Система и виды центральных органов управления

Система центральных органов государственного управле­ния представляет собой объединяемую единством целей и принципов организации и деятельности совокупность госу­дарственных органов, соподчиненных и взаимодействующих между собой.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти является Совет Министров СССР — правительство СССР, которое действует в соответствии с ре­шениями Коммунистической партии и главными задачами Советского государства. Его роль в осуществлении функций социалистического общенародного государства определяет Конституция СССР на основе ленинских идей и принципов. Советское правительство организует повседневное управление государственными делами в стране. К нему сходятся основ­ные рычаги руководства хозяйственным, социально-куль­турным и оборонным строительством.

Демократичен порядок образования правительства СССР, регулируемый Конституцией СССР, Регламентом Верховного Совета СССР и Законом о Совете Министров СССР. Совет Министров СССР образуется Верховным Советом СССР на сов­местном заседании его палат — Совета Союза и Совета На­

циональностей — в составе Председателя Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя, министров СССР, председателей государственных комитетов СССР. В состав правительства входят по должности пред­седатели Советов Министров союзных республик, а также включается председатель Комитета народного контроля СССР.

Изменения в персональном составе Совета Министров СССР производятся Верховным Советом СССР. В период между его сессиями освобождение от должности и назначе­ние отдельных лиц, входящих в правительство СССР, произ­водятся Президиумом Верховного Совета СССР по представ­лению Председателя Совета Министров СССР с последующим утверждением Верховным Советом СССР на его очередной сессии.

Демократическая природа Советского государства опреде­ляет ответственность и подотчетность Совета Министров СССР перед Верховным Советом СССР, а в период между его сессиями — перед Президиумом Верховного Совета СССР. Формы такой подотчетности весьма разнообразны: представ­ление правительством на рассмотрение Верховного Совета СССР заявлений о своей предстоящей деятельности, регуляр­ные отчеты на сессиях Верховного Совета СССР, доклады и сообщения на заседаниях Президиума Верховного Совета СССР, ответы на запросы депутатов Верховного Совета СССР, рассмотрение рекомендаций комиссий Верховного Со­вета СССР и комиссий его палат, а также предложений де­путатов, информирование их о принятых мерах.

- Для решения вопросов, связанных с обеспечением руко­водства народным хозяйством, и других вопросов государст­венного управления в качестве постоянного органа Совета Министров СССР действует Президиум Совета Министров СССР в составе Председателя Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя. В состав Президиума Совета Министров СССР могут входить по ре­шению Совета Министров СССР и другие члены правитель­ства СССР. Решением правительства членами Президиума

утверждены министр финансов СССР и управляющий делами Совета Министров СССР.

Совет Министров СССР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят согласно Конституции СССР в компетенцию Верховного Совета СССР и его Президиума. В своей деятельности Совет Министров СССР руководствует­ся Конституцией СССР и закопами СССР, а Совет Министров союзной республики, кроме того, конституцией и законами союзной республики, решениями правительства СССР.

На основе и во исполнение законов СССР и иных реше­ний Верховного Совета СССР и его Президиума Совет Мини­стров СССР издает постановления и распоряжения, обяза­тельные к исполнению на всей территории страны всеми органами, организациями, должностными лицами и гражда­нами, организует и проверяет их исполнение.

Проявлением заботы партии о приведении государствен­ного управления в более полное соответствие с современными задачами общества развитого социализма, о дальнейшем ук­реплении правовой основы государственной и общественной жизни стал принятый 5 июля 1978 г. Верховным Советом СССР Закон о Совете Министров СССР. В нем определен статус Советского правительства, дана его общая характе­ристика, всесторонне регламентирована компетенция Совета Министров СССР, включая общие вопросы компетенции и основные полномочия в различных областях государственной жизни. Стоит подчеркнуть, что речь идет о закреплении в этом Законе лишь основных полномочий. Иные полномочия Совета Министров СССР отражаются в других законодатель­ных актах, например в основах законодательства Союза ССР и союзных республик.

Закон регулирует отношения Совета Министров СССР с Советами Министров союзных республик, министерствами и государственными комитетами СССР, иными государственны­ми органами.

Как известно, в Конституции Союза ССР 1936 г., в кон­ституциях союзных и автономных республик ранее был зак­реплен перечень центральных органов управления, который подвергался довольно частым и большим изменениям. В ны­не действующих конституциях такое перечисление отсутст­вует.

онных положений и позволяет более гибко реагировать на не­обходимость изменений в системе центральных органов уп­равления.

Последовательная реализация Закона о Совете Минист­ров СССР создает новые возможности и лучшие условия для дальнейшего повышения роли Советского правительства в ре­шении важнейших задач хозяйственного и социально-куль­турного строительства, в области внешних сношений Совет­ского государства. Социально-политическое значение Закона определяется также тем, что он направлен па дальнейшее развитие социалистической демократии путем все большего участия граждан в управлении делами государства, совершен­ствования государственного аппарата, расширения гласности в ведении государственных дел. Закон обобщает и отражает богатый, многолетний опыт работы Советского правительст­ва, сохраняет преемственность ленинских идей и принципов государственного строительства ^[52].

На нынешнем этапе развития страны среди центральных органов государственного управления важную роль играют министерства, государственные комитеты и иные ведомства СССР (комитеты, главные управления и т. п.). Правовое по­ложение этих органов определено в Конституции СССР, в За­коне о Совете Министров СССР и в законодательных актах, регулирующих сферы государственной и общественной жизни, в утвержденном Советом Министров СССР Общем положении о министерствах СССР (1967 г.), в положениях об отдельных министерствах, государственных комитетах и ведомствах, в правительственных решениях, посвященных либо специаль­но их организации и деятельности, либо решению вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Жизнь вносит, естественно, много повых моментов в ра­боту министерств.

Министерство СССР руководит порученной ему отраслью управления и несет перед партией, государством и народом ответственность за состояние и развитие этой отрасли,

выполнение государственных планов, наиболее полное удов­летворение общественных потребностей в продукции и услу­гах отрасли, за проведение единой научно-технической по­литики в отрасли и внедрение научной организации труда и управления. Правительство может возлагать на министерст­ва осуществление отдельных функций межотраслевого уп­равления. Министерство СССР, одноименные министерства союзных республик и подчиненные им предприятия, органи­зации и учреждения составляют систему министерства.

Характер национально-государственного устройства СССР налагает свой отпечаток на построение и методы работы центральных органов управления. Министерства СССР могут быть как общесоюзными, так и союзно-республиканскими.

Общесоюзное министерство руководит порученной ему отраслью на всей территории страны непосредственно или через создаваемые им органы, союзно-республиканское — как правило, через одноименные министерства, другие органы союзных республик и управляет непосредственно отдельны­ми предприятиями и организациями отрасли, находящимися в союзном подчинении.

Союзно-республиканские министерства союзных респуб­лик находятся в подчинении Советов Министров союзных республик и соответствующего союзно-республиканского ми­нистерства СССР, а в отдельных случаях — государственного комитета СССР. Права одноименных министерств союзных республик обязаны строго соблюдать соответствующие мини­стерства и государственные комитеты СССР. Республикан­ские министерства подчинены только Совету Министров рес­публики.

Проявляя инициативу, самостоятельно решая все вопро­сы в отрасли в пределах предоставленных ему прав, мини­стерство в то же время должно находиться в контакте и по- деловому сотрудничать с другими министерствами и ведом­ствами в разработке и решении межотраслевых вопросов. Эта сторона управленческой деятельности в условиях роста п интенсификации экономики, усложнения межхозяйственных и межотраслевых связей, расширения социально-культурной деятельности приобрела ныне особое значение. Обеспечение согласованности действий различных ведомств XXVI съезд КПСС выдвинул как одну из насущных задач совершенство­вания руководства хозяйством ^[53].

Практика выработала оправдавшие себя методы управ­ления, базирующиеся на принципе демократического цент­

рализма. Этот принцип находит яркое выражение в положе­ниях о министерствах и других центральных органах госу­дарственного управления, определяющих главные задачи и важнейшие вопросы организации их работы.

Министерства СССР в пределах своей компетенции изда­ют акты на основе и во исполнение законов СССР, иных ре­шений Верховного Совета СССР и его Президиума, поста­новлений и распоряжений Совета Министров СССР, а мини­стерства союзных республик — и на основе и во исполнение законов соответствующей союзной республики, решений, по­становлений и распоряжений ее высших органов государст­венной власти и управления, а также актов соответствую­щих министерств и государственных комитетов СССР.

Министерства возглавляют министры, которые несут пер­сональную ответственность за выполнение соответствующи­ми министерствами возложенных на них задач и обязанно­стей, осуществление ими своих функций. Высокая миссия министров подчеркивается уже самим порядком их утверж­дения в этой должности. Министры назначаются в период между сессиями Верховного Совета СССР или сотозпой рес­публики соответствующим Президиумом Верховного Совета с последующим представлением на утверждение Верховного Совета. В пределах компетенции министерства министр из­дает приказы, инструкции, а также дает указания. Они обя­зательны для исполнения всеми органами, предприятиями, учреждениями данной системы. Министр имеет заместите­лей, назначаемых правительством. Распределение обязанно­стей между ними производится министром, он же определя­ет степень ответственности их и руководителей подразделе­ний центрального аппарата министерства.

В министерстве образуется коллегия в составе министра (председатель) и заместителей министра, а также руководя­щих работников министерства и его организаций. Членов кол­легии утверждает Совет Министров. На заседаниях коллегии рассматриваются основные вопросы развития отрасли и ру­ководства ею. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. Сочетание единоначалия и коллегиальности вытекает из самой природы управления при социализме. Как метод руководства единоначалие не исклю­чает, а предполагает коллективность в рассмотрении важ­нейших вопросов, принимаемых решений и в деятельности по их выполнению. Реализация коллегиальных начал обес­печивается четким определением в соответствующих право­вых актах форм организации работы коллегий. Установлен порядок, при котором в случае разногласий между минист­

ром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая в то же время о возникших разногласиях Совету Министров. В свою очередь членам коллегий предостав­лено право обратиться в ту же инстанцию и сообщить свое мнение.

В целях развития демократических начал в управлении отраслями в министерствах создаются научно-технические и иные советы, а также созываются совещания актива с уча­стием общественных организаций, на которых обсуждаются важнейшие проблемы развития отрасли и вопросы, связан­ные с улучшением деятельности министерства и подведом­ственных ему предприятий, организаций и учреждений.

Другая разновидность центральных органов государст­венного управления — государственные комитеты. Правовое положение их в общей форме определено в Конституции СССР, конституциях союзных республик, в законодательных и правительственных актах. О каждом из них имеется со­ответствующее положение. Поскольку они сложились в са­мостоятельное звено центрального аппарата управления, при­знано необходимым — по аналогии с министерствами — раз­работать и принять Общее положение о государственных комитетах СССР. В нем кроме определения задач и ответст­венности должны быть урегулированы функции государст­венных комитетов, их полномочия и взаимоотношения с дру­гими государственными органами.

Государственные комитеты осуществляют межотраслевое управление и несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления. Они обеспечивают едино­образное выполнение — в масштабе Союза ССР,— например, функций в области планирования, снабжения, науки и тех­ники, труда и заработной платы и в других областях. Коми­теты наделены правами координации и контроля деятельно­сти соответствующих организаций в рамках той или иной сферы управления, а также оказывают им методическую по­мощь в проведении работы.

Общесоюзные государственные комитеты СССР осущест­вляют межотраслевое управление на всей территории страны непосредственно либо через создаваемые ими органы. Союз­но-республиканские государственные комитеты СССР обес­печивают межотраслевое, а в отдельных случаях — отрас­левое управление, как правило, через соответствующие госу­дарственные комитеты, другие органы союзных республик и управляют непосредственно отдельными предприятиями и организациями союзного подчинения. В союзных республи­ках действуют союзно-республиканские и республиканские

'государственные комитеты, осуществляющие межотраслевое (отраслевое) управление в пределах своей компетенции.

Государственный комитет возглавляется председателем комитета, который входит в состав правительства. Председа­тель имеет заместителей, назначаемых Советом Министров СССР, распределяет обязанности между ними. Правительст­во утверждает также членов государственных комитетов.

В образуемую в государственном комитете коллегию (в некоторых государственных комитетах коллегий пе имеется) входят председатель комитета и его заместители, а также другие руководящие работники комитета, подведомственных и иных организаций. Коллегия (а там, где нет коллегии,— комитет) рассматривает на своих регулярно проводимых за­седаниях основные вопросы развития данной сферы управ­ления, в том числе проекты наиболее важных нормативных документов.

Государственный комитет в пределах своей компетенции издает постановления и другие акты, обязательные для ис­полнения всеми министерствами, ведомствами, предприятия­ми и организациями. Приказы, инструкции и указания пред­седателя комитета обязательны для подведомственных орга­низаций и учреждений. На него возлагаются организация и проверка их исполнения. В необходимых случаях председа­тель комитета издает с руководителями министерств и ве­домств совместные акты.

Создание научно-техпических, экспертных и иных сове­тов в государственных комитетах является одной из форм, обеспечивающих участие общественности в рассмотрении важных для той или иной сферы управления вопросов.

♦ Есть еще центральные органы государственного управле­ния, подведомственные Совету Министров СССР. Это — Гос­банк СССР и ЦСУ СССР, руководители которых в установ­ленном порядке включаются в состав правительства, Коми­тет по физической культуре и спорту, главные управления и другие ведомства при Совете Министров СССР по делам хо­зяйственного, социально-культурного и оборонного строи­тельства. Для разрешения хозяйственных споров действует Государственный арбитраж при Совете Министров СССР.

Названные органы по характеру своей деятельности близки либо к министерствам (например, Главное управле­ние микробиологической промышленности), либо к государ­ственным комитетам (например, Главное архивное управле­ние, Главное управление геодезии и картографии), но отли­чаются от них по задачам, функциям и объему полно­мочий.

В союзных республиках наряду с министерствами и го­сударственными комитетами имеются также комитеты и дру­гие ведомства при Советах Министров по делам хозяйствен­ного и социально-культурного строительства. Специфика экономики, культуры и природных ресурсов союзных респуб­лик предопределяет и различные формы построения их цент­ральных органов. В одних отраслях действуют министерства, в других — главные управления, в третьих — республикан­ские промышленные и иные объединения. Есть поэтому и от­личия в составе правительств союзных республик, отражаю­щие их особенности, неодинаковый удельный вес различных отраслей и звеньев аппарата управления.

Решение комплексных задач развития экономики, науки, обслуживания населения и других, переход к составлению и реализации целевых комплексных программ требуют особо­го внимания к созданию эффективных систем управления. Они призваны обеспечить единое планирование, снабжение, финансирование, четко определить права и ответственность каждой организации, участвующей в выполнении програм­мы, а также взаимодействие ее участников в решении общих вопросов. От содержания и масштабов комплексных про­грамм зависят формы управления*

Приведенная классификация свидетельствует, что в Со­ветском Союзе создана стройная и достаточно гибкая систе­ма центральных органов государственного управления, спо­собная решать большие задачи, выдвигаемые самим ходом нашего движепия вперед. В основу построения этой системы положены, как уже указывалось, общие демократические принципы государственного управления, отражающие зако­номерности развития социалистического общества. Централь­ные органы, являясь составной частью государственного ап­парата, обеспечивают использование основных ресурсов общества, решение масштабных задач политического, эконо­мического и социального развития страны. Исключительно важно в современных условиях, чтобы центральные звенья государственного аппарата управления, министерства и ве­домства постоянно опирались в своей деятельности на ме­стные органы, трудовые коллективы.

Повседневная органическая связь в работе центра и мест позволяет добиваться повышения уровня организованности и дисциплины, мобилизации инициативы и энергии трудя­щихся и, в конечном счете, успешнее решать многообразные проблемы социалистического хозяйствования.

XXVI съезд партии и последующие Пленумы ЦК КПСС придали нашей государственной деятельности то ускорение,

которое позволяет ей еще более эффективно влиять на ход общественного развития. Слова партии не расходятся с де­лом. В Обращении Центрального Комитета Коммунистиче­ской партии Советского Союза в связи с выборами в Верхов­ный Совет СССР одиннадцатого созыва (март 1984 г.) гово­рится, что выработанный партией политический курс неук­лонно претворяется в жизнь, достигнуты новые успехи в хозяйственном и культурном строительстве, наша Родина стала еще богаче и сильнее ^[54]. В стране широко осуществля­ются меры по ускорению прогресса общественного производ­ства, переводу его на интенсивный путь развития, по совер­шенствованию хозяйственного механизма, усилению роли трудовых коллективов в управлении предприятиями, орга­низациями, учреждениями, развитию социалистической де­мократии. К. У. Черненко подчеркивает: «Весь наш опыт подтверждает: важнейшим источником силы партии всегда была, есть и будет ее связь с массами, гражданская актив­ность миллионов трудящихся, их хозяйский подход к делам па производстве, к проблемам общественной жизни... Уметь вовремя увидеть и поддержать народную инициативу, при­чем в самом широком смысле — от хозяйского, творческого отношения к делу на рабочем месте до активного участия в управлении государством, обществом,— в этом величайший, можно сказать, неисчерпаемый резерв нашего прогресса» ^[55].