Создание системы прокурорского надзора.
Переход к мирному строительству требовал не только создания нового законодательства и не только утверждения писаного нормативного акта в качестве руководящей основы осуществления правосудия, но и гарантий соблюдения советских законов гражданами и государственными органами.
Возникла необходимость образования системы органов, основной функцией которых стал бы надзор за законностью. B конце 1921 г. Наркомат юстиции РСФСР разработал проект Положения о прокуратуре, который после внесенных в него изменений в мае 1922 г. был передан на рассмотрение сессии ВЦИК. Однако ввиду острых разногласий проект не получил утверждения и был передан в Комиссию, созданную для руководства сессий ВЦИК. Разногласия были настолько остры, что вообще ставили под угрозу само создание этого действенного органа борьбы за законность.Вопрос о создании прокуратуры был одним из центральных на проходившем в Москве 26-30 января 1922 г. ІѴ съезде работников юстиции. K началу работы съезда Наркомюстом был подготовлен проект положения о прокуратуре. Проект вызвал серьезные возражения членов коллегии (H. В. Крыленко, JL А. Саврасов), но большинством в один голос был принят коллегией и представлен вниманию съезда.
B мае 1922 представитель НКЮ H.B. Крыленко вносит на очередную сессию ВЦИК проект Положения «О прокурорском надзоре». До этого момента надзор за деятельностью правоохранительных органов осуществлял Наркомюст в соответствии с Положением «О высшем судебном контроле»1 от Ю марта 1922 года. НКЮ обладал в этой области рядом существенных полномочий, как то: отмена вступивших в законную силу приговоров, направление уголовных дел на новое расследование и т.д. Таким образом, органу
управления предоставлялось право напрямую вмешиваться в деятельность судов. Ho думается, не это было главной причиной создания прокуратуры. Вряд ли авторы судебной реформы руководствовались в своих действиях «теорией разделения властей».
Логичнее предположить, что в новых условиях Наркомюсту было бы весьма затруднительно эффективно выполнять указанную функцию. И здесь создание такого органа, как прокуратура, оказалось не только целесообразным, но и необходимым.Следует отметить, что практически все губернские Съезды и Совещания деятелей юстиции высказались за создание единой системы прокурорского надзора. B ряду резолюций особняком стоит лишь решение П Съезда народных судей и следователей Омской губернии, заявивших, что «[...] введение института прокуратуры противоречит всему духу советского строя»[148] [149]. Появление подобной резолюции, видимо, объясняется преобладанием на Съезде крайних точек зрения на необходимость единообразия правоприменительной практики, а также невольными ассоциациями со старой, дооктябрьской прокуратурой, возникавшими у выступавших делегатов. Вокруг первого проекта Положения сразу же развернулась острейшая борьба. Суть ее, в основном сводилась к вопросу о подчинении прокуратуры. Дело в том, что авторы проекта предусмотрели в нем наряду с прочим жесткую централизацию системы вновь создаваемых органов с вертикальным подчинением, что, по мнению некоторых членов ВЦИК явно нарушало права местной власти. Для урегулирования выявившегося противоречия была создана специальная комиссия, в которую вошли такие известные партийные деятели как А.И. Рыков, Г.Е. Зиновьев, Л.М. Каганович и Л.Б. Каменев. Bce они высказались против того, чтобы прокуроры на местах были назначаемы только центром и подчинены только центру. Подобная позиция была последовательным проявлением старого подхода к праву, когда оно определялось как правопорядок, создаваемый революционными массами на базе революционного правосознания. B результате родилась так называемая концепция «двойного подчинения прокуроров»: по вертикали - центру в лице вышестоящего прокурора и по горизонтали - местному губисполкому. B этот-то момент В.И. Ленин, из-за болезни не принимавший участия в работе сессии, но внимательно следивший за ее ходом, диктует знаменитое письмо «О двойном подчинении и законности»1. В.И. Ленин писал: «Законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая — всероссийская и даже единая для всей федерации советских республик». Далее он подчеркивает, что никакой необходимости в закреплении двойного подчинения прокуратуры нет, «так как прокурор никакой административной власти не имеет» и отвечает лишь за единообразное понимание законов в стране. Ленинское письмо сыграло решающую роль в принятии проекта. 26 мая он был одобрен сессией ВЦИК, а через два дня стал действующим актом. *y Согласно Положению о прокурорском надзоре» , основными задачами прокуратуры были: осуществление общего надзора за [150] [151] законностью действий органов, учреждений, организаций и частных лиц путем опротестования незаконных актов и возбуждения уголовного преследования виновных лиц; надзор за деятельностью органов дознания и предварительного следствия; поддержание обвинения в суде; надзор за порядком содержания заключенных под стражей. Система прокурорских органов выглядела следующим образом: во главе ее стоял Прокурор республики, первоначально совмещавший этот пост с постом Народного комиссара юстиции. Он назначал и смещал губернских прокуроров, подчинявшихся только ему. Помощники этих прокуроров направлялись для работы в уезды. Несколько иную картину представляли прокуроры автономных образований. Здесь прокуроры республик назначались и смещались соответствующими исполнительными комитетами, а Прокурору РСФСР они подчинялись только по вопросам федерального права. B отечественной историографии ведется дискуссия о том, какую же из функций возникшей в 1922 году советской прокуратуры нужно считать главной? Так, B.M. Курицын приходит к заключению, что это общий надзор за законностью1. Λ мнения и выдвигает на первое место функцию борьбы с преступностью . Думается, обе указанные задачи были чрезвычайно важны, и скорейшие их разрешение должны были способствовать успешному проведению правительственного курса. He случайно и в своей практической деятельности сотрудники органов прокуратуры уделяли одинаковое внимание обоим основным направлениям своей работы, тем самым способствуя укреплению законности в стране. Подробная регламентация деятельности прокуратуры содержалась в многочисленных циркулярах НКЮ. Например, Временная инструкция [152] [153] губернским прокурорам от 29 июня 1922 года предусматривала конкретный механизм обжалования незаконных действий органов управления. Согласно ей акты уездных органов обжаловались уисполкому; акты уисполкома и губернских органов - губисполкому, акты губисполкома — Президиуму ВЦИК через Прокурора республики1. B первые месяцы своей деятельности многие прокуроры, не донца уяснив специфику стоявших перед ними задач, начали грубо вмешиваться в деятельность судов, вплоть до предъявления судебным учреждениям требований о даче разъяснений по поводу вынесенных приговоров. Нарушение компетенции часто было настолько явным, что Наркомюсту пришлось принять по этому поводу специальный циркуляр, провозглашавший, что «прокурорский надзор может лишь просить суд о