§ 3.3 Законотворческая деятельность в период VIII-XIII сессий Государственного Совета

Период, обозначенный в данном параграфе, можно охарактеризовать пиком законотворческой активности академической группы в составе Государственного Совета, благодаря которой немало законопроектов, впитавших те или иные идеи рассматриваемой нами группы, были приняты верхней палатой.

Традиционно в начале данного параграфа остановимся на вопросах народного образования.

Законопроект «О частных учебных заведениях, классах и курсах Министерства народного просвещения» был поставлен на обсуждение в общем собрании Государственного Совета 15 мая 1913 г.^[425] Академическая группа, признав важность законодательных шагов в направлении частных школ, в целом отнеслась к законопроекту положительно и голосовала за переход к постатейному обсуждению. Вместе с тем, Д.Д. Гримм подчеркнул, что о создании законченной

системы частных учебных заведений всех родов, как утверждает особая комиссия, не может быть и речи. Прежде всего, потому, что частная школа никаких формальных прав окончившим ее лицам не предоставляет.

При постатейном рассмотрении законопроекта, от имени академической группы высказался против внесения поправки о признания русского языка природным языком преподавания для малороссов и белорусов Д.И. Багалей. Он отмечал, что при существовании трех русских народностей - великорусской, малорусской и белорусской, необходимо пользоваться родной речью учащихся, как средством для усвоения знаний. «Не пренебрежение, а уважение, не игнорирование, а разумное пользование родной речью учащимися должны применяться в отношении школьников малороссиян в школе».^[426] Выступление Д.И. Багалея не было напрасным, Государственный Совет отверг вышеуказанные поправки, и статья 7 законопроекта была принята в редакции особой комиссии.^[427]Не напрасным было и выступление другого члена академической группы - М.М. Ковалевского. Ему пришлось защищать те положения законопроекта, где говорилось о совместном обучении обоих полов.^[428] М.М.

Внесенная Д.Д. Гриммом поправка в виде примечания к ст. 12 законопроекта, согласно которой частные учебные заведения получили право вырабатывать устав и ходатайствовать об его утверждении, без особых возражений была принята общим собранием Государственного Совета. Более того, данную поправку посчитали необходимым условием для юридического лица способного совершать, согласно ст. 32 законопроекта, сделок с недвижимым

430

имуществом.^[430]

Д.Д. Гримму принадлежала еще одна существенная поправка без колебаний принятая общим собранием Государственного Совета. Поправка эта была внесена в упомянутую статью 32 законопроекта, на которую было обращено внимание еще во время общих прений. Согласно этой статье, всякое частное учебное заведение пользовалось правами юридического лица. В то же время по основному принципу законопроекта учредители и содержатели данных учебных заведений также несут имущественную ответственность и пользуются соответствующими правами. Такое положение школ грозило крупными злоупотреблениями с одной стороны и стеснениями законных интересов частных лиц с другой. Выход из этого положения Д.Д. Гримм видел в уставах частных школ, на основании которых допускалось признание данных учебных заведений юридическим лицом,

431

о чем сделал соответствующее заявление и внес поправку.^[431]

Еще одна поправка Д.Д. Гримма была поддержана большинством Государственного Совета. Она касалась действия закона. Д.Д. Гримм предложил оговорить в отделе I законопроекта, что настоящий закон не распространяется на Санкт-Петербургские и Московские женские курсы, так как они пользовались особым статусом.^[432]

21 марта 1916 г. Государственный Совет приступил к обсуждению доклада финансовой комиссии по законопроекту «Об учреждении пенсионной кассы учителей и учительниц церковно-приходских школ».

Финансовая комиссия продолжила работу в данном направлении, и приняла решение изложить ст. 41 и 60 устава пенсионных касс церковно-приходских школ в соответствие с аналогичными статьями устава, действующего для пенсионных касс министерства народного просвещения. В этом заключалась основная работа комиссии Государственного Совета. Реализация мер предусмотренных в законопроекте, в случае принятия закона, предусматривалась наличием

финансирования в сметном порядке, «когда это позволят средства государственного казначейства».^[434] Проект закона во всей совокупности прошел без единого замешательства в Государственном Совете.^[435]

29 ноября 1913 г. Государственный Совет приступил к обсуждению доклада по законопроекту «Об установлении положения и штата Кавказского музея». Докладчиком финансовой комиссии, предварительно рассмотревшей данный проект закона, выступил Д.И. Багалей. Проект этот, по его словам, был разработан императорской Академией наук и внесен на рассмотрение Государственной Думы. Дума немного видоизменила его, расширив штаты и увеличив, соответственно, содержание данного музея на 16 тысяч рублей. Финансовая комиссия согласилась с этим увеличением и высказала пожелание утвердить проект закона в редакции Государственной Думы.^[436]

Следует ответить, что вопрос об увеличении расходов на содержание научно-учебных учреждений стоял особо остро, так как их штаты в течение долгого времени оставались неоткорректированными. И как только представилась возможность, академическая группа высказывалась за увеличение расходов нужды науки и высшего образования.

Так, при обсуждении государственной росписи доходов и расходов на 1914 г., Д.И. Багалей обратил внимание высокого собрания на экономическое положение университетов. Науки двигаются вперед, однако «со времени введения последних университетских штатов 1884 г., прошло 30 лет», - отметил он. В таких условиях, недостаток материальных средств ощущается еще острее.^[437] В заключении Д.И.

делам,^[438] согласно которой Государственный Совет выражает пожелание, чтобы министерство народного просвещения немедленно приступило к выработке нового полного штата императорских Российских университетов и Демидовского юридического лицея и затем своевременно внесло их на уважение законодательных учреждений. Предложение было подержано общим собранием.^[439]

27 января 1915 г., при обсуждении и принятии государственной росписи доходов и расходов на 1915 г., Д.И. Багалей еще раз напомнил общему собранию Государственного Совета о необходимости, в самом ближайшем времени, выработки министерством народного просвещения «в полном единении с Государственной Думой и Государственным Советом», уставов и полных штатов всех высших учебных заведений.^[440] В этом мы должны подражать Франции, - заметил А.В. Васильев, - которая потратила чрезвычайно на поднятие народного образования.^[441]

Уже через год с небольшим А.В. Васильев был докладчиком финансовой комиссии Государственного Совета по законопроекту «Об установлении нового штата ветеринарных институтов и об изменении некоторых, касающихся сих институтов, постановлений», принятого на обсуждение верхней палатой 24 марта 1916 г.^[442] Законопроект предполагал увеличение как штатов ветеринарных институтов всвязи с появлением новых кафедр, так и окладов самих профессоров путем введения «двух пятилетних прибавок и увеличением пенсий». Докладчик обратил внимание общего собрания на тяжелое положение профессоров ветеринарных институтов, оклад которых был ниже учителей средних учебных

заведений и признал необходимым отступить от общего правила и предложить Государственному Совету ввести законопроект в действие в текущем 1916 году. Законопроект не встретил препятствий и был принят, во всей совокупности согласно с заключением финансовой комиссии.

Вскоре, 17 июня 1916 г., еще один законопроект, улучшающий экономическое положение высших учебных заведений был поставлен на повестку Государственного Совета.

443 некоторых постановлений устава императорских российских университетов».^[443]

Одной из наиболее важных положений законопроекта было отмена гонорара - особая плата со студентов в пользу профессоров за слушание лекций. Комиссия, однако, нашла возможным несколько облегчить положение профессоров, получавших значительное суммы гонорара, путем назначения им вознаграждения из специальных средств университета.

Академическая группа одобрила отмену гонорара, однако В.И. Вернадский и С.Ф. Ольденбург были решительно против какого-либо возмещения потерянных сумм гонорара из специальных средств университета.^[444] Общее собрание, очевидно, было солидарно с мнением академической группы, и пожелание комиссии о возмещении гонорара, было отклонено.

В законопроект был внесен ряд поправок, но ни одна из них не была удостоена внимания общего собрания Государственного Совета и, не без старания академической группы, которая выступила в защиту думского проекта, последний был утвержден в упомянутой редакции. На помощь докладчику в отстаивании законопроекта пришел другой член академической группы, бессменный секретарь императорской Академии наук - С.Ф. Ольденбург. Его авторитет и опыт

административной работы сыграл свою роль при голосовании отдельных положений обсуждаемого законопроекта.

Мы не случайно приводим в данной работе вопросы просвещения и выделили для них особое среди всего законодательного массива Государственного Совета место. Обусловлено это, во-первых, тем, что вопросы народного образования довольно часто стояли на повестке дня в общем собрании Государственного Совета. В связи с этим академическая группа предприняла однажды небезуспешные попытки создать «постоянную специальную комиссию по народному образованию» в составе 30 членов Государственного Совета.^[445]Данное предложение не сразу было поддержано 30 членами Государственного Совета для внесения его на обсуждение.

447

просвещения.^[447]

Во-вторых, члены академической группы приняли самое активное и продуктивное участия при рассмотрении данных законопроектов (часто в качестве докладчиков), тем самым, тот или иной законопроект, касавшийся проблем образования, безусловно, впитал идеи и решения академико­профессорского состава Государственного Совета.

Законопроект «О продолжительности времени производства торговли и занятий в торговых заведениях, складах и конторах», к обсуждению которого

Государственный Совет приступил 12 декабря 1912 г.,^[448] предлагал

отрегулировать продолжительность рабочего дня для торговых служащих, которая была пропорциональна продолжительности открытия торговых заведений.^[449] Как отметил министр торговли и промышленности - это основное положение, на котором построен весь законопроект.

Академическая группа обратила внимание на некоторые недостатки законопроекта, вышедшего из комиссии Государственного Совета. По мнению председателя левой группы профессора Д.Д. Гримма они выразились «и в ограничении пространства действия закона, и в непомерном увеличении продолжительности рабочего времени, и в непомерном сокращении праздничного отдыха, и в серьезном ограничении льгот малолетних служащих и, наконец, в коренном изменении положения органов местного самоуправления, как в отношении пределов компетенции их по выработке обязательных постановлений, так и в отношении порядка разработки соответствующих обязательных постановлений».^[450] Раскритиковав основные положения законопроекта, академическая группа, тем не менее, предлагала голосовать о переходе к постатейному его рассмотрению, отметив, с каким нетерпением ждут его разрешения на местах.^[451] Д.Д. Гримм выразил надежду, что удастся его откорректировать путем внесения поправок, разработанных общими усилиями своих сторонников. И уже с первой статьи законопроекта, вынесенной на обсуждение в общем собрании Государственного Совета, академическая группа проявила инициативу во внесении поправок против проекта большинства комиссии. М.М. Ковалевский выступил за сокращение времени торговли и напомнил общему собранию об основах законопроекта; о том, что от продолжительности рабочего дня для лиц, занятых в торговом деле, зависит

продолжительность их отдыха, которая никак не может быть меньше времени, необходимого для здорового отдыха.^[452] М.М. Ковалевскому удалось внести существенную поправку в законопроект, а именно: включить в него правило о

453

сверхурочном труде с согласия только самих служащих.^[453]

Д.Д. Гримм оппонировал трем членам Государственного Совета предлагавших редакционную поправку к проекту статьи 8 отдела I, которая звучала следующим образом: «распределение времени перерыва устанавливается по соглашению хозяев со служащими».^[454] Поправка предлагала заменить слова «по соглашению» словами «по договору». Д.Д. Гримм напротив, настаивая на сохранении словосочетания, принятого особой комиссией полагая, что письменный договор «возбуждает большие сомнения в применении к тем отношениям, с которыми мы в данной области имеем дело», которые могут привести к спору: например, кто будет решать вопрос о распределении времени при отсутствии договора, - хозяин ли односторонне, или кто-нибудь за него? Термин же «по соглашению», - по мнению Д.Д. Гримма, - устраняет все эти сомнения.^[455] Наличие такой аргументации, в немалой степени способствовало отклонению Государственным Советом поправки трех своих членов.

Не без старания представителей академической группы - Д.И. Багалея и М.М. Ковалевского статья 11 законопроекта, в которой существенно были сокращены выходные и праздничные дни в году, была отвергнута общим собранием.^[456] Комиссия проектировала 5-ти-часовой рабочий день в воскресенье и всего лишь 3 праздничных дня в году. Д.И. Багалей приводил против проекта большинства комиссии не только материал, собранный правительством в пользу полноценного воскресного выходного дня, но и требования медицинского характера в отношении полноценного отдыха. Кроме того, Д.И. Багалей указывал

на необходимость воскресного досуга для удовлетворения религиозных нужд населения, а также для посещения учебно-просветительских учреждений, многие из которых работали, по его словам, в выходные и праздничные дни.^[457] Таким образом, академическая группа предлагала оставить статью в редакции Государственной Думы. Следует отметить, что общее собрание приняло поправку министерства торговли и промышленности, сохранив, однако, полноценный воскресный выходной день.

После отклонения общим собранием Государственного Совета поправок, предложенных А.В. Васильевым о запрете использования труда малолетних, а также о предоставлении несовершеннолетним служащим до 17 лет права посещения школ в будние дни в количестве 3 часов в день, Государственный Совет посчитал заслуживающей внимание поправку М.М. Ковалевского, согласно которой «служащие обоего пола в торговых заведениях, складах и конторах, не достигшие 15-летнего возраста, не могут быть занимаемы работою: 1) свыше 8 часов в сутки, 2) с 10 часов вечера до 6 часов утра».^[458]

Общее собрание утвердило поправку для текста второй части отдела VII обсуждаемого законопроекта, данная инициатива всецело принадлежала Д.Д. Гримму.^[459] Поправка касалась действия предполагаемого закона во времени и в пространстве и предлагала установить годичный срок, который, не нарушая постановлений, действующих на момент принятия нового закона, давал бы возможность некоторым сельским местностям ввести данный закон в прядке, предусмотренном в отделе IV.^[460]

Таким образом, данный законопроект в том виде, в котором он был принят Государственным Советом, впитал существенные поправки академической группы, которая, учитывая их малочисленность, сумела, благодаря своему

упорству и профессионализму, склонить общее собрание к принятию предложенных поправок.

Одним из важных законов принятых на рассмотрение Государственным Советом, был проект закона «О вечно-чиншевом владении в городах и местечках губерний Западных и Белорусских».^[461] Необходимость издания закона, который урегулировал бы вечно-чиншевое владение на указанной в законопроекте местности «не вызывала сомнений в среде особой комиссии и признана ею единогласно». Комиссия несколько видоизменила данный проект закона и предложила перейти к постатейному его рассмотрению.^[462] Следует отметить, что в законопроекте речь идет именно об упорядочивании отношений между чиншевиками и собственниками земель, но не ликвидации этих отношений.

Как отметил Д.Д. Гримм в особом мнении при обсуждении общих положений законопроекта, что большинство комиссии признало возможным предоставить вотчинникам новое право, право преимущественной покупки отчуждаемой земли чиншевика, притом, как при вольной продаже, так и при продаже с публичного торга. Еще одним ограничением прав чиншевика сводится в законопроекте к тому, что установление сервитутов возможно будет только с согласия собственников. Далее комиссия предложила не допускать свидетельских показаний для подтверждения существования чиншевых отношений. Такое ограничение прав чиншевика в значительной степени ухудшает законопроект призванный упорядочить их отношения с арендаторами, - заявил Д.Д. Гримм. Он обратил внимание общего собрания на то, что закон не должен допускать преимущества вотчиннику в покупке, «да еще на таких широких началах, какие проектируются комиссией». Это приведет к расширению прав вотчинников за счет прав чиншевиков, и «подорвет тем самым фактическую возможность не только отчуждения, но и залога чиншевиками их участков». Д.Д. Гримм приходит к выводу, что «необходимо отклонить те ограничения, которые наша комиссия

ввела в статьях 10 и 18 положения, т. е. ограничения, касающиеся установления 463 сервитутов и предоставление вотчинникам права преимущественной покупки».^[463]И уже при постатейном рассмотрении законопроекта, Д.Д. Гримму удалось провести свою поправку в отношении статьи 10 законопроекта. Данная статья в редакции комиссии, предусматривала необходимым условием установления чиншевиком сервитутов - согласия вотчинника. Д.Д. Гримм призывая общее собрание исключить из этой статьи оговорку на согласие вотчинника, встретил солидарное большинство общего собрания, благодаря чему, его поправка была

464

принята.^[464]

Следующая поправка также встретила одобрение со стороны большинства высокого собрания. Д.Д. Гримм в ней предлагал исключить из законопроекта статью 18, в которой говорилось о преимущественном праве покупки земли вотчинником. По его мнению, в случае принятия данной статьи, чиншевик «лишается фактической возможности рассчитывать на продажу участка кому бы то ни было». При том праве преимущественной покупки, которое устанавливается настоящей статьей, не найдется фактического покупателя, следовательно, банки или другие кредиторы по залогу будут вынуждены оставить за собой участки. Тем самым, подчеркнул Д.Д. Гримм, «одна из главных выгод, ради которых вводится этот новый закон, создание возможности получить кредит под реальное обеспечение, которое предоставляет чиншевой участок, на практике окажется недоступным».^[465] Против такой логики трудно было возражать, и предложение Д.Д. Гримма было поддержано подавляющим большинством выступавших, в том числе главным его оппонентом - докладчиком комиссии. В результате - статья 18 была исключена из законопроекта.^[466]

Д.Д. Гримм провел еще ряд поправок редакционного характера к данному законопроекту.^[467] Подчеркнем, что Д.Д. Гримму удалось осуществить свои

намерения, высказанный им еще на прениях по общим основаниям законопроекта и это было, на наш взгляд, его главной заслугой. На примере активной деятельности практически каждого из представителей академической группы Государственного Совета, в данном случае - Д.Д. Гримма, можно еще раз убедиться в том, что оставаясь в меньшинстве, представители академической избирательной курии внесли существенный вклад в деятельность Государственного Совета.

6 февраля 1914 г. Государственный Совет приступил к рассмотрению законопроекта «Об установлении Положения о государственных ломбардах в Санкт-Петербурге и Москве и расписания должностей по сим ломбардам».^[468]Докладчик Финансовой комиссии, в которой предварительно обсуждался данный проект закона, отметил исключительную важность закона и предложил перейти к

469

постатейному его рассмотрению.^[469]

На данном заседании попросил слова представитель академической группы - Д.Д. Гримм. Не возражая против законопроекта в целом, он вместе с тем, отметил недостаточную согласованность некоторых статей с общими началами гражданских законов. Также им были высказаны некоторые опасения в случае принятия отдельных положений законопроекта, таких как статьи 34, 40, 44. В связи с этим Д.Д. Гримм просил передать законопроект на новое рассмотрение, но уже в комиссию законодательных предположений Государственного Совета.^[470]Докладчик комиссии не нашел возражений и общее собрание прислушалось к мнению авторитетного юриста, предложение о передаче дела на новое рассмотрение было принято большинством.⁴⁷¹

Законопроект повторно, на той же сессии Государственного Совета, был поставлен на повестку дня для рассмотрения его в общем собрании. Докладчиком выступил инициатор передачи его на дополнительное рассмотрение - Д.Д. Гримм. Комиссия, по его словам, внесла несколько новых изменений в текст законопроекта редактированного финансовой комиссией. Изменения, коснулись как экономической стороны дела, так и юридической. По первому вопросу комиссия предложила повысить проценты по ссудам, не превышающим 300 руб. до 7%, против предполагаемых финансовой комиссией 6%, а в отношении сравнительно крупных займов, более 300%, предоставить возможность взимать проценты и в большем размере. Что касается юридической стороны дела, то изменения были внесены в статьи, регламентирующие права третьих лиц, собственников заложенных вещей. При повторном рассмотрении законопроекта, в нем также были учтены нормы, регулирующие случаи, «когда окажутся заложенными чужие вещи». Затем были установлены дополнительные гарантии для заемщиков, при отчуждении заклада.^[471] Общее собрание одобрило поправки, внесенные в законопроект и, большинством голосов, приняло законопроект в

1238.

471

Там же. С. 1249.

473

такой редакции.^[472]

Одним из самых важных законопроектов, рассмотренных Государственным Советом на 12 сессии, был законопроект о подоходном налоге. ^[473] Докладчиком по нему был А.В. Васильев.

Законопроект гарантировал прожиточный минимум, который не облагался налогом и составлял доход в 1000 руб. Каждый отдельный член семьи признавался получающим самостоятельный доход, что существенно снижало налоговое бремя отдельно взятой семьи. Минимальная налоговая ставка для доходов от 1000 до 1100 руб. составляла 0,6%. Размер ее пропорционально увеличивался и достигал 6,5% для доходов свыше 100000 руб. К плательщикам подоходного налога относились не только физические лица, но и юридические за

исключением ученых и благотворительных учреждений, а также городских и земских кредитных учреждений.

Академическая группа в основном присоединилась к законопроекту. «В настоящее время особенно нужен такой эластичный источник, - отметил И.Х. Озеров, - который в состоянии был бы охватить эту меняющуюся конъюнктуру», когда в результате войны «создаются новые крупные состояния у

475

одних, у других же они разрушаются».^[474] Тем не менее, внутри группы встречались некоторые разногласия. Большинство группы считало, что «современные обстоятельства едва ли позволил бы понизить с 1000 руб. тот минимум дохода, который не подлежит обложению». М.М. Ковалевский предложил голосовать перейти к обсуждению его по статьям.^[475] И.Х. Озеров, напротив, был солидарен с мнением правительства и считал, что «экзистенц- минимум» слишком высок и предлагал не только понизить, но и варьировать его.^[476] И.Х. Озеров выступал за прогрессивный подоходный налог.

Законопроект вызвал оживленный интерес при постатейном обсуждении в общем собрании Государственного Совета.^[477] В процессе обсуждения в него были внесены некоторые коррективы и уточнения. В целом же его докладчик достойно отстоял его принципиальные вопросы, такие как: обложение подоходным налогом прибыль акционерных обществ, об отказе в налоговых льготах по уплате государственного подоходного налога военнослужащим на время войны, действие подоходного налога на капиталы, находящиеся за границей. Не прошла поправка некоторых членов Государственного Совета, исключающая распространение налога на прибыль, полученную за продажу товара в кредит. Академическая группа Государственного Совета в лице И.Х. Озерова и А.В. Васильева пришлось встать на защиту обсуждаемого законопроекта, когда девятью членами правого крыла высокого собрания была внесена поправка в

форме отдельной статьи, определяющая двойное обложение подоходным налогом прибыль, полученную «от сделок по перепродаже процентных или дивидендных бумаг», то есть, говоря современным языком, от игры на фондовой бирже. Поправка вызвана, в первую очередь, отношением ее инициаторов к биржевой спекуляции как к крупному врагу «здравого русского быта». На данную инициативу первым ответил И.Х. Озеров. Он категорически не согласился с предложенной поправкой, считая, что она может только повредить интересам русской промышленности. По его мнению, сделками по ценным бумагам занимаются не только спекулянты, этот вид деятельности вызван самим рынком. «Мы должны индустриализировать психологию русского человек, мы должны приучить его к тому, чтобы он не боялся процентных бумаг, чтобы он приобретал дивидендные бумаги».^[478] Главное возражение против предложенной поправки заключалось, по мнению А.В. Васильева в том, «что эта поправка нарушает конструкцию, идею подоходного налога». Сущность данного института в целом заключается в поиске источников подоходного налога «и копаться в характере их невозможно» - отметил докладчик.^[479] Данное мнение было поддержано Государственным контролером, и поправка была отклонена.^[480]

А.В. Васильевым была предложена редакция статей 155 и 161, которые были одобрены Государственным Советом;^[481] кроме того была принята, без обсуждения, его поправка отдела VII законопроекта.^[482]

Несмотря на то, что подоходный налог вводился как «дополнительная мера ко всем существующим обложениям», тем не менее, проект закона подразумевал некоторые облегчения в частности одой из основных отраслей хозяйственной деятельности государства - промышленности. В защиту положений данного законопроекта от 26 парламентариев, предлагавших исключить данное положение из законопроекта, пришлось встать, прежде всего, А.В. Васильеву, как основному

докладчику по нему и Государственный Совет остался при мнении комиссии. По настоянию докладчика, Государственный Совет отклонил последнюю поправку И.Е. Раковича, согласно которой для расчета подоходного налога принимаются не данные предшествующего года, согласно законопроекту, а данные за три довоенных года. А.В. Васильев отметил, что такая постановка дела «противоречит самому духу закона», а также ввиду отсутствия правильных статистических

484

данных за указанный в поправке период.^[483]

Перед окончательным одобрением данного законопроекта, на общем собрании Государственного Совета в него еще раз были внесены редакционные поправки, преимущественно его докладчиком и законопроект был передан в

485

согласительную комиссию.^[484]

В скором времени законодательными учреждениями был окончательно одобрен законопроект о государственном подоходном налоге и уже 4 апреля 1916 г. А.В. Васильеву пришлось быть докладчиком финансовой комиссии Государственного Совета по законопроекту об отпуске из государственного казначейства средств на расходы по введению государственного подоходного налога.^[485] По данному законопроекту выделялась сумма в размере 500 тыс. руб. на предварительные расходы по введению с 1 января 1917 г. закона о государственном подоходном налоге с предоставлением министру финансов

487

права распоряжения данной суммой.^[486]

14 марта 1916 г., Государственный Совет перешел к обсуждению законопроекта об установлении Положения об устройстве и содержании телефонных сообщений, принятого к постатейному рассмотрению 22 февраля.^[487]

Д.Д. Гримм от имени девяти членов Государственного Совета, преимущественно левых, предложил упростить процедуру, в порядке статьи 576 гражданских законов, принудительного отчуждения участков для прокладывания телефонных линий на частновладельческих и надельных землях, а также порядок определения размера вознаграждения.^[488] С доводами Д.Д. Гримма согласились как докладчик комиссии, так и большинство общего собрания Государственного Совета, тем самым поправка девяти его членов была принята.

23 мая 1916 г. Государственный Совет, в порядке законодательной инициативы, приступил к рассмотрению вопроса «Об установлении единовременного военного сбора».^[489]

Несмотря на военное положение, Д.Д. Гримм от имени академической группы высказался против законодательной инициативы 43 членов палаты. В обоснование своей позиции он пояснил, что по общему правилу законодательная инициатива в области налоговой политики и финансовых вопросов вообще, составляет прерогативу нижней палаты. Государственный Совет, «даже в выборной своей части далеко не является представительством всего населения, а только некоторых и притом преимущественно наиболее зажиточных классах его», потому, по мнению Д.Д. Гримма, нашей верхней палате следовало бы ограничить себя в проявлении подобного рода инициативы. Такая практика существует почти везде, во всяком случае «в государствах, где специальные ограничения прав верхней палаты в области финансового законодательства прямо не

491

предусмотрены».^[490]

На общем собрании не нашлось сторонников данной инициативы и Государственный Совет большинством голосов (70 против 43) признал издание закона об установление единовременного военного сбора, в порядке

492 законодательной инициативы, нежелательным.^[491]

Д.Д. Гримм был избран докладчиком комиссии законодательных предположений по законопроекту «Об установлении о переходе торговых и промышленных предприятий, а также об изменении постановлений, касающихся признания недействительными договоров, заключенных с намерением избежать платежа долгов».^[492] Он кратко охарактеризовал общие начала, на которых построен был законопроект, а также главные пункты расхождения между Государственной Думой и комиссией законодательных предположений. Более подробно он предлагал остановиться при постатейном обсуждении законопроекта, о чем и ходатайствовал перед Государственным Советом.^[493]

Докладчик горячо отстаивал позицию комиссии по данному вопросу, 495

неоднократно предлагая разного рода поправки.^[494] Уже при рассмотрении статьи 3 законопроекта Д.Д. Гримм выступил в качестве защитника взгляда меньшинства комиссии, внося поправку в заключительную ее часть. Поправка не вызвала сомнений у общего собрания и была принята.^[495] Далее Д.Д. Гримм неоднократно настаивал на принятии поправки от имени меньшинства комиссии, к которому сам принадлежал, но не всегда ему удавалось убедить большинство высокого собрания.^[496]

Законопроект хоть был подвергнут некоторым изменениям, однако, в целом, прошел обсуждение без особых препятствий и был принят в редакции комиссии Государственного Совета.^[497] Окончательно законопроект, после повторного рассмотрения Государственной Думой, был принят верхней палатой 22 июня 1916 г.^[498]

При обсуждении законопроекта «Об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по службе и о возмещении вреда и убытков, причиненных неправильными действиями служащих» академическая группа настаивала на принятии законопроекта в редакции Думы.^[499] Д.Д. Гримм, от имени группы обратил внимание на принципиальную сторону дела: «Одно из основных зол нашей государственной и общественной жизни заключается в преобладании начал целесообразности и усмотрения над началами формального права и законности, а одним из главных источников, которыми это начало питается, является преобладающая роль и значение, которые принадлежат административной власти в государственной жизни. Она пользуется огромными и притом весьма растяжимыми полномочиями; во всех же случаях коллизии с законодательными и судебными учреждениями она занимает положение наиболее благоприятствуемой стороны, как по закону, так и в жизни... в основе всего этого лежит старый взгляд, возникший на почве порядков полицейского государства, что не власть существует для народа, и народ для власти. Задача в данной области, очевидно, заключается в том, чтобы создать реальную ответственность должностных лиц за преступления по должности. Это первое условие для действительного насаждения начал правового строя».^[500]

Академическая группа, как мы отметили выше, выступала за равноправие полов. Следствием высочайше утвержденного в декабре 1911 г. закона, окончательно признавшем за женщинами право на высшее образование (в том числе и юридическое), а также получение дипломов и ученых степеней явилось рассмотрение на заседании Государственного Совета 23 января 1913 г., законопроекта «О допущении лиц женского пола в число присяжных и частных поверенных».^[501] Д.Д. Гримм, исходя из свой практики преподавания на высших женских курсах, отметил тот факт, что женщины-юристы ни в чем не уступают

своим коллегам-мужчинам, ни в способности получения юридического образования, «ни в смысле одинакового умения прилагать свои знания на

503

практике».^[502]

Академическая группа довольно сдержано отнеслась к проекту закона «Об изменении и дополнении некоторых, относящихся к продаже крепких напитков, постановлений».^[503] И.Х. Озеров, от имени группы заявил, что «панацеи» от алкоголизма в нем нет, «закон этот вреда не сделает, но и особенно большой пользы не принесет». Соглашаясь с выводом комиссии о зависимости чрезмерного употребления спиртных напитков от экономического и общественного положения населения, И.Х. Озеров, предлагал бороться с алкоголизмом не одними только «механическими» способами разрешения данной проблемы, предлагаемые законопроектом. Он обратил внимание на безработицу в стране, а также низкий уровень культурной жизни его населения. Озеров предлагал вести борьбу, в первую очередь, с этими основными составляющими слабого экономического положения населения всевозможными методами: открытием новых рабочих мест, содействие в поиске работы и трудоустройстве созданием бюро «для приискания труда», организацией досуга, реорганизацией попечительств с привлечением в них общественного элемента и т.п.^[504]Академическая группа настаивала на идее о необходимости быстрого понижения крепости спиртного вина, как на одно из самых «действительных средств».^[505]

Следующим шагом в борьбе с алкоголизмом было обсуждение Государственным Советом, 14 октября 1914 г., законопроекта «О преобразовании попечения о народной трезвости».^[506] Следует отметить, что данный законопроект возник по инициативе самого Государственного Совета еще в 1907 г.

Со стороны академической группы данный законопроект детальной критики при обсуждении общих оснований законопроекта, не встретил. Вместе с

тем, Д.Д. Гримм обратил внимание высокого собрания на последовательное проведение в нем начала административного вмешательства во все вопросы попечения о народной трезвости, недоверие к общественным организациям, стремление сохранить существующие формы. Это делает законопроект не только не приемлемым его для академической группы, но и значительно понижает шансы прохождения его через Государственную Думу. Д.Д. Гримм от имени своей группы призывал голосовать за устранение излишней административной опеки над попечительствами, участие общественного элемента в деле распределения сумм на расходы реформируемых учреждений. В последнем случае он предлагал предоставить соответствующие права губернским земским собраниям, «в которых все что происходит, происходит открыто, под контролем гласности». Д.Д. Гримм также обратил внимание общего собрания на несоответствие некоторых статей проектируемого закона как внутри него, так и с действующим законодательством.^[507]

По законопроекту «Об изменении порядка вызова, в качестве свидетелей, лиц, находящихся в услужении иностранных дипломатических агентов»,^[508]докладчиком которого был Д.Д. Гримм, академическая группа была против установления такого порядка. «Ближайшим последствием предполагаемого нововведения, - отметил Д.Д. Гримм, - явилось бы значительное затягивание рассматриваемых дел, особенно уголовных». В отношении гражданских дел, также создается возможность для злоупотреблений при помощи искусственного затягивания дел. Кроме того, законопроект, по мнению комиссии, технически страдает «крайней неразработанностью». Недостаточно определен круг лиц, на которых предполагается распространять положения законопроекта. К тому же, ни в одном иностранном государстве нет подобного рода постановлений, - добавил докладчик. В заключении он приходит к выводу, что ни с принципиальной, ни с практической точки зрения нет никаких оснований» для введения такого

принципа в законодательство, и просил отклонить данный законопроект.^[509]Мнение комиссии, обстоятельно изложенное ее докладчиком, было поддержано большинством общего собрания Государственного Совета.

Члены академической группы голосовали за необходимость введения мелкой, чем земской, уездной единицы. В законопроекте «О волостном земском управлении», академическая группа видела первые, хотя и робкие, шаги к организации управления на местах. Достоинством предполагаемого нововведения академическая группа считала именно привлечение к управлению местного населения, в том числе культурных слоев населения. Благодаря этому нововведению, отметил А.В. Васильев, волость потеряет «свой настоящий характер - учреждения для низших классов населения, а потому и бесправного и безгласного».^[510] При всех недостатках данного законопроекта, - отметил Д.И. Багалей, - «в основу его положены правильные принципы: самоуправление, выборное начало, всесословность и самообложение».^[511]

При обсуждении и принятии государственной росписи доходов и расходов на 1915 г., академическая группа высказала свой взгляд на общее экономическое положение страны. По мнению И.Х. Озерова, с введением «сухого закона» в стране выросли вклады населения в сберегательные кассы, которые, в значительной степени могут компенсировать потери от войны. И.Х. Озеров предостерегал от излишнего увеличения налогов, которое, еще сильней может затруднить выход из неблагоприятной экономической обстановки. Ключ к этому, он видел в развитии производительных сил страны, промышленности в целом, разработке полезных ископаемых земли, развитии сельского хозяйства, путей сообщения и т.д. Стране катастрофически не хватает квалифицированных специалистов, людей творческих которых может дать русское образование. С этой целью И.Х. Озеров призвал к созидательной деятельности парламентских

учреждений, и проявить соответствующую законодательную инициативу

513

правительства.^[512]

В вопросе «Об учреждении Особых совещаний для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства, по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны, по продовольственному делу и по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов»,^[513] принятом на обсуждение Государственным Советом 17 августа 1915 г., академическая группа в лице М.М. Ковалевского и А.В. Васильева предлагала расширить состав особых совещаний представителями трудящегося народа, в том числе ученых. «Важно, - отмечал М.М. Ковалевский, - то, чтобы никому в голову не пришла мысль, что Совещания, устраиваемые при четырех министрах, носят какой-то классовый характер».^[514]

Всвязи с ситуацией на фронте, академическая группа высказывалась о «правительстве доверии», доверии одинаково проявленной к нему как со стороны монарха, так и со стороны народа. Для достижения победы, подчеркнул Д.Д. Гримм, необходимо единение власти с народом. Однако, такого единения, основанного на взаимном доверии, не хватает. По прежнему общественные организации встречают на каждом шагу препятствия со стороны административной власти в деле организации государственной обороны. «Такое отношение опасно и в мирное время, не говоря уже во время войны» - отметил Д.Д. Гримм.^[515]

Помимо вышеприведенных вопросах, рассмотренных Государственным Советом в период работы второй Государственной Думы, академическая группа активным образом участвовала в обсуждении законопроектов «О предоставлении

лицам, окончившим курс некоторых средних учебных заведений, права поступать в высшие учебные заведения»,^[516] «Об установлении ограничительных мер по промыслу морских бобров и морских котиков»,^[517] «О распространении действия Положения о земских учреждениях на Архангельскую губернию»,^[518] «Об изменении правил об отводе частным лицам свободных казенных земель для наведения виноградников в Алешковском лесничестве, Днепропетровского уезда, Таврической губернии»,^[519] «Об установлении правил о найме торговых служащих»,^[520] «О непризнании за владельцами сельских местностей губерний Царства Польского права на вознаграждение за потерею доходов от питейной торговли вследствие введения в сих губерниях казенной продажи питей»,^[521] «Об установлении Положения о страховании доходов и капиталов в государственных сберегательных кассах»,^[522] по сметам Государственного Совета,

Государственной канцелярии и Государственной типографии ^[523] и др. Благодаря поправке В.И. Вернадского, внесенной в законопроект о расширении круга лиц, имеющих право на продовольственное пособие по правилам о призрении семейств нижних воинских чинов, матери внебрачных детей нижних чинов воюющих, были включены в число лиц, нуждающихся в пособии.^[524]

В целом, академическая группа внесла значительный вклад в работу Государственного Совета. Последняя активным образом включилась в

обсуждение того или иного законопроекта, однако из-за своей малочисленности ее представителям не всегда удалось провести намеченные поправки. Однако тут следует оговориться и указать, что количество голосов, которыми располагала объединенная группа ученных Совета, при голосовании могла влиять на общее голосование по некоторым рассматриваемым вопросам, прежде всего тех, которые принимались с разницей всего лишь в два голоса, а в комиссиях - в один. Хотя члены академической группы осозновали свою малочисленность при голосовании, им не раз удавалось склонить большинство общего собрания Государственного Совета в сторону своего мнения путем активного включения в прения по тому или иному законопроекту. Таким образом, академической группе довольно часто удавалось реализовать свою политику в деятельности верхней палаты первого российского парламента.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Развитие государственно-политического мировоззрения современного общества тесно связано со становлением концепции «правового государства», отражающей представление об идеальном строении государственного организма. Неприкосновенность личности, свобода слова, собраний, вероисповеданий, участие народа в верховной законодательной деятельности признаны аксиомой политической доктрины либеральных реформаторов второй половины XIX - начала XX в.

Русскими мыслителями начала вырабатываться новая модель государственности - правовая, в котором само общество принимало участие в государственной деятельности, в котором уважалась личность и соблюдалась законность во всех многообразных отношениях граждан между собой и правительством. Режим правовой государственности реально утверждает высшие, нравственные ценности человека, обеспечивает их определяющую роль в жизни общества, исключает произвол и насилие над личностью, то есть правовое государство - это государство, власть которого имеет пределы.^[526] Конкретно это выражается в демократичных методах государственного управления, справедливости правосудия, в приоритете прав и свобод личности во взаимоотношениях с государством, защите прав меньшинства, терпимости к религиозным воззрениям и т. п.

Духовная насыщенность государственной жизни в значительной степени определяет нравственную зрелость общества в целом, уровень его цивилизованности, гуманизм в социально-экономических и политических отношениях.

Процесс реформирования системы органов государственной власти, оформленной Основными государственными законами Российской империи в редакции от 23 апреля 1906 г., в которую вошли вновь созданная Государственная

Дума, реорганизованные Государственный Совет и Совет Министров, был вызван революционными событиями 1905 гг. Но в целом реформы 1905-1906 гг. были обусловлены всем ходом общественно-политического развития России в течение предшествующего XIX в., в том числе, опытом государственно-правовых реформ (образование министерств в 1802 г., создание законосовещательного Государственного Совета в 1810 г., образование Совета Министров в 1861 г., а также судебная реформа 1864 г., в результате которой отчасти произошло обособление судебной власти). Теоретическими предпосылками реформ 1905­1906 гг. стали конституционные проекты М.М. Сперанского (Уложение государственных законов), П.А. Валуева, М.Т. Лорис-Меликова и др.

Преобразованный в 1906 г. Государственный Совет Российской империи по порядку формирования имел много общих черт с верхними палатами современных ему парламентов: назначаемость части членов главой государства; представительство высшей аристократии (знати) и духовенства; выборность от различных корпораций; территориальное представительство (от губернских земских собраний и дворянских собраний по губерниям и областям) как в большинстве верхних палат современных парламентов.

Несмотря на огромный материал по народному представительству начала ХХ в., на сегодняшний день с определенной долей уверенности можно полагать, что некоторые вопросы участия народных представителей, как в выработке законодательства о государственных реформ, так и законодательной работе в парламенте страны остаются невыясненными в достаточной степени. Между тем, еще накануне указанных реформ в обществе стал подниматься вопрос о характере предстоящих реформ. Немалый интерес вызывали вопросы о роли и форме участия общественного элемента в ней.^[527] Научно-учебные заведения Российской империи всегда были прочно связаны с государством. Стержнем такой взаимосвязи, взаимозависимости служила наука, с развитием которой, несомненно, улучшалось благосостояние страны. Основанные по прямой

инициативе государства, научные учреждения тесным образом были использованы в его интересах.

Поныне в государственном управлении в Российской Федерации распространены такие негативные черты, как коррупция, широкое распространение неформальных связей, формализм, волокита, непрофессионализм значительной части государственных служащих. Многие видят в чиновниках и в депутатах не работников государства, которые должны защищать их интересы, а представителей элиты, стремящихся обогатиться за счет других граждан.

Такое положение тормозит проведение экономических реформ, является причиной социальных конфликтов, политической неустойчивости. Мероприятия, направленные на повышения качества государственной службы, часто проводятся формально. Поэтому в современных условиях преобразования российского общества и государства весьма полезным для теории и практики государственного строительства может оказаться обращение к истории отечественного государства и права, к насыщенному с юридической точки зрения периоду начала ХХ в.

Высшим руководством РФ не раз были сформулированы основные практические задачи по модернизации России, при этом в первую очередь была предложена комплексная реформа политической системы, которая охватывает такие аспекты как выборы в парламент.^[528]

В развитие этих предложений, проводились разнообразные научные конференции, посвященные актуальным вопросам развития российского парламентаризма на современном этапе. В частности 22 марта 2012 г. в Санкт- Петербурге Советом Федерации Федерального Собрания РФ в лице его Комитетов: по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комитета по конституционному законодательству, правовым и судебным спорам, развития гражданского общества и Комитету по науке, образованию, культуре и информационной политике, был организован круглый стол. Одной из основных

тем, поднимавшихся в дискуссиях, был вопрос о реформировании порядка формирования верхней палаты российского парламента. Предлагались различные пути для решения данной проблемы. Дискуссии были обращены и к истории формирования верхней палаты имперского парламента с его элементами выборности.^[529] Однако подходящей формулы формирования Совета Федерации,

530

отвечающей вызовам современности, на сегодняшний день так и не найдено.^[530]

Затронутые в рамках данного мероприятия темы свидетельствуют о возрастающем интересе к оптимизации не только палат парламента, но и структуры и деятельности всего государственного аппарата.