Взаимодействие коронной администрации и земского самоуправления по “Положению” 1890 года

Поворот внутренней политики Александра III в сторону помест­ного дворянства не смог “влить свежее вино в старые мехи”. В кон­це своей жизни князь В.П. Мещерский вынужден был с грустью признать, что все попытки Александра III возродить дворянство бы­ли “воззванием к мертвецу”¹.

Можно согласиться с утверждением Ю.Б. Соловьева, автора книги “Самодержавие и дворянство в конце XIX века”, что субъек­тивная неспособность русского дворянства быстро переориентиро­ваться в капиталистической экономике, а также сельскохозяйствен­ный кризис первой половины 80-х годов XIX в. и достигшая апогея в 1891 г. введением запретительного тарифа политика протекцио­низма “имели своим итогом потерю дворянством к концу XIX века десятков миллионов десятин”. По правительственным сведениям, дворянское землевладение сократилось с 77,8 млн до 57,7 млн деся­тин к 1892 г., т.е. на 20 млн, или 25,8%².

Неуклонно снижалось число поместного дворянства и на госу­дарственной службе. По данным А.П. Корелина, в среде высшей бюрократии в 1858 г. около 80% первых четырех классов “Табели о рангах” владели имениями площадью свыше 100 десятин; в 1902 г. свыше 70% высшей бюрократии не имели земельных владений или относились к числу мелкопоместных землевладельцев³. По подсче­там П.А. Зайончковского, среди чиновников Ш-П классов 45,7% бюрократии второго класса и 55,7% - третьего класса не имели зе­мельных владений; среди обоих категорий около 70% не принадле­жали к поместному дворянству⁴. Процесс земельного оскудения дво­рянства виден особенно ярко в сравнительном контексте (в 1854 г. земельными собственниками не были лишь 11,35% бюрократии вто­рого класса и 31,7% первого)⁵.

тивном управлении губерний и уездов, они охотно занимались зем­ской деятельностью.

Массовый уход дворянства из бюрократических структур по­влек за собой, как считает американская исследовательница Р. Мэн­нинг, профессионализацию государственного аппарата и армейско­го корпуса и вытеснение из него “дворян- любителей”⁶. Эти процес­сы привели к тому, что к началу XX в. “главенствующая группа сре­ди гражданских служащих и офицеров могла быть оценена как не имеющая земли наследственная бюрократия или служилая каста”⁷. С одной стороны, это обстоятельство привело к значительному ко­личественному росту бюрократии. В 1897 г., по переписи населения Российской империи, Центральный статистический комитет зареги­стрировал в стране (за исключением Финляндского княжества) 435 818 чиновников⁸. С другой стороны, обострилась конфликтная линия взаимоотношений между бюрократией и поместным дворян­ством, по “Положению” 1890 г. занимавшем ключевые позиции в органах местного самоуправления.

Статистик А.А. Русов, проанализировав социальный состав уездных земских собраний в Черниговской губернии третьих выбо­ров после принятия “Положения” 1890 г., отметил, что из 408 уезд­ных гласных (о которых имеются сведения) - 217 (60,8%) - дворяне, 27 (6,5%) - купцы и почетные граждане, 76 (18,8%) - казаки, 51 (12,5%) - крестьяне и 6 (1,4%) - мещане. По его подсчетам, на го­сударственной службе в губернии состоял 71 (18,7%) гласный; зем­ских начальников среди них было 36 человек (9,5%)⁹. “Таким обра­зом, - заключает земский статистик, - по занятиям, кроме лиц, веду­щих свое хозяйство и занятых предприятиями частного характера, большинство гласных (28,5%) состоит на государственной службе и ¹∕₃их составляют земские начальники”¹⁰.

Таким образом, конфликты земских органов, в которых высок был процент поместного дворянства, с бюрократией по-прежнему оставались одним из основных типов столкновений в сфере местно­го самоуправления. С точки зрения современной политологии, они носили вертикальный характер и имели пеструю типологию: разли­

чались по качественным характеристикам, отражающим различную степень вовлеченности людей в разрешение спора; были открыты­ми (выраженными в явных, внешне фиксируемых формах взаимо­действия конфликтующих субъектов) и закрытыми (латентными), характерными для правящей элиты России с выработанной практи­кой негласного принятия политических и административных реше­ний. Особенно характерны для страны были вертикальные типы конфликтов, связанные с жесткой бюрократической иерархией, ко­торую еще больше усилило “Положение” 1890 г. По новому законо­дательству в административный контроль были внесены два основ­ных изменения: во-первых, большинство дел по приостановленным губернатором постановлением земских органов поступало в губерн­ские по земским делам присутствия, и, во-вторых, существовавшее раньше на практике право частных лиц подавать жалобы на всту­пившие в действие постановления земских собраний подавались теперь только через губернатора и министра внутренних дел в уста­новленном “Положением” 1890 г.

Высший надзор за законностью действий и постановлений зем­ских учреждений осуществлял Сенат. Процедура рассмотрения дел в Сенате по-прежнему была довольно сложной и часто тянулась годами, так как этот орган был перегружен второстепенными делами. Губернатор, в случае приостановки постановлений зем­ских учреждений, передавал их на рассмотрение губернского по земским и городским делам присутствия. Однако, как считал К. Ро­щин, “на практике почти всегда присутствие, состоящее из зависи­мых бюрократических элементов и находящееся на положении как бы канцелярии губернатора, под его председательством, соглаша­ется, конечно, с губернатором, и передача вопроса на обсуждение присутствия зачастую - простая и безвредная для губернатора формальность¹².

После передачи дела в Министерство внутренних дел и заключе­ния Сената бюрократическая карусель набирала обороты. В случае несогласия министра с определением Сената он давал отзыв (соста­влялась особая записка, которая заслушивалась в присутствии пол­ного состава Сената и министра внутренних дел). За министром сохранялось право даже при единогласном решении сенаторов на пересмотр дела в Первом общем собрании Сената, состоящем из трех сенатских департаментов (Первого, Второго и Герольдии). Если менее двух третей сенаторов, входящих в состав Первого об­щего собрания, высказывались по рассматриваемому случаю в поль­зу министра внутренних дел, то дело переходило на консультацию в Министерство юстиции. Министр юстиции давал свое заключение, с которым должны были согласиться ²∕₃сенаторов общего собра­ния. Если требуемого количества голосов не набиралось, то дело пе­редавалось на рассмотрение Государственного совета.

Существующий порядок прохождения дел по земским вопросам, по отзывам современников, создавал “ненужную громоздкую воло­киту” и был “совершенно неудовлетворителен”¹³. Поэтому часто земские учреждения, избегая новых осложнений с администрацией, предпочитали не отстаивать свои права.

Как уже отмечалось в предыдущей главе, Сенат был перегру­жен делопроизводством; число дел (не только земских), рассматри­вавшихся в нем, постоянно росло. Так, если в 1864 г. в Правительст­вующем сенате было рассмотрено 5846 дел, в 1870 г. - 10 473, то в 1901 г. в Первом департаменте Сената скопилось 15 012 дел, из ко­торых спустя год (1902) 6795 решены еще не были¹⁶. Сравнительно небольшой штат канцелярии Первого департамента в буквальном смысле слова “задыхался” от количества дел. Подсчитано, что в на­чале XX в. каждый из 12 помощников управляющего Первым де­партаментом Сената ежегодно мог закончить в среднем 400 дел. В результате из года в год скапливались нерассмотренные дела, чис­ло которых иногда составляло более двух тысяч в год¹⁷. Случалось, что земские дела находились в Сенате по 10-25 лет¹⁸.

Отмечая в качестве большого недостатка административного контроля несовершенство сенатского делопроизводства, в то же время необходимо отметить, что Первый департамент Сената, по многочисленным отзывам современников, достаточно объектив­но решал конфликты земских органов с коронной администраци­ей.

произошло столкновение земского учреждения с администрацией, утрачивал свое значение. По законодательному порядку протест губернатора и решение по нему губернского присутствия могли быть обжалованы главой губернии. Земские управы без санкции земских собраний не имели права приносить жалобы в Сенат; последний, заваленный административными делами, издавал ука­зы через два-три года после постановления земского собрания. Поэтому земские собрания часто предпочитали вовсе не обра­щаться к заступничеству Сената. Тем не менее указы Сената по земским делам имели большое значение, поскольку они под­тверждали права земств и оберегали их от посягательств админи­страции в будущем.

Мною подсчитано, что с 1891 по 1909 г. было издано 924 указа и распоряжения Сената по самым разным вопросам деятельности зем­ских учреждений²⁰. Причем количество указов Сената по земским делам росло год от года: в 1892 г. Сенат издал 11 соответствующих указов, в 1893 и 1894 гг. - по 14, в 1895 - 23, в 1896 - 43, в 1897 - 51, в 1898 - 64 и в 1899 г. - 74²¹. При этом подавляющее большинство их касалось установления более четкого порядка подачи жалоб зем­ских собраний на решения губернских по земским и городским де­лам присутствий, отменивших, по представлению губернаторов, их постановления. Наиболее часто губернаторы использовали ста­тью 87 “Положения” 1890 г., дававшую им право приостанавливать постановления земских собраний, как уездных, так и губернских, в случае если постановление собрания не согласно с законом или свя­зано с нарушением “круга ведомства, пределов власти, либо поряд­ка действий земских учреждений” или же “не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения”²².

По законодательству 1890 г. приостановленное губернатором решение земского собрания поступало на обсуждение губернского по земским (с 1892 г. и городским) делам присутствия, которое име­ло право отменить его. На практике часто бывало так, что присут­ствие соглашалось с губернатором; поэтому в земских кругах быто­вало мнение, что передача вопроса на обсуждение присутствия обыкновенно сводится к формальности. «Причина этого, - считал автор статьи “Указы Сената по земским делам” В. Хижняков, - лежит в составе этого учреждения»²³.

Большинство дел, рассматривавшихся присутствиями, касались протестов губернаторов, ответственности лиц, служащих в земстве, жалоб частных лиц и учреждений, ходатайств земских органов, зем­ских выборов, разрешения финансовых вопросов земств, замечаний губернатора по земским сметам. Вместе с тем в материалах прави­тельственных ревизий отмечалось, что “главнейшим предметом за­нятий присутствия служат не земские, а городские дела”. Так, в Мо­

сковской губернии к городским делам, рассмотренным в этом орга­не в 1902 г., относились 107 из 127; в 1903 г. - 70 из ЮЗ²⁴.

Часто присутствия заседали не в полном составе, что сказыва­лось на процедуре обсуждения вопросов. В Московской губернии ревизия, проведенная Министерством внутренних дел в начале XX в., показала, что “нередко члены присутствий или совершенно отсутствуют, или посылают вместо себя заместителей, что одинако­во относится к представителям как администрации, так и общест­венных учреждений”²⁵. Так, из 12 заседаний присутствия, состояв­шихся в 1902 г., губернский предводитель дворянства не был ни на одном заседании, и его никто не замещал; управляющий казенной палатой - на 5 заседаниях; прокурор окружного суда посетил 5 засе­даний; вице-губернатор и городской голова отсутствовали два раза; член от губернского земского собрания - три раза. В 1903 г. из 12 за­седаний губернский предводитель дворянства был на одном, вице-гу­бернатор - на 7, управляющий казенной палатой - на 9, прокурор окружного суда - на 4, председатель губернской земской управы - на 9, городской голова - на 7, член от губернского земского собра­ния - на 9 заседаниях²⁶.

Необходимо отметить, что особенностью принятия решений в присутствии была именно коллегиальность. Согласно законода­тельству, для этого необходимо было участие в заседании не ме­нее трех членов присутствия. В случае равенства голосов решаю­щим становился голос председателя. Таким образом, неявка чле­нов присутствия на заседания значительно сужала значение этого коллегиального органа и давала простор для принятия решений не в пользу земств. Отмечая отсутствие специальной администра­тивной юстиции в России, С.А. Корф считал, что “все недостатки высшего административно-судебного органа - Сената, как тако­вого, присущи и губернским присутствиям, но еще в большей степени”²⁷.

В то же время надо принять во внимание и утверждение юриста В.В. Куликова, достаточно подробно изучившего деятельность гу­бернских присутствий по земским делам на материалах в основном Вятской губернии: “Оценка деятельности присутствий и до и после 1917 г. в научной и публицистической литературе лишена должной объективности ... Чаще всего приостановка постановления, к какой бы сфере земской деятельности оно ни относилось, вызывалась различными нарушениями финансовой деятельности, а не сущест­вом дела”²⁸. Проанализировав отчет ревизии земских учреждений Вятской губернии, проведенный МВД в начале XX в., В.В. Куликов в качестве наглядной иллюстрации объема работы Вятского при­сутствия по земским делам приводит следующие статистические данные: за 1897-1903 гг. оно провело 139 заседаний, на которых бы­ло обсуждено 1247 дел. Заседания происходили в среднем 1-2 раза в

месяц, и на одном заседании рассматривалось 8-10 дел. Передача дел в Сенат была нечастой, так как за эти шесть лет сюда было представлено только 19 дел по земским учреждениям Вятской губернии. В 1897-1899 гг. земские собрания трижды обращались с жалобами в Сенат по поводу решений губернских присутствий, а за­тем до конца 1903 г. таких жалоб не поступало. Остальные жалобы подавались частными лицами. Сенат отменил 8 решений губернско­го по земским делам присутствия, в том числе три по жалобам зем­ских собраний²⁹.

На уровне центральных государственных учреждений вопроса­ми административного контроля за деятельностью земств занима­лось Министерство внутренних дел. В бюрократических и земских кругах сложился устойчивый стереотип относительно всевластия министра внутренних дел в делах провинциального управления. В частности, значение этого министерства в вопросах контроля за земским самоуправлением отмечал в своих личных записках госу­дарственный секретарь А.А. Половцев. 25 марта 1890 г., при обсу­ждении вопроса о земских учреждениях в правительстве, министр финансов И.А. Вышнеградский высказался за целесообразность присутствия представителя от его ведомства при рассмотрении во­просов о земском обложении, однако министр внутренних дел И.Н. Дурново увидел в этом посягательство на права губернатора. “Всякий самый важный законодательный вопрос, - писал по этому поводу в своем дневнике А.А. Половцев, - сводится у нас к разме­рам вопроса ведомственного, то есть личного, а не принципиально­го. По вопросу о праве министра внутренних дел изменять решения земства по существу Дурново настаивает на сохранении за собою этого права и остается при своем мнении, несмотря на оппозицию не только членов Совета, но и других министров, здесь присутст­вующих”³⁰.

В течение длительного времени основным источником ин­формации о делах земского самоуправления для Министерства внутренних дел являлись ежегодные отчеты губернаторов. С на­чала XX в. министерство стало осуществлять выборочные реви­зии ряда губерний. Чиновники, проводящие эти ревизии, пришли к выводу, что недостатки в практической работе земских учрежде­ний очень часто были вызваны неупорядочностью и несвоевре­менностью административного надзора. В результате этого ста­новились “возможными различные мелкие злоупотребления и от­клонения от предписаний закона, превращающиеся постепенно в рецидивные явления”³¹. С целью предупреждения этих злоупот­реблений Министерство внутренних дел регулярно издавало спе­циальные указания и циркуляры о практическом применении не­которых статей “Положения” 1890 г., разъясняющие пределы полномочий губернаторов.

Губернаторы, как основное звено Министерства внутренних дел в провинции, имели право вносить те или иные дела на обсуждение земских собраний. “Надо заметить, что губернаторы пользуются крайне широко данным им правом неутверждения, вызывая тем по­стоянное неудовольствие местного общества, конечно, они в этом случае являются главным образом исполнителями воли министра внутренних дел”, - отмечал в своей монографии И.А. Блинов³².

Обременительной обязанностью для губернаторов была необ­ходимость давать свое заключение на каждое земское ходатайство. Отказ требовал обстоятельной мотивации; в случае же положитель­ного решения губернаторы несли ответственность за каждое хода­тайство. Несмотря на то что правительство по “Положению” 1890 г. лишало уездные земства права подавать ходатайства, уже в 1904 г., в связи с повышением активности либералов в земствах, это право было восстановлено.

Сами губернаторы считали, что их полномочия в отношении земских учреждений недостаточны. Так, в отчете петербургского губернатора за 1898 г. отмечалось, что “Положение” 1890 г., “вслед­ствие сложности процессуальных форм, которые должны быть вы­полняемы при несогласии губернатора с постановлениями земских собраний, не дает губернской администрации права более активного воздействия на земство, ограничивая власть губернатора главней­шим образом одним только надзором за деятельностью земских учреждений и лишая его возможности, даже в случаях, затрагиваю­щих наиболее существенные интересы населения, выливать закон­ные требования администрации в более действенные по своим пос­ледствиям формы”³³.

Из дореволюционных исследований, на наш взгляд, наиболее обоснованную точку зрения на основную причину конфликтов зем­ских учреждений с губернской администрацией дал В.М. Гессен в своей мало известной работе “Губернатор как орган надзора” (1912). По его мнению, само совмещение в одном лице (губернатора) функ­ций надзора за земским самоуправлением и функции активного уп­равления большой территорией чревато конфликтами. “Право над­зора, с точки зрения губернатора, ведомственного чиновника МВД, является только внешней оболочкой другого, более существенного права - права распоряжения. Компетенцией всякого учреждения оп­ределяется дух его, - полагал С.В. Гессен. - Губернатор не может не думать, что надзор без права распоряжения подобен никуда не год­ной скорлупе без ядра, содержащегося в ней. Будучи начальником полиции, начальником губернского правления, губернатор не может быть органом надзора - и только надзора над самоуправлением. Од­но из двух: либо он старается всякими способами (например, влияя через полицию на успешность поступления земских и городских сбо­ров) приобрести решающий голос в делах самоуправления; либо он

вовсе не интересуется этими делами, относясь недостаточно серьез­но и строго к своему праву надзора”³⁴.

Конец XIX - начало XX в. были особенно богаты конфликтами между земствами и бюрократией по всем “необязательным” напра­влениям работы органов местного самоуправления: народного обра­зования, медицины, статистики, продовольственного дела и др. В це­лях урегулирования конфликтных ситуаций правительство, губерн­ская и уездная администрация прибегали к излюбленной ими такти­ке давления на земские органы и использовали в этих целях Мини­стерство внутренних дел. В этом отношении характерна беседа ми­нистра внутренних дел В.К. фон Плеве с членом Нижегородской гу­бернской земской управы Г.Р. Килевейном (ноябрь 1902 г.). Плеве заявил ему, что “есть известная демаркационная черта, которую нельзя переходить. Я вполне сочувствую земству и готов всячески помогать ему. Я думаю, что общественные учреждения есть залог гражданственности”. В то же время министр, намекая на ли­беральные воззрения Г.Р. Килевейна, заявил, что в случае попыток земств участвовать в государственных делах он забудет, что он ми­нистр внутренних дел, и будет “помнить в этом случае только то, что он шеф жандармов”³⁵.

Министерство внутренних дел до конца 90-х годов жестко сдер­живало любые попытки земств выйти за рамки своей губернии и создать предпосылки для общеземского объединения. В связи с по­добной деятельностью в разные годы административным преследо­ваниям подвергались Петербургское, Московское, Тверское и Нов­городское земства. Земец В.С. Голубев, на себе испытавший все тяготы попыток административных органов вмешаться в дела зем­ства, считал, что “особенно последовательно отклонялись ходатай­ства об объединении земств на почве различных общеземских нужд и потребностей в виде съездов земских деятелей, издания общезем­ского органа и т.п.”³⁶. Долгое время внутриземские контакты фак­тически сводились лишь к обмену информацией. Но даже они были стеснены значительными ограничениями. Например, земствам запрещалось тиражировать свои материалы в количестве экземпля­ров, превышающем число гласных. Между тем практическая дея­тельность земств требовала постоянных контактов между земства­ми по самым разным вопросам. Документы фонда Московской губернской земской управы (Московское земство играло роль обще­земского центра) убедительно подтверждают это утверждение. Так, в октябре 1902 г. Вольская уездная земская управа (Саратов­ская губерния) обратилась в Московскую губернскую земскую упра­ву с предложением принять участие в справочном еженедельнике “Земец”³⁷. Полгода спустя, в марте 1903 г. Воронежская губернская земская управа разослала циркулярное письмо земствам с просьбой оказать содействие секретарю Воронежской губернской земской

управы Н.И. Кузнецову для составления сборника сенатских ука­зов путем высылки копий с сенатских указов по местным делам с 1 июля 1900 г., еще не вошедших в изданный свод законов, состав­ленный Н.И. Кузнецовым³⁸. В июне 1903 г. Херсонская губернская земская управа обратилась в Московскую губернскую земскую управу с просьбой прислать действующую в настоящее время инструкцию для служащих Московского губернского земства. “Если же инструкции нет, - гласило письмо, - то не отказать сообщить, какой существует порядок или постановления губернского собрания относительно: 1) приглашения и увольнения служащих; 2) разреше­ния отпусков; 3) выдачи единовременных пособий; 4) выдачи ссуд в счет жалованья; 5) организована ли ссудно-сберегательная касса служащих?”³⁹.

В июне 1903 г. в Московскую губернскую земскую управу обра­тилась Олонецкая губернская земская управа с просьбой сообщить, была ли разработана и введена в действие инструкция о распределе­нии обязанностей по отдельным отраслям земского хозяйства меж­ду личным составом московской управы. Олонецкая управа просила “в утвердительном случае выслать экземпляр инструкции или поста­новлений губернского земского собрания по этому предмету”⁴⁰. В ноябре 1903 г. Саратовская губернская земская управа обрати­лась с просьбой в Московскую губернскую земскую управу выслать ей сведения относительно устройства в Московской губернии зем­ской типографии с целью организовать подобную в Саратове⁴¹. Бы­ло совершенно очевидно, что назрела потребность в создании коор­динирующего деятельность земств органа. Его спустя пять лет (1908) создаст П.А. Столыпин, в то время министр внутренних дел (справочный отдел при Совете по делам местного хозяйства).

Совместная деятельность земств и правительственных учрежде­ний побуждала первых неоднократно обращаться в Министерство внутренних дел с ходатайствами о создании координирующих рабо­ту органов. Так, в циркуляре министра внутренних дел от 27 апреля 1894 г. говорится, что “некоторые губернаторы представили мини­стерству ходатайства земских собраний об учреждении при земских управах экономических и медико-санитарных советов для объедине­ния мероприятий земства по экономической и медицинской частям, а также утверждении выработанных земством Уставов этих сове­тов”⁴². С начала XX в. такие органы стали появляться, что создава­ло возможности для более эффективной работы земств.

Несмотря на то что многочисленные конфликты на вертикаль­ном уровне между коронной бюрократией и органами земского са­моуправления продолжали оставаться, взаимное недоверие земств и губернской администрации постепенно сменялось определенным со­трудничеством, основанным на общей заинтересованности в управ­лении и подъеме экономики и социальной сферы в губернии. Следу­

ет отметить, что линия сотрудничества с центром наблюдалась в де­ятельности многих земств еще в 70-е годы. Свидетельством этого являлось то, что с конца XIX в. Министерство внутренних дел стало запрашивать мнения земств по разного рода государственным воп­росам.

Изменилось отношение к земским учреждениям и со стороны губернской администрации, так как сама губернская администрация претерпела существенные изменения в пореформенной России. По данным П.А. Зайончковского, в 1903 г. из 56 губернаторов (не считая царства Польского и Финляндии) по 43 формулярным спи­скам 65,9% имели высшее образование (в середине века только 19,2%)⁴³. В связи с усложнением задач управления губерниями зна­чительно возрос объем работы губернатора. Автор статьи “Губерн­ское устройство” И.М. Страховский подсчитал, что «в среднем коли­чество ежедневно просматриваемых губернатором бумаг в очень многих губерниях достигает 350-400 в день. Лишь немного менее бу­маг “исходит” ежедневно за подписью губернатора»⁴⁴. Князь С.Д. Урусов писал в своих воспоминаниях, что когда он был губер­натором в Кишиневе, его приемная наполнялась “ежедневно с утра сотней просителей”, а количество дел, проходивших за год через Бессарабское губернское правление, доходило до 12 тыс.⁴⁵

Характерно, что иногда сами губернаторы видели в земствах более эффективную, по сравнению с их властью, модель управле­ния в провинции. Усложнение механизма местного управления и его неэффективность в неземских губерниях побудили целый ряд губернаторов обратиться в своих всеподданнейших ежегодных от­четах к царю с предложениями о введении земств в их губерниях (в 1894 г. киевский губернатор Л.П. Томара и волынский губерна­тор Ф.Ф. Трепов, в 1898 г. архангельский губернатор А.П. Энгель­гардт и др.)⁴⁶.

Так, А.П. Энгельгардт, в свою бытность архангельским губерна­тором (1893-1901), в ежегодных отчетах в МВД не только доклады­вал о конкретных нуждах губернии, но и выдвигал планы модерни­зации учреждений и экономики, увязывая местные вопросы Архан­гельска с ключевыми проблемами империи. В записке, которую губернатор представил на рассмотрение министра внутренних дел, он указывал на распыление подотчетности местных хозяйственно­экономических вопросов в губернии между различными ведомства­ми. “В настоящее время, - отмечал А.П. Энгельгардт, - земское дело в Архангельской губернии находится в руках нескольких раз­нородных учреждений: губернский распорядительный комитет заве­дует натуральными и денежными земскими повинностями, губерн­ское по крестьянским делам присутствие - страховым делом, приказ общественного призрения - больницами и фельдшерско-повиваль­ною школой, губернское правление - сельской врачебною частью.

Такое распределение дел, которые в земских губерниях сосредото­чены в руках земства, между многими учреждениями, различными по своему составу и по степени знакомства с местными условиями, влечет за собой разрозненность действий, пассивное отношение к делу и излишнюю, замедляющую дело переписку. От этих учрежде­ний, состоящих из членов, имеющих каждый еще свое специальное ответственное дело, нельзя и требовать особого живого участия к вверенным им интересам местного хозяйства”⁴⁷. А.П. Энгельгардт считал, что развитие неземских губерний тормозят “застой и рути­на”, характерные для деятельности слабо связанных между собой местных административных органов. “Оказывается, - отмечает гу­бернатор, - что в земских губерниях местные земские учреждения облечены по закону значительно большими полномочиями, чем в губерниях неземских губернаторы со всеми губернскими и даже центральными правительственными учреждениями”⁴⁸. По мнению А.П. Энгельгардта, введение земских учреждений в Архангельской губернии позволит повысить оперативность местного управления, которое “слагается из разных мелочей и случайностей, которых ни­какие узаконения и заблаговременные распоряжения предусмот­реть не могут, но которые... требуют немедленных мероприятий”⁴⁹.

Он предлагал первоначально создать земство в Архангельске только на губернском уровне, в состав земских собраний которого “должны входить кроме владельцев недвижимой собственности представители разных групп местного населения: торгово-промыш­ленного класса, пароходства и парусного флота, духовенства и пред­ставители разных правительственных учреждений и ведомств”⁵⁰. Несомненно, что записка А.П. Энгельгардта послужила весомым мотивом для дискуссии И.А. Горемыкина с С.Ю. Витте о месте зем­ских учреждений в Российской империи.

Учитывая потребности местного хозяйства и инициативу ряда губернаторов неземских губерний, с конца 1896 г. возможность ре­формы местного управления в окраинных губерниях Российской империи усиленно обсуждалась в правительственных кругах. 22 апреля 1898 г. министр внутренних дел И.А. Горемыкин напра­вил министру финансов С.Ю. Витте для заключения проект пред­ставления в Государственный совет о введении земских учрежде­ний в Архангельской губернии. Именно с этой губернии министр внутренних дел собирался начать проведение реформы местного управления. 14 декабря 1898 г. С.Ю. Витте подготовил специаль­ную записку “Объяснения министра финансов на записку министра внутренних дел о политическом значении земских учреждений”, размножив ее в большом количестве экземпляров⁵¹. В ней С.Ю. Витте выступил оппонентом И.А. Горемыкина, который яв­лялся сторонником сохранения сословной организации земств при уменьшении имущественного ценза.

Во второй своей записке, которая известна под названием, дан­ным ей при публикации П.Б. Струве, как “Самодержавие и земство” (1899), министр финансов заявил, что в условиях самодержавия зем­ство - “непригодное средство управления”⁵². Он считал, что система местного управления должна быть однородна с общим политиче­ским строем государства. С.Ю. Витте четко разделял полномочия и сферу деятельности земских и административных органов, полагая, что самодержавная власть монарха и самостоятельная деятельность выбранных населением представителей в земства неизбежно ведет к конфликтам в управлении. В отличие от К.П. Победоносцева, он не отгораживал Россию от стран Западной Европы “железным занаве­сом”. Напротив, С.Ю. Витте утверждал, что, “как бы ни была исто­рически отлична наша среда от среды западной, между ними всегда найдется много поразительных аналогий”⁵³.

Но в главном вопросе, который волновал либеральную часть российского общества и от решения которого зависел положитель­ный исход реформаторства, а именно: в вопросе о преобразовании политического строя России в конституционную монархию, С.Ю. Витте занимал консервативную позицию. “Можно верить, что каждое государство в своем политическом развитии, - утверждал реформатор, - неизбежно должно прийти к конституции, как более совершенной форме правления. Можно считать, что правительст­венная администрация есть несовершенное, неспособное к улучше­ниям, отживающее средство управления, которое - чем скорее, тем лучше, должно уступить свое поприще другой, молодой, более со­вершенной, системе самоуправления, и что возможно широким, по­следовательным и правильным развитием этой последней системы единственно обеспечивается благо народа. Лично я не разделяю та­кой точки зрения, но я ее понимаю. Если стоять на этой почве, то, имея перед собой пример Запада, нам следует прилагать все усилия к скорейшему и правильному развитию начал самоуправления”⁵⁴. «Можно иметь и другую, противоположную, точку зрения, - про­должал С.Ю. Витте. - Можно верить - и лично я исповедую это убе­ждение - что конституция вообще “великая ложь нашего времени” и что, в частности, к России, при ее разноязычности и разноплемен­ности, эта форма правления неприменима без разложения государ­ственного единства. С этой точки зрения, никакого дальнейшего расширения деятельности земству давать нельзя. Надо провести для него ясную демаркационную линию, не позволять ни под каким ви­дом переступать эту линию, но вместе с тем надо возможно скорее озаботиться правильной и соответствующей организацией прави­тельственной администрации, твердо памятую, что “кто” хозяин в стране, тот должен быть и хозяином в администрации»⁵⁵.

С.Ю. Витте, занимая высшие посты в аппарате государственно­го управления, признавал могущество бюрократии в России и отво­

дил земскому самоуправлению подчиненную роль. Он отказался ви­деть в земстве опору самодержавной власти и считал, что нецелесо­образно подменять земские институты бюрократическим управле­нием, находившемся под жестким контролем центральной власти. Д.Н. Шипов писал в своих воспоминаниях, что в личной беседе с ним в мае 1902 г. С.Ю. Витте пытался объяснить ему свои соображения о земстве, изложенные им в записке в 1899 г. В качестве основопо­лагающего положения своей записки Витте отмечал, что “земские учреждения - это исторический факт нашей государственной жизни и об упразднении их не может быть речи и что участие общества в управлении местном предрешает его участие в управлении верхов­ном... Если земские учреждения существуют и упразднены быть не могут, то им нужно давать жить, а им жить не дают... в настоящем их виде земства беспочвенны, они висят в воздухе. Снизу от земли и народа их отделяет бюрократическая стенка, сверху над земством - бюрократическая подушка”⁵⁶.

Первая российская революция послужила мощным катализато­ром конфликтной линии коронная бюрократия - земства и вызвала новые конфликты, связанные с ростом либеральных настроений в земских органах.

¹ Мещерский В.П. Мои воспоминания. СПБ., 1912. Ч. 3. С. 239.

² Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX в. Л., 1973. С. 200.

³ Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России. 1861-1904 гг.: Состав, численность, корпоративная организация. М., 1979. С. 99.

⁴ Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия: (Политическая реакция 80-х - начала 90-х гг). М., 1970. С. 114.

⁵ Там же. С. 116-117.

⁶ Manning R. The Crisis of the Old Order in Russia: Gentry and Government. Princeton, 1982. P.17.

⁷ Там же. P. 27.

⁸ Рубакин H.Много ли в России чиновников? (Из “Этюдов о чистой публи­ке”) Ц Вестник Европы. СПб., 1910. № 1. С. 116.

⁹ Русов А.А. Описание Черниговской губернии. Чернигов, 1899. Т. II. С. 358-359.

¹⁰ Там же. С. 359.

¹¹ Самарин Ю. Крестьянское самоуправление, чиновничество и искомое тре­тье Ц День. М., 1864. № 12 (21 марта). С. 15.

¹² Рощин К. Земские учреждения и Сенат // Юбилейный земский сборник. 1864—1914 / Под ред. Б.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля. СПб., 1911. С. 219-220.

¹³ Там же. С. 226.

¹⁴ Там же. С. 225.

¹⁵ Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 2. С. 313.

¹⁶ Гаген В.А. Очерки по истории Сената в XIX столетии. СПб., 1911. С. 104.

¹⁷ См.: Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (Вто­рая половина XIX - начало XX в.) М., 2001. С. 144.

¹⁸ См.: Рощин К. Реформа высшего органа надзора за самодержавием // Земское дело. Пг., 1917. № 3. С. 112.

¹⁹ Х[ижняк]ов В.В. Указы Сената по земским делам // Народное хозяйство. СПб., 1902. Кн. 6. С. 98.

²⁰ Подсчитано по: Мыш М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимся к нему узаконениями, судебными и правительственны­ми разъяснениями. 5-е изд. Т. 1. СПб., 1910. С. 883-898.

²¹ Х[ижняк]ов В.В. Указ. соч. С. 97.

²² ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 87. С. 506.

²³ Х[ижняк]ов В.В. Указ. соч. С. 96.

²⁴ Отчет по ревизии земских учреждений Московской губернии. СПб., 1904. Т. I. С. 84.

²⁵ Там же.

²⁶ Там же. С. 83-84.

²⁷ Корф С.А. Указ. соч. С. 339-340.

²⁸ Куликов В.В. Указ. соч. С. 148, 181.

²⁹ Там же. С. 207.

³⁰ Дневник государственного секретаря А.А. Половцева: В 2 т. Т. 2: 1887-1892. М., 1966. С. 267.

³¹ См.: Куликов В.В. Указ. соч. С. 206.

³² Блинов И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 294.

³³ РГИА. Ф. Библиотека. Оп. 10. Д. 68. Л. 160 об. - 161.

³⁴ Гессен В.М. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912. С. 32.

³⁵ См.: Савельев А.А. Земство и власть: Из истории местного самоуправления в России. Арзамас, 1995. С. 67.

³⁶ Голубев В.С. По земским вопросам. 1901-1911. СПб., 1913. Т. I. С. 336-337.

³⁷ ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 2. Д. 197. Л. 32.

³⁸ Там же. Л. 122.

³⁹ Там же. Л. 169.

⁴⁰ Там же. Л. 183.

⁴¹ Там же. Л. 266.

⁴² Там же. Д. 1985. Л. 2.

⁴³ Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 214.

⁴⁴ Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал министерства юстиции. СПб., 1913. №7. С. 105.

⁴⁵ ОР РНБ. Ф. С.Д. Урусова (550). Картон 2. Д. 3. Л. 60.

⁴⁶ См.: Ананьич Б.В., Ганелин P.UI.Сергей Юльевич Витте и его время. СПб., 1999. С. 102.

⁴⁷ РГИА. Ф. Библиотека. On. 1. Д. 4. Л. 10-11.

⁴⁸ Там же. Л. 11.

⁴⁹ Там же. Л. 12.

⁵⁰ Там же.

⁵¹ Ананьич Б.В., Ганелин Р.Ш. Указ. соч. С. 103.

⁵² Витте С.Ю. Самодержавие и земство: Конфиденциальная записка министра финансов статс-секретаря С.Ю. Витте (1899). 2-е изд. Штутгардт, 1904. С. 203.

⁵³ Там же. С. 45.

⁵⁴ Витте С.Ю. По поводу непреложности законов государственной жизни. СПб., 1914. С. 211-212.

⁵⁵ Там же. С. 212.

⁵⁶ Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918. С. 187.

279