Заключение

К опыту истории надо относиться внимательно и бережно. Это поможет избежать ошибок в настоящем и определиться с перспек­тивой на будущее. Опыт земского самоуправления должен быть вос­требован, но оговоримся, что речь идет не о бесплодных попытках возродить земство в современных условиях.

Эффективная организация управления государством, включая местное управление, для такой великой страны, какой была и долж­на остаться Россия, всегда будет проблемой актуальной. Поиски ее форм вызывают необходимость совершенствования самоуправ­ления как способа реализации участия каждого гражданина в реше­нии экономических и политических задач. В этом - смысл подлин­ной демократии и народовластия. “Демократия”, при которой пра­вит и вкушает ее плоды оторванная от народа так называемая элита, а массы внимают и выживают как могут, не в состоянии обес­печить социально-экономического развития, прочности и стабиль­ности государства. Эта мифическая демократия чревата серьезными последствиями для судьбы государства и его народа.

Объективные исторические и национальные особенности раз­вития той или иной страны видоизменяются в течение веков, но не исчезают. Видимо, в этом и есть ген общественной психологии и государственности.

Земское самоуправление в России имело глубокие националь­ные корни. В разные эпохи превалировали государственные, сословные или общественные начала в развитии местного управле­ния. В вечевых городах, сельской и территориальной общине с пра­вом местного самоуправления основную роль играло общество, а в тяглых территориальных и сословных общинах - государство.

Оценка земских учреждений, появившихся в России в 1864 г., до сих пор вызывает дискуссии. Свет на эту проблему проливает изуче­ние процесса подготовки проектов закона о местном самоуправлении.

После неудач крымской военной кампании извечно непростой вопрос о централизации и децентрализации встал во главу угла об­щественных дискуссий. С конца 50-х годов XIX в. губернские коми­теты и часть дворянских собраний становятся трибуной, на которой обсуждались проекты будущих реформ.

“Либеральное меньшинство” настаивало на бессословной систе­ме местного управления, а “консервативное большинство” выступа­ло за сохранение сословных принципов. Управление в хозяйственно­распорядительной области, основанное на выборном принципе, при известном сохранении руководящих начал в новом институте за дво­рянством противопоставлялось неэффективным, косным методам бюрократического управления.

Как и в общественном мнении, в правительственных сферах не было единства в подходе к содержанию преобразований. Сторонни­ки реформ группировались вокруг директора хозяйственного депар­тамента МВД Н.А. Милютина и С.С. Ланского (глава МВД с 1855 г.). Проекты освобождения крестьян от крепостной зависимо­сти они рассматривали в тесной связи с преобразованием местного управления, в основе которого лежал принцип децентрализации и разделении функций управления на административно-полицейские и хозяйственно-распорядительные. В проектах, обсуждавшихся в МВД, было немало общего с точкой зрения “либерального мень­шинства” в губернских комитетах.

Подготовка отмены крепостного права обострила борьбу в “верхах” по вопросу преобразования местных органов власти. В проекте милютинской комиссии уезд строился на принципах укре­пления управления, разделения властей, выборности и всесословно- сти. Планировалось отделение от полиции судебно-следственной и хозяйственно-распорядительной части, что влекло за собой и из­менение на губернском уровне.

Сложность задачи заключалась в том, что децентрализация уп­равления осуществлялась в стране с неограниченной самодержавной властью. Представители либерального дворянства понимали ее как постепенное воплощение идеи самоуправления, прежде всего в хозяйственно-распорядительной области.

Комиссия Н.А. Милютина вводила двойное начало в местное управление - коронная администрация во главе с губернатором и земские учреждения под председательством выборного лица - пред­водителя дворянства - для дел, касающихся “местных польз и нужд”. Земские учреждения формировались выборным путем и получали известную самостоятельность, но и власть губернатора усиливалась.

Создание нового института потребовало обосновать понятия “местный интерес”, “местные пользы и нужды”, “земские дела”, “общегосударственные интересы”. Не только на практике, но и тео­ретически сделать это оказалось сложно. Туманность формулиро­вок привела в реальных условиях к длительным конфликтам власти и самоуправления.

Для заведования земскими делами милютинская комиссия пред­усматривала учреждение специальных органов - губернское и уезд­ные земские присутствия. Распорядительная власть принадлежала

общим собраниям, исполнительно-распорядительная - комитетам, члены которых избирались общим собранием на три года, а предсе­датель - из числа уездных гласных. Таким образом в проект органи­зации земских учреждений закладывались элементы демократич­ности.

Борьба группировок в верхах не позволила полностью реализо­вать этот проект. Он проводился в жизнь частично. В области мест­ного управления это касалось лишь вычленения хозяйственно-рас­порядительной части, для чего и создавались земские учреждения. Полного реформирования губернского управления не состоялось, следствием чего явилась противоречивость отношений земских органов и местной администрации.

Концепция земской реформы, разработанная в комиссии о гу­бернских и уездных учреждениях, претерпела существенные изме­нения при дальнейшей ее разработке в Министерстве внутренних дел, которое возглавил П.А. Валуев.

Строгая регламентация функций самоуправления, предусмотрен­ная законом 1864 г., ограничивалась дополнительно разъяснениями, циркулярами МВД и Правительствующего сената. Неутверждение членов и председателей земских управ, мелочная опека, цензура отчетов и периодических земских изданий, вмешательство в финан­совые вопросы (неутверждение смет) вызывали серьезное недоволь­ство земских собраний, на что администрация в лице министра внут­ренних дел П.А.

В середине 80-х годов вопросами местного управления занима­лась Особая комиссия под председательством статс-секретаря М.С. Коханова. Она рассматривала варианты реформы администра­тивного аппарата в провинции. В документах и записках, обсуждае­мых в комиссии, говорилось об умалении “разрешающей власти” и авторитета губернатора на местах. Отмечалось и недостаточное привлечение земств к участию в местном управлении. Сенаторы, проводившие ревизии земств и участвовавшие в кохановской комис­сии, считали необходимым наметить программу, открывающую воз­можность активизации деятельности земств и улучшения взаимо­действия их с администрацией. Основная цель нового проекта реформы местного управления сводилась к укреплению админист­ративных органов, прежде всего губернатора. Вместе с тем админи­стративный аппарат приспосабливался к новым условиям, наступив­шим после отмены крепостного права. Намечалось и создание все­сословных волостей, расширение полномочий земств. В некоторых записках Особой комиссии рекомендовалось изучить вопрос о слия­нии земств с коронными учреждениями и об образовании смешан­ных органов власти на местах.

Проекту комиссии М.С. Коханова, как и ранее комиссии Н.А. Ми­лютина, не суждено было увидеть свет. Компромисс между прави­тельственными и общественными учреждениями быстро сменялся на антагонизм, что снимало деловой потенциал земских учреждений.

В эпоху Александра III значительно усилилась бюрократиче­ская вертикаль управления. В стенах МВД появился очередной план преобразований на местах. Новый министр внутренних дел Д.А. Толстой предлагал сохранить сословные принципы управле­ния, ужесточить контроль МВД над органами местного самоуправ­ления, ограничить выборное начало в самоуправлении. Последствия подобных нововведений оценивались и оцениваются в современной литературе с разных позиций.

Законодательством о местном самоуправлении 1889-1892 гг. вводилось губернское по земским делам присутствие и институт зем­ских участковых начальников. Поставленные над крестьянскими и волостными управлениями, они во многом реанимировали вотчин­ный характер власти периода крепостного права. Законодательство 80-х - начало 90-х годов XIX в. ограничило автономию самоуправле­ния, ужесточилось отношение власти к проблеме сношения земств между собой даже по хозяйственным делам. Новая земская избира­тельная система обеспечивала преимущества дворянства в органах самоуправления. В губернском по земским делам присутствии пред­ставители от самоуправления (председатель губернской управы и один гласный) не играли никакой роли.

Обновленное законодательство добавило в немалой степени го­рючего материала в земские конфликты с властью, усугубив и вну- триземскую ситуацию - обострились отношения между управами, собраниями и земскими служащими. Власть внесла свою лепту в ста­новление земской фронды.

Размывание дворянского землевладения, возникновение новой землевладельческой буржуазии и выразителя ее взглядов - буржу­азной интеллигенции дворянского происхождения привели к появ­лению в земствах буржуазно-интеллигентского направления либе­рализма. На этом фоне произошло сближение “первого” и “третье­го” элементов земств. Земские служащие, идейно и профессиональ­но преданные делу, за которое они взялись, в силу своей близости к народу, острее воспринимали необходимость реального улучшения жизни народных масс. Поэтому интеллигенция явилась хранитель­ницей оппозиционных традиций в земской среде.

Назревший в начале XX в.

События 9 января 1905 г. сплотили земских либералов всех от­тенков на антибюрократической платформе, обострив одновремен­но противоречия внутри земских собраний, что привело в 1907-1908 гг. к конфронтации различных политических направле­ний, представленных в земствах.

1905 г. жестко поставил вопрос об отношении к власти. Перед лицом революции земским деятелям пришлось вести борьбу за пра­во определять или хотя бы решительно влиять на политический курс власти. Для выработки общей позиции общественным силам потребовалась всероссийская политическая трибуна. В определен­ной мере эту роль взяла на себя общеземская организация.

Земские съезды 1905 г. объединили сторонников либеральных преобразований внутренней жизни России. Через съезды и земства пропагандировались идеи и программы будущих либерально-буржу­азных партий. Правые организации формировались автономно от земских служб, хотя многие из их лидеров были известными земски­ми деятелями и имели поддержку в собраниях. Сказалась, видимо, объективная природа самоуправления, формирующая в момент об­щественного подъема массу, активно воспринимающую более пере­довые идеи.

В 1905 г. состоялось пять съездов. Несмотря на консолидацию, земские либералы отставали в области тактики и партийной органи­зации от развития бурных революционных событий. Характерно, что весной 1905 г. социальные проблемы не обсуждались достаточ­но серьезно. Не удалось выработать единой позиции по вопросу о статусе представительного учреждения. Дискуссии по этому поводу привели к размежеванию в лагере либералов. В мае внешне единст­во было восстановлено и продолжалось балансирование между вла­стью и революционным народом. Дальнейшая поляризация сил в земской оппозиции стала неизбежной.

Для чрезвычайных собраний 1905 г. была характерна острая борьба по вопросам государственного устройства как части рефор­мистского курса, альтернативного революционным преобразовани­ям. В ряде собраний раскол между земским и “освобожденческим” либерализмом обозначился рельефнее, чем на съезде, но в целом со­брания заняли компромиссную позицию.

Июльский съезд проходил на фоне подъема революции в стра­не. Тактика ходатайств и прошений грозила оппозиции политиче­ской изоляцией. Вариант законосовещательного учреждения, разра­

ботанный комиссией А.Г. Булыгина, показал призрачность мечта­ний о диалоге с правительством на условиях паритета.

Альтернативный правительственному проект “Основных зако­нов”, представленный съезду, был радикальнее требований земских собраний, воспринимался ими неоднозначно и углубил расхождение между “освобожденческим” и умеренным земским либерализмом.

С июльским съездом связана попытка земской оппозиции сме­нить тактику борьбы за влияние в массах. Земские гласные, управы не представляли единой политической силы, в разной степени и в разных направлениях участвовали в агитационно-пропагандистской работе. Другое дело земские службы. Интеллигенция была в боль­шинстве своем выразителем идеи народничества, социал-демокра­тии, либерализма и активно пропагандировала программы соответ­ствующих партий и политических организаций, за что впоследствии подверглась гонениям поправевших собраний и управ. Либералы, немало сделавшие для публичного разоблачения булыгинского фар­са, не решились заявить о бойкоте законосовещательной Думы, сно­ва оказавшись позади событий.

Сентябрьский и ноябрьский съезды с большим основанием мож­но считать партийными, чем земскими. Ноябрьский земский съезд открылся после опубликования манифеста 17 октября. Политическая жизнь переместилась в партии и в Государственную думу, куда ушли почти все земские лидеры. Значение земства как общественной три­буны резко упало, но не исчезло вовсе. В 1907 г. прошли последние земские съезды, к руководству которых пришли правые деятели.

Съезды 1907 г. оказались вновь оппозиционными. Они прошли под знаком острой критики правительственного проекта местной реформы со стороны правых представителей земской общественно­сти. Правых не устраивала “поспешность” реформы земства, вклю­чая введение всесословной мелкой земской единицы, хотя о ее необ­ходимости сами земцы начали говорить еще в 70-80-х годах XIX в. Не одобрили участники съезда в своем большинстве проект рефор­мирования уездного управления и изменение имущественного ценза земского избирательного закона. В этой связи недостаточно аргу­ментирована точка зрения некоторых исследователей, утверждаю­щих, что состав земских собраний, избираемых по закону 1890 г., не наложил на земскую деятельность отпечатка групповых интере­сов землевладельческого дворянства.

В период столыпинской модернизации отношение власти к зем­ствам изменилось. Создались новые, более благоприятные условия для земской деятельности, включая финансовую помощь государст­ва. Земства получили территориальное распространение. В 1911 г. они были учреждены в шести западных губерниях, а в канун Первой мировой воины - в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Несмотря на консенсус с властью, и в годы сотрудниче­

ства не удалось преодолеть природу конфликтности администрации и самоуправления. При этом вплоть до 1917 г. сохранялась устойчи­вая типология конфликтов: между самодержавным государством и формирующимся в стране гражданским обществом, между бюро­кратией и земскими учреждениями.

* * *

Земская деятельность протекала в сложных условиях постоянно меняющихся, чаще всего мало продуманных и противоречивых по своему характеру реформ. Тем более весом вклад земств и земских служащих (врачей, учителей, статистиков, агрономов, ветеринаров, представителей других специальностей) в преодоление культурной отсталости и бедности российской деревни, доставшейся в наследст­во от эпохи крепостничества. Современниками и потомками высоко оценивалась земская работа в области народного образования, медицины, подготовки профессиональных специалистов, особенно по сельскому хозяйству.

Без образования и просвещения любое общество обречено на вы­рождение. В деле народного образования большинству земств при­шлось идти по целине. В уездах испытывался острый дефицит школь­ных зданий, библиотек, учебников, преподавателей. Ассигнования земств на образование в 60-70-е годы было незначительным из-за финансовой бедности самих земств. “Школьные” расходы относились к “необязательным”. Заботу о просвещении на первых порах взяли на себя уездные земства. Привлекая крестьян на строительство школ, организовывая сбор средств, уездники постепенно и не без труда раз­будили в населении интерес к знаниям, к школе. Школьное дело становилось народным. К концу XIX в. расходы на образование уве­личились. Они составляли 20-30% от земских смет, хотя в абсолют­ных цифрах затраты серьезно отставали от потребностей. С целью снизить порог неграмотности в деревне земские учителя организовы­вали передвижные школы, пытались составить статистику детей, не охваченных начальным образованием, ввели повторные курсы для учеников, покидающих школы после двух лет учебы.

В начале XX в. государственной и общественной необходимо­стью стало введение всеобщего начального образования. Этой про­блемой занималось правительство, Государственная дума, земство. На устройство школ казна ежегодно выделяла до 10 млн руб. В це­лом значительно увеличились расходы земств и государства на раз­витие народного образования. Однако и общих усилий не хватило для повсеместного введения всеобуча. Земцы пытались поднять сро­ки обучения с 3 до 6 лет “на свой страх и риск”, поскольку законода­тельством такие школы не были предусмотрены. Благодаря обще­ственной инициативе, в частности Московского земства, к 1911 г.

в земских губерниях закрепилась 4-летняя школа (до 50% от общего числа училищ).

Земства приняли активное участие в создании сельскохозяйст­венных училищ, фельдшерских, кустарно-ремесленных школ, в уст­ройстве библиотек и читален. Большое внимание в области просве­щения уделялось ими внешкольному образованию.

Важнейшим направлением земской деятельности была медици­на. Благодаря земству в России появилось участковое обслуживание сельского населения и стационарная система медицинской помощи. В земской медицине работали врачи-универсалы. Они, как и учите­ля, являли собой пример нравственных и гражданских качеств зем­ской интеллигенции. Безвозмездность услуг населению в социаль­ной сфере считалась основой самоуправления. Земства выступали против коммерциализации образования и народного здравия.

На деятельности в хозяйственно-экономической области в наи­большей степени отразились особенности социально-экономиче­ских процессов, происходивших в России. На первом этапе земские службы не смогли обеспечить системность мероприятий в хозяйст­венных вопросах. Сказывалось отсутствие опыта, недостаток де­нежных средств, кадров. Не сложился еще в должной степени и тип общественного деятеля-подвижника земского дела. В стадии стано­вления находились статистические и экономические службы, с пред­ставителями которых (“третий элемент”) собрания далеко не всегда находили общий язык. Обременительными для земских бюджетов были “обязательные” расходы, повинности. Наносили убытки небо­гатой местной кассе постоянные пожары в деревнях, неурожай, падеж скота. Увлечение идеей кредитных учреждений, организаци­ей артельного производства не давало желательных результатов. Собрания не анализировали причины неудач.

Не было в это время у земских лидеров определенной позиции по отношению к организации крестьянского мира. Охлаждение к общине сменялось прообщинными настроениями.

Испытания, выпавшие на долю народную в голодные 1890-1892 гг., вывели общество и земство из состояния апатии. В се­редине 90-х годов деятельность земств по содействию сельскому хо­зяйству активизировалась. Началась выработка системных мер по хозяйственным вопросам. Серьезным препятствием для эффек­тивной работы в этой области было запрещение сношений земств между собой и ограничение их компетенции, не позволявшее выхо­дить за рамки “местных нужд и польз”.

Значительным начинанием земств в деле подъема культуры зе­мледелия в это время явилась организация общественной земской агрономии (внедрение многополья, устройство складов сельскохо­зяйственной техники, посевного материала, организация опытных станций и полей). Возникавшие повсеместно экономические зем­

ские советы сыграли положительную роль в координации земской хозяйственной деятельности. Несмотря на усиление внимания вла­сти и органов самоуправления к нуждам деревни, затраты на эконо­мические программы оставались на низком уровне.

Народный подъем, вызванный революцией 1905-1907 гг., ее уроки, с которыми не могли не считаться ни правительство, ни зем­ство, и начавшаяся под ее воздействием модернизация страны выве­ли социально-экономическую деятельность на высоту, которую земства не могли достигнуть ранее. Рост доходной части бюджетов, в том числе и за счет вливаний казны, позволил учреждениям само­управления увеличить затраты на содействие всем формам коопера­ции, кустарной промышленности, на помощь кредитами местным обществам сельского хозяйства, на агрономические программы.

Земская агрономическая помощь общинным крестьянам спо­собствовала, в отличие от правительственной, эволюционному пути развития деревни в начале XX в. Органы самоуправления старались скорректировать реформу, указывая на реальное и менее болезнен­ное решение земельного вопроса и процесса модернизации кресть­янского мира. Земская общественная агрономия может рассматри­ваться как альтернатива правительственному курсу.

В годы Первой мировой войны земства активно включились во все сферы социально-хозяйственной жизни военного времени. Они не только выжили, но и доказали свою жизнеспособность, взяв на себя организацию медицинского обслуживания воинов, обеспечения насе­ления продовольствием и товарами первой необходимости. Однако социальные программы сокращались, и это вызывало недовольство народа. В ухудшении экономической ситуации земцы обвиняли пра­вительство. Усилилась конфронтация власти и руководства земских союзов (“Земгора” и всероссийских земского и городского союзов).

Падение самодержавия открыло перед самоуправлением пер­спективу трансформации в местное управление. К новой роли при Временном правительстве земству было трудно приспособиться. Эту задачу могла бы облегчить проведенная властью реформа. Но она оказалась непоследовательной.

Земство, возникшее и действовавшее при самодержавном режи­ме, не смогло, несмотря на свою оппозиционность, перестроиться в условиях демократизации общественной жизни. Массы населения отошли от него. Общеземские органы и собрания превратились в центры борьбы политических сил. Властные функции на местах переходили в руки комиссаров и исполнительных комитетов Вре­менного правительства. Органы местного управления стали ареной острой политической борьбы. Поддержанные народом, Советы рабочих и крестьянских депутатов победили в этой борьбе, показав свою жизнеспособность. В 1918 г. земства были упразднены и сошли с исторической сцены.