Административные реформы Петра I
В первой четверти XVIII в. были проведены реформы в области управления, носившие всеобъемлющий характер. Основной смысл этих преобразований заключался в создании административной системы, проникнутой идеей централизма и всецело подчиненной верховной власти.
Петр I мечтал о создании точной, как часы, государственной структуры, через которую могло бы реализоваться законодательство. Образцом задуманной реформы Петр I избрал шведскую систему управления, в основе которой лежал камерализм - учение о бюрократическом управлении. Его основные принципы: функциональность управления, коллегиальность в принятии решений, чет
кая регламентация деятельности чиновников, соблюдение субординации. Следует отметить, что становление российской бюрократии начинается задолго до Петра I. Но именно в первой четверти XVIII в. бюрократия складывается окончательно. Чиновничество превращается в особый, многочисленный слой, в рядах которого сосредоточиваются все нити управления государством. Петр I прилагал огромные усилия к разработке регламентов, уставов, инструкций, с помощью которых можно было добиться эффективности работы аппарата. Он создал не имеющий в тогдашней Европе аналогов Генеральный регламент (1717 - 1724 гг.), содержащий общие принципы управления и работы бюрократического аппарата.
Процесс реформирования государственных структур не был единовременным актом и шел на протяжении всего правления Петра I. Органы управления, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. В результате петровских преобразований складывается следующая система власти и управления.
Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти была сосредоточена в руках царя, который после победоносного завершения Северной войны получил титул императора и наименование «Великий» и «Отец отечества». Монарх являлся главой всех государственных учреждений, верховным судьёй, главнокомандующим армии.
Интересно отметить, что присутствие монарха в определенном месте (губернии, городе) прекращало действие всей местной администрации, и власть переходила к нему автоматически.В 1711 г. был учрежден Сенат - высший орган управления. До этого времени Боярская дума формально считалась верховным органом. Реальная же власть уже с 1704 г. была сосредоточена в Ближней канцелярии, так называемой «Консилией министров», при особе государя. Этот совет и послужил прототипом образования Сената. Сенат занимался правосудием, расходами казны, налогами, торговлей. Он контролировал администрацию разных уровней. Принятие решений Сенатом осуществлялось коллегиально, большинством голосов. Мнение меньшинства оформлялось в письменной форме. Сенат - проводник самодержавной воли монарха. Сразу же вновь созданное учреждение получило канцелярию с многочисленными отделами - «столами», где работали подъячие. Неофици-
альным главой Сената являлся генерал-прокурор, наделенный особыми полномочиями и подчинявшийся только царю. Создание такой должности положило начало целому институту прокуратуры.
Одной из главных задач, поставленных перед Сенатом, стала подготовка и замена приказной системы коллегиальной. В 1717 - 1719 гг. вместо 44 приказов было создано 11 коллегий с четким распределением ведомственных функций, разграничением сфер и компетенции деятельности, едиными принципами организации работы. Порядок работы строился на основе норм и правил, определенных Генеральным и отраслевым регламентами и должностными инструкциями. Решения принимались коллегиально. Единственной гарантией правильного применения коллегиального начала являлись моральные понятия: боязнь согрешить перед богом, обмануть царя, запятнать честь и совесть.
В 1708 - 1709 гг. была перестроена работа органов управления на местах. Страна была разделена на восемь губерний, которые в свою очередь делились на провинции и уезды. Во главе губернии был поставлен губернатор с широкими финансовыми, административными, судебными функциями и даже облеченный правами главнокомандующего войсками, расположенными на его территории.
В дальнейшем в территориальное деление и управление были внесены коррективы. Но главное заключается в том, что областная реформа вела к сосредоточению в руках центральной власти финансовых и административных функций (это делалось через губернаторов) и привело к созданию на местах широкой иерархической сети чиновничье-бюрократических учреждений. В этом плане реформа способствовала централизации управления.Интересен и весьма злободневен вопрос: каким путем монарх стремился ограничить злоупотребления бюрократии? В основном это были две меры: жесткие наказания за злоупотребления служебным положением вплоть до конфискации имущества и казни, а также контроль за деятельностью учреждений и должностных лиц всех рангов. Для этого был создан институт фискалитета, прокуратура, проводились многочисленные ревизии. Главный генерал- прокурор выполнял свои функции через прокуроров, назначаемых во все правительственные учреждения. Главная задача прокуратуры - надзор над точным и единообразным исполнением законов, учреждениями, должностными лицами и всеми подданными страны. Фискалы - это были официальные должностные лица, действо- 94
вавшие негласно и выявлявшие все неправедные действия, наносившие ущерб государству (казнокрадство, взяточничество, нарушение законопорядка и т.д.). Во главе всех фискалов, губернских и городских, стоял обер-фискал при Сенате, которому поступали все доклады и сообщения с мест. Фискалы не получали жалования, в награду за труды им полагалась часть конфискованного имущества. В то же время их сообщения проверялись и контролировались прокуратурой. Все это придавало государству Петра I полицейский характер, если понимать под термином «полиция» не только репрессивную организацию, а всестороннее регулирование жизни подданных и контроль за ними.
Крупные изменения произошли в церковном управлении. Со смертью патриарха Адриана в 1700 г. его место было заменено в начале «местоблюстителем», а в 1723 г. патриаршество было упразднено и вместо него был образован «Святейший правительствующий Синод», или Духовная коллегия, ставшая высшим органом церковного управления.
Его возглавил светский чиновник - обер-прокурор, подчинявшийся монарху. Упразднив автономию церкви, Петр I использовал ее для проведения полицейской политики. Подданные под страхом крупных штрафов были обязаны посещать церковь и каяться на исповеди священнику в своих грехах. Священник, также согласно закону, был обязан доносить властям обо всем противозаконном, ставшим ему известным на исповеди. Таким образом, церковь превратилась в бюрократическое учреждение, стоявшее на страже интересов самодержавия и обслуживавшее его запросы. Она окончательно потеряла свою роль идеологической оппозиции светской власти.Одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований была военная реформа. С петровских времен армия заняла выдающееся место в жизни русского общества. Петр I был убежден, что армия - наиболее совершенная общественная структура, что она - достойная модель всего общества, что с помощью воинской дисциплины можно воспитать в людях порядок, трудолюбие, сознательность, христианскую нравственность. Поэтому для мировоззрения Петра I было характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту - как к уставу, а к служащему - как к солдату или офицеру. Образцом для преобразования военных частей стали личные полки Петра I - Преображенский, Семеновский и Лефортовский. В конце XVII - начале XVIII вв. была проведена военная реформа, создана регу- 95
лярная и постоянная армия, и в связи с этим ликвидировано дворянское ополчение и стрелецкое войско. Основу вооруженных сил составляли пехотные (гренадерские) и кавалерийские (драгунские) полки с единообразным штатом, обмундированием, действующие в бою в соответствии с общеармейскими правилами. Армия и флот формировались на основе рекрутской повинности, введенной в 1705 г. Набор рекрутов осуществлялся в соответствии с податной системой. Сначала брали по одному рекруту с 20 дворов, а с 1724 г. рекрутов стали брать с определенного числа ревизских душ. Служба рекрутов была пожизненной и только в 1793 г.
срок службы был сокращен до 25 лет. Дворяне освобождались от рекрутской повинности, для них была установлена обязательность гражданской или военной службы. Для подготовки командных кадров организовывались офицерские училища. Жизнь и деятельность армии определял «Устав воинский» 1716 г., действовавший в течение 150 лет.Особое внимание Петр I уделял созданию флота, что было продолжением дела, начатого его отцом. Днем рождения российского флота историки считают 3 мая 1696 г., когда Петр I на галере «Принципиум» отчалил от Воронежа во главе отряда из восьми галер. В XVII в. центрами создания военных кораблей были Воронеж и Архангельск, в начале XVIII в. построены крупнейшие Олонецкая на реке Свири и Петербургская верфи. Создавались мощные военно-морские базы в Петербурге, Кронштадте, Рогервике в Эстонии. Жизнь и деятельность морского флота определял «Морской устав» 1720 г.
Содержание армии и строительство флота ложилось тяжелым бременем на податное население, прямые и косвенные налоги с которого за период с 1680 по 1724 г. возросли в 5.5 раз. В результате создания регулярной армии и военно-морского флота были достигнуты решающие победы в Северной войне: Полтавская битва в 1709 г., на море - Гангутское сражение в 1714 г., битва у острова Гренгам в 1720 г. Война со Швецией закончилась подписанием Ништадского мира в мае 1721 г. Россия получила надежный выход к Балтийскому морю, вышла на широкую международную арену, превратилась в великую европейскую державу.
Результатом петровских преобразований являлось установление абсолютизма, или абсолютной монархии, в России.
Абсолютная монархия - высшая форма феодального государства, которая повсеместно складывается в условиях начавшегося раз
ложения феодального строя и зарождения буржуазных отношений, образования нового класса - буржуазии. При абсолютизме верховная государственная власть всецело принадлежит одному лицу - монарху. В ее осуществлении он опирается на бюрократию, военную силу, полицию, суд.
Неограниченность власти царя подтверждалась в ряде документов. Например, в Воинском уставе значилось: « Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен». Абсолютная монархия действовала в интересах дворянства. Но в проводимой ею политике нетрудно обнаружить меры, способствующие укреплению позиций промышленников и купцов. Это естественно, так как абсолютизму для поддержания престижа необходима развитая промышленность, торговля и финансы.В разных странах переход к абсолютизму при наличии общих черт имел свою специфику. Российской особенностью абсолютизма являлась невозможность характерного для западной Европы «равновесия» сил между дворянством и растущей буржуазией. Основной социальной опорой его оставалось дворянство, ставшее не только господствующим, но и служилым сословием. Это обусловило большую независимость государственного аппарата и огромную власть монарха для проведения активной политики, что и определило существование абсолютной монархии как формы правления вплоть до ХХ в.
Таким образом, Россия в первой четверти XVIII в. развивалась сложно и противоречиво. С одной стороны, Россия превратилась в могущественную державу, которая по уровню своей промышленности и военным силам не уступала развитым странам Европы. С другой стороны, крепостное право и деспотизм, бюрократическое управление государством резко отличали ее от передовых европейских стран, где товарность и самоуправление стали ведущими факторами развития. Именно в этом основы для большего отставания страны от Запада в будущем. При этом следует отметить, что при любой оценке петровских преобразований, самого Петра Великого нельзя не признать одним из самых выдающихся реформаторов в мировой истории.