Проекты общегосударственного значения
В данном параграфе мы будем анализировать проекты Шувалова, в которых он предлагает идеи об улучшении положения дел во всей стране. Развитие империи, по мнению Шувалова, зависело от реализации нескольких ключевых проектов.
В этот перечень входят «сбережение народа, положенного в подушный оклад», сочинение новых законов, присоединение новых территорий, бережное использование имеющихся ресурсов.Наиболее обширным по целям был проект Шувалова «О разных государственной пользы способах». Данное предложение было представлено на рассмотрение Сената 7 октября 1754 г. По мнению С.О. Шмидта, в проекте была представлена «широкая программа преобразований в области податного обложения, торговли, государственного и военного устройства,
457
даже социальных отношений»[254].
В своем проекте Шувалов перечислил главные, на его взгляд, государственные беды. В этот список были включены побеги крестьян за границу, неурожаи и голод, «притеснения и обиды поселянам» от проходящих армейских полков, слабость губернской администрации. Последовательно развивая свою мысль, Петр Иванович предложил способы разрешения всех этих проблем.
Граф предложил усилить охрану границы с Польшей, куда преимущественно бежали крепостные крестьяне и раскольники; учредить специальные магазины для снабжения армии. По мнению Шувалова, было необходимо создать контору Государственной экономии, которая и должна была руководить строительством магазинов и закупкой продовольствия для армии. В губерниях агентами конторы должны были стать специальные чиновники-комиссары. Для улучшения состава администрации Шувалов предложил в губернских учреждениях обучать дворянских недорослей как будущих чиновников.
Многие предложенные П.И. Шуваловым меры уже обдумывались в предшествующие эпохи. Мысль о создании продовольственных магазинов была высказана в царствование Петра Великого.
В 1740-е гг. к этой же идее обращался генерал-прокурор князь Н.Ю. Трубецкой, по предложению которого Сенат постановил строить магазины «где хлеб более родится яко то в Орле и в прочих тому подобных местах, откуда к С. - Петербургу и к Москве также и к другим городам водная коммуникация имеется»[255]. Расхожей являлась также идея обучения при коллегиях юнкеров, дабы была возможность пополнять государственные учреждения чиновниками, имеющими определенную подготовку. Об этом заботился еще Петр I; с большим или меньшим успехом заниматься обучением юнкеров пытались в 1730-е гг. В 1737 г. при проведении очередного смотра дворянских недорослей Сенат распорядился отобрать из них 62 человека, умеющих читать и писать, и определить их в государственные учреждения для практического обучения. Дважды в неделю юнкера должны были посещать созданную при Сенате школу, в которой их обучали арифметике, геометрии, геодезии, географии и в особенности грамматике[256]. В январе 1752 г. Сенат принял указ, согласно которому в коллегиях и канцеляриях должно было обучаться по 7 юнкеров, а в подчиненных им учреждениях - по 4 человека.Значение деятельности П.И. Шувалова состояло в том, что он собирал отдельные частные законодательные инициативы, собственные и созданные иными государственными деятелями, и придавал им новое звучание.
С другой стороны, проект «О разных государственной пользы способах» включал многие идеи П.И. Шувалова, которые граф высказывал по отдельности. В частности, специальный проект П.И. Шувалов посвятил строительству солдатских слобод[257].
Проект П.И. Шувалова был в целом одобрен на заседании Сената 12 октября 1755 г.[258] В силу обширности проекта изучение предложенных в нем мер было передано отдельным государственным учреждениям. В частности Сенат постановил: «Об устройстве провиантских полковых магазинов рассмотреть учрежденной при Военной коллегии комиссии. об учреждении капитальных магазинов рассмотрение иметь особливо определенным для экономической конторы от Правительствующего Сената
персонам»[259].
Исполнение многих положений Шувалова было остановлено в связи с началом Семилетней войны (1756-1763). В условиях сосредоточения усилий для борьбы с Пруссией не могло быть и речи об отвлечении больших сил на прикрытие границы с Польшей, также были ограничены финансовые ресурсы, которые можно было потратить на реализацию конкретных мер. Несмотря на неблагоприятные внешние обстоятельства, граф пытался реализовать отдельные положения проекта.
К примеру, стремясь улучшить положение однодворцев (и набрать рекрутов для Обсервационного корпуса), П.И. Шувалов в 1756 г. стал инициатором назначения специального чиновника генерал-лейтенанта Ушакова для изучения условий жизни этой сословной группы. Шувалов потребовал, чтобы для Ушакова была составлена специальная инструкция, которая предписывала меры по улучшению положения однодворцев. В ней, к примеру, говорилось о том, что «по желаниям и выборам тех одно- дворцов определить управителей из штап и обер афицеров надежных и доброй совести людей, а таких которые напред сего были в губерниях, правинцыалных и воеводских канцеляриях и произошли из секретарей и
463
из других чинств в штап и обер афицерские ранги» .
В период своего могущества Петр Иванович стремился осуществить еще одну свою заветную мечту - добиться создания «ясных законов». Активное издание новых законодательных актов на протяжении второй половины XVII-XVIII вв. привело к тому, что они зачастую противоречили друг другу, а Соборное Уложение 1649 г. устарело. В связи с этим на протяжении первой половины XVIII в. неоднократно создавались комиссии для систематизации законодательных актов. Первая из них была создана и действовала в 1700-1703 гг. под именем Уложенной Палаты[260]. Впоследствии каждый правитель Российской империи создавал комиссию по написанию новых законов.
Проект П.И. Шувалова был представлен автором на заседании Сената 11 марта 1754 г. В то же время предложение П.И. Шувалова значительно отличается от более ранних проектов, поскольку граф предлагал сделать акцент не на разборе прежнего законодательства, как слишком обширной
465
и трудной задачи, а сосредоточиться на сочинении новых законов .
Предложение П.И. Шувалова было немедленно реализовано. Сенат постановил «для пресечения многих безвинных кровопролитий сочинить ясные и понятные законы., по которым всякий в своей справедливости настоящее удовольствие без продолжения времени получить мог и прежде начатия дела правость или винность свою через ясность законов усмотреть мог»[261].
Состав Комиссии о сочинении законов был определен уже в июле 1754 г. Если основная цель деятельности Комиссии существенно отличалась от тех, что ставились перед ее предшественницами, то подход к комплектованию был традиционным. Как и все предыдущие, вновь образованная комиссия была немногочисленной по составу и включала преимущественно бюрократов (например А.И. Глебова - обер-секретаря Сената) и специалистов, таких как академик Санкт-Петербургской Академии наук
467
Штрубе де Пирмонт . Одновременно были организованы 35 специальных частных комиссий при отдельных ведомствах и учреждениях для разбора тех законодательных актов, которые относились к сфере их компетенции.
Уложенная комиссия продолжала работать вплоть до кончины Елизаветы Петровны. За это время ей были разработаны несколько вариантов Уложения законов. Такая переменчивость в действиях Комиссии, по мнению Н.Л. Рубинштейна, объяснялась различными воззрениями ее участников и руководителей. До 1760 г. комиссия находилась под влиянием П.И. Шувалова, а в последний год жизни императрицы ее деятельностью руководили М.И. Воронцов и Я.П. Шаховской. Ни один из подготовленных Уложенной комиссией проектов свода законов не был реализован, однако, по мнению Н.Л. Рубинштейна, некоторые положения Манифеста о вольности дворянства восходят к предложениям, разработанным комиссией под руководством сторонников М.И. Воронцова[262].
Предложение П.И. Шувалова о создании нового Уложения было только одним из его проектов правовой тематики. Непреходящей заботой Шувалова было стремление ускорить судопроизводство. В 1753 г. он подал в Сенат проект, в котором предлагал собрать сведения о следственных комиссиях, которые назначались в России после воцарения Елизаветы Петровны.
Затронутая Шуваловым тема была одной из самых актуальных. В силу путаности законов, недостаточной квалификации чиновников, которые должны были вести следствие, а зачастую их прямой заинтересованности в затягивании рассмотрения дел эта процедура могла длиться годами.
Волокита была характерной чертой деятельности всех государственных учреждений. Так, в 1732 г. в Московскую контору Сената поступило на рассмотрение 2043 дела и в течение года было решено только 1444. А ведь, помимо вновь вступивших, необходимо было разбирать и дела,
469
оставшиеся от прошлых лет .
В царствование Елизаветы Петровны ситуация принципиально не изменилась. В качестве конкретного примера волокиты можно привести дело капитана Данилы Сталова, который содержался под стражей в Тайной канцелярии с 1749 г. Пытаясь облегчить свое положение, капитан в 1750 г. подал в Сенат свой проект «об усовершенствовании артиллерийского дела» и умер в мае 1756 г., все еще находясь под следствием[263].
Предложения о контроле следственных комиссий появлялись регулярно и до Шувалова. Еще А.А. Курбатов, знаменитый прибыльщик петровской эпохи, в своих «Пунктах о Кабинет-коллегиуме» предлагал систематически собирать сведения о подследственных, «в каком деле и коли-
471
кое время сидят» .
Развивая эту идею, П.И. Шувалов добавлял и жесткие меры, необходимые с точки зрения государственных интересов. Граф писал, что необходимо не только сосчитать все комиссии, но и ограничить право подозреваемых жаловаться на следователей, поскольку «доноситель, избывая какого-либо себе воздаяния по его поступкам в то вступает, доводит ложные доносы в чаянии бесконечного продолжения от подаваемых подозрений на определяемых к присутствию»[264]. Конкретных сведений о том, было ли реализовано предложение, мы не нашли, однако данный проект получил одобрение Сената.
Стремление заставить подданных жить согласно закону привело к появлению еще одного детища графа - плана генерального межевания земель.
В одном из своих проектов, посвященных проблеме межевания, П.И. Шувалов прямо указывает, что необходимо защитить жителей империи «от гнева Божия и суда гражданского тех, кои себе несправедливо что или предки их присвоили, избавить неповинных, яко то по наследству в такие неправдою присвоенные имения вступивших от беспокойств и разорения свободить».Громкая фраза Шувалова полностью отражала реальное положение дел. С течением времени границы имений становились предметом конфликтов, которые в ряде случаев принимали крайне ожесточенные формы.
Противоборствующие владельцы земель вызывали на подмогу своих крестьян, на межах происходили настоящие побоища. Вопиющий случай произошел в 1750 г. в Каширском уезде. На сенокосах произошло столкновение крестьян асессора Алексея Еропкина, с одной стороны, и бригадира Петра Архарова и княгини Лыковой - с другой. Драка приобрела формы военного сражения, с участием нескольких десятков человек с обеих сторон. Было убито 26 крестьян Еропкина, свыше 60 крестьян Архарова и Лыковой были за это наказаны[265].
Проект П.И. Шувалова «О межевании земель», поданный в Сенат 20 января 1752 г., развивал идею, предложенную еще в царствование Петра Великого. Проведение межевания позволяло точно определить размеры земельных владений отдельных лиц и сословных групп, что было необходимо для управления государством.
Предложение заняться межеванием земель в общегосударственном масштабе в 1719 г. подал В.Н. Татищев. Следующая попытка была предпринята в начале царствования Анны Иоанновны, которая своим указом 28 июля 1731 г. повелела начать его с Московской губернии. По неизвестным причинам данное мероприятие так и не было проведено в жизнь[266].
Другим источником вдохновения для П.И. Шувалова был практический опыт межевания земель, накопленный в Российской империи. В 1722 г. на свет появился указ Петра Великого, предписывавший проведение межевания земель в Ингерманландской губернии. Такой выбор Петра Великого объяснялся тем, что именно на вновь присоединенных территориях вопросы точного учета земель вставали наиболее остро.
В силу нехватки квалифицированных геодезистов и других проблем межевание продвигалось крайне медленно. В 1743 г. Правительствующий Сенат был вынужден констатировать, что «межевания по тому Его Императорского Величества указу и по ныне не учинено, и сколько той оставшейся или излишней за указными дачами земли, такою и Чухон будет, о
475
том, не учиню того межевания, совершенно знать не можно» . Во главе межевания был поставлен В.И. Фермер, и к 1749 г. межевание в Ингер- манландии было все-таки окончено. В своем словесном предложении Сенату 14 февраля 1749 г. о необходимости продолжить начатое дело в других губерниях, П.И. Шувалов отмечал, что размежевание земель близ столицы окончено и «определенные к тому размежеванию персоны имеются
в наличности, которым как то размежевание и бывшие при том обряды и
476
протчее все находится в памяти»476.
Предложенная П.И. Шуваловым мера была признана своевременной. В том же 1752 г. была создана комиссия, которая должна был разработать специальную инструкцию для межевщиков. Она закончила работу в начале 1754 г., фактически же межевание земель началось с 1755 г. Во главе всего предприятия был поставлен граф П.И. Шувалов, назначенный главой специальной Межевой канцелярии и государственным межевщиком.
Одной из основных идей межевой инструкции, разработанной Петром Ивановичем, было предположение, что споры могут быть прекращены лишь после устранения их причин. В связи с этим предполагалось не простое измерение и отделение земель, но и передел в соответствии с законным правом. Межевщику предоставлялся обширный круг полномочий. Он проверял документы на земли, утверждал права собственности, отписывал и продавал те земли, которые оказывались незаконно занятыми. Межевщику было также предоставлено право штрафовать виновных в нарушении касающихся до земли законодательных норм. Для исключения конфликтных ситуаций, которые могли возникнуть в связи с таким тщательным разбирательством, для защиты интересов владельцев земель граф П.И. Шувалов предложил учредить должность межевого опекуна. Соответствующий проект был подан им в Сенат 16 мая 1755 г. Это предложение Шувалова также получило одобрение.
Владельцы имений, часть которых подлежала передаче государству, всячески сопротивлялись этой мере, поэтому межевание продвигалось крайне медленно. С другой стороны, в условиях начавшейся Семилетней войны квалифицированные инженеры должны были в первую очередь отправляться в армию. Вследствие указанных причин межевание земель шло черепашьими темпами. За 11 лет удалось размежевать всего лишь 359 дач
477
в Московской губернии, в которых содержалось 57 319 десятин земли .
- Цит. по: Бухерт В. Указ. соч. - С. 5.
477
В царствование Екатерины II многие идеи, осуществлявшиеся в правление Елизаветы Петровны, были реализованы, но с учетом жизненных реалий. Межевание земель также было продолжено, но уже на иных основаниях. Манифест 19 сентября 1765 г. содержал новые принципы: землемеры должны были только провести обмер и описание земель, владельцы земель отныне не должны были предоставлять документы, подтверждающие право владения землей, достаточно было лишь согласия соседей. Спорные случаи передавались на рассмотрение специальных межевых судов и Вотчинной коллегии. Такие условия были гораздо более выгодными для помещиков, поскольку де-факто государство признавало все спорные земли их собственностью. Межевание началось в 1766 г. и к 1796 г. было описано свыше 165 тыс. земельных наделов площадью около 144 млн де-
478
сятин в двадцати двух губерниях .
Одним из ресурсов, который П.И. Шувалов по мере сил стремился сберечь от разорения, были леса. Активное строительство в первой четверти XVIII в. флота, использование в металлургии древесного угля сделали эту задачу весьма актуальной.
В 1718 г. специальным указом Петра Великого была введена должность лесных надзирателей, которые в 1722 г. были переименованы в вальдмейстеров. Общий надзор за ними был возложен на Адмиралтейскую коллегию. Однако вновь назначенные вальдмейстеры при взаимодействии с местным населением допускали многочисленные злоупотребления, и вскоре эта должность была отменена[267]. В период елизаветинского царствования, когда был торжественно объявлен возврат к «истинной» политике времен венценосного родителя, закономерным явилось и стремление восстановить учреждения, ответственные за сбережение лесов.
23 марта 1754 г. Шувалов предложил Сенату заняться созданием новой инструкции для вальдмейстеров, в которой должен был быть описан порядок рубки и охраны леса. Проект П.И. Шувалова не содержит конкретных предложений по решению проблемы сбережения лесов. В данном случае граф выступил лишь как систематизатор некогда предложенных мер.
Отдельное направление в деятельности Шувалова составили проекты по освоению окраин империи. Со свойственной ему широтой кругозора графу удалось в своих проектах связать воедино такие отдаленные регионы, как Сибирь и польская граница.
Первым из проектов Шувалова, посвященных освоению окраин, стал проект о возобновлении Камчатской экспедиции, которой до 1741 г. руководил В. Беринг. Поводом для подачи проекта послужило для Шувалова назначение в Сибирь указом императрицы 29 марта 1753 г. нового губернатора Василия Алексеевича Мятлева, сменившего на этом посту А.М. Сухарева[268]. Шувалов советовал продолжить деятельность экспедиции, которая, по его словам, была остановлена «по болшой части за не- способностию к поставке припасов»[269]. Задачей экспедиции должно было стать описание новых земель к востоку от устья Амура.
Предложенная П.И. Шуваловым идея была одобрена и на протяжении второй половины 1753 г. постоянно обсуждалась на заседаниях Сената. Одним из наиболее сложных вопросов была возможная негативная реакция Цинской империи, поскольку по Нерчинскому мирному договору устье Амура признавалось китайской территорией. Однако сенаторы сошлись во мнении, что, в любом случае, разведывание земель надо продолжить. По их решению вновь обнаруженные народы надо было «в подданство склонять, а где к тому склонить будет не можно, а понудить силы не достанет, то требовать, чтоб с ними о произвождении коммерции договор заключить». Мятлеву предписывалось «почасту писать в сенат об
482
изысканных вновь изобретениях»[270]. Поскольку обязанности губернатора не позволили бы В.А. Мятлеву непосредственно руководить всеми работами по строительству судов и комплектованию экспедиции, к работам было решено привлечь опытного гидрографа Ф.И. Соймонова. Новый руководитель экспедиции прибыл в Нерчинск осенью 1754 г., однако осуществлению экспедиции в ее первоначальном варианте помешали непреодолимые внешнеполитические затруднения.
Весной 1755 г. начался поход крупной китайской армии, направленной императором с целью покорения Джунгарского ханства. К 1757 г. покорение ханства было в основном завершено, при этом руководитель джунгар князь Амурсана бежал к границам Российской империи и умер в сентябре 1757 г. в окрестностях Тобольска. Переговоры российских чиновников с Амурсаной, а равно и разрешение беженцам-джунгарам перейти границу и укрыться на территории России, вызвали крайнее раздражение правителей империи Цин. 28 марта 1758 г. пекинское правительство направило русским властям письмо, настаивая на выдаче трупа Амурсаны маньчжурским властям. Решительное отклонение этого требования дало толчок новому ухудшению отношений между Россией и Цинской импери-
483
ей . В этих условиях рассчитывать на разрешение китайских властей на пропуск русской экспедиции вниз по течению Амура было невозможно.
В силу указанных причин Нерчинская экспедиция не смогла выполнить своего предназначения и была окончательно упразднена в мае 1765 г.[271]
Петр Иванович был чрезвычайно настойчивым человеком. Поэтому даже противодействие Цинской империи не охладило его интереса к развитию Сибири. С точки зрения графа, обширные пространства Сибири как нельзя лучше подходили для поселения беглых российских крестьян, которых удалось вернуть на территорию империи.
Бегство подданных Российской империи в иные страны было давней проблемой для государственных мужей. Уже в 1723 г. для борьбы с побегами в Смоленской губернии и Великолуцкой провинции по границе с Польшей были выставлены заставы. О масштабах проблемы дает представление и доношение в Сенат в мае 1735 г. полковника Сытина, который
485
сообщал о выводе им из пределов Речи Посполитой 10 662 душ . Несмотря на такие меры, когда весной 1754 г. были собраны сведения о количестве и местах расселения раскольников в Польше, то оказалось, что в 95 слободах и 4 монастырях находилось 3690 дворов, или около 11070 душ м.п., «да сверх того в той же Польской области еще имеется слобод до 100 и более, населенных все беглым великороссийским народом»[272].
По мнению Шувалова, простого возврата крестьян их владельцам было недостаточно. В поданном в 1754 г. в Сенат проекте говорится, что
487
крестьяне, «в последнюю войну[273], по случаю находившейся армии в Польше, выведенные на прежние жилища, еще вновь подговоря, и более прежняго к побегу склонили и действительно из державы Е.И.В. выбы-
488
ли» . В то же время поселение крестьян далеко на Востоке империи позволяло убить сразу двух зайцев: вчерашние беглецы испытали бы гораздо больше проблем, пробираясь обратно в Польшу из намеченного для поселения Нерчинского уезда, а живя в Сибири крестьяне должны были способствовать развитию земледелия.
О последовательности действий Шувалова свидетельствует текст проекта о поселении беглых. Уже в первых строках граф отмечал, что требование развивать земледелие в Сибири содержится в указе о порученной Мятлеву «секретной комиссии» (Нерчинской экспедиции)[274].
Предложение П.И. Шувалова, возможно, было основой для опубликованного 4 сентября 1755 г. Манифеста «О прощении живущих в Польше и Литве русских подданных». В нем беглецам разрешалось вернуться «без всякой боязни или страха с женами, детьми, свойственниками и пожитка-
490
ми. каждому в свое прежнее место» .
В основе проекта П.И. Шувалова лежит идея штрафной колонизации, то есть заселения окраин империи ссыльными. Конкретная реализация идеи Шувалова была возложена на сибирского губернатора В.А. Мятлева, а с 1757 г. - на его преемника на этом посту - Ф.И. Соймонова. По данным современных исследователей, в течение второй половины XVIII в. в
Восточной Сибири удалось поселить около 10 тысяч выведенных из Польши крестьян-раскольников, которые получили наименование «поляки» на Алтае и «семейские» - в Забайкалье[275]. Проекты штрафной колонизации разрабатывались вплоть до конца XVIII в.
Очень скоро обнаружились и недостатки, присущие таким колонизационным проектам. Их невысокая эффективность объяснялась тем, что на первый план выдвигались государственные надобности и крестьян могли поселить в районах, имеющих важное стратегическое значение, но мало пригодных для земледелия. С другой стороны, и сами переселенцы не стремились обживаться на новых местах. Губернатор Сибири Д.И. Чичерин в 1765 г. в донесении Сенату писал, что безрезультативность правительственных мероприятий по водворению переселенцев связана с их «ле- нивством», которое «все превозмогло и никакого успеха в том нет». Выведенные из Польши не стремились заниматься земледельческим трудом и «своим дурным поведением» подавали пример для тех крестьян, которые уже укоренились на сибирской земле[276].