контакты с деревней, наведение порядка и дисциплины, то есть устойчивость всего государственного организма.Марксистская идея полной централизации управления народ-ным хозяйством, которое развивается по единому, заранее разработанному плану, нашла сторонников среди большинства русских экономистов. Эта идея покоилась на уверенности, что только таким образом можно покончить с бедствиями строя хозяйственного индивидуализма и свободного предпринимательства.
В.И.Ленин считал, что объективная необходимость централизма в социалистическом обществе вытекает также из общественного разделения труда. Современное производство представляет собой множество отраслей, подотраслей, специфических видов труда, экономических районов, объединений, предприятий и т.д. «Ни железные дороги, ни транспорт, ни крупные машины и предприятия вообще, - писал он, - не могут функционировать правильно, если нет единства воли, связывающего всю налич-ность трудящихся в один хозяйственный орган, работающий с правильностью часового механизма. Социализм порожден крупной машинной индустрией. И если трудящиеся массы, вводящие социализм, не сумеют приспособить своих учреждений так, как должна работать крупная машинная индустрия, тогда о введении социализма не может быть и речи» . В разработанной В.И. Лениным схеме социалистического управления важное место занимает поло-жение о различных формах и методах реализации принципа централизма в зависимости от конкретно-исторических условий становления и развития социализма.
Система «военного коммунизма» может лишь отчасти считаться порождением гражданской войны. Основные положения организации управления промышленностью, в которых уже содержались все главные начала экономической политики периода военного коммунизма, I съезд СНХ принял еще до начала гражданской войны.
В.И.Ленин признавал позже: «...мы предполагали без достаточного расчета - непосредственными велениями пролетарского государства наладить государственное производство и государственное распределение продуктов по коммунистически в мелкокрестьянской стране. Жизнь показала нашу ошибку» .Идею всеохватывающего централизма разделяло большинство большевиков. Так, Н.И.Бухарин усматривал в этом тенденцию к «превращению всего национального хозяйства в одно гигантское комбинированное предприятие... являющееся предпосылкой организованного социалистического хозяйства» . «Мы за централизованное крупное производство, развивающее до максимума производительные силы», - писал он тогда . Подобную точку зрения разделял и Л.Д.Троцкий. Считая главным критерием экономического развития рост производительных сил, он видел основную задачу в том, чтобы «повышать производительность труда на тех «принудительных», т.е. плановых, а не вольных рыночных основах, на которых строится все наше хозяйство» . Большинство лидеров большевиков в первый послереволюционный период, как справедливо отмечает современный исследователь, отождествляли прогресс производства с централизацией, а ее - с планомерностью .
Строительство механизма нового по своей сущности государства осуществлялось впервые. У пришедших к власти политических сил не было никакого опыта государственного управления. «Многого мы себе тогда не представляли. Подчас не знали, как приступить к делу», - вспоминал бывший нарком внутренних дел Г.И.Петровский .
В новых исторических условиях мирного развития социалистической революции лидер большевиков всесторонне обосновал тезис о неизбежности слома буржуазного государства и замены его новым советским государственным аппаратом . Но, как диалектик, он считал, что для достижения этой цели «необходимо временное ис-пользование орудий, средств, приемов государственной власти против эксплуататоров, как для уничтожения классов необходима временная диктатура угнетенного класса» . Он выступал против упрощенного понимания вопроса о сломе буржуазного и создания нового социалистического государственного аппарата, и писал, что организация его является одной «из самых серьезных, самых трудных задач, стоящих перед пролетариатом» и что именно эта «трудность задач пролетарской революции должна побудить сторонников пролетариата к более внимательному и конкретному изучению способов выполнения этих задач» .
Говоря о необходимости уничтожения буржуазного госаппарата, Ленин, прежде всего, имел в виду аппарат принуждения, армию, полицию и чиновничество. Что же касается той части старого аппарата, выполнявшего учетнорегистрационную, статистическую и ряд других, необходимых для управления обществом функций, то «этого аппарата разбивать нельзя и не надо» . Смысл его позиции заключался в том, что на первом этапе строительства советского госаппарата необходимо максимально использовать в советских учреждениях тех служащих старых министерств и ведомств, которые добровольно перейдут на сторону советской власти.Именно поэтому первым и важнейшим шагом по пути создания новых центральных органов власти должно было стать подчинение всего аппарата бывших министерств поставленным у руководства отдельными отраслями государственного управления комиссиям во главе с народными комиссарами. Именно об этом говорил декрет ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г. Легитимным основанием для формирования нового государственного аппарата стали решения Второго съезда Советов, состоявшегося 25-26 октября 1917 г., который принял декреты о земле, о мире, и образовал первое советское правительство.
Центральными органами отраслевого управления, таким образом, стали народные комиссариаты (наркоматы). Из четырнадцати созданных в 1917 г. наркоматов шесть были народнохозяйственными (торговли и промышленности, земледелия, по железнодорожным делам, продовольствия, почт и телеграфов, финансов); только два наркомата - в области социально-культурного строительства (труда, просвещения) и шесть - в области административно-политической (по военным делам, по военно-морским Делам, внутренних дел, по иностранным делам, национальностей, юстиции). Из всех наркоматов лишь один Наркомат по делам национальностей был, по сути, новым, то есть не имевшим предшественника в том или ином виде ни в царском аппарате, ни в аппарате временного правительства. Этот первый набор наркоматов сразу же начал пополняться созданием новых ведомств: ВСНХ, наркоматов государственного призрения, здравоохранения, государственного контроля и др.
Однако назначенные в центральные правительственные учреждения народные комиссары и их помощники встретились с непри-ятием со стороны чиновников.
«Бюрократический аппарат сопротивлялся, служащие старых министерств, всяких госучреждений решили всячески саботировать работу и этим мешать Советской власти наладить новый госаппарата». Главными организаторами саботажа чиновников считались Комитет спасения родины и революции, Союз союзов служащих госучреждений Петрограда и ВЦИК первого созыва, причем в их распоряжении оказался громадный денежный фонд .Тем не менее, советское правительство требовало от народных комиссаров обеспечивать бесперебойную работу министерств. Старые министерства и ведомства окончательно прекратили свое существование только к концу 1918 года, когда полностью сформировались и укрепились народные комиссариаты. И тогда же, в декабре 1918 специальным декретом СНК были упразднены Государственный совет, Государственная канцелярия и Канцелярия Временного правительства .
Все основные мероприятия по созданию нового аппарата были проведены в течение октября 1917 - весны 1918 гг. Процессы эти были одновременны и взаимосвязаны. Использование некоторых частей прежнего государственного механизма имело гораздо более широкие масштабы, чем это представлялось большевикам до революции. Использовался не только старый аппарат учета и распределе-ния, связи путей сообщения и т.п., но и отдельные элементы буржуазного карательного механизма: ряд учреждений военного и военно-морского ведомств старой армии, следственной системы и др.
Аппарат управления, в основных чертах, строился по отраслевому признаку: каждый наркомат стоял во главе одной из отраслей (промышленности, культуры). Во внутреннем построении преобладали отраслевой, производственно-территориальный и функциональный принципы, которые отражали особенности связей центра с управляемыми объектами. В значительной мере этот подход был унаследован от старого царского аппарата.
Особенностью начального периода формирования наркоматов являлось сохранение в прежнем виде некоторых структурных подразделений прежних министерств. В большей мере это относилось к таким ведомствам, как наркоматы финансов, по военным делам, почт и телеграфов. Отраслевые (производственные) подразделения в большей степени были присущи хозяйственным наркоматам. Такие подразделения были в Наркомземе (управления: земледелия, землеустройства, лесами, коннозаводства, мелиорации и т.п.), НКПС (управления: морского транспорта, речного транспорта, железнодорожного транспорта и т.п.). Более редко встречающийся тип структурных подразделений - по видам продукции. Так был по-строен аппарат Наркомпрода, были такие подразделения и в ВСНХ.
Характерной чертой аппарата управления было огромное количество структурных частей и многоступенчатость их соподчинения, например, Наркомат путей сообщения РСФСР включал: Центральное управление железнодорожного транспорта - отдел тяги - подотдел паровозный - часть эксплуатационная. Что касается структуры наркоматов в других республиках, то она повторяла в миниатюре структуру одноименных органов управления РСФСР. Именно наркоматы выступали как непосредственные организаторы всех преобразований. Они сосредоточили в своих руках все нити государственного управления, осуществляли национализацию промышленности, организацию производства, национальногосударственное строительство, социально-культурное строительство и т.п. Это было начало «министерской власти». Строительство нового государственного аппарата дополнительно усложнялось необ-ходимостью вести эту работу по многим направлениям сразу, в том числе и выстраивая вертикаль власти. В то же время на строительстве централизованного аппарата управления сказались и некоторые объективные тенденции развития всего народно-хозяйственного комплекса. Например, наличие в стране целого комплекса казенных предприятий, обслуживающих оборону страны - они постепенно превращались в самостоятельную отрасль, требующую особого аппарата управления. Его создание осуществлялось следующим образом.
В 1918 г. (в июле) было создано центральное правление артиллерийских заводов (Цепаз), включенного в состав Главного артиллерийского управления (ГАУ). В 1919 г. Цепаз был передан в Совет военной промышленности (СВП), учрежденный в сентябре 1919 г. Совету военной промышленности предшествовали Чрезвычайная комиссия по снабжению Красной армии (Чрезкомснаб), учрежденная в августе 1918 г., и «Чрезвычайный уполномоченный Совета труда и обороны по снабжению Красной армии» (Чусосна- барм), учрежденный в июне 1919 г., «Совет военной промышленности» (или, как его называли, «Промвоенсовет») объединял Цепаз, Главкоавиа (из ВСНХ), Ценморз (из Морского комиссариата) Цуп- воз (из ВСНХ). Под его контроль поставлены были также Гомза, Главцветмет, Секция взрывчатых веществ ВСНХ, Главкож и Главодежда. В результате полного слияния Промвоенсовета с Главками образовалось Главное управление военной промышленности (ГУВП) в 1922 г.
До 1917 г. Россия, несмотря на то, что на ее территории существовали отдельные автономные образования, являлась унитарным государством. Идеологической основой российского унитаризма был тезис о «единой и неделимой России». Он не только разделялся правящими кругами, но и содержался в программах общероссийских либеральных партий. Принцип федерализма не сразу был принят и большевиками, хотя их программа предусматривала право наций на самоопределение. Усиление центробежных тенденций в политическом развитии страны после Февральской революции заставило В.И.Ленина и его сторонников пересмотреть свое отношение к федерализму. Придя к власти, они выбрали в соответствии с преобладавшим в начале XX
в. пониманием этого принципа идею национальной федераций в качестве формы государственного устройства. Одновременно были подтверждены равенство и суверенность всех народов России, их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств («Декларация прав народов России» от 2 ноября 1917 г.). 4 декабря 1917 г. Совнарком признал автономию Украинской народной республики, провозглашенную Центральной радой, и, подтвердив ее право на отделение от России, изъявил желание вступить с ней в федеративные или иные отношения. 18 декабря 1917 г. ВЦИК и Совнарком издали признании государственной независимости Финляндии.
Юридически советская федерация была оформлена в январе 1918 г. Состоявшийся тогда III Всероссийский съезд Советов принял резолюцию «О федеральных учреждениях Российской республики». На основе добровольного союза народов учреждалась Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР).
Вскоре на ее территории появились автономные республики и области. Весной 1918 г. в составе РСФСР возникли Туркестанская АССР, Таврическая, Донская, Терская и Кубано-Черноморская советские республики. Велась подготовка к созданию ТатароБашкирской республики. Однако из всех этих автономных образований уцелела лишь Туркестанская АССР, провозглашенная 30 апреля 1918 г. Позднее были образованы более прочные автономии: в октябре 1918 г. появилась Трудовая коммуна немцев Поволжья; в марте 1919 г. - Башкирская АССР; в 1920 г. - Татарская и Киргизская (Казахская) АССР, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская и Вотякская (Удмуртская) автономные области; в 1921 г. - Горская, Дагестанская и Крымская АССР, Бурят-монгольская (Дальнего Востока), Коми (Зырян) и Кабардино-Балкарская автономные области; в 1922 г. - Якутская АССР, Монголо-Бурятская (Сибири), Карачаево-Черкесская, Ойратская, Адыгейская (Черкесская) и Чеченская автономные области.
Перестройка российской государственности на федеративных началах позволила остановить дальнейший распад России как государства и создать необходимые условия для восстановления единого, многонационального государства. Делалось это и в условиях уточнения взаимоотношений различных органов власти. В соответствии с решениями II съезда Советов высшим органом власти в России стали съезды Советов. В промежутках между съездами Советов высшим законодательным, исполнительным и контролирующим органом власти был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). 17 ноября 1917 г. был принят «Наказ о взаимоотношениях между ВЦИК и СНК», который весьма формально наметил разграничение их функций . На передачу всей власти на местах и создание соподчиненной системы организации деятельности советов разных уровней направлены были решения III съезда Советов и инструкции о правах и обязанностях советов . Более того, в условиях дефицита подготовленных кадров для работы советов, во время работы III съезда Советов в январе 1918 г. среди его участников был распространена подробная инструкция о том, что следует понимать под советской властью на местах и как следует организовывать советы разных уровней, с полным перечнем их организационной структуры и порядка дея- тельности1.
Организованный в начале декабря 1917 г. Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) стал первым воплощением идеи усиления централизма в государственном управлении. ВСНХ должен был вырабатывать общие нормы и планы регулирования экономической жизни страны, согласовывать и объединять деятельность центральных и местных регулирующих учреждений. Все такого рода учреждения подчинялись ВСНХ, при отделах которого организовывались главные и центральные управления и комитеты по отраслям промышленности. Непосредственного управления промышленными предприятиями со стороны ВСНХ, однако, не предусматривалось - оно возлагалось на местные СНХ, создаваемые с конца декабря 1917 года при местных органах Советской власти. В пределах своей области (района) совнархозы объявлялись органами управления национализированной промышленностью, а их постановления - обязательными для всех местных учреждений и предприятий. Организационная структура ВСНХ получала, таким образом, одновременно территориальное и отраслевое выражение, что являлось результатом существования двух весьма различных позиций. Суть одной из них сводилась к обоснованию необходимости строго централизованной системы хозяйственного управления, суть другой - к предоставлению местам достаточно широкой хозяйственной самостоятельности. СНХ было предоставлено право конфискации, реквизиции, секвестра и принудительного трестирования и синдицирования предприятий всех отраслей промышленности и торговли, а также проведение ряда других мероприятий в сфере про-изводства, распределения продукции и государственной финансовой политики - это и была власть. С момента принятия декрета о национализации (28 июня 1918 г.) все предприятия переходили в собственность государства, но до особого распоряжения по каждому конкретному предприятию считались сданными в арендное пользование прежним владельцам. Национализация заняла в общей сложности три года. Жесткая централизация управления предприятиями через главки ВСНХ была основным методом управления национализированной промышленностью. Все управление производством, рас-пределение сырья, готовой продукции шло только через главки ВСНХ, промышленность работала только по заданиям главков (а их к концу гражданской войны насчитывалось в составе ВСНХ 52). Главки руководили не только крупными, но и средними предприятиями, а местные совнархозы - самыми мелкими заводиками кустарного типа.
Необходимо отметить, что в процессе создания нового государственного управления широко использовался опыт предыдущего государственного регулирования народного хозяйства и, прежде всего экономики. Например, Особое совещание по обороне, которое не прекращало своей деятельности в течение всего 1917 г. и продолжало руководить производством вооружения на заводах, предполагалось преобразовать в Осо-бое совещание по восстановлению промышленности, а в конце года оно было передано состав VII отдела ВСНХ. В марте 1918 г. оно было преобразовано в Военно-хозяйственный совет . В апреле 1918 г. ему были подчинены военно-промышленные комитеты на местах, переименованные в народно-промышленные комитеты . Вообще надо отметить, что все регулирующие органы Временного правительства, в виде различных комитетов и рабочих групп, были переданы в состав ВСНХ.
В целом, преемственность между старым и новым государственным аппаратом оказалась значительно большей, чем это предполагали большевики. По этой причине набор наркоматов новой исполнительной власти мало отличался от набора министерств Временного правительства. И содержание функций этих ведомств дублировали друг друга, и, что еще более важно, число функций советских наркоматов постоянно росло, увеличивая, в свою очередь, численность чиновничества. За полгода центральный аппарат исполнительной власти вырос до 30 тысяч человек .