Введение

Задолго до появления государственных институтов возникли естественные нормы социально-правового общежития - самоуп­равление. У каждого народа и нации оно складывалось под воз­действием традиций, условий жизни, культуры и мировоззрения.

Совершенствование государственного управления - задача ак­туальная во все времена. Усложнение сфер общественного бытия как следствие развития цивилизаций (экономика, политика, куль­тура, социальная психология, научно-технический прогресс, ком­муникации и т.д.) вызывает необходимость создания более эффе­ктивных форм управления. На этом пути государственная власть - объективное средство участия членов общества в функционирова­нии любой социальной системы - неизбежно трансформируется в новые формы, в которых общественное самоуправление играет существенную роль.

Большинство проблем, связанных с судьбой и историей народов и стран, лежит в плоскости двух важнейших факторов - человече­ского, как первичного, и управленческого, как вторичного. Чем эф­фективнее управление, тем устойчивее система государственности и тем легче определить оптимальное сочетание глобальных задач государства, прав и интересов населения, проживающего в его гра­ницах. Поскольку права и интересы жителей страны во многом за­висят от дееспособности самоуправления, как формы местного уп­равления, то степень развития самоуправления оказывает прямое влияние на систему власти в целом.

Местные органы реализуют на практике государственную поли­тику в социально-экономической, идеологической, культурно-вос­питательной областях. Отсюда важнейшая задача органов самоуп­равления - воспитывать общественную инициативу. Общество, ос­воившее школу самоуправления, имеет возможность выработать механизм контроля народа за властью, осуществить идею социаль­ной справедливости, обеспечить надежную защиту каждого, опреде­лить принципы разумного использования окружающей среды и ее воспроизводства, поставить заслон бездумному потребительству,

решить экологические проблемы и тем самым обеспечить выжива­ние человечества.

Механизм государственной власти в современных условиях не может функционировать без науки, общественной инициативы и мнения. В противном случае верх возьмут идеи, несовместимые с на­ционально-государственными и социальными интересами большин­ства граждан.

Партнерство власти с населением, в том числе и через органы самоуправления, особенно необходимо в период серьезных государ­ственных и общественных трансформаций, связанных с поиском дальнейшего пути развития общества и государства. При этом необ­ходимо на деле признать права народа на участие во власти. Только при таком условии создается подлинно демократическое государст­во, основанное на фундаменте народовластия. Государство берет на себя и действительно исполняет основную обязанность - защиту со­циальных, экономических, национальных, правовых интересов всех граждан. Оно обеспечивает гарантию безопасности страны и ее жи­телей, отстаивает приоритеты Отечества на международной арене, а народ через систему вертикали представительных органов, начи­ная с самоуправления, и ответственных перед ними исполнительных структур свободно решает, в каком направлении и с какой командой плыть государственному кораблю далее. При таком типе демокра­тии институты самоуправления скрепляют всю конструкцию госу­дарственности страны.

Существует и другой тип демократии, подтверждающий фор­мальное наличие псевдодемократических институтов, в лице бес­сильных, управляемых исполнительной властью “парламентов” цен­трального и местного значения. Пирамида администраторов остает­ся полновластной и неконтролируемой или контролируемой фор­мально структурой, чья деятельность основывается не столько на законе, сколько на круговой поруке. При таких условиях формиру­ется безответственный, коррумпированный, оторванный от интере­сов граждан слой чиновничества. Подобная система управления вме­сто национально-ориентированных, опытных кадров руководителей порождает бюрократию, стоящую на службе олигархов, кланов и прочих групповых интересов, что приводит к потере доверия обще­ства к власти, к нарастанию системного кризиса, включая социаль­ное недовольство.

История, как известно, не терпит забвения, легковесного отно­шения к ее урокам, очернения. Она платит сторицей тогда, когда к ее кладезю относятся мудро, объективно и со знанием дела. Истори­ческий (но без мифов) опыт надо использовать при решении одной из острых для нашей страны проблем: создание надежной, действен­ной и эффективной национально-государственной, социальноориен­тированной системы.

Возросший в последние годы интерес к самоуправлению объяс­няется во многом поисками альтернативы бесконтрольной, коррум­пированной, громоздкой бюрократической системе, неспособной вывести страну из кризиса. С самоуправлением связываются надеж­ды на восстановление народовластия, на возрождение экономиче­ской мощи России. Но наполнение идеи самоуправления конкрет­ным содержанием вызывает дискуссии на всех этажах власти, в на­учных и специальных изданиях.

Дебаты вокруг вопроса о местном самоуправлении обостри­лись в связи с обсуждением в Государственном совете и Государ­ственной думе в конце 2002 г. новой редакции закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

В Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., приня­той Советом Европы, под “местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контроли­ровать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел”¹.

Для практического воплощения идей самоуправления властям всех уровней и обществу в целом необходимо иметь четкое предста­вление о их механизме реализации, включая национальные и исто­рические особенности, экономическую основу, общественные и культурные традиции государства и проживающего на его террито­рии народа.

Земское и советское самоуправление строилось по территори­альной модели. Этот принцип исторически апробирован. Данная мо­дель признается и в новом законе, но предусмотренные в проекте три типа несоподчиненных муниципальных образований (поселен­ческий, районный и “городской округ”) вызывают неоднозначную реакцию специалистов и практиков, особенно регионального уров­ня. При этом сомнения оппонентов проекта касаются порядка рас­пределения функций между вертикалью власти и местным самоуп­равлением; системы межбюджетных отношений и полномочий раз­нотипных структур самоуправления, соотношения государственных и местных налогов и сборов.

Исторический опыт введенных в Российской империи в 1864 г. земских учреждений показал, как непросто проходил процесс стано­вления отечественного местного самоуправления.

Появление во второй половине XIX в. земских органов самоуп­равления обусловливалось серьезными объективными причинами. Громадная территория империи с различными экономическими ук­ладами нуждалась после отмены крепостного права в создании гиб­ких и эффективных структур хозяйственного и социально-бытового управления. Решить задачу посредством местных государственных ведомств было слишком сложно. С этой точки зрения в реформе ме­стного управления объективно была заинтересована сама власть. Одновременно учреждение земств было уступкой поместному дво­рянству, претендовавшему на участие в государственных делах че­рез представительное учреждение.

Власть серьезно ограничила функции земств, подчинив их адми­нистративной и финансовой опеке со стороны государственных ин­ститутов на местах и в центре. Круг деятельности земских органов строго регламентировался хозяйственными делами. Но несмотря на все ограничения, в силу самой природы общественного самоуправ­ления, земства не могли замкнуться в предусмотренных законом рамках, поскольку в реальной жизни общегосударственные и мест­ные проблемы тесно переплетены. Они не были изолированы от глобальных внутриполитических задач, особенно в экстремальных условиях революций и войны.

По закону 1864 г. земское самоуправление учреждалось в 34 губерниях Европейской России. Оно носило всесословный ха­рактер, но ведущие позиции в нем принадлежали дворянам-зем­левладельцам. С 1890 г. их вес в собраниях стал еще более ощу­тимым. Усилилась и зависимость земств от царской администра­ции. Земское самоуправление не носило общероссийского харак­тера, не имело единого координирующего центра, зачастую страдало от недостатка средств и кадров. Многие земские служ­бы существовали, особенно в первые десятилетия их деятельно­сти, лишь благодаря энтузиазму, подвижничеству, народниче­ским традициям интеллигенции и личной преданности земскому делу его лидеров.

Поскольку анализ работ дореволюционных и современных ис­следователей внутренней политики правительства и проводимых им реформ второй половины XIX в. получил широкое освещение в оте­чественной историографии и авторы данной работы постоянно об­ращаются к трудам своих предшественников и коллег, ограничимся лишь упоминанием о вехах изучения указанных проблем.

Сам факт появления общественных органов самоуправления в губерниях центральной России вызвал повышенный интерес к ним историков права, теоретиков научной и общественной мысли, госу­дарственных и общественных деятелей. Их трудами закладывалась основа будущей историографии российского земства. В исследова­ниях А.И. Васильчикова, Н.И. Лазоревского, Б.Н. Чичерина, В.М. Гессена, М.И. Свешникова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркуно­ва, В.П. Безобразова и других авторов давались оценки юридическо­го статуса земств, определялось их место в системе управления, рас­сматривались особенности взаимоотношений самоуправления с абсолютистской бюрократией².

Финансовое обеспечение земского самоуправления, особенно в области народного образования и здравоохранения, находилось в поле зрения экономистов, правоведов, публицистов, идеологов самоуправления и земских специалистов (агрономов, врачей, педа­гогов)³.

Самый значительный вклад в дореволюционную копилку иссле­дователей земского дела внес Б.Б. Веселовский, создав многотом­ный труд “История земства за 40 лет”⁴. Эта работа - научный и гра­жданский подвиг одного из видных подвижников идеи общественно­го самоуправления.

Б.Б. Веселовский (1880-1954), дворянин по происхождению, ро­дился в Саратовской губернии. Еще в студенческие годы у него про­явился большой интерес к проблемам местного хозяйства. Он зани­мался научно-преподавательской и публицистической деятельно­стью. Его перу принадлежат десятки статей по различным аспектам истории и экономики местного хозяйства. Б.Б. Веселовский был связан с социал-демократами, сотрудничал в известных всей России периодических изданиях - “Саратовская земская неделя” и “Самоуп­равление”. После Октябрьской революции стал профессором Мос­ковского университета и Московского инженерно-экономического института. В 1951 г. вышла его книга “Курс экономики и организа­ции городского хозяйства”, выдержавшая три издания.

Четырехтомник Б.Б. Веселовского - энциклопедия земской де­ятельности во всем ее многообразии. Первые два тома посвящены земской работе в области медицины, образования, общественного призрения, дорожного строительства, ветеринарии, сельскохозяй­ственным мероприятиям. Исследована структура земского налога с земель, неземельных недвижимых имуществ и торгово-промыш­ленных предприятий. Объективная статистическая картина, воссо­зданная в “Истории земства...”, позволяет оценить возможности и особенности финансирования земских программ и понять причины нереализованности многих из них. Б.Б. Веселовский взялся за не­посильную для одного исследователя работу с целью привлечь внимание правительства и земских деятелей к острейшим пробле­

мам земской жизни, к необходимости последовательной демокра­тизации органов самоуправления. Богатейший фактический, осо­бенно статистический материал, объективность оценок делают труд Б.Б. Веселовского исключительно интересным источником по истории земства.

И.П. Белоконский - активный общественный деятель, литера­тор. В 70-е годы XIX в., работая земским учителем, сблизился с на­родниками. Позднее участвовал в организации оппозиционного “Союза освобождения”. За агитацию среди крестьян был выслан в Восточную Сибирь. В отличие от Б.Б. Веселовского И.П. Бело­конский посвятил свои работы анализу общественно-политиче­ской деятельности земства, наложившей определенный отпечаток на процессы, происходившие в России на рубеже веков. Труды И.П. Белоконского по истории российского либерализма и народ­ному образованию высоко оцениваются и современными исследо­вателями, особенно с точки зрения представленных в них доку­ментальных источников. Однако дальнейшее изучение проблем становления политических организаций и партий в России выяви­ло упрощенный и несколько односторонний взгляд автора на ха­рактер земского либерализма, который И.П. Белоконский рас­сматривал как единое течение, объединяя термином “земские ли­бералы” как интеллигентское крыло, создавшее самостоятельное “освобожденческое” направление в либерализме, так и умерен­ный земский либерализм, охотно воспринявший в 1906 г. идеи ок­тябристского и правооктябристского толка⁵.

В дореволюционных произведениях существенное место занял анализ законодательных актов 1864 г. При этом обозначился раз­ный подход в оценке природы самоуправления (подробно речь об этом пойдет в следующих главах).

Сторонники “общественной” теории считали, что местное само­управление должно быть независимо от государства. Они критико­вали реформу за нечеткость установленных законом полномочий органов самоуправления, за слишком широкое поле вмешательства местной власти в дела самоуправления, за отсутствие мелкой зем­ской единицы. Наиболее последовательно эту точку зрения отстаи­вал князь А.И. Васильчиков⁶.

Государственная теория самоуправления получила развитие в трудах известных историков права В.П. Безобразова, В.М. Гессена, И.И. Ивановского, Н.И. Лазоревского, Б.Н. Чичерина и других. Они рассматривали земства в контексте совершенствования системы ме­стного управления, в котором руководящая роль отводилась госу­дарственным структурам⁷.

Опыт первых десятилетий земской деятельности обусловил по­становку вопроса, занявшего первостепенное значение в научной литературе не только прошлого, но и нашего времени. Речь идет о

“вечной” проблеме взаимоотношения бюрократии всех уровней и органов самоуправления⁸. Дореволюционных авторов отличала жи­вая связь с земскими делами, многие из них были профессионально близки к земству. Их недовольство и критика отношения власти к самоуправлению и самого нового института, особенно в первые де­сятилетия существования земств, была плодом глубокой озабочен­ности и горячего стремления сделать более эффективным местное управление империи и ускорить преодоление тяжелой социально- экономической ситуации в русской провинции.

Марксистская концепция оценки места земских органов сложи­лась еще в дореволюционное время в работах В.И. Ленина, М.С. Ольминского, М.Н. Покровского, Н.А. Рожкова. В 1901 г. вы­шла работа В.И. Ленина “Гонители земства и аннибалы либерализ­ма”. Говоря о зависимости земства от исполнительной власти, В.И. Ленин сравнивал его с “пятым колесом в телеге русского госу­дарственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось”⁹. Сделав “безвредную для себя уступку, правительство на другой же день по­сле введения земства принялось систематически стеснять и ограни­чивать его”¹⁰, - утверждал Ленин и с этим связывал рост оппозици­онности земства. Собственно о том же писали и авторы либерально­го толка, считая, что “земское самоуправление будет полезно для народа... будет развиваться и станет крепким лишь тогда, когда оно будет независимо от губернаторов и прочих чиновников, когда оно будет свободно от опеки административных учреждений”¹¹.

Как видно, представители разных политических течений призна­вали противостояние земств и правительства как факт, обусловлен­ный самодержавной формой государственного устройства.

В первые десятилетия советского периода к земскому опыту об­ращались в основном специалисты в области педагогики, медицины, агрономии, статистики. Их экскурс в историю земской деятельности носил профессионально-практический характер.

Разные аспекты земской деятельности постоянно находятся в поле зрения современных отечественных историков, посвятивших свои труды вопросам эволюции политической системы дореволюци­онной России, социально-экономической политике правительства XIX - начала XX в., истории политических партий, общественных организаций, представительных учреждений. В последнее тридцати­летие прошлого века советская историческая наука пополнила золо­той фонд отечественных фундаментальных исследований по выше­названным проблемам.

В трудах П.А. Зайончковского, В.С. Дякина, П.Н. Зырянова,

A. П. Корелина, Ю.Б. Соловьева, Н.М. Пирумовой, К.Ф. Шацилло,

B. В. Шелохаева, С.В. Тютюкина, В.А. Твердовской, М.С. Симоно­вой, В.Г. Чернухи, А.Д. Степанского, И. Христофорова, А.А. Боха­

нова и других подверглись всестороннему изучению аспекты государственно-политической и экономической истории России, общественных институтов, социальной структуры местного упра­вления и самоуправления, истории и эволюции общины, развития кооперации, дворянства и его корпоративных организаций, интел­лигенции и ее роли в общественной жизни. До блеска отполирова­ны в отечественных исследованиях все грани российского либера­лизма и процесса становления оппозиционных либерально-буржу­азных партий¹².

Новый этап в изучении земского самоуправления в России на­чался в 50-60-е годы прошлого века. В это время появились тру­ды известных авторов - В.В. Гармизы и Л.Г. Захаровой. Они от­личались новизной материала и освещением малоизвестных в то время тем.

В.В. Гармиза впервые подробно остановился на вопросе под­готовки земской реформы, проанализировал работу Комиссии о губернских и уездных земских учреждениях¹³. Историки высоко оценивают исследовательскую базу этой работы, хотя и возража­ют против скромных оценок автором значения в системе местно­го управления земских учреждений, роли правительства в подго­товке реформы и преувеличения, на их взгляд, степени влияния революционной ситуации на появление законодательных актов о преобразовании местного управления¹⁴.

В монографии Л.Г. Захаровой “Земская контрреформа 1890 г.”, написанной с привлечением широкого круга источников, прослежи­вается прямая связь реформы с отменой крепостного права. Говоря о причинах противоречивости и половинчатости проводимых госу­дарственных преобразований, Л.Г. Захарова делает вывод о том, что самодержавие предопределило подобный характер реформ. В ука­занной работе подтверждается оценка, данная еще в дореволюцион­ной историографии Закону 1890 г., характеризуемому как земская “контрреформа”¹⁵. Несмотря на то что подобная трактовка вызыва­ет дискуссию в научной литературе, правомерность использования термина “контрреформы” убедительно обосновывается в новейших исследованиях. “Вместо продолжения реформирования страны пос­ледовал период, вошедший в историографию, как время контрре­форм, - говорится в монографии В.Я. Гросула. - В настоящее время появились попытки опровергнуть это давно утвердившееся мнение. Но отнюдь не политизированные мифологемы, а российские реалии повлекли за собой соответствующие оценки”¹⁶.

Всплеск интереса к истории отечественного самоуправления в 90-е годы связан с необходимостью укрепления российской государ­ственности, пошатнувшейся в годы так называемой перестройки и последовавшими вслед за этим сломом всей общественно-политиче­ской системы страны, ликвидацией Советов.

Кризисное состояние государственности, заимствование чуже­земных моделей, утрата чиновничеством государственной и обще­ственной мотивации служебной деятельности привели к суетному поиску “идеальной” формы соединения государственного и обще­ственного, народа и власти.

Взгляды обратились к давно ушедшему прошлому, были пред­приняты попытки реанимации земской формы общественного само­управления. Публицистический пыл ввести в русло серьезного ос­мысления исторического опыта могла только наука. Не случайно в этот период возник в литературе термин “земствоведение”. Для не­го характерны традиционные направления, пустившие прочные корни в отечественной историографии как дореволюционного, так и советского периода. К ним относятся политико-правовые аспекты становления и формирования земского самоуправления, включая особенности земской избирательной системы.

Вновь внимание исследователей привлекает актуальная во все времена тема о взаимоотношении администрации и органов самоуп­равления, об их полномочиях и пределах самостоятельности, о при­роде земского самоуправления и перспективах его демократизации.

Одновременно успешно продолжилось начатое еще в 60-х годах XX в. изучение земской деятельности в различных районах России. Региональные работы существенно расширили научно-информаци­онную базу проблемы за счет привлечения материалов местных ар­хивов и позволили по-новому взглянуть на роль и место земских уч­реждений в реформированном государственном управлении конца XIX - начала XX в. Более дифференцировано рассмотрен социаль­ный состав губернских и уездных земств, зарождение и развитие земской школы подготовки специалистов и роли земской интелли­генции в осуществлении социально-экономических программ¹⁷.

В концепционном плане названные работы мало отличаются от установившихся на сегодняшний день в историографии выводов о роли и значении земских учреждений в системе управления. Вместе с тем и в региональных исследованиях прослеживается склонность к идеализации взаимоотношений местной власти и учреждений само­управления, да и сама земская деятельность нередко предстает как сплошной успех. Подобная тенденция обедняет, к сожалению, науч­ную весомость оригинальных работ.

В последние годы в изучении истории общественного самоупра­вления наметились новые грани. Исследовательская мысль верну­лась к истокам создания земской реформы с тем, чтобы проследить процесс формирования ее концепции и вникнуть в те противоречия, “которые впоследствии определили статус земских учреждений...” «Ошибки правительства, - пишет автор книги “У истоков земской реформы” Е.Н. Морозова, - пошедшего по пути частичной реализа­ции реформ в области местного управления, привели к многочис­

ленным конфликтам земских учреждений с правительственной бю­рократией...»¹⁸

Последовательно анализируя все проекты реформы местного управления, представленные правительственными комиссиями и об­щественным мнением, автор приходит к выводу, что “сам процесс формирования земской реформы еще раз доказал, что этот проект, как впрочем и все Великие реформы, вырабатывался без четкого плана, ясных и определенных целей, в условиях борьбы соперничав­ших группировок в правительственной бюрократии”, что наложило свой отпечаток на характер земской реформы в большей степени, чем судебная, сохранявшей остатки крепостничества¹⁹. Эта точка зрения имеет место в работах правоведов, анализирующих законо­дательные акты 60-80-х годов XIX в.²⁰

Проблемы, связанные с подготовкой земской реформы, подни­маются также в контексте изучения истории русской обществен­ной мысли, в частности пореформенного либерализма и роли либе­ральной бюрократии в определении пути дальнейшего развития России²¹.

Проанализировав либеральные теории земства, исследователь А.Н. Верещагин утверждает, что “в русском пореформенном либе­рализме была сильна народническая компонента, а грань между ним и социализмом была очень тонкой. Большинство этих концепций носят откровенно социально-либеральный характер и во многом предвосхищают идеологию такой леволиберальной партии, как ка­детская”, будущие лидеры которой оказали существенное влияние на оппозиционность земств кануна и периода первой русской рево­люции 1905-1907 гг.²²

Взаимоотношение органов общественного самоуправления и бюрократических институтов еще долго будет находиться в центре теоретических и практических интересов.

В последнее десятилетие отечественная историография по дан­ной проблематике пополнилась новыми исследованиями²³. Так, в ра­боте Л.А. Жуковой дается обоснование объективных и субъектив­ных причин конфликтности власти и земства в течение всего време­ни существования земских учреждений. Для взаимоотношений меж­ду аристократической властью и местным самоуправлением в России характерно сосуществование, а не согласие - делает вывод автор. Констатируя факт постоянного стремления бюрократии ограничить деятельность земств и усилить контроль над ними, Л.А. Жукова, тем не менее, считает “вполне успешным опыт земского самоуправления даже в условиях самодержавно-бюрократического строя”²⁴.

Впервые в “земствоведении” появился труд, комплексно осве­щающий политико-правовые аспекты избирательного процесса. Речь идет о монографии А.Ю. Шутова “Земские выборы в истории России. (1864-1917 гг.)”. В ней рассматриваются этапы формирова­

ния земской избирательной системы, опыт первых выборов в новые учреждения, дается оценка актов 1890 г. и муниципальной реформы Временного правительства. В последовательной смене трех земских избирательных систем автор усматривает не только результат поли­тической борьбы второй половины XIX - начала XX в., но и потреб­ность в создании механизма технологии выборов для регулирования властью и правящей элитой состава “политического класса”, ис­пользуя имущественный и сословный ценз в земских выборах²⁵.

Законодательное обеспечение деятельности земских учреждений изучается известным исследователем А.А. Ярцевым. Для его работ характерны системный анализ законов, оригинальность концепции, фондированность источниками. Тем не менее выводы автора не сво­бодны от идеализации правительственной политики в отношении самоуправления, от новых идеологических штампов в оценках не только советского, но и предшествующего ему периода²⁶.

В целом указанные выше работы подтверждают устоявшийся в историографии вывод о том, что самоуправление, введенное в России в середине XIX в., явилось антиподом бюрократическому режиму.

Во “Введении” ко 2-й книге будут рассмотрены концепции инте­ресных, во многом оригинальных трудов А.В. Ефременко, Е.М. Пе­тровичевой, Г.А. Герасименко и других авторов.

В современной зарубежной литературе заслуживают внимания исследования, посвященные практической деятельности либераль­ной бюрократии в подготовке реформ 60-70-х годов XIX в. и влия­нию либеральных течений в общественной мысли на ход реформа­торского процесса (Д. Оффорд, П. Портер, В. Глизон, Д. Филд, Д. Ашфорд, Н. Хасагава)²⁷.

Не сходят с повестки дня в зарубежных работах вопросы отно­шения власти и общества, в том числе и его земской составляющей. Так Т. Портер и В. Глизон истоки конфликтов земства и бюрокра­тии объясняют объективными причинами: несоответствие институ­та самоуправления самой политической системе самодержавия, хо­тя, на наш взгляд, преувеличивают степень общественного влияния умеренного земского либерализма²⁸. Их коллега Т. Пирсон в работе “Российский бюрократический аппарат в кризисе. Автократия и ме­стное самоуправление. 1861-1906 гг.” одной из главных причин кон­фликтности считает несовершенство налогового законодательст­ва²⁹. Т. Фэллоуз в статье “Земство и бюрократия” выступает против распространенного в западной литературе тезиса о законопослуш­ном российском земстве, попираемом коронной бюрократией³⁰.

Наибольший интерес, с точки зрения конкретной истории зем­ских учреждений, представляют исследования японского историка Кимитака Мацузато, опубликовавшего несколько работ о деятель­ности земства в годы Первой мировой войны и в период проведения

столыпинской аграрной реформы³¹. Он, один из первых, отметил недостаточное внимание историков к проблеме российской агротех­нической революции.

Не потерял своего научного значения сборник статей “Земство в России: эксперимент в самоуправлении”, опубликованный в Кемб­ридже в 1982 г.³² Особого внимания заслуживает помещенная в нем статья Р. Менинг, посвященная истории земства в годы революции 1905-1907 гг. и в канун Первой мировой войны.

* * *

Предлагаемое исследование написано на основе изучения разно­сторонних источников, опубликованных и архивных. В их числе:

- законодательные акты, регламентирующие статус и деятель­ность земских учреждений;

- материалы официального делопроизводства Государственного совета, Государственной думы, Сената, Совета министров, МВД, Главного управления землеустройства и земледелия, органов власти Временного правительства;

- общеземские источники: земские съезды 1904-1907 гг.; обла­стные земские съезды, съезды сельских хозяев, съезды специали­стов (учителей, врачей, агрономов, ветеринаров и т.д.); труды пред­ставителей кооперативных и кустарных съездов;

- материалы земского делопроизводства (стенограммы заседа­ний земских собраний, отчеты, доклады управ и экономических со­ветов, сметы доходов и расходов земств, труды совещаний губерн­ских специалистов и т.д.);

- справочные и статистические земские издания;

- земская периодика;

- мемуарная литература (воспоминания, дневники государствен­ных и общественных деятелей, переписка).

В работе использованы фонды центральных архивов - РГИА, ГАРФ, ЦГАДА, РГВИА, Отдела рукописей Российской государствен­ной библиотеки, местных архивов - ЦИАМ, ГАТО, ГАЯО, ГАСК.

Несмотря на повышенный интерес историков и правоведов к те­ме земского самоуправления, многие вопросы остаются неизученны­ми и дискуссионными. Авторский коллектив не претендует на написа­ние истории российского земства. Опыт Б.Б. Веселовского показал, насколько эта работа сложна и требует длительного времени.

Наша цель иная: попытаться выявить динамику процесса выбо­ра путей и способов решения земствами тех социально-экономиче­ских и политических проблем, которые остро обозначились во вто­рой половине XIX и в начале XX в., показав при этом реальный вклад земств в создание эффективного местного управления в усло­виях общественной трансформации, проходившей в России в конце

XIX - начале XX в. Поэтому первостепенное внимание в исследова­нии уделяется следующим вопросам:

- исторические традиции самоуправления в России, этапы фор­мирования концепции земской реформы;

- земские органы самоуправления и их альтернативная природа бюрократии: суть конфликтности и компромисса при взаимодейст­вии земств с бюрократией центрального и местного уровня;

- поиск земствами путей преодоления культурной и экономиче­ской отсталости деревни; эволюция земской политики в области на­родного образования, медицины, развития сельского хозяйства и ме­стной инфраструктуры;

- политическая деятельность земства в период первой россий­ской революции; правительственные и земские проекты государст­венных преобразований; столкновение групповых интересов в зем­ствах и в их структурах.

- земская альтернатива правительственному курсу аграрной по­литики;

- особенности деятельности земских учреждений в период Пер­вой мировой войны; новый статус земств в 1917 - начале 1918 г.; от­ношение земских учреждений с институтами Временного правитель­ства и с народом; последний этап существования земских учрежде­ний (конец 1917 - начало 1918 г.).

¹ Вестник МИД СССР. 1990. № 19. 15 окт.

² Лазоревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1908-1910. Т. I-II; Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство: Вопросы политики. М., 1903; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Свешни­ков М.И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора ос­новных вопросов местного самоуправления в законодательстве европейских государств. СПб., 1892; Грабовский А.Д. Начало русского государственного права Ц Он же. Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9; Коркунов Н.М. Русское государст­венное право. СПб., 1908; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправ­ление. М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений. СПб., 1871. Т. 3. Цейтлин С.Я. Земская реформа: История России в XIX веке. Б.м., “Бр. А и И. Гранат и К°”, б.г. Т. 3. Ч. 2.

³ Белоконский И.П. Что такое земство и что оно сделало для народа и каким должно быть? М., 1906; Одарченко К. Организация и задачи земского самоуп­равления. М., 1900; Корф ПЛ. Ближайшие нужды самоуправления. СПб., 1888; Скалой В.Ю. По земским вопросам: Очерки, обозрения, заметки. СПб., 1905. Ч. I; Попов И.П. Самоуправление и задачи земского самоуправления. М., 1906; Образцов С. Что такое земство и что оно делает? О земстве вообще и о Вятском губернском и Уржумском уездном в особенности. Казань, 1907; Хижняков В.М. Обзор деятельности Полтавского земства И Русская мысль. 1903. № 8; Абрамов Я.В. Что сделало земство и что оно делает? Обзор дея­тельности земств по народному образованию в 1904 г. // Русская школа. 1904. № 1; Звягинцев И. О земстве и как его нужно устроить для пользы всего народа. М., 1906; Арсеньев К.К. За четверть века. 1871-1894. Пг., 1915; и др.

⁴ Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911-1914 гг. Т. 1-4; Он же. Взгляды земств на вопрос о земском представительстве (1865-1903 гг.) // Саратовская земская неделя. Саратов, 1903. Кн. 8; Он же. К вопросу о клас­совых интересах в земстве. СПб., 1905; Он же. Подоходный налог и частное землевладение // Образование. 1906. № 6; и др.

⁵ Белоконский И.П. Обзор деятельности земств по народному образованию в 1907 г. // Русская школа. 1907. № 1; Он же. Земская оппозиция. 2-е изд. М., 1914; Он же. Самоуправление и земство. Ростов-на-Дону, 1905; и др.

⁶ Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и ино­странных земских общественных учреждений. СПб., 1871. Т. 1-3.

⁷ Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904, Т. I-II. Безобра­зов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Лазоревский Н.И. Лекции по русскому избирательному праву. СПб., 1908-1910. Т. I—II.

⁸ Подробнее см.: Жукова Л.А. Взаимодействие властных структур и органов земского самоуправления в России. 1864-1917 гг. Автореф. дисс. ... докт. ист. наук. М., 2000.

⁹ Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35.

¹⁰ Там же.

¹¹ Звягинцев Е. Указ. соч. С. 36.

¹² Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 70 - 80-х годов XIX в. М., 1964; Дякин В.С. Земство в третьеиюньской монархии (структура избирателей и гласных) Ц Исторические записки. 1989. Т. 115; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России. 1861-1914 // Там же. Т. 107; Он же. Крестьянская община Европейской России. 1907-1914 гг. М., 1992; Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России. 1861-1907. М., 1979; Он же. Сельскохозяйственный кредит в России в конце XIX - начале XX в. М., 1988; Соловьев 10.Б. Самодержавие и дворянство в 1902-1907 гг. Л., 1981; Пи­румова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до на­чала XX в. М., 1986; Шацилло К.Ф. Русский либерализм накануне революции 1905-1907 гг. М., 1985; Шелохаев В.В. Кадеты - главная партия либеральной буржуазии в борьбе с революцией 1905-1907 гг. М., 1983; Тютюкин С.В. Оп­позиция его величества: (Партия кадетов в 1905-1907 гг.) // В.И. Ленин о соци­альной структуре и политическом строе капиталистической России. М., 1970; Симонова М.С. Аграрная политика царизма в период империализма. М., 1980; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х го­дов XIX в. Л., 1978; Степанский А.Д. Самодержавие и общественные органи­зации на рубеже XIX-XX вв. М., 1982; Христофоров И.А. “Аристократиче­ская” оппозиция Великим реформам. Конец 1850-х - середина 1870-х годов. М., 2002; Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начала XX в.) Ц Генезис личности, демократической семьи, гражданского об­щества и правового государства: В 2 т. СПб., 1999; Кризис самодержавия в Рос­сии. 1895-1917. Л., 1984.

¹³ Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957.

¹⁴ Морозова Е.Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000. С. 18.

¹⁵ Захарова Л.И. Земская контрреформа 1890 года. М., 1968.

¹⁶ Гросу л В.Я. Русское общество XVIII-XIX веков: Традиции и новации. М., 2003. С. 347.

¹⁷Львова Т.Н. Московское земство в 1865 - 1890 гг. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. М., 1968; Лиленкова А.И. Нижегородское земство в 1890-1904 гг. Авто­реф. дисс. ... канд. ист. наук. Горький, 1973; Стефанова И.И. Вятское земство в пореформенный период. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Л., 1974; Арнолъ-

дов Н.А. Самарское земство в конце XIX - начале XX века. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Куйбышев, 1990; Богатырева О.Н. Земское самоуправление в Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период. 60-90-е годы XIX в. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Екатеринбург, 1996; Будаева О.Д. Смолен­ское земство в конце XIX - начале XX вв. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Ка­линин, 1981; Глазунов С.Р. Владимирское земство в 1866-1890 гг.: Земство и власть. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Владимир, 1998; Новикова Н.С. Твер­ское земство в 1865-1890 гг. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Калинин, 1984; Фролова Л.П. Тульское земство 1864-1890 гг. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. М., 1981; Хайкина НЯ. Земские учреждения Самарской губернии в 1864-1881 гг. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Куйбышев, 1961; Ярцев А.А. Земство Северо-Западных губерний России (1864 -1904 гг.). Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. СПб., 1995; Морозова Е.Н. Саратовское земство. 1865-1918: Исторический очерк. Калуга, 1996; Сметанникова Н.К. Деятельность и взаи­модействие органов местного управления и самоуправления Южного Урала. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. М., 2002; Синева Н.Ю. Организация и основ­ные направления деятельности земских учреждений Пензенской губернии. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Пенза, 2000.

¹⁸ Морозова Е.Н. Указ.соч. С. 6-8.

¹⁹ Там же. С. 212. С. 6.

²⁰ Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

²¹ Верещагин А.Н. Земское самоуправление в либеральной теоретической мыс­ли (1859-1904 гг.). Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. М., 1997; Великие ре­формы в России. 1856-1874 / Под. ред. Л.Г. Захаровой, Б. Эклофа, Д. Буш­нелла. М., 1992.

²² Верещагин А.Н. Указ. соч. С. 17. См. также: Королева Н.Г. Земство на пере­ломе (1905-1907 гг.). М., 1995.

²³ Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России. М., 1998; Шу­тов А.Ю. Земские выборы в истории России. М., 1997; Герасименко Г.А. Зем­ское самоуправление в России, М., 1990; Петровичева Е.М. Земства Цент­ральной России в период думской монархии (1906 - первая половина 1914 гг.). М., 2001; Она же. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. М., 2001; Ярцев А.А. Государственная власть и земские учреждения 1864-1890 гг. Пг., 2003; Ефременко А.В. Земская агрономия и ее роль в эво­люции крестьянской общины. Ярославль, 2002; и др.

²⁴ Жукова Л.А. Указ. соч. С. 145.

²⁵ Шутов А.Ю. Указ. соч. С. 209.

²⁶ Ярцев А.А. Указ. соч. С. 30-39.

²⁷ Offord D. Portraits of Early Russian Liberal. L., 1985; Field D. The End of Selfdom. Cambridge, 1976; Hasogava H. The February Revolution. Petrograd; Seattle, 1981; Ashford D. National Development and Local Reforms. Princeton, 1967.

²⁸ Porter T. and Cleason W. The Zemstvo and the Transformation of Russia Society. Emergine Democracy in Late Imperial Russia. University Press of Colorado, 1998.

²⁹ Pearson T. Russian Officialdom in Crisis: Autocracy and Local Self-Government, 1861-1900. Cambridge, 1989.

³⁰ Fallows Th. Zemstvo and the Bureaucracy 1890-1904. The Zemstvo in Russia: An Experiment in Local Self-Government. Cambridge, 1982.

³¹ Kimitaka M. The Role of Zemstvo in Tsarist Total-War Management and in its Collapsi. Sapporo, 1994.

³² The Zemstvo in Russia: An experiment in Local Selfgovemment. Cambridge, 1982.