Тема 6. Центральные отраслевые органы управления
В домосковской Руси чрезвычайно сложно отделить должности государственные от должностей дворцовых, представители которых ведали различными частями домашнего, дворцового хозяйства князя (дворцововотчинная система управления).
Так личный слуга князя постепенно становился государственным деятелем, администратором. Не существовало в то время ни постоянных ведомств, ни особых постоянных должностей.3- й период. До середины XVI века продолжала действовать дворцововотчинная система управления, в которой основное место по-прежнему принадлежало княжескому двору и дворцовым ведомствам - путям. Пути обеспечивали специальные нужды князя и его окружения. Но изменение характера великокняжеской власти, необходимость управлять значительно выросшей территорией государства требовали создания специального аппарата. В результате этого начинают возникать приказы - постоянно действующие учреждения, деятельность которых распространялась на территорию всего государства. Приказы как государственные учреждения по конкретной отрасли оформились из путей, и к середине XVI века завершился переход к приказно-воеводской системе управления.
К середине XVII века число приказов достигло шестидесяти, и можно четко определить их группы:
- военно-административные - Поместный, Разрядный, Стрелецкий;
- судебно-полицейские - Разбойный, Земский, Судный;
- финансовые - Большого прихода, Большой казны, Счетный;
- дворцовые - Большого дворца, Золотых и серебряных дел;
- церковные - Монастырский, Патриарший, Духовный;
- территориальные - Сибирский, Казанский.
Приказы как государственные органы имели специальные помещения, определенные штаты, сложную систему делопроизводства.
Во главе каждого приказа стоял начальник, как правило, член Боярской думы. Обширное делопроизводство, требующее канцелярских навыков, было сосредоточено в руках дьяков и подъячих.
Крупные приказы подразделялись на столы, а столы - на повытья.
Приказы относились к отраслевому управлению достаточно условно. Во- первых, они выполняли не только административные, но и судебные функции; во-вторых, могли строиться не по отраслевому, а по территориальному принципу (например, Сибирский приказ).
4- й период. Система приказов имела свои серьезные недостатки:
- компетенция приказов жестко разделена не была;
- деятельность приказов не имела строгой регламентации;
- большое количество приказов затрудняло контроль над ними.
Петр I «получил в наследство» около 90 приказов и первым шагом стало их численное сокращение. Но приказы в прежнем виде не могли обеспечить ни проведения реформ, ни ведения Северной войны. Ко всему, основная масса бояр - руководителей приказов, вообще была против петровских нововведений.
Коренная перестройка отраслевого управления произошла в 1718-1720 годах, когда была создана система коллегий, деятельность которых определялась Генеральным регламентом (1720 год). Генеральный регламент установил единообразие организационного устройства, порядок деятельности и делопроизводства.
Коллегии являлись центральными государственными учреждениями, подчиненными Государю и Сенату. Коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.
Структура коллегий: присутствие (общее собрание) и канцелярия.
Существовали следующие коллегии, занимающиеся определенной сферой деятельности:
- военная - сухопутная армия;
- адмиралтейская - флот;
- иностранных дел - внешнеполитическое ведомство;
- камер - доходы государства;
- штатс-контор - государственные расходы;
- ревизион - контроль за финансами;
- юстиц - судебная система;
- коммерц - торговля;
- берг - управление горнорудной и металлургической
промышленностью;
- мануфактур - управление крупной промышленностью;
- вотчинная - дворянское землевладение;
- главный магистрат - управление городами и городским самоуправлением.
Коллегии отличались от приказов строго определенной компетенцией и единообразным организационным устройством, но отраслевой принцип и здесь нарушался (вотчинная коллегия и Главный магистрат строились по сословному принципу).
При Екатерине II коллегии практически упраздняются, но Павел I пытается эти органы восстановить, но уже основываясь на принципе единоначалия.
5- й период. В начале XIX века происходит замена коллегиального управления министерским. В 1802 году в России создаются первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции. Важное место в истории министерств заняло Общее учреждение министерств 1811 года, которое определило единообразие организации и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с другими ведомствами.
Структура министерств: министр с товарищем (помощником), при министре имелась канцелярия. Рабочий аппарат министерства состоял из департаментов.
Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия.
Министерская система сохранялась в России до Октября 1917 года.