§ 3.2. Соглашения Российской Федерации с Европейским Союзом в области полицейского сотрудничества
Вопросы сотрудничества между государствами - членами Европейского Союза и Российской Федерацией в сфере борьбы с преступностью имеют особое значение. В современных условиях эффективно бороться с преступностью, «не знающей границ», созданием и деятельностью транснациональных преступных сообществ возможно только путем объединения усилий.
Поэтому от состояния взаимодействия между МВД России с Европейским полицейским ведомством, полицейскими органами государств Европейского Союза во многом зависит результативность их деятельность по раскрытию и расследованию преступлений.В 1990-е годы сотрудничество в правоохранительной сфере с государствами Евросоюза осуществлялось через международные организации, занимающиеся вопросами борьбы с преступностью, что не способствовало оперативности раскрытия и расследования преступлений. На новый уровень это взаимодействие вышло после подписания Российской Федерацией Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией, Европейским сообществом и их странами, которое вступило в силу 1 декабря 1997 г., а также Соглашения о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом в области юстиции 2002 г. и Соглашения о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией 2003 г[186].
В ноябре 1999 г. после наделения Директора Европейского полицейского ведомства полномочиями по заключению соглашений со странами и организациями, не входящими в Европейский Союз, в том числе и с Российской Федерацией, в Европоле было разработано типовое соглашение о сотрудничестве с третьими странами.
Для обсуждения вопросов становления сотрудничества Российской Федерации и Европейского полицейского ведомства в конце 1999 г. состоялся ознакомительный визит делегации МВД России в штаб-квартиру Европола. После чего была пройдена предусмотренная нормативными правовыми актами процедура по подготовке и согласованию проекта соответствующего международного договора для подписания его обеими сторонами.
Итогом данной работы стало заключение 6 ноября 2003 г. на саммите Россия - Евросоюз в Риме (Италия) Соглашения о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским полицейским ведомством. Как договор, не требующий ратификации, в соответствии со статьей 18 данного Соглашения оно вступило в силу с даты его подписания.
Указанное Соглашение является правовой основой взаимодействия правоохранительных и иных органов Российской Федерации с Европолом. Оно является рамочным документом, в соответствии с ним могут быть заключены и другие договоры, направленные на конкретизацию положений данного
I 0*7
документа[187].
Подписание этого Соглашения также создало правовую основу для возможности расширения контактов с государствами - членами Европейского Союза в сфере полицейского сотрудничества. Так, согласно статье 11 Соглашения Российская Федерация как государство, подписавшее генеральное соглашение с Европолом, вправе участвовать во встречах глав национальных подразделений Европола в государствах - членах ЕС.
Данный международный договор определяет общие сферы взаимодействия и распространяется на такие виды преступлений, как терроризм и его финансирование, незаконный оборот наркотиков, имущественные и финансовые преступления, включая легализацию преступных доходов и фальшивомонетничество, незаконная миграция, преступления в сфере высоких технологий.
Компетентными правоохранительными органами, ответственными за реализацию Соглашения, являются МВД России, ФСБ России, ФТС России, ФСКН России и Росфинмониторинг. При этом МВД России определено центральным российским уполномоченным органом по взаимодействию с Европолом. Это означает, что все официальные контакты, включая обмен данными, должны осуществляться только через МВД России. В этой связи было принято несколько приказов МВД России, регулирующих организацию взаимодействия с Европолом. В числе них важнейшими являются приказы:
- от 15 марта 2004 г. № 173 «О реализации соглашения о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейским ведомством»[188];
- от 23 декабря 2004 г.
№ 859 «Вопросы национального центрального бюро Интерпола при Министерстве внутренних дел Российской Федерации»[189].В соответствии с приказом МВД России от 15 марта 2004 г. № 173 была расширена компетенция НЦБ Интерпола за счет его определения в качестве ответственного за осуществление контактов с Европейским полицейским ведомством подразделения. Кроме того, установлено, что НЦБ Интерпола обязано подготовить предложения по организационно-правовой форме создания и подчиненности специализированного подразделения - Российского национального контактного пункта по взаимодействию с Европолом (РНКП).
Приказом МВД России от 23 декабря 2004 г. № 859 в структуре НЦБ Интерпола образован РНКП, в пределах компетенции обеспечивающий функции МВД России как головного уполномоченного органа Российской Федерации в рамках ее Соглашения о сотрудничестве с Европейским полицейским ведомством[190].
После издания приказа МВД России от 23 декабря 2004 г. № 859 вопрос организации информационного взаимодействия был решен в пользу унификации приема-передачи информации, поступающей по каналам Интерпола и Европола. В настоящее время прием и передача информации от Европейского полицейского ведомства происходит по техническим информационным каналам Интерпола и через дежурную часть.
В соответствии со статьей 5 Соглашения о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским полицейским ведомством стороны осуществляют сотрудничество по обмену представляющей взаимный интерес стратегической и технической информацией, в частности:
- обмен представляющей взаимный интерес стратегической и технической информацией;
- обмен опытом работы в правоохранительной сфере, в том числе проведение научно-практических конференций, стажировок, консультаций и семинаров;
- обмен нормативными правовыми актами, методическими рекомендациями, научно-технической информацией и другими материалами правоохранительной направленности, а также подготовка кадров.
Из указанных форм сотрудничества в настоящее время приоритетным является обмен стратегической и технической информацией.
Соглашением определены виды информации, которая может быть предметом обмена; формы информационных запросов; процедуры передачи запросов; процедуры исполнения запросов и основания в отказе исполнения.Все виды информации, подлежащей обмену, можно подразделить на три группы:
1. Сведения по совершенным или подготавливаемым преступлениям.
2. Данные криминологического характера о причинах и условиях возникновения и совершения преступлений, а также способов их превенции.
3. Сведения по обеспечению процесса расследования и раскрытия преступлений.
Особого внимания заслуживает вопрос обмена информационноаналитическими материалами.
Значительный объем передаваемых данных составляет информация криминалистического характера: описание признаков поддельных денежных банкнот (евро), обнаруженных и изъятых на территории какой-либо страны - участницы ЕС; о разработанных и апробированных способах выявления поддельных денежных купюр; о выявленных новых видах наркотических веществ, их свойствах, характере токсического действия и способах обнаружения.
Также в рамках взаимодействия осуществляется обмен информацией стратегического и технического характера о состоянии и тенденциях развитиия преступности, новых формах противодействия ей, каналах перевода финансовых средств, полученных преступным путем, каналах поставки наркотиков, контрабанды табачной продукции и медикаментов, незаконной миграции.
В целях выявления угроз со стороны организованной преступности в основу практических действий правоохранительных органов ложатся совместные аналитические разработки. Так, РНКП по взаимодействию с Европолом ежегодно направляет информационно-аналитические материалы относительно организованной преступности и оценок угроз международного терроризма для разработки докладов Европола: «Оценка угроз организованной преступности» (ОСТА) и «О терроризме и его тенденциях в ЕС (TE-SAT)».
Проводятся стажировки, консультации, семинары по вопросам взаимодействия в сфере борьбы с терроризмом, преступлениями в сфере высоких технологий, защиты прав на объекты интеллектуальной собственности и других.
Помимо этого, для специалистов российских правоохранительных органов РНКП по взаимодействию с Европолом регулярно организуются тренинги на территории Европейского Союза. В соответствии с договоренностями, достигнутыми с европейскими партнерами, начиная с 2009 г., ежегодно проводятся практические учебные курсы для российских и европейских специалистов по вопросам защиты свидетелей в рамках судопроизводства.В рамках сотрудничества Европола с Российской Федерацией РНКП был предоставлен доступ к системе проверки банкнот евро на предмет их подлинности через закрытый сайт в информационно-телекоммуникационной сети
Интернет («Euro Check Web Site»). Эта программа, разработанная ЕвроЦБ совместно с Европолом, позволяет в режиме реального времени получать информацию о подлинности проверяемых банкнот. Кроме того, Российская сторона регулярно получает из Европола информационно-справочные материалы по техническим характеристикам выявленных фальшивых евробанкнот. Эти сведения направляются в соответствующие правоохранительные органы для дальнейшей обработки и анализа, а также для обмена опытом работы.
Ежегодно РНКП по взаимодействию с Европолом, НЦБ Интерпола совместно с ФСКН России разрабатываются аналитические материалы о противодействии незаконному обороту наркотиков в Российской Федерации. В указанных материалах, например, имеются сведения о проведенных широкомасштабных международных операциях, о проведенных комплексных оперативно-розыскных мероприятиях и изъятиях крупных партий наркотиков, о каналах поступления наркотических средств на территорию России. Указанные материалы направляются в Европейское полицейское ведомство и впоследствии используются в работе правоохранительных органов стран ЕС.
Кроме того, регулярно проводятся семинары и встречи рабочих групп, на которых обсуждаются вопросы выявления и пресечения незаконного оборота наркотических веществ, в том числе прекурсора БМК (бензинметилкетон)191, используемого для производства амфетамина, а также вопросы организации контролируемых поставок наркотических веществ из Российской Федерации на территорию Европейского Союза и синтетических наркотиков из Евросоюза в Российскую Федерацию.
Вместе с тем, как показывает анализ взаимодействия МВД России с Европейской полицейским ведомством, в настоящее время РНКП не в полной мере выполняет функции, возложенные на него Соглашением о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским полицейским ведомством, поскольку этому препятствует отсутствие оперативного соглашения об обмене данными, содержащими персональную информацию. [191]
В последние годы в число приоритетных задач, стоящих перед РНКП по взаимодействию с Европолом, входит борьба с отмыванием доходов, так как возрастающие масштабы этого явления стали не только подрывать стабильность финансово-экономических систем, но и напрямую угрожать национальной безопасности государств. В рамках работы, проводимой в этом направлении, с целью изъятия и конфискации активов, нажитых преступным путем, а также борьбы с отмыванием денег был запущен проект «Карин», который представляет собой неформальную международную информационную сеть по обмену сведениями. В качестве координатора этой работы выступает Европейское полицейское ведомство.
С сентября 2004 г. проект «Карин» объединяет 6 международных организаций (Интерпол, Европол, Евроюст, Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством (OLAF), Управление служб внутреннего надзора ООН, Группа «Эгмонт»), 26 государств - членов Евросоюза и 9 стран в качестве членов и наблюдателей. Данный проект позволяет без оформления международного следственного поручения, получать информацию о наличии у граждан движимого и недвижимого имущества, которое предположительно могло быть добыто преступным путем, а также устанавливать преступно нажитые активы, находящиеся за пределами Российской Федерации.
По указанным выше направлениям взаимодействие развивается наиболее активно. Как перспективное направление партнерства с Европейским полицейским ведомством можно выделить участие российских компетентных органов в таких проектах Европола, как:
- обмен сведениями с целью пресечения деятельности международных организованных преступных групп, занимающихся сбытом фальшивых евро («СОЯ»);
- обмен информацией о преступлениях в сфере интеллектуальной собственности («КОПИ»);
- обмен данными с целью противодействия незаконному обороту табачной продукции («СМОУК»);
- противодействие торговле людьми («ФЕНИКС»);
- сбор сведений о синтетических наркотиках («СИНЕРДЖИ»).
За последние годы информационный обмен, а также количество совместных мероприятий в интересах борьбы с организованной преступностью и, в частности с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, преступлениями в сфере экономики, высоких технологий и другими криминальными явлениями современной жизни значительно увеличились. Это свидетельствует о выходе на новый уровень партнерства, который позволит быть на шаг впереди преступности и вести эффективную предупредительную работу как внутри страны, так и за ее пределами.
В настоящее время ключевыми направлениями сотрудничества Российской Федерации и Европола в сфере информационного обмена являются:
- гармонизация российских и европейских нормативных правовых актов, регулирующих деятельность Европола по вопросам организации сотрудничества с третьими странами;
- приведение в соответствие российских и европейских стандартов в области защиты персональных данных;
- выработка и закрепление в нормативных правовых актах Российской Федерации единых стандартов исполнения запросов Европола о предоставлении информации.
В целях повышения уровня образования сотрудников полиции по линии международного сотрудничества, следует не ограничиваться лишь повышением их квалификации на базе учебных курсов Европола, а необходимо расширять само сотрудничество между Европейским полицейским ведомством и образовательными организациями МВД России, в том числе за счет проведения учебных стажировок в специализированных зарубежных учебных заведениях.
В этой связи ключевым элементом дальнейшего развития взаимодействия между Российской Федерацией и Европолом является заключение соглашения с
Европейским полицейским ведомством[192] [193] об оперативном сотрудничестве (Соглашение об обмене персональными данными), что позволит создать принципиально новые возможности правоохранительного диалога Россия - ЕС. Приложением к нему станет специальное дополнительное Соглашение между сторонами о направлении в Европол российских офицеров связи, а в Российскую Федерацию - контактного лица от Европола . Это предоставит российским экспертам возможность доступа к базам данных, аналитическим документам и аналитическим рабочим файлам (специальным разработкам Европола по деятельности конкретных организованных преступных групп на территории Европейского союза). Кроме того, после подписания такого Соглашения стороны смогут обмениваться информацией, содержащей персональные данные, то есть сведениями о конкретных лицах, осуществляющих противоправную деятельность[194]. В настоящее время обмен подобной информацией с правоохранительными органами государств-членов ЕС осуществляется в рамках имеющихся двусторонних соглашений, определяющих такой порядок[195]. Несмотря на принятие Российской Федерацией решения о ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981 г.[196] проблемы с заключением оперативного Соглашения с Европолом не были сняты по ряду причин. Во-первых, это наличие сомнений в надежности принимаемых российской стороной мер по исключения несанкционированного доступа к передаваемой информации. Во-вторых, неурегулированность вопросов внедрения в информационные системы профильных российских правоохранительных органов специализированных компьютерных программ автоматизированной обработки данных. В-третьих, наличие проблем контроля использования передаваемых Европолом сведений в соответствии с целями Соглашения 2003 г. и с установленными специальными правилами создания и использования учетов, содержащих персональные данные[197]. Принятие Федерального закона от 25 июля 2011 г. № 261-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О персональных данных»[198] позволило заложить правовые основы расширения информационной составляющей международного сотрудничества. Кроме того, в рамках исполнения обязательства по статье 4 Конвенции Совета Европы 1981 г. принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 99-ФЗ, регламентирующий порядок и возможность осуществления сбора, обработки и использования информации, содержащей персональные данные, федеральными органами исполнительной власти, ведомствами, службами, а также ответственность за ненадлежащее использование такой информации199. Внесение этих изменений в законодательство позволило на внутригосударственном уровне фактически полностью снять юридические препятствия для организации взаимодействия правоохранительных органов Российской Федерации и Европейского Союза в рамках Европола по линии доступа к базам данных и обмена персональными данными. Возможность заключения с Европолом Соглашения об оперативном сотрудничестве обсуждалась в ходе проводимых 21 - 22 октября 2010 г. в Гааге переговоров. Им предшествовала Конференция Россия-ЕС, в ходе которой были сняты вопросы в части уровня защиты персональных данных в Российской Федерации. Необходимость скорейшего заключения Соглашения об оперативном сотрудничестве с Европолом была также поддержана в ходе проходившей 19 - 21 апреля 2011 г. в штаб-квартире Интерпола в Лионе 7-й ежегодной встречи руководителей национальных центральных бюро Интерпола, что, по мнению участников данного мероприятия, позволит более эффективно использовать все способы взаимодействия правоохранительных органов200. В рамках подготовки данного проекта было проведено четыре раунда переговоров по Соглашению об оперативном сотрудничестве с Европолом с участием представителей МВД России, Минюста России, МИД России, ФСБ России, Генпрокуратуры России, Следственного комитета Российской Федерации, ФТС России и Роскомнадзора, в ходе которых были согласованы основные его положения, затрагивающие вопросы обеспечения защиты персональных данных, передачи информации, содержащей эти данные, а также секретные сведения. [199] [200] Также было принято решение о расширении перечня компетентных органов, которые будут ответственны за реализацию данного Соглашения. Наряду с органами, ответственными за реализацию Соглашения о сотрудничестве с Европолом 2003 г., в него были включены ведомства, заинтересованные в обмене информацией, а также отвечающие за соблюдение установленных правил передачи такой информации: Минюст России, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации и Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. В ходе переговоров, состоявшихся 28 - 30 ноября 2011 г., был согласован практически весь текст проекта Соглашения[201]. Несогласованными остались лишь положения документа, определяющие порядок обмена секретной информацией и рабочий язык, который стороны будет использоваться при реализации данного Соглашения. В то же время было отмечено два возможных варианта решения этого вопроса: 1. Закрепление порядка обмена и защиты секретной информации в приложении к Соглашению, принимая во взимание, что оно будет подписано Президентом Российской Федерации, что повлечет за собой ратификацию отдельного Соглашения с Европолом[202] с принятием соответствующего федерального закона. 2. Заключение аналогичного по содержанию подписанному 1 июня 2010 г. в ходе XXV саммита Россия - Евросоюз (Ростов-на-Дону) Соглашению между Правительством Российской Федерацией и Евросоюзом «О защите секретной информации»[203]. В настоящее время МИД России выработана позиция о возможности использования английского языка в качестве единственного рабочего при реализации Соглашения. В части, касающейся обмена секретной информацией с представителями Европола в целях реализации договоренностей, достигнутых по итогам четвертого раунда переговоров, подготовлен проект приложения к Соглашению, предусматривающий, что такой обмен будет осуществляться на основе дополнительных договоренностей. В рамках реализации договоренностей ноябрьских переговоров с Европолом в 2011 г. российской стороной подготовлен консолидированный проект приложения к Соглашению о порядке обмена секретной информацией. Документ был обсужден на прошедших 20 - 21 сентября 2012 г. в штаб- квартире Европола консультациях и в целом поддержан. В мае 2013 г. Совет управляющих Европола на своем заседании одобрил текст проекта Соглашения и принял решение о направлении его для дальнейшего рассмотрения в Объединенную наблюдательную комиссию. 14 - 15 января 2014 г. в Гааге состоялась встреча руководителей национальных контактных пунктов по взаимодействию с Европейским полицейским ведомством стран, не входящих в ЕС, в ходе которого делегацией Российской Федерации были проведены переговоры по выработке алгоритма дальнейших шагов на пути подписания Соглашения. Соответствующие консультации также были проведены с начальником правовой службы, руководителями оперативных подразделений, а также Объединенной наблюдательной комиссии Европола. В настоящее время, с учетом того, что по положениям, связанным с реализацией Соглашения, остались несогласованными позиции, касающиеся «независимости» Роскомнадзора как органа, отвечающего за защиту персональных данных в Российской Федерации, а также применения законодательства о защите персональных данных к тем сведениям, которые могут быть отнесены к государственной тайне, проводятся рабочие консультации между представителями Европола, Генпрокуратуры России, МВД России и Роскомнадзора. После одобрения проекта соглашения Советом управляющих Европейского полицейского ведомства пакет документов будет внесен МВД России в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и представления Президенту Российской Федерации для подписания. Полицейские органы и органы правоохраны Российской Федерации при наличии организованного доступа к Шенгенской информационной системе имели бы возможность получать необходимые для работы сведения, касающиеся лиц и предметов, находящихся в розыске по запросам стран Шенгенской зоны. Также этот механизм мог работать в дуплексном режиме: в базу данных SIS могли поступать сведения о лицах и предметах разыскиваемых по запросу Российской Федерации. Формально заключить соглашение в части Шенгенской информационной системы между Российской Федерации, с одной стороны, и странами ЕС, с другой стороны, возможно. Это напрямую вытекает из отсутствия в Шенгенских соглашениях и Протоколе об интеграции Шенгенских соглашений запрета на сотрудничество в области борьбы с уголовной преступностью государств - участников с третьими странами, не изъявившими желания вступить в Европейский Союз. Создание российской части SIS и подсоединение ее к техническому центру позволит повысить результативность противодействия организованной преступности. В этих целях из федерального бюджета необходимо выделить средства для обеспечения национального информационного пункта надлежащей технической базой. Этот вопрос является очень важным, поскольку недостаточной техническое оснащение, не позволяющее осуществить присоединение к центральной базе данных SIS, представляет проблему для многих государств, претендующих на принятие Шенгенского права, в частности положений, касающихся Шенгенской информационной системы.