§ 1.3. Компетенция Европейского Союза в области полицейского сотрудничества после реформы Лиссабонского договора
С подписанием 13 декабря 2007 г. Лиссабонского договора, изменяющего Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейских сообществ - «Договора о реформе», представляющего собой с некоторыми изменениями преобразованный договор, устанавливающий Конституцию для Европы[66], в Евросоюзе была развернута масштабная работа по проведению реформы первичного права ЕС.
В основу Европейского Союза было положено два измененных учредительных акта - это Договор о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора, подписанного 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне (ДЕС) и Договор о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора, подписанный 25 марта 1957 г. (ДФЕС).Расширение полномочий Европейского Союза в 1990-е гг. в результате подписания Маастрихтского, Амстердамского и Ниццского договоров, прием новых членов из Центральной и Восточной Европы в 2004 и 2007 гг., изменение политического веса Европы в мире потребовали, в свою очередь, реформы внутренней структуры ЕС и более четкого разграничения его компетенции с государствами-членами. Одним из направлений реформирования Европейского Союза стала разработка проекта Конституции ЕС. В октябре 2004 г. ее окончательный согласованный вариант был подписан главами государств-членов. Отрицательные результаты голосования по Конституции на референдумах во Франции и Голландии независимо от возможных итогов голосования в других государствах ЕС заблокировали данный проект. Следовательно, перед Европейским Союзом возник вопрос о поиске путей преодоления сложившегося политического кризиса.
Необходимость изменения принципов управления Европейским Союзом и институционального реформирования особо остро возникла после крупномасштабного расширения в 2004 г. Сближение «старой» и «новой» Европы является и до настоящего времени трудной задачей, еще более сложная проблема - сохранение европейской идентичности.
При этом Европейский Союз остается верным своему компромиссному подходу, что нашло подтверждение в разработке единой европейской конституции.[67]После вступления Лиссабонского договора 2007 г. в силу с 1 декабря 2009 г. была сформирована правовая основа для дальнейшего реформирования Европейского Союза и созданы условия для возможности устранения недостатков сложившейся правовой системы. Это касалось, прежде всего, перевода «третьей опоры» ЕС в наднациональную правовую систему.
Трансформация формирования правовой базы Европейского Союза от использования международно-правового подхода к применению наднационального правового инструментария «первой опоры» позволил исключить целый ряд существовавших ранее препятствий при построении правовых институтов ЕС, в том числе регламентирующих деятельность и межгосударственное взаимодействие полицейских органов.
По мнению ряда юристов-правоведов в ближайшие годы благодаря новому системному подходу к праву Европейского Союза, нашедшему отражение в Лиссабонском договоре 2007 г. развитие категории «пространство свободы, безопасности и правосудия» станет одним из основных направлений, определяющих направления развития интеграции в ЕС. В то же время, несмотря на то, что Лиссабонский договор 2007 г. закрепил положение категории ПСБП, в первичном праве Европейского Союза, в настоящее время в нормативных правовых актах ЕС отсутствует определение содержания этой категории.
Так, в Амстердамском договоре 1997 г., как уже отмечалось ранее, и многочисленных разъяснениях институтов Европейского Союза в основном лишь констатировалось высокое значение категории «пространство свободы, безопасности и правосудия» при формировании европейской интеграции[68]. Содержание статьи 2 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора 2007 г. определяет в качестве одной из основных целей ЕС сохранение и развитие Союза как пространства свободы, безопасности и правосудия, в котором свободное перемещение лиц организовано во взаимосвязи с мерами контроля на внешних границах, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения и борьбы с преступностью.
После принятия категория ПСБП получила правовое закрепление в сфере внутренней политики и деятельности Европейского Союза, наряду с такими как обеспечение конкуренции или обеспечение свободного движения капитала.При этом составляющие категории ПСБП - иммиграционная политика, институт предоставления убежища, противодействие преступности и другие ее элементы, непосредственным образом затрагивающие интересы личности, могут стать факторами политического сближения народов Европы. Следовательно, с развитием и укреплением составляющих категории ПСБП происходило ее эволюционирование в правовой системе Европейского Союза - от выполнения функции обеспечения эффективного и безопасного построения единого рынка в
Европейского Союза, направления самостоятельной политика Евросоюза и в настоящее время - одного из ключевых направлений европейской интеграции.
Проводимая с принятием Лиссабонского договора 2007 г. реформа правовых основ деятельности Европейского Союза, представляет собой важный шаг по ее дальнейшему развитию. Кроме того, она трансформирует уголовноправовую политику полицейского и судебного сотрудничества государств-членов ЕС из межнациональной в наднациональную плоскость регулирования.
Правом на принятие наднациональных норм прямого действия в данной сфере Европейский Союз стал обладать с 1 декабря 2009 г. - с момента вступления Лиссабонского договора 2007 г. в силу. При этом с момента образования в 1992 г., то есть более чем за 15-летний период своего существования, Европейский Союза накопил большой опыт и принял значительное число правовых актов в уголовно-правовой сфере в рамках «третьей опоры» ЕС.
Для обеспечения преемственности при переходе к новой системе правового регулирования в Протоколе о переходных положениях[69], принятом вместе с Лиссабонским договором в 2007 г., предусмотрен раздел VII, в котором содержатся переходные положения об актах, принятых на основании разделов V и VI Договора о Европейском Союзе до вступления в силу Лиссабонского договора.
Пунктом 3 данного Протокола регламентировалось, что последствия таких актов для институтов, органов и учреждений Европейского Союза сохраняются до момента их отменены, аннулирования или изменения в ходе применения учредительных договоров в редакции Лиссабонского договора 2007 г. Кроме того, в Протоколе указано, что после вступления в силу Лиссабонского договора Европейская Комиссия в течение пяти лет не могла обращаться в Суд Европейского Союза с иском о неисполнении обязательств с одновременным сохранением полномочий Суда.
Таким образом, согласно положениям Протокола до внесения изменений в действующие, либо до принятия новых на основе Лиссабонского договора 2007 г., продолжают действовать нормы вторичного права Европейского Союза в сфере противодействия преступности в рамках бывшей «третьей опоры». В дальнейшем эти акты будут замещаться новыми наднациональным нормам.
Учитывая изложенное, можно сделать предположение, что, для того чтобы правовые акты, регламентирующие вопросы межгосударственного
взаимодействия в государствах - членах ЕС в сфере полицейского
сотрудничества, стали наднациональными, необходимо принятие в рамках Европейского Союза специальных правовых актов либо целого их пакета.
Положения, регламентирующие межгосударственное сотрудничество полицейских органов стран ЕС содержатся в главе «Полицейское сотрудничество» Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г. Так, в параграфе 1 статьи 87 данного Договора указано, что ЕС развивает полицейское сотрудничество, к участию в котором привлекаются все компетентные органы государств - членов, в том числе полицейские, таможенные и иные специализированные репрессивные службы в сферах предотвращения или выявления уголовных правонарушений и проводимых по ним расследований. Таким образом, в соответствии с его содержанием установлено, что борьба с преступлениями в Европейском Союзе имеет всеобъемлющий характер и входит в сферу деятельности всех компетентных органов.
В статье 89 Договора указано, что Совет в соответствии со специальной законодательной процедурой фиксирует условия и пределы, в рамках которых указанные в статьях 82 и 87 компетентные органы одного из государств-членов ЕС вправе осуществлять мероприятия на территории другого государства Евросоюза во взаимосвязи и по соглашению с органами последнего. При этом установлено, что Совет принимает такое решение единогласно после консультации с Европейским парламентом. По нашему мнению, такая конструкция правовой нормы позволила сформулировать в ней своего рода оговорку, которая служит неким упорядочивающим фактором, регулирующим полицейское сотрудничество, в частности устанавливающим возможность участия полиции одного из государств - члена Европейского Союза на территории другого государства ЕС.
Во втором параграфе статьи 87 Договора указаны непосредственно меры, которые Европейский парламент и Европейский совет могут устанавливать в целях реализации задач, указанных в параграфе 1 данной статьи. К их числу отнесены:
а) сбор, хранение, обработка, анализ уместной информации и обмен ею;
в) поддержка обучения персонала, а также сотрудничество в обмене кадрами, обеспечении оборудованием и криминалистических исследованиях;
с) общие следственные методы, относящиеся к выявлению тяжких форм организованной преступности.
В параграфе 3 указанной статьи закреплено, что Совет Европейского Союза вправе устанавливать меры по различным вопросам оперативного взаимодействия уполномоченных органов единогласно. Условием этого является проведение консультаций с Европейским парламентом. Кроме того, в нем закреплено положение, определяющее порядок принятия решения по данному вопросу, если при его рассмотрении в Совете Европейского Союза не было достигнуто общего согласия. Так, в случае отсутствия единогласия группа в составе не менее девяти государств - членов вправе требовать предоставления проекта мер для рассмотрения Европейским советом. При этом процедура рассмотрения в Совете Европейского Союза приостанавливается.
После обсуждения, в случае наличия консенсуса, в течение четырех месяцев с момента данного постановления Европейский совет отправляет проект обратно в Совет Европейского Союза для принятия.Если в течение того же срока согласие не было достигнуто и при этом не менее девяти государств-членов желает на базе соответствующего проекта мер установить продвинутое сотрудничество, то они информируют о своем желании Европейский парламент, Совет Европейского Союза и Европейскую комиссию. В таком случае разрешение приступить к продвинутому сотрудничеству, которое предусмотрено в пункте 2 статьи 20 Договора о Европейском Союзе и в параграфе 1 статьи 329 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г., считается предоставленным и применяются положения о продвинутом сотрудничестве.
Проведенный анализ положений Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г. в части установления им правовых предписаний, регулирующих сотрудничество государств Европейского Союза в вопросах борьбы с преступностью, показывает, что в нем получили правовое закрепление основные направления такого взаимодействия.
Важное значение в создании правовой базы для обеспечения эффективного взаимодействия полицейских и иных правоохранительных органов государств - членов Европейского Союза в сфере борьбы с преступностью принадлежит проводимой в ЕС работе по гармонизации уголовного и уголовно-процессуального законодательств стран Евросоюза. Необходимость ее проведения нашла отражение в программах, принятых на заседаниях Европейского совета 1999 г. в Тампере (Программа 1999 г.) и 4 ноября 2004 г. в Брюсселе . В связи с тем, что эти программы были приняты до отнесения в соответствии с учредительным договором Европейского совета к числу институтов Европейского Союза, на момент принятия они носили скорее свойства не нормативного, а политического характера и не являлись соответственно нормативными правовыми актами . С вступлением 1 декабря 2009 г. в силу Лиссабонского договора 2007 г. Европейский совет был наделен статус института Евросоюза, а принимаемые им решения стали юридически обязательными предписаниями, но не имеющими прямого
72
действия . [70] [71] [72] Также следует отметить, что они явили собой предписания высшего органа политической власти Европейского Союза и фактически были директивными указаниями государствам-членам ЕС и их институтам, для реализации в повседневной правоприменительной практике. В Российской правовой доктрине принята следующая формулировка относительно решений Европейского совета: «Вырабатываемые и принимаемые им решения имеют характер политической директивы, но и обретают юридически обязательную силу. Институты, органы и организации, а равно государства - члены, которым его решения адресованы, юридически обязаны их исполнить и обеспечить проведение в жизнь». Программа 1999 г. явилась по своей сути первым документом по формированию и развитию категории ПСБП в Европейском Союзе. В пункте 33 этой программы указывалось, что взаимное признание судебных решений и необходимое сближение законодательства будет способствовать сотрудничеству соответствующих органов и судебной защите прав личности. Кроме того, в указанном пункте содержалось предписание о том, что «Европейский совет призывает к сближению материального и процессуального уголовного права в отношении отмывания денег. Охват тех деяний, которые составляют данное преступление, должен быть единообразным и достаточно широким во всех государствах-членах». Таким образом, участниками саммита была признана необходимость постепенной конвергенции, сглаживания различий законодательной базы, регламентирующей деятельность правоохранительных органов, а также слияния в будущем правоохранительных систем государств-членов ЕС, исключения возможности использования преступниками различий в национальных системах 73 правосудия для ухода от ответственности . В 2004 г. указанная программа была реализована. В ее развитие Европейским советом 4 ноября 2004 г. в Брюсселе была принята новая программа, [73] получившее название «Г аагская программа»[74], в которой были определены задачи государств Европейского Союза в правоохранительной сфере на период с 2005 по 2010 гг. Так, в подпункте 3.3.2 данной программы было указано, что «установление минимальных правил в отношении отдельных аспектов процессуального права предусмотрено договорами в целях упрощения взаимного признания судебных решений и сотрудничества полиции и судов в уголовных делах, имеющих трансграничное измерение. Сближение материального уголовного права служит тем же целям и касается особо тяжких преступлений, имеющих трансграничный характер. Приоритет должен быть отдан тем видам преступлений, которые специально названы в договорах». Основными задачами Г аагской программы были: - максимальное усиление совместных возможностей ЕС и его государств- членов в обеспечении основных прав, минимальных процедурных стандартов и доступа к юридической защите; - предоставление защиты в соответствии с Женевской конвенцией 1951 г. и другими международными договорами; - регулирование потоков миграции и контроле внешних границ ЕС; - борьба с организованной трансграничной преступностью и подавлении угрозы терроризма. Проведенный анализ положений программы показывает, что основной ее задачей было обеспечение реализации четырех основных направлений: укрепление свободы, укрепление безопасности, укрепление справедливости и внешние сношения. Первое из них непосредственно связано с проблемами управления убежищем, миграцией и границами. В сфере политики Европейского Союза по вопросам убежища, миграции и границ Гаагская программа сосредоточена на необходимости комплексных подходов при ее выполнении на всех этапах миграции, основных причинах миграции, политике в сфере въезда и доступа к проживанию, политике в сфере интеграции и возвращения. Кроме того, она затрагивает вопросы совершенствовании сбора, предоставления, обмена и эффективного использования информации и данных обо всех изменениях, происходящих в сфере миграции, что имело большое значение с учетом важности данного вопроса и поступательного развития европейской политики в этой сфере. В Гаагской программе также были затронуты аспекты практического межгосударственного сотрудничества государств - членов Европейского Союза в разработке общей политики ЕС в вопросах предоставления убежища, миграции и границ, а также равноправного распределения ответственности, в том числе финансовые вопросы в этой сфере. В отношении Общей европейской системы убежища в Г аагской программе было установлено, что основная цель в этом направлении состоит в учреждении единой процедуры предоставления убежища и единого статуса для лиц, получивших убежище или дополнительную защиту. При этом устанавливалось, что государствам - членам Европейского Союза необходимо выполнить в полном объеме первый этап Общей европейской системы убежища, а Совет Европы должен в возможно короткие сроки издать директиву, устанавливающую процедуры предоставления убежища. В соответствии с положениями Программы 1999 г. и Гаагской программы проводимая в государствах Европейского Союза работа по гармонизации уголовного и уголовно-процессуального законодательств должна способствовать упрощению взаимного признания, сотрудничеству судов, а, следовательно, повышению эффективности уголовной политики. Одновременно такие качества некоторых видов преступлений как тяжесть и трансграничность обусловливают осуществление гармонизации на европейском уровне. 15 июля 2009 г. в Стокгольме по итогам встречи министров внутренних дел и министров юстиции стран Европейского Союза в развитие положений Программы 1999 г. и Гаагской программы была принята так называемая Стокгольмская программа , определившая дальнейшую деятельность [75] Европейского Союза по совершенствованию и реализации направлений, составляющих категорию «пространство свободы, безопасности и правосудия» на период с 2010 по 2014 гг. В числе положений Стокгольмской программы следует отметить ряд направлений, относящихся к сфере борьбы с преступностью, которые не входили в две предыдущие программы. Это вопросы построения локальных и глобальных систем слежения, а также усиления контроля за электронной информацией. В частности, установлено закрепление обязанности всех интернет провайдеров сохранять IP-адреса и сведения об активности пользователей, мониторинг IP-телефонии, телефонных разговоров, СМС-сообщений, иных способов связи, а также расширение полномочий контролирующих органов и ведомств. Кроме того, введение в рамках работы по усовершенствованию Шенгенской Информационной Системы (SIS) до SIS II биометрических идентификаторов - расширение количества полей базы сведений для внесения в них биометрических данных, включая отпечатки пальцев и ДНК, а также электронных меток и спутникового наблюдения, применение «менее смертельного оружия» (less lethal weapons) при разрешении конфликтов в ходе проведения мероприятий по наведению общественного порядка[76]. Предполагается модификация иммиграционной политики Европейского Союза для усиления действенности контроля за перемещением людей в рамках ЕС. Например, положения о том, что целями данной программы являются «снижение негативного воздействия старения на демографическую ситуацию в регионе», а также «удостовериться, что люди иммигрируют по собственному выбору, а не из-за необходимости», направлены на создание правового закрепления в ходе их реализации возможности, в том числе для полицейских органов, выбирать и проверять людей, иммигрирующих в государства Европейского Союза, а также «нелегальных» работников, проживающих на территории ЕС и не имеющих легального статуса. Кроме того, Стокгольмской программой предусмотрено объединение в Европейском Союзе внутреннего и внешнего контроля. Так, для наблюдения за гражданами ЕС, а также въезжающими на его территорию мигрантами будут использоваться однотипные технические средства. Улучшенная система обмена информацией как между государствами-членами Европейского Союза, (Гак и между ведомствами, в том числе полицейскими, позволит повысить эффективность контроля за перемещением людей и, как следствие, значительно сузит возможность для совершения преступлений. Несмотря на то, что решения Европейского совета, к числу которых можно отнести и рассмотренные программы, не обладают статусом нормативного акта, они закладывают основные направления развития Европейского Союза, 77 оказывают существенное влияние на деятельность его исполнительных органов , и деятельность государств - членов ЕС. Изложенное свидетельствует о том, что решения Европейского совета имеют значение и для сферы противодействия преступности, учитывая их влияние на вопросы организации деятельности, в том числе взаимодействия полицейских органов государств Европейского Союза в вопросах раскрытия и расследования преступлений. Принятие программ, определявших направления деятельности Европейского Союза по совершенствованию и реализации направлений, составляющих категорию «пространства правосудия, свободы и безопасности» на период с 2010 г. по 2014 г., по нашему мнению, было обусловлено необходимостью расширения полицейского сотрудничества на уровне государств - членов ЕС. Так, Европейский Союз, на своем первоначальном этапе своего существования являлся полностью экономическим проектом, целью которого было построение общего рынка. Для этого требовалось «стирание» границ между [77] государствами - членами ЕС и усиление внешних границ Евросоюза. Как известно, ликвидация границ приводит к расширению свободы передвижения, которая в ходе интеграционных процессов распространяется на передвижение капитала, товаров, услуг и людей. При этом передвижение капитала, товаров и услуг, как правило, не требуют особого надзора со стороны государства и, как следствие, осуществления полицейского сотрудничества на уровне государств Европейского Союза. Это обусловлено возможностью осуществления со стороны государственных органов контроля за передвижением капитала, товаров и услуг. В то же время процессом передвижения людей сложнее управлять и корректировать его с учетом потребностей государства. Например, ограничить свободу передвижения «неблагонадежных», то есть лиц, склонных к совершению преступлений и преступников. Основным направлением решения этой проблемы в Европейском Союзе стало использование ресурсов, которые высвободились после отмены внутренних границ между государствами ЕС. Необходимость противодействия терроризму, в свою очередь, также активизировало работу по обеспечению контроля за передвижением людей на территории Евросоюза, а следовательно - по расширению взаимодействия между полицейскими органами государств Европейского Союза и совершенствованию правовой базы, регламентирующей их деятельность. Таким образом, на основании изложенного можно сделать следующие выводы. Европейский Союз, на первоначальном этапе своего существования являлся полностью экономическим проектом, целью которого было построение общего рынка. Для этого требовалось «стирание» границ между государствами - членами ЕС и усиление внешних границ Евросоюза. Следствием ликвидации границ явилось расширение свободы перемещения, которая в ходе построения интеграционных процессов распространяется на передвижение капитала, товаров, услуг и людей. В свою очередь, это обусловило необходимость осуществления полицейского сотрудничества на уровне государств Европейского Союза в связи с активизацией преступности, в том числе трансграничной. Проведенный в настоящее главе исторический анализ также позволил выделить три основных этапа, предшествовавших вступлению в силу Лиссабонского договора 2007 г.: Первый этап (1976 - 1991 гг.): становление полицейского сотрудничества благодаря созданию и деятельности межправительственной группы «ТРЕВИ» (1976 г.) и закреплению некоторых элементов полицейского сотрудничества в Шенгенских соглашениях 1985 г. и 1990 г. как международных договорах между отдельными государствами-членами, не входившими в то время в правовую систему ЕС. Второй этап (1992 - 1997 гг.): юридическое закрепление полицейского сотрудничества в качестве особой сферы общественных отношений, входящей в компетенцию ЕС, - сначала в контексте «сотрудничества в области правосудия и внутренних дел» (третьей «опоры» Европейского Союза в соответствии с ДЕС). Третий этап (1998 - 2009 гг.): завершение создания и полноценное функционирование Европейского полицейского ведомства как специализированного учреждения Европейского Союза, координирующего полицейское сотрудничество его государств - членов, в контексте формирования европейского «пространства свободы безопасности и правосудия» (в соответствии с Амстердамским договором 1997 г.). Современный этап развития полицейского сотрудничества в Европейском Союзе связан с подписанием в 2007 г. и введением в действие с 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора о реформе ЕС. После вступления в силу Лиссабонского договора полицейское сотрудничество на уровне первичного права ЕС: 1) сохранено в качестве самостоятельного аспекта пространства свободы, безопасности и правосудия как правоохранительной сферы компетенции ЕС; 2) впервые урегулировано в специальной главе учредительных документов 78 (глава «Полицейское сотрудничество» Договора о функционировании ЕС) ; 3) отнесено к категории совместной компетенции ЕС и его государств - членов. После реформы Лиссабонского договора на уровне вторичного права ЕС его законодательные институты впервые получили право издавать по вопросам полицейского сотрудничества законодательные акты прямого действия (регламенты), применяемые без ратификации и трансформации в национальное законодательство. При издании законодательных актов в области полицейского сотрудничества право решающего голоса впервые приобрел надгосударственный представительный институт ЕС - Европейский парламент. Однако по вопросам регулирования оперативного сотрудничества полицейских органов Европейский парламент по-прежнему располагает только консультативными полномочиями, а законодательные акты принимает единолично Совет на основе единогласия представителей (министров) государств - членов. Системный анализ главы «Полицейское сотрудничество» Договора о функционировании ЕС позволяет выделить две главные цели полицейского сотрудничества в современной первичном праве ЕС: 1) усиление кооперации и взаимодействия непосредственно между полицейскими органами государств - членов ЕС, в том числе в контексте обмена информацией и осуществления оперативно-розыскной деятельности; 2) повышение эффективности индивидуальной и совместной работы полицейских органов государств - членов ЕС с помощью Европола. [78]