Земское упрлвление в XVI-XVII веклх: повинность или прлво?

Логическим завершением политики московских государей, направленной на включение общины в систему местных госу­дарственных учреждений, было уничтожение системы кормле­ний при Иване IV.

Губная реформа. Первые губные грамоты были выданы в 1539 г. по просьбе населения Белозерского и Каргопольского уездов, не имевшего другой возможности обеспечить свою безо­пасность, как взять на себя поимку воров и разбойников. По этим грамотам часть полномочий наместника передавалась вы­борным людям: губным старостам и их помощникам - “лучшим людям”, замененным вскоре целовальниками (утверждались “целованием креста”). Губной староста избирался из дворян, а целовальники - из крестьян и посадских. Выборные люди лови­ли, судили и даже казнили разбойников, заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих. С 1555 г. губные учреждения были введены практически во всех уездах. Они размещались в губной избе, дела которой вел выборный губной дьяк; избирались так­же палачи и сторожа губных изб.

Правительство придавало особое значение должности губ­ных старост, особенно во второй половине XVI в., когда про­изошло объединение мелких губных единиц, и эта должность стала уездной. В губные старосты избирали только местных дворян, обязательно грамотных и отставленных от службы по старости или болезни. Для выборов собирались общие съезды, в которых, независимо от общественного положения, участвова­ло все население уезда, составлявшего губной округ. Это были первые всеобщие выборы в России (повторились только через 200 лет при избрании городских депутатов в Уложенную комис­сию 1767 г.). Участие в них было настолько обязательным, что воеводы имели право сажать в тюрьму дворян, не явившихся на выборы (вместо знатных сидели их крестьяне).

ском, который подписывали избиратели, а за неграмотных их духовные отцы. При этом требовалось всеобщее согласие, а если его не было, то результат выборов определялся не боль­шинством голосов, а решением царя¹.

Нередко правительство само назначало старост, тем не ме­нее “взыскивая” с населения “мирские выборы”, что означало для избирателей разделение ответственности за все действия с избранным таким образом лицом. В результате выборы были не столько показателем общественного доверия, сколько коллек­тивной порукой за избираемого человека, а “общественное са­моуправление становилось не правом, а тяжелой принудитель­ной повинностью”².

Губные старосты избирались на всесословных уездных съез­дах, но ведали не местными земскими, а общегосударственными делами по важнейшим уголовным преступлениям. Как заметил В.О. Ключевский, губное дело, “которое сначала предоставля­лось отдельным городским и волостным мирам, как право, по их челобитью” превратилось потом “в повсеместное и всеуездное учреждение, стало для них ответственной повинностью”³. Пра­вительство рассматривало губных старост в качестве приказных людей, которые утверждались в должности Разбойным прика­зом, где получали и наказ (инструкцию). До введения воеводско­го правления губные старосты управляли городами, а в XVII в. нередко заменяли воевод. По определению Б.Н. Чичерина, ин­ститут губных старост представлял собой “смесь приказного на­чала с земским, или, скорее, это было превращение земской вла­сти в приказную”⁴. На государственный характер этой должно­сти указывает и тот факт, что правительство нередко поручало губное управление другим властям. Так, в XVII в. его исполняли как выборные люди, так и правительственные чиновники: вое­воды и сыщики. Должность губных старост упразднялась и сно­ва восстанавливалась, пока не была упразднена окончательно в 1702 г.³

Земская реформа. В середине XVI в.

Первая уставная грамота была дана в 1551 г. крестьянам одной из волостей Владимирского уезда, а в 1555 г. все города и

волости получили право избирать мирских старост, “которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всей землей”, что­бы те могли судить их “беспосульно и безволокитно”. Переход к самоуправлению не был обязателен - это было право, непосред­ственно связанное с исполнением земской повинности по содер­жанию местной администрации. Отказываясь от власти намест­ников и волостелей, “миры” должны были вместо доходов корм­ленщиков вносить в казну постоянный государственный оброк (откуп). Его сбор и доставка также возлагались на выборные власти⁶.

Однако круг их обязанностей этим не ограничивался. Уже в XVI в. земские старосты исполняли различные поручения центральной власти: собирали и доставляли в Москву другие на­логи, ведали всеми губными делами на Севере, где не было слу­жилых людей, и др. До последней четверти XVII в. в ведении земских выборных находились следующие дела: владение общинной землей, записка в тягло, раскладка и сбор податей, отправление повинностей, производство мирских выборов, местная полиция. Таким образом, общинные власти получили двоякое значение: они исполняли обязанности как внутриоб- щинные, так и общегосударственные. Но так как земские функ­ции заключались прежде всего в сборе податей и в исполнении повинностей, т.е. носили неместный характер, то государствен­ные функции преобладали. “Земское управление, - писал Б.Н. Чичерин, - если не по форме, то по предмету носило казен­ный характер”⁷.

Возлагая на общины обязанности общегосударственного ха­рактера, правительство предъявляло свои требования к канди­датам на выборные должности, требуя избрания людей, кото­рые “и оброк собрать бы умели и к нашей бы казне на срок при­возили без недобору”⁸.

За плохое исполнение обязанностей не только старосты и целовальники, но и их избиратели расплачивались своим имуще­ством. Злоупотребления земских выборных карались даже “смертной казнью без отпросу”, а недоимки грозили правежом (ежедневное битье по икрам ног). От правежа можно было от­купиться или ждать, пока выкупят избиратели, хотя это не все­гда спасало выборных людей от наказания. Так, земский старо­ста XVII в. после такой экзекуции был вынужден нанять подво­ду, так как, несмотря на денежные подношения исполнителям, “пеш дойти не мог, ноги на правеже перебиты.” Вполне естест­венно, что “охотников занимать земские должности не быва­ло... их надо было уговаривать и избирать чуть не силой”⁹.

Как заметил историк-юрист Ф.М. Дмитриев, определяя суть этой реформы, “за общинами была признана обязанность су­диться и управляться самими собою”, т.е. признана обязанность самоуправления¹⁰.

С введением в начале XVII в. воеводского правления судеб­ные и полицейские обязанности земских выборных перешли к воеводе. Выборные земские судейки сохранялись только на Севере, а также в дворцовых и черных крестьянских волос­тях. Уголовные дела по-прежнему находились в ведении губно­го старосты. В XVII в. он был вторым лицом после воеводы, так как должность эта получила преимущественно приказный характер.

Земские старосты и целовальники находились в городах, станах, волостях и погостах; в Новгороде и Пскове избирались и уличные старосты. В отдельных местах были городовые и все- уездные головные старосты (один для города и уезда), избирае­мые посадскими людьми и выборными советными людьми от уездных крестьян (волостными третчиками). В Пскове сложи­лось посотенное устройство, поэтому интересы мира помимо всегородных старост представляли сотские (по одному от сот­ни)¹¹. В Москве, где с 1683 г. общее городовое управление нахо­дилось в ведении Стрелецкого приказа (в 1701 г. переименован в Земский приказ), старосты и сотские были только в слободах и сотнях¹².

Присутственным местом для земских старост и целовальни­ков были земские избы. В их ведении оставались финансовые дела (сбор податей, исполнение служб и повинностей в пользу государства) и хозяйственные дела городских и сельских миров. По традиции эти последние обязанности заключались в распоря­жении общинной землей, выборах священника и должностей по земскому управлению, раскладке податей между тяглецами об­щины и сборах средств на мирские нужды. Однако, как показы­вают записи в расходных книгах земского старосты, мирские ну­жды сводились в основном к необходимости содержать воеводу с приказными людьми, а в праздники “ублажать их поминками и посулами”. За счет “мирской коробки” староста ежедневно при­носил на воеводский двор продукты, деньги, а также свечи, бу­магу, чернила и многое другое, необходимое в хозяйстве¹³. Та­ким образом, в XVII в. тяглый характер и несамостоятельность земских учреждений усилились.

Верная служба. С середины XVI в. помимо губного и зем­ского управления государство привлекало миры к исполнению многих других служб. Если земские старосты отвечали за сбор

прямых налогов, то все косвенные, таможенные пошлины соби­рали верные или присяжные головы и целовальники (приводи­лись к присяге или вере). На них возлагалась и эксплуатация доходных казенных статей: питейное дело, соляные и рыб­ные промыслы и др.¹⁴ По своему характеру верная служба была государственной, хотя и исполнялась выборными из по­садских людей, уездных крестьян и даже служилых людей, занимавшихся торговыми промыслами. После 1699 г. эту очередную службу исполняли уже одни посадские люди, а с вве­дением магистратов она стала обязанностью лиц купеческого сословия.

Верные головы и целовальники избирались всеми жителями, но иногда в их выборах участвовали только земские старосты и целовальники. Избираться в верную службу должны были люди зажиточные, чтобы могли содержать себя без занятий торгов­лей и промыслами. Это условие отвечало и интересам казны: присяжные, не собиравшие ожидаемой по смете суммы, должны были доплачивать недобор из собственных средств, причем в двойном размере. Недобросовестное или неумелое исполнение обязанностей грозило конфискацией имущества, а порой и смертной казнью.

Кроме сборов налогов присяжные головы и целовальники исполняли и многие другие поручения: они были при производ­стве селитры и добыче железа в Сибири, при казенных заводах, мельницах и садах; их избирали для городового и хлебного дела, приемки леса, гвоздей и всех других счетных дел. Можно ска­зать, что в руках выборных людей находилось все финансовое управление.

Особенно сложные и ответственные “государевы дела”, пре­жде всего отъезжие службы, исполняли, как наиболее зажиточ­ные люди, московские гости и купцы гостиной и суконной сотен. Им поручались все торговые дела, в том числе продажа царских товаров, покупка хлеба и др. Привилегированное купечество за свою службу пользовалось определенными правами. В частно­сти, в середине XVI в. новгородские купеческие старосты полу­чали от государства жалованье (50 руб. в год) и поместья, а мос­ковские гости в XVII в. были единственной категорией город­ского населения, имевшей право владеть землей, населенной крестьянами, хотя на практике это явление не получило широ­кого распространения¹⁷.

От тяглой общины к тяглым сословиям. Таким образом, в XVI в. на общинное или мирское самоуправление были возложе­ны дополнительные задачи, исполняемые до этого приказными людьми (наместниками и волостелями). В результате местное управление получило характер земского управления. Историки, глубоко изучавшие этот период русской истории, единодушны в том, что в XVI-XVII вв. выборная служба по местному управле­нию - это не более чем “новая земская повинность, особый род государственной службы, возложенной на тяглое население”¹⁸. Все эти многочисленные старосты и головы “ведали не местные общественные интересы, а отбывали под личной ответственно­стью и под ответственностью избирателей возложенные на них казенные поручения”¹⁹, поэтому “говорить о таких выборных, как об общественных органах... как об охранителях и предста­вителях общества, едва ли уместно”²⁰.

Тем не менее обилие выборных должностей вызывало и до сих пор вызывает вполне объяснимое желание назвать их орга­низацию самоуправлением. В этой связи уместно привести слова С.М. Соловьева, написанные в начале 1860-х годов, когда разра­батывались реформы местного самоуправления и взбудоражен­ное общество искало корни готовившихся преобразований в ис­тории российского средневековья: “Все эти выборы, на которые у нас теперь готовы смотреть как на признак крепости общест­венного союза, как на признак сильного развития общественной деятельности, общественного духа, как на важные права, на де­ле не давали крестьянам возможности усилить свои промыслы, увеличить результаты своего труда... Права эти не спасали кре­стьянина от воеводы, подьячего, от посадских людей и своего брата крестьянина, пропившегося и занявшегося легким про­мыслом разбойника”²¹.

В результате реформ XVI в. русские города не стали свобод­ными самоуправляющимися коммунами, а превратились в

конечном итоге в административно-тяглые единицы по испол­нению “службы государевой”. В отличие от Европы про­живание в русских городах не делало человека свободным, а напротив, вместо новых прав он приобретал новые обязанности. “Можно сильно сомневаться, - замечает А.А. Кизеветтер, - что такая постановка выборной службы отвечала стремлениям местных миров”, когда они просили правительство отменить власть кормленщиков²². Если даже допустить, что правительст­во Ивана IV действительно предполагало ввести “земское само­управление”, а общины надеялись его получить, то необхо­димо признать, что жизнь внесла в эти планы серьезные корре­ктивы. Достаточно отметить принудительный и репрессивный характер выборной службы, сферу деятельности выборных лиц, лежавшую за пределами интересов местной общины, чтобы признать, что эта служба не имела ничего общего с самоуправ­лением.

Тяглый характер местного управления был обусловлен осо­бенностями формирования Московского государства. Процесс его становления проходил в условиях непрерывной военной борьбы, которая ставила перед неокрепшим государством неот­ложные задачи “национальной самообороны” прежде, “чем ес­тественная эволюция экономических и социальных отношений успела выработать надежные средства к их успешному разреше­нию.” В результате главным предметом забот центральной вла­сти было не развитие благосостояния населения, а мобилизация всех его сил и ресурсов путем прикрепления к различным видам государственной службы²³.

Государственный быт XVI в. не мог создать условий для пре­вращения выборных органов местного управления в органы са­моуправления, так как именно “независимость общин сельских и городских есть первое условие самоуправления”²⁴. В отличие от стран Западной Европы, где политическая централизация со­провождалась освобождением сословий, в Московском государ­стве этот процесс был неразрывно связан с прикреплением насе­ления к службам и повинностям, положившим начало образова­нию тяглых сословий. В результате “община местная должна была пасть перед сословной”²⁵.

А.Д. Градовский убедительно показал, что эти особенности формирования государства определили и разные пути разви­тия самоуправления в Европе и России. В Московском госу­дарстве установление системы тягл положило начало “не земской, а сословной общине”. Как отмечает ученый, “сослов­ный принцип сам по себе не противоречит идее самоуправ­

ления”, так как сословные корпорации представляют необхо­димый этап в истории самоуправления и “подготавливают постепенное слияние местного общества в земском предста­вительстве”. Но такое их значение возможно лишь при усло­вии освобождения сословий и признании их прав законодате­лями, тогда как при тяглом характере этих общин значение их невелико²⁶. Таким образом, если в Европе политическая центра­лизация способствовала совершенствованию местного само­управления, то в России она положила начало становлению сословного самоуправления, которое лишь создавало условия для его развития.

¹ Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856. С. 453-457.

² Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX столетия: Исторический очерк. Иг., 1917. С. 49-50.

³ Ключевский В.О. Курс русской истории (Лекция XXXIX) // Соч. М., 1987. Т. 2. Ч. 2. С. 336-337.

⁴ Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 451.

⁵ Там же. С. 450-457.

⁶ Ключевский В.О. Соч. Т. 2. Ч. 2. С. 341-342.

⁷ Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 504-505, 514.

⁸ Сборник документов по истории СССР для семинарских и практических занятий. Ч. III. XVI век. М., 1972. С. 165; Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 51.

⁹ Богословский М.М. Земское самоуправление на русском Севере в

XVII в. М., 1912. Т. 2. С. 153, 27.

¹⁰ Цит. по: Градовский А.Д. История местного управления в России // Он же. Собр. соч. СПб., 1899. Т. 2. С. 225.

¹¹ Румянцева В.С. Политическая власть и государственное строение Пско­ва и псковской земли в XVI-XVII вв. (К постановке проблемы) // Сосло­вия и государственная власть в России. XV - середина XIX в. Международ­ная конференция - Чтения памяти академика Л.В. Черепнина. Тезисы докла­дов. М., 1994. Ч. 2. С. 55.

¹² Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 507.

¹³ Ключевский В.О. Соч. Т. 3. М., 1988. С. 142-143; Соловьев С.М. Соч. М., 1991. Кн. VII. С. 79, 88-89.

¹⁴ Ключевский В.О. Соч. Т. 2. Ч. 2. С. 343-344.

¹⁵ Цит. по: Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 395-396.

¹⁶ Захаров В.Н. Таможенное управление в России // Государственные учре­ждения России XVI-XVIII вв. М., 1991. С. 60-62.

¹⁷ Флоря Б.Н. Привилегированное купечество и городская община в рус­ском государстве (вторая половина XV - начала XVII в.) // История СССР. 1977. № 5. С. 148, 152; Голикова Н.Б. Формы землевладения и землепользования гостей и гостиной сотни в конце XVI - начале

XVIII вв. Ц Торговля и предпринимательство в феодальной России. М., 1994. С. 23,31.

¹⁸ Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб.,

Ярославль, 1875. Т. 1. С. 125; Ключевский В.О. Соч. Т. 2. Ч. 2. С. 345- 346.

¹⁹ Кизеветтер А.А. История России // Россия. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона Л., 1991. С. 459.

²⁰ Дитятин И.И. Наше городское самоуправление // Дитятин И.И. Ста­тьи по истории русского права. СПб., 1895. С. 239.

²¹ Соловьев С.М. Соч. Кн. VII. С. 106.

²² Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX столетия. С. 50.

²³ Кизеветтер А.А. История России. С. 457.

²⁴ Градовский АД. Указ соч. Т. 2. С. 122.

²⁵ Соловьев С.М. Шлецер и антиисторическое направление // Он же. Соч.

Кн. XVI. М., 1995. С. 323.

²⁶ Градовский АД. Указ. соч. Т. 2. С. 312-313.