Выработка консервативной концепции местного упрАвления в России. Комиссия М.С. KaСahoba(1881—1885)

К середине 8О-х годов самодержавие, отвечая на “вызов време­ни”, разработало новую правительственную программу и взяло курс на “консервативное обновление” страны. Необходимо отметить, что отдавая должное фундаментальным исследованиям второй полови­ны прошлого века, посвященным внутренней политике Александ­ра III вообще и земской реформе 1890 г., в частности (Л.Г.

В России же, по выражению В.А. Твардовской, общество смер­тельно устало от “состояния неустройства”¹ (динамитных взрывов, поджогов, террористических актов, военных судов и закрытых по­литических процессов), находилось в состоянии растерянности и апатии. Сознание “рубежности эпох”, смены политических и нравст­венных ориентиров после трагической гибели Александра II ясно ощущалось многими современниками. В этом отношении характер­ным свидетельством мироощущения интеллектуальных слоев обще­ства, которые наиболее остро чувствовали, что живут во время, когда, говоря словами У. Шекспира, “распалась связь времен”, являет­ся письмо князя Д.И. Шаховского к своему отцу И.Ф. Шаховскому

(1881): “Трудное время переживает теперь человечество. Небыва­лое количество сумасшествий и самоубийств на это указывают на­гляднее всяких умствований.

Становилось все более очевидным, что хрупкий союз верховной власти с реформаторами мог существовать лишь до тех пор, пока курс, характер и темпы реформ соответствовали завышенным ожи­даниям либеральной части общества. “Такая ситуация была, - по мнению историка С.И. Каспэ, специализирующегося на вопросах имперской модернизации, - чревата углублением разрыва между го­сударством и рождающимися структурами эмансипировавшегося от него гражданского общества - и в конечном счете переходом их от­ношений в фазу открытого противостояния”³.

Задачу “скрепить” или, по выражению К.Н. Леонтьева, “подмо­розить”⁴ русское общество, заболевшее “эгалитарным либерализ­мом”, которому угрожал социальный хаос, и попытались решить консервативно-охранительные силы, постепенно утвердившиеся у руля государственного управления. Смена политического курса в стране во многом определялась новыми людьми в окружении Але­ксандра III. Государственных деятелей эпохи Великих реформ (Н.А. Милютина, А.А. Абазу, П.А. Валуева, М.Т. Лорис-Меликова) постепенно сменила названная современниками “власть благона­дежных”, искусно направляемая идеологами российского консерва­тизма К.П. Победоносцевым, М.Н. Катковым, В.П. Мещерским. Правящая элита осознала, что дальнейшее развитие реформ неиз­бежно связано с углублением противоречий между формирующим­ся гражданским обществом и сословными интересами дворянства, и взяла курс на укрепление самодержавия и усиление позиций поме­щиков в государственном управлении, что неизбежно должно было привести к ограничению самостоятельности всесословного местно­го самоуправления.

Одной из центральных фигур в высших сферах управления стал новый министр внутренних дел Д.А.

движения, столь же мрачно оценивал “время Толстого”: “Крепо­стник граф Толстой, ненавистный образованной России, сделался министром внутренних дел, руководителем. Куда зайдет реакция? Казалось, она старалась зайти за пределы, назад к крепостному праву. И ни малейшего отпора. На верхах остатки реформато­ров пробовали бороться. Но дальше осторожных записок они не шли”⁷.

Негативное отношение либералов к новому министру внутрен­них дел - фигуре ключевой в аппарате административного управле­ния самодержавной России - можно объяснить не столько личностью Д.А. Толстого, сколько ярко выраженной продворянской политикой правительства, раздражавшей либеральную часть общества. Окру­жение Александра III (среди которого были не только непопуляр­ные у либералов Д.А. Толстой, М.Н. Катков и К.П. Победоносцев, но и Н.Х. Бунге, И.И. Воронцов-Дашков, позднее С.Ю. Витте) пыта­лось скорректировать государственный курс, снабдив администра­тивное управление своего рода предохранительными клапанами от новых ударов поспешной модернизации. В своих воспоминаниях принц С.С. Ольденбург, хорошо знавший придворные сферы, отме­тил две основные тенденции правительства Александра III: во-пер­вых, «не огульно-отрицательное, но во всяком случае критическое отношение к тому, что считалось “прогрессом”», и, во-вторых, “стремление придать России больше внутреннего единства путем утверждения первенства русских элементов старины”⁸.

Все мероприятия, проводимые в годы правления Александ­ра III, обладали одной общей ярко выраженной чертой: государст­во, построенное по принципу пирамиды, вершиной которой являл­ся императорский трон, стремилось ничего не оставлять вне сво­его контроля.

Д.А. Толстой, заняв в государственном аппарате важнейший пост, выступил последовательным и твердым проводником продво­рянской политики, отвечавшей устремлениям Александра III. Стре­мясь укрепить самодержавие, царь неизбежно должен был подумать

о возрождении оскудевшего в пореформенные годы поместного дворянства, в большинстве своем не сумевшего стать слоем сельско­хозяйственных капиталистов.

Удобным поводом для подтверждения ведущей роли “благо­родного сословия” явилось столетие со дня издания Екатериной II “Жалованной грамоты дворянству”. В рескрипте, посвященном юбилейной дате (21 апреля 1885 г.), император заявил: “И ныне, как и в прежние времена, необходимо, чтобы дворяне сохраняли первенствующее место в предводительстве ратном, в делах мест­ного управления и суда, в бескорыстном попечении о нуждах наро­да, в распространении примером своим правил веры и верности”¹⁰. Стремление верховной власти усилить роль поместного дворянст­ва в местном управлении и самоуправлении неизбежно вызвало бурную дискуссию в отечественной публицистике.

Рупором официального направления стали редактор “Москов­ских ведомостей” и “Русского вестника” М.Н. Катков и редактор “Гражданина” князь В.П. Мещерский.

мику, определить главные свои обязанности, приобрести влияние на народную жизнь и привлечь к себе лучшие силы страны¹⁴. Даже краткое знакомство с земской деятельностью опровергает эти четыре “несомненных факта” и заставляет сомневаться в объектив­ности В.П.

Напряженное отношение к бюрократии и земству характерно и для взглядов другого консерватора - К.Ф. Головина, развившего концепцию борьбы между “земщиной” и бюрократией. Происходя из родовитых дворян Тверской губернии (его отец имел 37 дере­вень), К.Ф. Головин в середине 70-х годов был избран гласным Ста- рицкого уездного земства Тверской губернии. Считая свою деятель­ность в земстве “вторым университетом”, К.Ф. Головин резко отри­цательно относился к земскому либеральному движению, считая, что земства старательно вскормили “революционного зверя, тогда еще кроткого, но умевшего уже и тогда исправно показывать когти”¹⁵. Как и В.П. Мещерский, он решительно выступил против оплаты труда председателей и членов земских управ, считая, что она губи­тельно влияет на взаимоотношения земств. “Проклятый денежный вопрос, - писал К.Ф. Головин в своих воспоминаниях, - земское жалование, как средство заткнуть дыру в доходах с имения, - игра­ет, увы, в жизни земства преобладающую роль. Строго говоря, всякое самоуправление тогда только может идти правильно, когда содержание платится только должностным лицам по назначению. А всякая служба по выборам бесплатна. Иначе создается неизбеж­ная зависимость избранного от членов большинства и, как резуль­тат такой зависимости, - вассальные отношения, не оставляющие места для свободы действий”¹⁶.

В 1880-е годы теория самобытности российского самодержавия приобрела у консерваторов национальный оттенок. Ее развитию способствовали политические деятели и публицисты из окружения Александра Александровича, тогда еще бывшего наследником пре­стола. Особенно ярко взгляды этой группы неоконсерваторов выра­зили военный публицист, генерал Р.А. Фадеев и генерал-адъютант И.И. Воронцов-Дашков. Их программа государственных преобразо­ваний была изложена в книге Р.А. Фадеева “Письма о современном состоянии России. 11 апреля 1879 года - 6-го апреля 1880 года”. Автор книги решительно выступал против западноевропейского конституционализма. Он подверг резкой критике “зараженных ни­гилизмом” российское чиновничество и бюрократическую систему и видел спасение России в единении царя и народа, в “живом народном самодержавии”. Бюрократическая система, по убеждению Р.А. Фа­деева, как непроницаемая стена разъединяла царя с народом. Реаль­ной силой, способной восстановить это единство, он, как и И.И. Во­ронцов-Дашков, считал земство, которое призвано было сыграть роль опорной базы русского государства. Демонстрацией единства

царя с “землей” должен был стать созыв Всероссийского земского собора, имеющего законодательные функции¹⁷.

Взгляды Р.А. Фадеева во многом были близки к славянофиль­ским идеям братьев Аксаковых. И.С. Аксакову принадлежат сло­ва: «Кто произнес слово “Царь”, - тот произнес и “Земля”; кто сказал: “Самодержавие”, тот вместе с тем сказал уже и “земство” или “земщина”; эти начала не только не находятся между собой в антагонизме, не только не исключают друг друга, но нераздельны и взаимно себя восполняют»¹⁸. Вслед за славянофилами Р.А. Фа­деев отмечал, что в России не может возникнуть вопроса о том, кому управлять. “Всякий знает кому. Выдвигается лишь вопрос о том, через кого управлять. В этом и заключается наше коренное отличие от западных государств. Правительству более чем вы­годно в настоящее время всеобщих недоразумений, чтобы неиз­бежные промахи местных управлений и нарекания на них, глав­ный источник недовольства, падали не на власть, а на самих упра­вляемых, которые должны заботиться и в конце концов при­учаться заботиться о своей пользе. Земские учреждения идут до сих пор плохо, но по причинам, которые нельзя им прямо ста­вить в вину. Во-первых, чего можно ждать от спеленанных земств, которым дано не право и возможность, а лишь позволе­ние развиваться посреди государства, поглощающего почти всех годных людей и все средства земли на казенную службу, которые вынуждены облагать новыми поборами население, и без того до крайности обремененное, для устройства первоначальных и необ­ходимейших их нужд, одновременно с тем, как удваиваются рас­ходы на бюрократические учреждения, сдавшие земству главные свои занятия”¹⁹. Однако, в отличие от либералов, Р.А. Фадеев по­лагал, что деятельность земств должна строиться исключительно под контролем дворянства, которому надлежало вернуть прежнее значение в государственном строе империи.

Настроения поместного дворянства ярко отразились в статье предводителя дворянства Алатырского уезда Симбирской губернии, члена кахановской комиссии А.Д. Пазухина “Современное состоя­ние России и сословный вопрос”, опубликованной в январе 1885 г. в журнале “Русский вестник”. Позднее, по его инициативе, симбир­ское дворянство подаст Александру III адрес, в котором выскажет уверенность, что власть, наконец-то, предоставит возможность дво­рянам “спокойно жить в деревнях”.

Огромное влияние на формирование взглядов консерваторов на предстоящую реорганизацию местного самоуправления оказал К.П. Победоносцев, с 1880 г. занимавший пост обер-прокурора Синода. Его влияние на Александра III было столь велико, что сов­ременники прозвали профессора “серым преосвященством” и “рус­ским Торквемадой”.

Следует отметить, что свои взгляды К.П. Победоносцев умел облекать в четкие и простые формы, казавшиеся желанным ориен­тиром в запутанной ситуации 80-х годов. “Он производил очень хо­рошее впечатление, - вспоминал о К.П. Победоносцеве конца цар­ствования Александра II А.Ф. Кони. - Ум острый и тонкий, веское и живое слово были им обыкновенно обращаемы на осуждение пра­вительственных порядков царствования, которое началось так бле­стяще, а кончалось так плачевно”²⁰.

Неоднозначность и противоречивость пореформенного разви­тия казались обер-прокурору признаком деградации, ему хотелось свести государственное управление огромной империи к простым и четким формам, огражденным от всяких волевых вторжений. Он полагал, что все пороки общества приходят вместе с его отходом от “естественных”, исторически сложившихся форм социальной жизни. Опорой порядка и самодержавия К.П. Победоносцев считал простой народ, который интуитивно, на основе традиции и опыта может отличить добро от зла. По его мнению, порочная идея наро­довластия дала множество проникнутых ложью учреждений. Выборное начало ведет к охлократии, вручает власть толпе, которая, будучи не в состоянии понять сложные политические программы, слепо идет за популистскими лозунгами. К.П. Победоносцев считал, что главными носителями деструктивных тенденций в управлении страной являются бюрократия и интеллигенция, заимствующие западноевропейские институты и формы правления. Он назвал их “социальными слоями без почвы”²¹.

Профессор правоведения был твердо убежден, что вся власть в России должна принадлежать монарху-самодержцу, общество же он видел в качестве подчиненного, управляемого с высоты трона начала. Резко выступая против внедрения в Россию элементов за­падной цивилизации - парламентаризма, политических партий, сво­боды печати, институтов местного самоуправления и так далее, К.П. Победоносцев любую реорганизацию государственных инсти­тутов воспринимал настороженно. Он стремился внести порядок в управление, уповая на субъективный фактор - подбор и расстанов­ку кадров бюрократии, преданных монарху. В январе 1888 г. он пи­сал Александру III: “Зачем строить новое учреждение и еще с чужо­го образца, когда старое учреждение потому только бессильно, что люди не делают в нем своего дела как следует и власть сама не поль­зуется своими правами”²².

В статье “Власть и начальство” К.П. Победоносцев утверждал, что “начальнику должно быть присуще сознание достоинства вла­сти. Забывая о нем и не соблюдая его, власть роняет себя и извра­щает свои отношения к подчиненным”²³. Он считал, что власть должна опираться на компетентных и преданных людей: “Чем шире круг деятельности властного лица, чем сложнее механизм управле­

ния, тем нужнее для него подначальные люди, способные к делу, способные объединить себя с общим направлением деятельности к общей цели. Люди нужны во всякое время и для всякого правитель­ства, а в наше время едва ли не нужнее чем когда-либо: в наше вре­мя правительству приходится считаться со множеством вновь воз­никших и утвердившихся сил - в науке, в литературе, в критике об­щественного мнения, в общественных учреждениях с их самостоя­тельными интересами. Уменье найти и выбрать людей - первое искусство власти; другое уменье - направить их и ввести в должную дисциплину деятельности”²⁴. В письмах к Александру III его бывший наставник не раз напоминал императору: “Власть для того, чтобы быть властью действительно, должна носить на себе печать государ­ства и иметь опору свою вне среды местной общественной и выше ее”²³. Несмотря на то что попытки К.П. Победоносцева “выпрыг­нуть из хода истории” и упростить сложные механизмы государст­венного управления оказались утопичными, его призывы к админи­стративному переустройству подтолкнули правительство Александ­ра III к работе по пересмотру “Положения о земских учреждениях” 1864 г.

Составной частью программы укрепления российского само­державия было стремление правительства решительно перестро­ить систему государственного управления с целью достижения более согласованной работы всех его звеньев. С точки зрения бли­жайшего окружения Александра III земство и судебные органы оказались вне единой системы государственной власти. Импера­тор еще в юности хорошо усвоил утверждения своего наставника, что в России “не может быть отдельных властей, независимых от центральной власти государственной”²⁶, и что “страсть к подража­ниям, к перенесению на свою почву тех учреждений и форм, кото­рые поражают нас за границей внешней стойкостью”²⁷, оборачи­ваются для русских “великой ложью нашего времени”. Задача для нового правительства состояла не в том, чтобы разрушить учреж­дения, созданные в предыдущее царствование, а в том, чтобы под­чинить их основополагающим принципам российской государст­венности, т.е. самодержавной монархии. Именно в укреплении самодержавия видело оно, как и значительная часть общества, панацею от многих катаклизмов, поразивших Российскую импе­рию после реформ 60-70-х годов.

Характерно, что известный своими либеральными взглядами Б.Н. Чичерин в переписке с К.П. Победоносцевым в тот период отмечал, что “Россия представляет какой-то хаос, среди которого решимость проявляют одни только разрушительные элементы, ко­торые с неслыханной дерзостью проводят свои замыслы, угрожая гибелью не только правительству, но и всему общественному строю”²⁸. В статье “Задачи нового царствования, отказавшись на

время от парламентских иллюзий, он утверждал, что “наше русское общество, менее нежели когда-либо, расположено требовать себе прав. Оно напугано явлениями социализма и готово столпиться око­ло всякого правительства, которое даст ему защиту”²⁹.

Для настроения многих представителей правительственной бю­рократии этого времени характерными являлись два проекта реор­ганизации местного управления, выдвинутые представителями ко­ронной администрации в 80-е годы XIX в. Это записки командующе­го Одесским военным округом князя А.М. Дондукова-Корсакова и Одесского генерал-губернатора А.Р. Дрентельна (1881). Обе запис­ки были посвящены вопросу о настоятельной необходимости и воз­можных путях реформы административного аппарата в провинции и свидетельствуют о понимании местными властями невозможности сохранения управленческого аппарата в прежнем виде. Поскольку обе записки исходили от представителей правительственной адми­нистрации, акцент в них ставился на необходимость укрепления ап­парата местного управления в целях обеспечения внутренней безо­пасности губерний. “При настоящих обстоятельствах, - писал А.Р. Дрентельн, - необходима провинции авторитетная власть... В случае обстоятельств чрезвычайных необходимо иметь на месте крепко и прочно организованную и знакомую с местными условия­ми власть, могущую одновременно и безотлагательно принять все чрезвычайные меры”³⁰.

Эти записки побудили министра внутренних дел Н.П. Игнатьева в сентябре 1881 г. представить Александру III доклад о необходимо­сти разработки проекта реформы губернских учреждений, а 19 ок­тября того же года - второй доклад по вопросу о реформе местного управления в стране. 20 октября 1881 г. была создана “Особая ко­миссия для составления проектов местного управления” (впоследст­вии чаще называвшаяся кахановская комиссия, по фамилии ее пред­седателя, члена Государственного совета, товарища министра внут­ренних дел М.С. Каханова). Основными задачами предстоящей ре­формы министр Н.П. Игнатьев считал “усиление разрешающей на месте власти в местных административных учреждениях”, а также “привлечение земства к участию в местном управлении с точным обозначением его прав, обязанностей и ответственности”³¹. Комис­сия носила вневедомственный характер, однако ее состав был весь­ма представительным. М.С. Каханов хорошо знал взаимоотношения земств с правительственной администрацией, так как занимал долж­ности ярославского вице-губернатора и псковского губернатора. В состав комиссии вошли сенаторы, ревизовавшие в 1880-1881 гг. ряд губерний России - М.Е. Ковалевский, С. А. Мордвинов, А. А. По­ловцов, И.И. Шамшин, товарищи министров ряда министерств, а также профессор полицейского права Санкт-Петербургского уни­верситета И.Е. Андреевский.

В 1884 - начале 1885 гг. при обсуждении проекта земской ре­формы комиссия работала в расширенном составе: помимо назна­ченных правительством членов в нее были включены 15 человек от земств и губернской администрации (губернаторы А.К. Ана- стасьев, Г.В. кондоиди, председатель Московской губернской зем­ской управы Д.А. Наумов, А.Д. Пазухин и др.). Комиссия рассмо­трела широкий круг вопросов, внимательно изучив постановле­ния, ходатайства земских учреждений, протесты губернаторов, проекты реорганизации местного управления и др. В качестве одного из результатов ее работы предполагалось найти “точное сочетание органов общественных и земских с деятельностью органов коронных”³². Одна из задач, поставленная перед каханов- ской комиссией в апреле 1882 г. заключалась и в установлении “отношений губернского земства к уездным земствам и к губерн­ским учреждениям”, а также “определение степени участия земст­ва в общем губернском управлении”³³.

Последний из вопросов был особенно болезненным как для земств, так и для коронной администрации и часто дискутировался на страницах периодической печати. В частности, уже вскоре после издания земского “Положения” (1867) на страницах журнала “Вест­ник Европы” ставился вопрос о том, что “в хозяйственной жизни це­лой губернии дело не может идти ни о торжестве администрации над земской управой, ни о торжестве земской управы над администра­цией”³⁴. Автор статьи Н.П. Колюпанов образно сравнивал земские и коронные органы с руками и ногами одного человека (государства), но разработать конкретные рекомендации по разграничению сфер деятельности административных и земских органов общественная мысль была не в состоянии, хотя многие авторы пришли к общему мнению, что земская реформа 1864 г. вызвала новые конфликты в местном управлении.

О недостатках существующей системы местного самоуправле­ния говорили многие члены кахановской комиссии. Так, на заседа­нии 5 октября 1884 г. было отмечено, что “вновь изданные законо­дательные акты были направлены к оживлению местной жизни и лучшему удовлетворению ее потребностей созданием местных орга­нов из местных же общественных сил, но не могли, однако, при всех своих достоинствах и при всей своей благотворности, восполнить все обнаружившиеся недостатки управления и должны были неизбежно оказаться имеющими свои невыгодные стороны и недостаточно свя­зующими в одно органическое целое новые установления с установ­лениями, прежде созданными”³⁵. Тем не менее конкретные вопросы административной соподчиненности и порядка урегулирования административных конфликтов чаще обсуждались на заседаниях Совещания - небольшой рабочей группы, которая с мая 1882 до осе­ни 1884 г. провела 52 заседания³⁶.

Для более детального ознакомления с местным управлением были проведены сенаторские ревизии Воронежской, Киевской, Ка­занской, Оренбургской, Самарской, Саратовской, Тамбовской, Чер­ниговской и Уфимской губерний. Причем четыре сенатора (М.Е. Ковалевский, С.А. Мордвинов, А.А. Половцов и И.И. Шам­шин), посланные с ревизиями, были людьми “команды” М.Т. Лорис- Меликова, в свое время поддерживавшими его политический курс. Соответственно, и в земском вопросе сенаторы стремились следо­вать намеченной Лорис-Меликовым программе оживления деятель­ности земства и сближения его с правительством. Ревизоры должны были обратить внимание на деятельность земских учреждений и их взаимоотношения с коронными органами управления, а также зем­скую избирательную систему. Особенно рекомендовалось проду­мать вопрос о возможности слияния земства с коронными учрежде­ниями и образовании смешанных органов власти на местах. Сенато­ры должны были дать заключение и о деятельности губернаторов и их взаимоотношениях с земствами.

В материалах сенаторских ревизий приведено много фактов конфликтных взаимоотношений земских органов с правительствен­ной администрацией. “Земство... противопоставлено администра­ции, которая... большей частью только предъявляет земству требо­вания, останавливает его распоряжения”, - отметил сенатор И.И. Шамшин³⁷. Ему вторил сенатор М.Е. Ковалевский: “Причина бессилия губернаторского правления состоит в отсутствии у него принудительной власти”³⁸. К аналогичным выводам пришли и ос­тальные сенаторы-ревизоры, обратившие внимание на излишнюю зависимость губернатора от министра внутренних дел и предложив­шие вывести губернатора из положения ведомственного чиновника Министерства внутренних дел, в которое он попал, по выражению комиссии, “не в силу закона, но в силу обстоятельств”³⁹.

Материалы “Особой под председательством статс-секретаря М.С. Каханова Комиссии для составления проектов местного управления” наглядно показали, что в государственном аппарате пореформенной России на уровне местного управления сохрани­лись звенья существовавших до отмены крепостного права адми­нистративных, полицейских и других органов. Правительство, ук­репляя и расширяя сферу деятельности коронных учреждений, стремилось освободить их от множества хозяйственных забот и переложить последние на городское и земское самоуправление.

Для усиления взаимной связи между земскими и государствен­ными учреждениями в проекте предлагалось создать губернские и уездные по земским делам присутствия. Учитывая пожелания неко­торых гласных, Совещание предложило установить единый порядок привлечения всех служащих на губернском и уездном уровнях к от­ветственности, т.е. приблизить земских гласных по своему статусу к

коронным чиновникам⁴⁰. В проекте реформы местного самоуправ­ления, подготовленном Совещанием, детально прорабатывались вопросы общего и особого надзора; большинство этих предложений впоследствии вошли в земское “Положение” 1890 г.⁴¹

Помимо вопросов административного надзора второй боль­шой блок проблем земского самоуправления, обсуждавшихся на заседаниях Совещания кахановской комиссии, был связан с реор­ганизацией земской избирательной системы. Материалы сенатор­ских ревизий, проведенные кахановской комиссией по девяти губерниям, выявили довольно пассивное отношение крестьянских обществ к выбору гласных; причем тягостную, по мнению крестьян, обязанность гласного редко кто из крестьян соглашался нести более одного срока. Сенаторы А.А. Половцов и И.И. Шамшин в своих отчетах отмечали, что из-за инертности крестьян по отно­шению к земским выборам довольно часто в гласные от крестьян­ской курии попадали лица, не относящиеся к этому сословию. Так, в отчете И.И. Шамшина приводятся данные по Самарской губернии, где из 31 избранного гласного на крестьянских съездах 19 не имели отношения к крестьянству (5 - уездные предводители дворянства, 4 - члены уездных по земским делам присутствий, 6 - участковые мировые судьи и председатели мировых съездов, 2 - председатели уездных управ, 2 - родственники (братья) уездных предводителей дворянства)⁴².

Кроме того, все четыре сенатора указывали на то обстоятельст­во, что значительное число лиц, способных и готовых участвовать в земском деле, остаются вне его, поскольку избирательное право ог­раничено слишком высоким имущественным цензом, постоянно увеличивающимся из-за роста стоимости земли, и предлагали пони­зить его до 100 десятин⁴³. По цензовому вопросу мнения участников комиссии разделились. Так, на заседании 18 марта 1885 г. между ее членами разгорелась ожесточенная дискуссия. 11 человек (П.А. Шу­валов, К.П. Пален, Н.Г. Принтц, А.Н. Кислинский, А.В. Богданович, Г.В. Кондоиди, А.Е. Зарин, А.Д. Оболенский, С.С. Бехтеев, А.Д. Па- зухин и И.И. Глазунов) выступили за переход на земских выборах от имущественных к сословным куриям, другие 16 членов (И.Е. Андриев­ский, П.А. Аннин, Ф.Л. Барыков, Н.А. Ваганов, И.А. Горчаков, Л.Н. Гагарин, Г.П. Гелаган, М.А. Домонтович, П.А. Карпов, М.А. Константинович, Д.А. Наумов, В.И. Лихачев, С.А. Мордвинов, П.В. Оржевский, П.П. Семенов и И.И. Шамшин) считали “совершенно невозможным допустить предлагаемое изменение земского представительства, в смысле организации его на сослов­ном начале”⁴⁴.

В результате дебатов была создана специальная подкомиссия для проработки вопроса о составе уездных земских собраний под председательством П.П. Семенова, которая провела четыре заседа­

ния (16, 19 февраля и 6, 11 марта). В выработанном подкомиссией резюме отмечалось, что по вопросу о введении сословного начала в земское представительство члены комиссии не пришли к единому мнению. Три ее члена (князь А.Д. Оболенский, С.С. Бехтеев и А.Д. Пазухин) заявили, что “предложение о преобразовании зем­ских избирательных собраний на начале сословном не предполагает вовсе какой-либо ломки “Положения о земских учреждениях”, но является лишь необходимой и единственно целесообразной поправ­кой, могущей устранить те неудобства существующего порядка, ко­торые сказываются с каждым годом все более и более и которые грозят в недалеком будущем вытеснением из земских собраний наи­более культурного элемента”⁴⁵. Они предложили пересмотреть сам принцип выборов по куриям, посчитав более приемлемыми выборы гласных по сословно-корпоративному признаку (дворян, купечества, мещан и крестьян). Выражая настроения поместного дворянства, С.С. Бехтеев, А.Д. Оболенский и А.Д. Пазухин прямо заявили, что введением “сословной поправки в земство имеется ввиду дать дво­рянству определенное представительство ... независимо от воли дру­гих групп избирателей, предполагается поставить дело таким обра­зом, чтобы уездный предводитель дворянства не мог очутиться в земском собрании в положении человека, обязанного председа­тельствовать в собрании, где может не оказаться ни одного члена одинаковой с ним культуры и общественного положения”⁴⁶.

Четыре члена подкомиссии (П.П. Семенов, И.И. Шамшин, И.Е. Андриевский и Д.А. Наумов) высказали мнение, что всякая отмена существующего законодательства “должна вызываться только весьма важными и доказанными неудобствами, сопряжен­ными с их применением”⁴⁷. Они полагали, что замена существую­щих по земскому “Положению” 1864 г. избирательных съездов строго сословными куриями вызвала бы полную ломку нынеш­ней избирательной системы”⁴⁸. Впоследствии комиссия Каханова поддержала предложение группы А.Д. Пазухина об участии круп­ных землевладельцев из дворянского сословия в земских собрани­ях без выборов.

Изучение материалов кахановской комиссии показывает, что правительство беспокоили вопросы и внутриземского соподчине­ния, в частности, губернских и уездных земских органов. Совещание комиссии, изучив материалы ревизий и земские проекты, пришло к выводу о том, что разделение в деятельности уездных и губернских земских органов не должно быть допускаемо “далее пределов необ­ходимости”⁴⁹. Губернское земское собрание получало право издания обязательных для уездных земств постановлений. Губернскому зем­ству вменялось в обязанность разрабатывать соответствующие ин­струкции для членов уездных земских управ с тем, чтобы сделать свои постановления обязательными для исполнения на уездном

уровне. В то же время кахановская комиссия решительно выступала против разграничения хозяйственных дел между губернскими и уездными земствами. В целях осуществления контрольной функции губернскому земству предлагалось разрешить назначать своих упол­номоченных в уезде⁵⁰.

По мнению большинства членов кахановской комиссии, с созда­нием уездных и губернских присутствий усиливалась связь не толь­ко между коронными и земскими органами, но и между губернски­ми и уездными земскими управами, так как председатели управ по должности являлись членами присутствия и принимали участие в коллегиальном принятии решений. По некоторым вопросам в при­сутствия предполагалось приглашать членов земской управы. На Совещании звучали выступления, в которых предлагалось сов­местить должности председателей уездного земского собрания и присутствия⁵¹. Тем не менее эффективного механизма соподчинения уездного земства губернскому комиссией выработано не было, и впоследствии, после принятия земского “Положения” 1890 г., эти вопросы довольно часто порождали внутриземские трения.

Собрав богатый фактический материал, Особое Совещание ко­миссии М.С. Каханова подготовило проект реформы местного административного аппарата. Главным в нем было всемерное укре­пление позиций правительственной администрации в губерниях. Губернский аппарат по проекту Совещания приобретал значитель­но большую централизованность. Вместе с тем необходимо отме­тить, что статьи проекта, намечавшие создание всесословных сель­ских обществ и волостей, расширение сферы земства в местном управлении объективно носили прогрессивный характер. Немало­важным достоинством нового проекта явилось и то, что некоторые местные учреждения, теряли былую, заметно выраженную поли­цейскую направленность. Проект был призван придать администра­тивному аппарату большую гибкость, облегчить его приспособляе­мость к потребностям капиталистического развития страны.

Однако решительное слово оставалось за самодержцем, кото­рый в этом вопросе упорно не хотел считаться с требованиями рос­сийской действительности. В январе 1885 г. министр внутренних дел Д.А. Толстой представил Александру III доклад о состоянии дел и работе комиссии по выработке проекта реформ, причем деятель­ность этой комиссии была охарактеризована министром как “не соответствующая потребностям времени”. На докладе Толстого император наложил резолюцию: “Мне все кажется, что кахановская комиссия работает безрезультативно. Не пора ли подумать, каким образом прекратить ее деятельность”⁵². После такого заключения монарха комиссии дали два месяца для завершения работы. В апре­ле 1885 г. она провела последнее заседание и была распущена, а ее материалы переданы в Министерство внутренних дел⁵³.

Результаты деятельности комиссии Каханова были подвергнуты тщательному пересмотру в правительственных кругах. Основным оппонентом ее заключений выступил министр внутренних дел Д.А. Толстой. В докладе императору 18 декабря 1886 г. он указывал в качестве основного недостатка ее работы то, что комиссия “была озабочена главным образом неуклонным проведением в нашем за­конодательстве известных ответственных принципов, признавае­мых безусловно правильными западноевропейской наукой, каковы децентрализация, разделение административной и судебной власти, самостоятельность общественных учреждений и т.п., а при подоб­ных условиях насущных, самой жизнью предъявляемых нужд, оче­видно, должно было отойти на второй план”⁵⁴.

Помимо ослабления позиций дворянства и роста активности в органах местного самоуправления торгово-промышленной буржуа­зии и новых землевладельцев недворянского происхождения прави­тельство беспокоил рост оппозиционных настроений и конституци­онных притязаний земцев. Поэтому главной целью разработки но­вого “Положения” было, по меткому определению С.Ю. Витте, “од- ворянствовать” земства, т.е. усилить в них дворянское представи­тельство⁵⁵.

Весной 1886 г. в Министерстве внутренних дел А.Д. Пазухиным был разработан проект реорганизации земского самоуправления. Осенью 1886 г. Д.А. Толстой созвал Особое совещание для предва­рительного обсуждения основных начал преобразования земских учреждений и крестьянского управления. В январе 1887 г. в Государ­ственный совет был внесен проект закона о земских начальниках, а 8 января 1888 г. - проект преобразования земства.

Правительственная политика, направленная на пересмотр “По­ложения” 1864 г., была вызвана и практическими потребностями уп­равления. Д.А. Толстой считал, что само законодательство создало почву для “двоевластия” в губерниях и уездах, поскольку земская ре­форма 1864 г. отняла у администрации часть функций местного уп­равления. Мотивы, побудившие к пересмотру земского “Положе­ния”, были четко сформулированы в объяснительной записке к про­екту нового земского законодательства. В ней отмечалось, что глав­ные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от правительственной адми­нистрации и в неправильной организации земского представительст­ва. “Рознь между администрацией и земскими учреждениями являет­ся естественным последствием взглядов на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей; взгляда, ко­торый выразился на практике предоставленной земству самостоя­тельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях пра­

вительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм”⁵⁶. В противовес распространенной в 60-е годы общест­венной теории самоуправления, в новом проекте “Положения” пред­лагалось признать земское дело государственным.

Анализируя проекты реформы местного самоуправления, при­ходишь к заключению, что особую неприязнь у людей “команды Д.А. Толстого” вызывали заимствования некоторых статей “Поло­жения” 1864 г. из западноевропейского законодательства, как и в других реформах Александра II (судебной, городской). Так, автор брошюры “Реформа местного управления” (1889) полагал, что “ре­формы прошлого царствования, за исключением крестьянской, вы­званной действительной потребностью, были прежде всего продук­том кабинетных умозаключений наших доктринеров из чиновничь­его мира, черпавших свои идеалы из иностранных кодексов и книжек и притом не всегда достаточно ясно усвоенных. Отсюда явное пренебрежение к бытовым условиям русской жизни и прак­тики”⁵⁷.

Исследователь земской реформы 1890 г. Л.Г. Захарова считает, что основной целью правительственных проектов переустройства земств было полное подчинение местных органов власти Министер­ству внутренних дел. План преобразований, предложенный Д.А. Толстым, сводился к шести основным пунктам: для заведова­ния крестьянским делом учреждаются административные органы управления с единоличной властью; земские и городские учрежде­ния включаются в систему государственного управления; объем властных полномочий министра внутренних дел над органами мест­ного самоуправления значительно возрастает; ограничивается, “до пределов крайней в том необходимости”, выборное начало при за­мещении должностей по местному управлению и заменяется систе­мой правительственного назначения; для участия в делах местного управления предоставляются преимущества дворянам; предусматри­вается наступление администрации на судебную систему”⁵⁸.

Как ответная реакция на правительственные проекты в конце 80-х годов в земской публицистике появился ряд работ о местном уп­равлении. Наиболее значительными из них были брошюра извест­ного юриста Г.А. Евреинова “Заметки о местной реформе” (1888) и книга петербургского земского гласного П.Л. Корфа “Ближайшие нужды местного управления” (1888). Для обоих авторов характерна попытка найти половинчатое решение между существующим зако­нодательством о земстве и проектом, предложенным Министерст­вом внутренних дел. Не случайно девизом своей книги П.Л. Корф избрал слова “Не ломать, а улучшать”.

И Г.А. Евреинов, и П.Л. Корф вновь выдвинули идею слияния административного и земского управления, которая обсуждалась на страницах либеральной печати еще в 70-е годы. Пытаясь примирить

бюрократию и земское самоуправление, П.Л. Корф утверждал, что “обе группы учреждений - коронная и общественная - получают свою жизнь и полномочия от одной верховной власти и приносят ей присягу на верность службы... тот же губернатор и тот же министр внутренних дел утверждают в должности лиц обеих категорий. Та же Судебная палата одинаково карает членов тех и других учре­ждений за преступления по службе, тот же Сенат вершит главней­шие вопросы, вытекающие из служебной деятельности тех и других. Те и другие, без различия, суть учреждения несомненно правитель­ственные, а члены тех и других учреждений несут одинаково служ­бу его императорского величества и исполняют его законы. Разни­ца только в порядке назначения на службу и в порядке контроля: од­ни назначаются по избранию и представлению различных на- чальств, другие назначаются по выборам общественным; одни дают отчеты только своим начальникам, другие - общественным собра­ниям”. Рознь происходит от ошибочной организации исполнитель­ных органов, которые поставлены “не слитно, а отдельно”⁵⁹. В то же время в его книге просматривается ярко выраженный, в духе того времени, продворянский взгляд на земское представительство. П.Л. Корф предлагает ввести образовательный ценз для членов зем­ских управ, ограничить выборы от торговой и промышленной бур­жуазии, предоставить права гласных в губернском земском собра­нии всем уездным предводителям дворянства и крупным земельным собственникам⁶⁰.

Таким образом, русская публицистика вновь, как и в 60-е годы, пытаясь осознать место России в ряду других европейских стран, изучить основные проблемы взаимодействия общества и государст­ва, являвшегося главным инструментом проведения модернизации в стране, подготовила общественное мнение к мысли о необходимо­сти реформы местного самоуправления. Однако тон на этот раз за­давали консерваторы. Важным шагом в осуществлении земской ре­формы стало принятие 12 июля 1889 г. “Положения о земских уча­стковых начальниках”. При его обсуждении в Государственном со­вете подготовленный министром внутренних дел Д.А. Толстым про­ект закона не поддержало подавляющее большинство (39 голосов против 13), но Александр III вновь встал на сторону консервативно настроенного меньшинства⁶¹.

Земские начальники назначались министром внутренних дел из потомственных дворян и должны были заменить сразу несколько институтов, введенных законодательством 60-х годов: мировых по­средников, уездные по крестьянским делам присутствия и мировой суд. Они были наделены широкими административно-судебными правами в отношении крестьянского населения, утверждали и сме­щали должностных лиц крестьянской администрации. Участки зем­ских начальников территориально не совпадали ни с полицейскими

единицами (станами и урядническими участками), ни со следствен­ными участками. Поэтому на горизонтальном уровне земскому начальнику приходилось взаимодействовать с большим числом должностных лиц - становыми приставами, урядниками, судебны­ми следователями. Принципы этих взаимодействий недостаточно четко были определены законодательством, что неизбежно поро­ждало конфликтные ситуации. Сложно складывались взаимоот­ношения между земскими начальниками и органами земского общественного управления. Последние настойчиво добивались лишения земских начальников права участия в земских собраниях на тех же основаниях, на которых этого права были лишены поли­цейские чиновники и лица прокурорского надзора, именуя их, по хлесткому выражению Б.Н. Чичерина, “маленькими царьками из отставных поручиков”⁶².

Необходимо отметить, что в целом условия службы земских на­чальников были нелегкими, а оклады невысокими. Институт зем­ских начальников не стал надежным оплотом поместного дворянст­ва, как предполагали создатели закона о них. В отчете за 1912 г. пе­тербургский губернатор А. Адлеберг высказал свои соображения в отношении земских начальников. Он считал, что эта должность по­мимо образования и служебного опыта требует хорошего знания местной жизни и местных экономических и бытовых условий, на нее следует назначать лиц, “преимущественно из местных дворян”. Ме­жду тем, отмечал губернатор, в перебургской губернии среди зем­ских начальников только 36% принадлежат к поместному дворянст­ву, а 64% составляют люди посторонние, часто по своей прошлой служебной деятельности “чуждые деревне и ее укладу жизни”. Неудовлетворенность низким денежным содержанием побуждала земских начальников переходить в другие ведомства, где служебные оклады были “более приспособлены к требованиям жизни”. “За по­следние три года, - свидетельствовал А. Адлеберг, - в губернии из всего состава 38 земских начальников... переменилось 24 лица”⁶³. Подобная текучесть состава важнейших представителей админист­рации в уездах не могла положительно сказаться на эффективности местного управления. Тем большее значение в этих условиях приоб­ретали земские органы самоуправления, реформированные по ново­му законодательству.

¹ Твардовская В.А. Царствование Александра III // Русский консерватизм XIX столетия: Идеология и практика / Под ред. В.Я. Гросула. М., 2000. С. 280.

² Шаховской Д.И. Избранные статьи и письма. 1881-1895. М., 2002. С. 135.

³ Каспэ С.И. Империя и модернизация: Общая модель и российская специфика. М., 2001. С. 139.

⁴ Леонтьев К.Н. Восток, Россия и Славянство: Философия и политическая пуб­лицистика. Духовная проза (1872-1891). М., 1996. С. 511.

⁵ Катков М.Н. Собрание передовых статей “Московских ведомостей”, 1882. М., 1898. С. 280.

⁶ Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С. 220.

⁷ Родичев Ф.И. Воспоминания и очерки о русском либерализме. Newtonwille, 1983. С. 159.

⁸ Ольденбург С.С. Царствование Николая И. М., 2003. С. 15.

⁹ См.: Рудкевич Н.Г. Великий царь - миротворец Александр III. СПб., 1900. С. 9.

¹⁰ ПСЗ РИ. Собрание 3-е. Т. V. СПб., 1887. № 2822. С. 169.

¹¹ Мещерский В.П. Речи консерватора. Вып. I. 2-е изд. СПб., 1876. С. 99.

¹² Там же. С. 124.

¹³ Там же. С. 143-144.

¹⁴ Там же. С. 144-145.

¹⁵ Головин К.Ф. Мои воспоминания. СПб.: М. [1909]. Т. I. С. 267.

¹⁶ Там же. С. 263.

¹⁷ Фадеев Р.А. Письма о современном состоянии России. 3-е изд. СПб., 1881. С. 5, 9, 29.

¹⁸ Аксаков И.С. Соч.: В 7 т. Т. 5: Государственный и земский вопрос. Статьи о некоторых исторических событиях. 1860-1886. М., 1887. С. 173.

¹⁹ Фадеев Р.А. Указ. соч. С. 71.

²⁰ Кони А.Ф. Триумвиры Ц Собр. соч. М., 1996. Т. 2. С. 258-259.

²¹ Победоносцев К.П. Московский сборник. М., 1896. С. 73.

²² Письма К.П. Победоносцева к Александру III. М., 1926. Т. 2. С. 145.

²³ Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени. М., 1993. С. 190.

²⁴ Там же. С. 192.

²⁵ Там же. С. 559.

²⁶ К.П. Победоносцев и его корреспонденты: Письма и записки. Т. 1. Полутом 1.М.;Пг., 1923. С. 68.

²⁷ Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени. С. 253.

²⁸ К.П. Победоносцев и его корреспонденты... С. 105.

²⁹ Там же. С. 120.

³⁰ ОР РНБ. Ф. 169. Картон 45. Д. 15. Л. 4.

³¹ РГИА. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 83. Л. 277.

³² Обзор трудов высочайше утвержденной, под председательством статс-секре­таря Каханова, Особой комиссии: В 2 ч. СПб., 1908. Ч. 1. С. 31.

³³ Там же. С. 22.

³⁴ Вестник Европы. СПб., 1867. Т. 1 (Март). С. 2-3.

³⁵ Журнал высочайше утвержденной Особой Комиссии для составления проек­тов местного управления. № 4. Заседания 5, 9, 13, 16, 20, 23, 27 и 30 октября 1884. СПб., б.г. С. 3.

³⁶ Обзор трудов ... Ч. 1. С. 28.

³⁷ РГИА. Ф. 1317 On. 1. Д. 4. Л. 74.

³⁸ Там же. Д. 1. Л. 194.

³⁹ Цит. по: Блинов И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 337.

⁴⁰ Обзор трудов ... Ч. 2. С. 98.

⁴¹ См.: Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (Вторая половина XIX - начало XX в.). М., 2001. С. 617

⁴² Записки сенатора И.И. Шамшина о земских установлениях по Самарской губернии Ц Журнал высочайше утвержденной Особой комиссии ... № 15 (Заседание 14 марта 1885 г.). СПб., б.г. С. 85-86.

⁴³ Записки сенатора С.А. Мордвинова о земских установлениях в Тамбовской губернии; Записки сенатора С.А. Мордвинова о земских установлениях в Воронежской губернии // Журнал высочайше утвержденной Особой ко- мисии ... № 15. СПб., б.г. С. 80, 36.

⁴⁴ Там же. № 17 (Заседание 18 марта 1885 г.) СПб., б.г. С. 4.

⁴⁵ Доклад Особой подкомиссии по вопросу о составе уездных земских собра­ний Ц Журнал высочайше утвержденной Особой комиссии... № 17 (приложе­ние). СПб., б.г. С. 17-18.

⁴⁶ Там же. С. 19.

⁴⁷ Там же. С. 23.

⁴⁸ Там же. С. 25.

⁴⁹ Обзор трудов ... Ч. 2. С. 101.

⁵⁰ Там же. С. 127.

⁵¹ Там же. С. 92, 88.

⁵² Цит. по: Зайончковский П.А. Российское самодержавние в конце XIX столе­тия: (Политическая реакция 80-х - начала 90-х гг.) М., 1970. С. 232.

⁵³ Государственность России. Государственные и церковные учреждения, со­словные органы и органы местного самоуправления, единицы администра­тивно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV века - февраль 1917 г.): Словарь-справочник. М., 2001. Кн. 3. С. 231.

⁵⁴ Цит. по: Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917 гг.). М., 1997. С. 115.

⁵⁵ Витте С.Ю. Воспоминания: В 3 т. М., 1969. Т. 1. С. 300.

⁵⁶ Цит. по: Адрианов С.А. Министерство внутренних дел: Исторический очерк (1802-1902). СПб., 1901. С. 193.

⁵⁷ Реформа местного управления. СПб., 1889. С. 23-24.

⁵⁸ Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С. 97-98.

⁵⁹ Корф ПЛ. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888. С. 113.

⁶⁰ Там же. С. 68-73.

⁶¹ См.: Твардовская В.А. Указ. соч. С. 323.

⁶² Чичерин Б.Н. Россия накануне XX столетия. 3-е изд. Берлин, 1901. С. 46.

⁶³ РГИА. Ф. Библиотека. On. 1. Д. 68. Л. 352.