Приложение

ПРОЕКТ

Регламента об образовании агентства Европейского Союза по поддержанию

239

правопорядка, сотрудничества и подготовки сотрудников (Европол)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

I.

Европейское полицейское ведомство (Европол) изначально было межправительственным органом, регулируемым заключенной между государствами-членами конвенцией, вступившей в силу в 1999 г. По принятому в 2009 г. решению Совета Европейского Союза (Совета) Европол стал агентством ЕС, финансируемым из бюджета ЕС.

Роль Европола в основном заключается в поддержке действий национальных правоохранительных служб и их сотрудничества в предотвращении преступлений, борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Европол облегчает обмен информацией между правоохранительными органами государств - членов и предоставляет

аналитические материалы по криминогенной ситуации в целях оказания помощи национальным полицейским силам в проведении трансграничных расследований.

Статья 88 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) предусматривает, что Европол должен регулироваться положениями,

принимаемыми в соответствии с действующей законодательной процедурой. Он также предусматривает осуществление сотрудничества законодателей.

Европейский полицейский колледж (CEPOL) был образован в качестве агентства ЕС в 2005 г. и отвечает за деятельность, связанную с подготовкой сотрудников правоохранительных органов. Его функционирование направлено на содействие развитию сотрудничества между национальными полицейскими силами посредством организации курсов повышения квалификации для европейских полицейских. Им формируются общие программы по конкретным темам, организуется распространение исследований и передовой практики, координируются программы обмена для старших офицеров полиции и наставников. Он вправе выступать в качестве партнера по предоставлению грантов ЕС на конкретные проекты.

Европейский Совет в Стокгольмской программе призвал Европол к развитию в целях формирования в качестве центра обмена информацией между правоохранительными органами государств - членов, поставщика услуг и платформы для правоохранительных органов, а также призвал к созданию европейской программы подготовки и программы обмена специалистов правоохранительных органов на национальном уровне и на уровне ЕС. Европол вместе с CEPOL играет ключевую роль в обеспечении порядка в Европейском Союзе.

В своей программе «Стратегия внутренней безопасности ЕС в действии: Пять шагов к более безопасной Европе» Европейская Комиссия (ЕК) определила ключевые вызовы, подходы и основополагающие принципы для решения вопросов безопасности в рамках ЕС. Также ЕК предложила ряд мер, связанных с Европолом и CEPOL по устранению рисков, исходящих от организованной преступности и терроризма, которые представляют наибольшую угрозу безопасности ЕС.

За последнее десятилетие на территории ЕС наблюдается рост тяжких преступлений, а также организованной преступности в целом. Кроме того, большее распространение получают все более разнообразные и изощренные схемы преступлений. В своем отчете EuropoEs EU Serious and organised crime threat assessment 2013 (SOCTA 2013)^[240] подтвердили, что тяжкие преступления и организованная преступность является все более динамичным и сложным феноменом, представляющим серьезную угрозу безопасности и процветания ЕС.

В исследовании отмечается, что итоги глобализации в обществе и бизнесе способствовали значительным переменам в преступной деятельности, когда преступными сообществами стали использоваться пробелы в законодательстве, глобальная сеть Интернет, а также последствия экономического кризиса, для получения незаконных доходов в условиях низкого риска понести наказание.

Интернет стал использоваться в преступных целях, выступая в качестве инструмента общения, места совершения преступлений и вовлечения в преступную сферу, а также для осуществления различного рода финансовых услуг.

Тяжкие и особо тяжкие виды преступлений, наряду с организованной преступностью, представляют большую опасность, поскольку причиняют существенный урон жертвам, наносят экономический ущерб в особо крупном размере и нарушают чувство безопасности, без которых человек не может реализовывать имеющиеся у него права и свободы.

Тяжкие и особо тяжкие преступления, такие как: торговля людьми, незаконный оборот наркотиков и огнестрельного оружия, преступления в финансовой сфере, коррупция, мошенничество, отмывание денег и киберпреступность не только представляют реальную угрозу для личной и экономической безопасности для проживающих в Европе людей, но и генерируют мощный поток преступных доходов, укрепляющих власть преступных сообществ и лишают необходимых доходов органы государственной власти. По-прежнему одной из главных угроз безопасности ЕС остается терроризм, а европейское общество уязвимо для атак террористов.

В этой связи для успешной борьбы с преступностью органам ЕС необходимо эффективно развивать сотрудничество правоохранительных органов, организовывать обмен информации и подготовку кадров.

Общим подходом децентрализованных учреждений ЕС, одобренным Европейским парламентом, Советом и Комиссией в июле 2012 г.^[241], установлены принципы управления такими учреждениями как Европол и CEPOL. В соответствии с ним совместные действия учреждений осуществляются в тех случаях, когда при наличии одинаковых задач требуется достижение эффекта синергии^[242], а также для повышения эффективности деятельности учреждений при объединении их в одну структуру для достижения общей цели или решения глобальных вопросов.

Слияние Европола и CEPOL в одно ведомство, расположенное в нынешней штаб-квартире Европола в Гааге будет способствовать созданию условий повышения эффективности борьбы с преступностью.

Контакты между оперативными сотрудниками и наставниками, работающими в рамках одного агентства помогут определить потребности в обучении, увеличив тем самым значимость и направленность обучения в пользу полицейского сотрудничества ЕС в целом. Кроме того, это позволит избежать эффекта дублирования различных вспомогательных функций в двух ведомствах, что в свою очередь позволит высвободившиеся финансовые средства и материальные ресурсы направить на реализацию более важных задач, а также обучение и обеспечение оперативного сотрудничества. Это особенно важно в экономическом плане, когда страны-члены и ЕС в целом испытывают дефицит финансов. Сэкономленные средства будут перераспределены в целях обеспечения на территории Союза правопорядка и обучения новых сотрудников.

Проект по регулированию деятельности Европола создает правовые основы для нового Европола, который успешно в порядке, установленном решением Совета 2009/371/ПВД от 6 апреля 2009 г. о создании Европейского полицейского ведомства, заменит Европол и CEPOL как это установлено Советом Решение 2005/681/ПВД создании Европейского полицейского колледжа.

Текст проекта разработан в соответствии с требованиями, содержащимися в Лиссабонском договоре и Стокгольмской программе. Особое внимание в нем уделяется приоритетам для государств-членов ЕС, нашедшим свое отражение в Стратегии внутренней безопасности.

II. РЕЗУЛЬТАТЫ КОНСУЛЬТАЦИЙ С ЗАИНТЕРЕСОВАННЫМИ СТОРОНАМИ И ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ

Переговоры о подготовке реформы Европола и CEPOL были проведены в 2010 и 2011 гг. между Комиссией и представителями Европейского парламента, Европейским Консулом, Правлением Европола и Административным советом CEPOL, а также представителями национальных парламентов.

В соответствии с политикой повышения качества регулирования Комиссия провела оценки альтернативного влияния Европола и CEPOL соответственно.

Оценка влияния Европола основывалась на решение двух политических задач: увеличение получаемой информации Европолом от государств - членов ЕС и создание условий для обработки данных, что окажет помощь государствам - членам в предотвращении тяжких и особо тяжких преступлений и борьбе с терроризмом.

В части реализации первой задачи было рассмотрено два варианта:

1) разъяснение нормативно закрепленных обязательств государств - членов ЕС по предоставлению информации в Европол, создание механизма передачи данных на рассмотрение отдельного государства;

2) обеспечение Европолу доступа к различным банкам данных систем обеспечения безопасности и правопорядка в формате запроса/без запроса.

В части решения задачи по созданию условий для обработки данных было обсуждено два предложенных варианта:

1) слияние двух существующих систем анализа данных в одну;

2) создание новой системы с установкой процедуры защиты, применяющей защитные принципы по правилу конфиденциальности «privacy by design».

Оценка влияния на CEPOL базировалась исходя из двух задач:

1) обеспечение лучшего качества, режима и программы подготовки широкого круга офицеров по линии борьбы с международной преступностью

2) установление сроков подготовки по согласованию с общим подходом децентрализованных служб ЕС.

В связи с презентацией новой системы подготовки сил правопорядка, для внедрения которой понадобятся дополнительные ресурсы, Комиссия рассмотрела различные варианты, включая усиление и упорядочение CEPOL как отдельной службы, а также вариант частичного или полного слияния функций CEPOL и Европола в компетенцию новой службы Европола.

Согласно установленной методологии, каждый из вариантов был рассмотрен силами внутренней группы, с учетом их влияния на безопасность, затратность (включая бюджет институтов ЕС) и воздействия на основополагающие права и свободы.

Проведенный анализ привел к разработке наиболее оптимального решения, которое включено в данное предложение. Согласно оценке его применение позволит повысить эффективность Европола, как службы обеспечивающей всестороннюю помощь сотрудникам правоохранительных органов в Европейском Союзе.

III. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ

^Г)Л'1

Статьи 88 и 87(2)(Б) Договора о функционировании Европейского Союза содержит правовые основания для проведения реформы.

Цель и нормативное содержание.

Предложение преследует достижения следующих целей.

1. Приведение Европола в соответствие с требованиями Лиссабонского договора путем создания соответствующей нормативно-правовой базы в сфере регулирования и внедрения механизма взаимодействия Европола с Европейским парламентом и национальными парламентами.

В случае достижения данной цели повысится уровень легитимности и подотчетности Европола гражданам Евросоюза.

2. Достижение целей Стокгольмской программы в части придания Европолу ключевого статуса как центра обмена информацией между правоохранительными органами государств - членов, создания европейских систем обучения, программ обмена опытом сотрудников правоохранительных органов как на национальном уровне, так и на уровне ЕС.

3. Закрепление за Европолом новых обязанностей, которые позволят усилить всестороннюю поддержку правоохранительных органов в государствах - членах.

Это подразумевает, что на Европол будут возложены текущие задачи CEPOL в области подготовки сотрудников правоохранительных органов и подготовки программ их обучения.

Также это предполагает закрепление за Европолом полномочий по формированию европейских и специализированных центров по борьбе с отдельными видами преступлений, относящимися к компетенции Европола, например, Европейского центра по борьбе с киберпреступностью.

²⁴³ URL: http://eu-law.ru/about/%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BE-

%D0%B5%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0%B5%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%BE

%D0%B3%D0%BE-

%D1 %81%D0%BE%D1 %8E%D0%B7%D0%B0/%D0%B4%D1%84%D0%B5%D1%81/ (дата

обращения - 07.06.2014 г.).

4. Обеспечение надежной защиты персональных данных Европола.

Для реализации этого инспектор по защите данных Европола должен обладать полной независимостью, действовать эффективно и иметь достаточные полномочия по доступу.

5. Улучшение управления Европола за счет повышения эффективности и приведения ее в соответствие с принципами, изложенными в общих подходах децентрализованных агентств ЕС.

Данное предложение решает обозначенные задачи следующим образом.

1. Приведение Европола в соответствие с требованиями Лиссабонского договора, повышение его подотчетности и ответственности.

Эти изменения говорят нам о том, что деятельность Европола является объектом пристального внимания со стороны демократически избранных представителей из числа граждан ЕС.

Предлагаемые поправки соответствуют решению Комиссии 2010 г. В частности, Европейский парламент и национальные парламенты должны получать от Европола:

• список ежегодных мероприятий, проводимых ведомством и общий годовой отчет (ежегодно);

• доклады об угрозах; стратегический и общий анализ ситуации по угрозам, относящимся к задачам Европола; результаты исследований и оценок различных угроз; проекты договоренностей, достигнутых с властями третьих стран по выполнению международных соглашений, заключенных Европейским Союзом с третьей страной;

• утвержденные программы работы на долговременный, многолетний и годовой период;

• отчеты о количестве и качестве информации, предоставляемой Европолу каждым государством - членом, а также отчеты о деятельности национальных бюро.

Парламенты вправе, учитывая секретность информации, совместно с исполнительным директором и Председателем правления обсуждать различные аспекты деятельности Европола.

Кроме того, Европейский парламент вправе:

• в ходе выполнения своих функций в рамках бюджетных полномочий получать смету о доходах и расходах; отчет о бюджетном и финансовом обеспечении за финансовый год; истребовать любую информацию, необходимую для одобрения бюджета, а также давать согласие исполнительному директору по вопросам исполнения бюджета.

• консультировать по долгосрочной программе деятельности Европола;

• получать сведения по ежегодной программе деятельности Европола;

• приглашать кандидата на должность исполнительного директора Европола или заместителя исполнительный директора на отчет, проводимый уполномоченным парламентским комитетом;

• приглашать исполнительного директора для отчета о результатах деятельности.

Для осуществления Европейским парламентом контроля, в целях обеспечения защиты оперативной информации, требуется заключение соглашения о доступе к секретной информации и персональным данным, обрабатываемым с помощью или через Европол.

2. Европол как центр обмена информацией между правоохранительными органами государств - членов.

В целях повышения разведывательных возможностей Европола для улучшения качества оказываемой помощи странам - членам и информирования Европейского Союза поправкой предлагается расширить обязательства стран - членов в сфере предоставления информации. Одним из стимулов могло бы стать увеличение финансовой помощи, что позволит органам правопорядка расширить сферу трансграничных расследований, включив в них другие области, помимо подделки евро.

Для повышения качества взаимодействия в сфере обмена информацией, ее анализа и использования следует изменить внутренние процедуры по работе с данными, расширив соответствующие полномочия Европола.

Происходит отказ от работы с базами данных старого образца или устаревшими системами за счет перехода Европола на «privacy by design», обеспечивающую полную прозрачность и защиту информации. Надежный уровень защиты данных и высокие стандарты безопасности достигаются путем принятия особых норм в части процедур безопасности, гарантирующих защиту любым типам информации.

В то же время высокий уровень защиты данных обеспечиваться за счет того, что информация и методы обращения с ней, ее хранения и иные действия будут подотчетны Европейскому инспектору по защите данных. В этом ключе аналитики Европола получат развернутую картину по тяжким и особо тяжким преступлениям, а также терроризму на территории ЕС. Это позволит оперативно определять основные тенденции и направления по отдельным типам преступных проявлений и формировать более эффективные стратегии борьбы с преступности, которые будут передаваться уполномоченным органам государств - участников.

3. Закрепление за Европолом новых обязанностей по формированию центров по борьбе с отдельными видами преступлений.

Для достижения эффекта синергии в сфере борьбы с преступностью и обеспечения полной имплементации европейской схемы подготовки кадров правоохранительных органов на Европол должны быть возложены обязанности, ранее относящиеся к компетенции CEPOL. Близость учений и оперативной работы приведет к повышению качества подготовки офицеров полиции.

Европол посредством нового департамента, известного как Академия Европола, примет на себя обязанности по поддержке, разработке и координированию подготовки офицеров правоохранительных органов на стратегическом уровне: не только простых офицеров (как это было раньше в CEPOL), но и старших офицеров.

Это позволит удовлетворить потребности по усилению роли обучения в трансграничном сотрудничестве, потребности в специальных познаниях для борьбы с особыми видами преступлений, в осуществлении совместных расследований (ССГ), а также во взаимодействии с третьими странами.

На Европол возлагается обязанность по разработке образовательных программ, направленных на выполнение конкретных требований по подготовке полиции с учетом современных реалий. Также потребуется установление партнерских отношений с другими органами Европейского Союза для получения индивидуальных инструкций.

В целях повышения потенциала ЕС по противодействию отдельным видам преступлений, которое, несомненно, требует усиления кооперации между различными органами, Европолу предоставляется возможность развивать центры по борьбе с конкретными формами преступности. Таким центром является, например, Европейский центр борьбы с киберпреступностью.

В таких центрах ЕС формируются подходы по противодействию конкретной форме преступности. Одновременно они могут осуществлять функции информационных центров, а также выступать образовательным центром по получению навыков и обмена опытом. Главная цель их создания - оказание поддержки государствам - членам в борьбе с преступностью.

4. Усиление режима защиты информации.

Данное предложение в части усиления режима защиты информации в деятельности Европола предусматривает следующие изменения:

1) Перевод существующего автономного режима защиты данных Европола на следующую ступень за счет реализации принципа поддерживающего урегулирования (ЕС) № 45/2001 по защите информации при обработке личных данных общественными институтами и свободном перемещении этих данных.

Декларация 21, являющаяся приложением к договору, указывая на особенности обработки персональных данных в контексте охраны правопорядка, признает правила защиты данных Европола схожими с другими инструментами защиты данных, которые применяются во взаимодействии полицейских и судебных органов. Это касается, в частности Конвенции № 108, Рекомендаций № R Совета Европы и Решения Совета 2008/977 по защите персональных данных в рамках полицейского и судебного взаимодействия. Внедрение этого позволит обеспечить высокий уровень защиты граждан при обработке персональных данных, с учетом специфики сферы охраны правопорядка.

2) Организация доступа к личным данным Европола для государств - членов ЕС, относящимся к операционной информации осуществляется по системе запрос/без запроса: если данные, запрашиваемые государством - членом совпадают с данными Европола, формируется анонимный ответ по результатам автоматического сравнения. Дополнительная информация в части персональных данных или следственных сведений предоставляются только по отдельному запросу.

3) Установление запрета, кроме случаев крайней необходимости, на обработку личных данных потерпевших, свидетелей и иных лиц, за исключением подозреваемых и несовершеннолетних. Аналогичные ограничения относятся к данным, раскрывающим расовую или этническую принадлежность, политические взгляды, религию и верование, членство в профсоюзе, а также данные относительно здоровья и сексуальной ориентации (деликатные личные данные). Кроме того, деликатные личные данные могут обрабатываться только в качестве дополнения к уже обработанным Европолом сведениям.

Европол обязан каждые 6 месяцев предоставлять обзор всех деликатных личных данных в EDPS (Европейская служба защиты личных данных). Кроме того, ни одно решение, которое приводит к раскрытию информации относительно субъекта, не может быть принято только на основании автоматической обработки деликатных личных данных, кроме случаев одобрения ЕС, национальным законом или EDPS.

4) Расширения в целях усиления принципа открытости права доступа лиц к своим персональным данным. Информация, которую Европол обязан предоставлять в ответ на запрос предоставлена в регламенте.

5) Установления четкого механизма ответственности подразделений за обеспечение сохранности данных. В частности Европол с установленной периодичностью обязан отчитываться за целесообразность хранения личных данных.

6) Закрепление обязанностей по: установлению логинов и документированию доступа в процессе обработки данных при сборе, изменении, предоставлению доступа, раскрытию, преобразованию и удалению. Для обеспечения контроля за использованием данных, а также персонифицированию лиц, непосредственно эти данные обрабатывающих, регламентом запрещается изменение логинов.

7) Установления права лица на обращение в Европол за компенсацией в связи с незаконной обработкой данных или действиями несовместимыми с положениями данного регламента. В таких случаях Европол и государство - член, в котором был причинен ущерб, признаются виновными как вместе, так и по отдельности (Европол на основании статьи 340 Договора, а государство - член на основании национального законодательства).

8) Усиления роли внешнего надзора за защитой данных. EDSP будет отвечать за контроль в сфере обработки данных Европолом. Это позволит обеспечить соблюдение установленного в законе о делопроизводстве Судом Справедливости принципа независимости, благодаря чему EDPS усилит свои полномочия и повысит эффективность контроля за обеспечением защиты данных.