Система государственного и общественного призрения нищих

Заслуги «жалостливости» народной и нравственное значение обычного соболезнования «несчастным» были признаны и при правлении Александра I, и в особенности прослеживается это в Указе от 16 мая 1802 г.

Заведование обществом сосредоточивалось в совете и в местных комитетах, причем каждому члену совета предоставлялось право посещать бедных и заключенных (кроме государственных преступников), где бы они ни находились[296].

Действуя на таких основаниях, Человеколюбивое общество довольно быстро расширилось и уже за время правления Александра I успело открыть несколько крупных учреждений и образовать четыре попечительства о бедных - в Казани, Воронеже, Уфе и Слуцке.

Постепенно стали открываться и более мелкие подобные общества. Так, в 1807 г. епископом Коссаковским основывается Виленское человеколюбивое общество, в 1812 г.

Продолжали открываться и частные благотворительные заведения. Так, арзамасский купец первой гильдии И. А. Попов, известный своей отзывчивостью к нуждам беднейших сограждан, в 1810 году учреждает в родном уездном городе богадельню для «бедных и удрученных старостью и нищенством» сограждан, «кои лишены всех способов снискивать себе пропитание собственными своими трудами и работами».

С этой целью он жертвует собственный двухэтажный каменный дом ценою в 5947 руб. с землею. Помещение рассчитывалось на призрение от 100 до 120 человек. При этом Попов принимал на свой счет в течение года содержание богадельни, а после этого надеялся, что она будет содержаться добросердечием граждан под попечением полиции и городской думы.

Об этой своей задумке он изложил в прошении на имя нижегородского гражданского губернатора А. М. Руновского от 3 октября 1809 года, который выразил благотворителю признательность и через девять дней «ордером» известил арзамасского городничего Юрлова о принятии в его непосредственное ведение пожертвованный дом. Губернатор предписывал городничему: «наблюсти, чтобы помещаемые в него нищие действительно имели нужду в сем благотворительном призрении, не допуская отнюдь тунеядцев, могущих по силам своим доставать себе пропитание трудами и работаю или же пособиями со стороны родственников их и иметь прилежнейший надзор за сохранением в оном доме между нищими порядка и спокойствия».

Торжественное открытие богадельни состоялось 16 января 1810 года. После торжеств И. А. Попов из сострадания к бедным жертвует 302 руб. Кроме того, надворный советник Дьяков и купец П. И. Скоблин обязались ежегодно вносить в богадельню по 50 руб., а купец Василий Куракин - ежегодно присылать 20 фунтов сальных свечей.

Первыми призреваемыми стали два унтер-офицера инвалидной команды, один капрал, 12 рядовых и 11 арзамасских мещан.

Благотворитель был всемилостивейше награжден Александром I золотой медалью с надписью «за полезное», которая носилась на алой ленте на шее.

Для призрения нищих и бедных в губерниях Российской империи продолжали действовать и приказы общественного призрения. При своем первоначальном учреждении они непосредственно подчинялись верхов­ной власти и Правительствующему сенату. Высочайшим указом Сената от 10 марта 1802 года доклад по делам приказов возлагается на действительного камергера Витовтова. Манифестом от 8 сентября того же года об учреждении министерств они были подчинены ведению Министерства внутренних дел, но при образовании Министерства полиции 25 июля 1810 года приказы были отнесены к этому ведомству по

2- му Отделению Xозяйственного департамента. С присоединением 4 ноября 1819 года Министерства полиции к Министерству внутренних дела по приказам общественного призрения сосредоточиваются во 2-м и

3- м отделениях Xозяйственного департамента этого министерства.

Изданные по этому предмету законы подробно определяли их обязанность, их средства, права и преимущества. На основании законов второй четверти XIX столетия приказы обязывались в следующем: принимать на свое попечение и содержать за свой счет учреждаемые ими богадельни. В них помещались уволенные от службы по болезни и увечьям нижние чины морского ведомства, наравне с сухопутными1, а также бродяги, которые по свидетельствам местных начальств и врачебных управ, оказались совершенно неспособными к следованию в Сибирь2.

Во время правления Николая I дело призрения получило особенное развитие и особую организацию в столицах государства - С.-Петербурге и Москве. Неудовлетворительность положения данного дела не могла не обратить на себя внимания императора, и по его желанию некоторые заведения С.-Петербургского приказа общественного призрения 6 января 1828 г. были приняты императрицей Марией Федоровной под ее августейшее «начальство»3. Первоначально под ведомство императрицы поступили только Обуховская больница с домом умалишенных, городская богадельня и сиротский дом, которые были выделены из подчинения приказа и губернских властей.

Вскоре после кончины Марии Федоровны (26 октября 1828 г.), 8 июня 1829 г., Николай I утвердил Положение для управления богоугодными заведениями в С.-Петербурге, на основании которого заведование ими поручалось попечительному совету, состоявшему из назначаемых императором членов. Причем военный генерал-губернатор, гражданский губернатор, губернский предводитель дворянства и городской голова являлись членами по должности. В ведение совета поступали: обуховская и калинкинская больницы, дом умалишенных, сиротский дом, смирительный дом, работный дом, богадельни4.

Денежные суммы на содержание советом богаделен поступали из приказа общественного призрения. Ввиду их недостаточности император повелел С.-Петербургской городской думе отпускать совету по 100 000 руб. в год. В апреле 1828 г. Николай I разрешил городу С.-Петербургу сделать заем на 1 250 000 руб. из Сохранной казны на 24 года на устрой­ство богоугодных заведений5. Для увеличения доходов С.-Петербургского приказа общественного призрения на содержание богоугодных заведений 22 марта 1830 г. было передано из наличного капитала санкт- петербургских запасных хлебных магазинов два миллиона рублей, из конторы адресов - по 20 000 руб. ежегодно, из городских доходов - по 80 000 руб. в год6. 20 июня 1840 г. всем заведениям попечительного совета были даны новые штаты, и весь расход по содержанию

4

5

6

богоугодных заведений ежегодно определялся в 319 696 рублей серебром[298].

В целях привлечения частных лиц к обустройству нищих прави­тельство Николая I стало прибегать к различным поощрительным моти­вам. В частности, в статус ордена Св. Анны было внесено положение, что «тому, кто займется устройством нищих и представит о том основатель­ное и полезное обществу и для них самих предположение», предоставляется право на получение указанной награды[299].

30 апреля 1828 г. появляется «Дом императрицы Александры Федоровны для призрения бедных». На его содержание царица пожертвовала 400 000 руб. ассигнациями, проценты от которых в 12 000 руб. в год шли в пользу дома, в котором до 1862 г. постоянно содержалось от 50 до 150 обоего пола лиц, лишенных средств к существованию. После кончины Александры Федоровны в 1860 г. дом был причислен к ведомству учреждений императрицы Марии[300].

Этими мерами не исчерпывалась деятельность правительства Ни­колая I по призрению нищих в С.-Петербурге. Ввиду того что между ли­цами, задерживавшимися полицией за прошение милостыни и подверг­нувшимися тюремному заключению и высылке потом из столицы, нахо­дилось много таких, которые нищенствовали не вследствие порочной жизни, лени и привычки к праздности, а по стечению случайных обстоя­тельств, применение к ним всей строгости законов, преследующих про­шение милостыни, было признано несправедливым, и потому 9 декабря 1835 г. при комитете С.-Петербургского попечительного общества о тюрьмах учреждается особый комитет для разбора нищих и изыскания способов к искоренению нищенства в столице, а 6 июля 1837 г. утвер­ждается положение этого комитета[301]. 16 декабря 1837 года комитет официально открывается как временный на три года[302]. В 1841 г. выходит подтверждение о продолжении существования санкт-петербургского ко­митета еще на один год[303]. Но затем, «во внимание к отличному усердию его и к действительной пользе, им доставляемой» 5 июля 1844 г. он оставляется в прежнем виде, впредь до особого распоряжения правительства.

В 1838 г. санкт-петербургский комитет для призрения нищих принимается под Высочайшее покровительство[304].

Главной целью комитета было искоренение нищенства. В этом случае к его обязанностям относились: 1) разбор нищих или людей, просящих милостыню и забираемых полицией; 2) изыскание средств к надежному помещению и возможному пособию первым и деятельных мер к обращению последних от праздности к честному и полезному труду; 3) изыскание способов к учреждению впоследствии заведений для призрения нищих; 4) составление из всех наблюдений, опыта и изданных постановлений одного общего и полного положения об искоренении нищенства.

Комитет должен был распределять пойманных полицией нищих на следующие четыре разряда. Первый разряд - это нищие, впавшие в убожество от стечения несчастных обстоятельств, сиротства, старости, дряхлости, болезни и которые не могут собственным трудом снискивать себе пропитание. Такие нищие должны быть помещаемы в богадельни или в существовавший при комитете дом призрения бесплатно или на счет комитета.

Ко второму разряду относились нищие, которые по сиротству, временной болезни и по другим причинам впали в нищету, но по летам своим и силам могли снискивать себе пропитание и лишь не имели ни случая, ни способов к работе и занятиям. Таким лицам комитет должен был доставлять работу или в своих мастерских, или у посторонних лиц, или же помещать их в дома трудолюбия, на фабрики, заводы казенные или частные. От комитета они получали одежду и денежное пособие.

Третий разряд составляли нищие, которые по летам и крепости сил могли бы трудиться, но по лености и привычке к праздности бродяжничали, составив для себя из прошения милости род ремесла. Такие нищие передавались суду, и, по отбытии наказания, иногородние высылались в местожительства с воспрещением выдачи паспортов на отлучку в течение двух лет, а столичные передавались в распоряжение градоначальника.

И, наконец, в четвертый разряд входили случайные или времен­ные от непредвиденных несчастных обстоятельств нищие: а) просрочив­шие паспорт по болезни, неграмотности и посему лишившиеся возмож­ности приискать место или работу и б) находившиеся в отдаленности от своих хозяйств, лишившиеся почему-либо взятых из дому денег, потому не могущие ни найти занятий, ни продолжать дорогу, вернуться на родину. Таким нищим комитет испрашивал отсрочку паспортов, выписывал новые паспорта, давал работу у себя или помещал к частным лицам, помогал вернуться домой, снабжая или деньгами, или бесплатным билетом на проезд по железной дороге.

В 1838 году учреждается подобный комитет в Москве, открытие которого было объявлено на следующий год[307]. Потом было подтверждено, что действие комитета продлевается до 1 июля 1843 года[308]. В 1850 г. определяются новые штаты этого комитета[309].

Все это вышло хорошо на бумаге, на деле же столичные комитеты (и петербургский - прежде всего) не имели достаточно средств для того, чтобы справиться со всеми нищими; собственных мастерских у них не было никаких; фабриканты и заводчики нищих не брали, не брали их и частные лица - по той простой причине, что нищие в громадном большинстве плохие работники. Да и полиция доставляла в комитет далеко не всех задержанных нищих, а не более 10-15%, остальные же высылались административным порядком или на родину, или, в большинстве случаев, до ближайшей станции железной дороги, откуда они, конечно, тотчас же возвращались в столицу. В результате казна несла большие расходы на перевозку нищих и на снабжение их одеждою, которую они, к слову сказать, тотчас же продавали и запасались рваным костюмом, более соответствующим их занятиям. Данные первой всероссийской переписи 1897 года дают цифры о количестве нищих. В них имеются две группы. Одна, озаглавленная «Нищие бродяги, странники, богомольцы, гадалки и т. п.», дает 362 514 человек (159 753 мужчины и 203 448 женщин). Другая - не указавшие своих занятий и средств к существованию - 316 646 (122 998 мужчин и 192 648 женщин).

Во что обходились эти нищие населению? Дореволюционные исследователи, определяя средний заработок нищего в 25 копеек в день, подсчитали, что нищим разных категорий раздается 27 375 000 руб. ежегодно. Утверждалось, что крестьянское население тратит на милостыню колоссальную сумму в 230 миллионов в год[310].

В. Михневич проанализировал работу санкт-петербургского комитета на основе сопоставления статистических сведений полиции о числе задержанных нищих и комитета о количестве принятых им клиентов за 1870-1873 гг. и пришел к выводу, что в среднем до 40% нищих не попадали в комитет, хотя по существовавшим правилам ни один нищий, пойманный на улицах столицы, не должен был пройти мимо этого учреждения[311].

Годовые отчеты комитета предоставляли сведения об устройстве судьбы доставленных ему нищих. Так, ежегодно в среднем расчете за 1872-1879 гг. из 3,3 тыс. нищих, попадавших в ведение комитета, было им отправлено: на родину - 330 человек; в губернские правления, управы благочиния, ремесленную, мещанскую и полицию - 1,2 тыс.; определено в богадельни - 9 человек; устроено на рабочие места - 799 нищих; привлечены к мировому суду - 283 человек, и погребено 73 человека. Таким образом, комитет проявил свою благотворительную деятельность только в отношении 808 клиентов (количество трудоустроенных и отправленных в богадельни), что составляло 24% от общего количества поступивших в его распоряжение.

Деятельность комитета можно подразделить на два направления - благотворительное и исправительное. В первом случае комитет к началу 80-х годов содержал на свои средства две богадельни для престарелых и убогих, два ремесленных училища для мальчиков и девочек и лечебницу для больных.

Полиция, забирая нищих, обязывалась немедленно их направлять в комитет, с указанием звания и местожительства просящего милостыню. Комитет препровождал нищего в приходское попечительство.

Однако, принимая во внимание, что комитет был филантропическим учреждением, складывается впечатление, что задачу по призрению нищих он выполнял весьма посредственно.

Общественное призрение в нашем Отечестве основывалось на Уставе об общественном призрении, который начинался с изложения «положений общих», касавшихся общего заведования призрением, местного заведования им и «предметов призрения», т. е. форм и видов, в которых проявляется оно[312].

Согласно ст. 1 Устава главное заведование делами общественного призрения принадлежало ведомству Министерства внутренних дел, общий же «местный надзор за соблюдением предписанных» в документе «постановлений об общественном призрении возлагается на главных начальников губерний и области, а равно на губернаторов и градоначальников, по принадлежности» (ст. 2). Затем Устав указывал, что «заведование общественным призрением в губерниях и уездах поручается состоящим в них земским учреждениям», а где таковых нет - «приказам общественного призрения или заменяющим оные установлениям» (ст. 3). Дале говорилось, что «попечение о призрении бедных и прекращении нищенства в городах» и принятие некоторых других мер: мер по призрению в них «принадлежит к предметам ведомства подлежащих городских общественных управлений» (ст. 8); меры же общественного призрения крестьян «относятся к ведению сельских и волостных управлений, по принадлежности» (ст. 9).

Этим и исчерпывались «Положения общие», касающиеся общего и местного заведования общественным призрением. Из них очевидно, что законодатель не имел в виду никаких специальных, кроме приказов, органов по призрению.

Общественное призрение тесно связано с общим хозяйственным управлением, в частности, с экономическими мероприятиями, с народным продовольствием, с медицинской частью и т. п. «предметами ведения», а потому, естественно, должно входить в круг деятельности того центрального учреждения, которое руководит и всеми остальными из указанных отраслей управления. Но при этом возможно, что обширность и сложность дела призрения, а также огромный круг лиц и установлений, которых касается оно, вызовут необходимость учреждения в указанном ведомстве самостоятельной части для заведования им.

В действующем законе, очевидно, проводилось то начало, по которому заведование призрением на местах поручалось в большинстве случаев общественным союзам, обязанным нести материальные жертвы. Так, меры призрения крестьян относились к ведению сельских и волостных учреждений, очевидно, потому, что по последующим статьям (ст. 580-582) Устава «престарелые, дряхлые и увечные члены сельских обществ», если они не имели родственников или если последние бедны, «призреваются на счет крестьянских обществ». Их призрение, «а равно круглых сирот составляет обязательную мирскую повинность

крестьянских обществ». Те же обязанности крестьянских обществ возлагались на них и пунктом 6 ст. 179 Т. X Свода законов Российской империи «Общественное положение крестьян, вышедших из крепостной зависимости». В силу этих обязанностей естественно было бы представить крестьянским обществам и заведование мерами призрения. Возложив на земства заведование призрением, закон поручал им «оказание пособий нуждающемуся населению разрешенными способами» (пункт 3 ст. 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях) и, кроме управления заведениями, в числе предметов ведения земств, указывал «попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных» (пункт 7 той же статьи). К таким же предметам ведомства городских управлений пунктом 5 ст. 2 Городового положения были отнесены «попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства; устройство благо­творительных и лечебных заведений» и т. п. Таким образом, и здесь обязанности по заведованию являлись следствием обязанностей по призрению.

Устав об общественном призрении, содержавший главные положения попечения нуждавшихся, базировался в основном на законодательных актах времен Екатерины II. Значительные изменения, происшедшие в социально-экономическом развитии России после реформ 60-70-х гг. XIX в., не нашли отражения в этом законодательстве.

К 1852 году в 22 сиротских домах приказов общественного призрения воспитывалось 1824 ребенка. Из них распределено по разным заведениям и частным лицам - 272, умерло - 564. В 1853 году осталось 988 сирот. Самое большое число сирот наблюдалось в Тверской губернии - 685 человек (в сиротском доме приказа - 215, и 470 распределялось по уездам). Затем шел Ярославский сиротский дом - 154. Наименьшее количество сирот было в Вятском и Ревельском сиротских домах - по 15 человек[313].

Санкт-петербургский комитет постановлением от 26 января 1895 г. принял решение возложить на особую комиссию из своих сотрудников составление проекта об устройстве работ для нищих - на 100 мужчин и 75 женщин. 15 июля проект был утвержден президентом комитета.

По нему нищие обоего пола и физически здоровые «определяются по их желанию» на платные и срочные работы вне учреждения комитета. В случае отказа нищего от добровольно принятых им на себя срочных работ, лености на работе или дурного поведения и вообще нарушения порядка он подлежал новому разбору в комитете для определения дальнейших мер к его исправлению. Далее расписывался порядок распределения нищих по работам, условия работы и надзор, а также проживание и оплата. В случае побега с работ или доказанной лености на ней, плохого поведения, заработная их плата поступала в пользу комитета.

Окончившие срочные работы нищие получали обратно от распорядителя свои виды на жительство и немедленно освобождались. Рабочие же, отличившиеся на работах своим усердием, внимательным исполнением их и вообще хорошим поведением, могли рассчитывать на получение пособия от комитета для заведения какого-либо ремесла или занятия[314].

В первый год работы был предоставлен платный труд 1014 профессиональным нищим. При этом только 159 оказались неисправимыми, а остальные 755 человек отбыли назначенный им срок от одного до шести месяцев и заработали вместе 9839 руб. Несколько десятков человек, окончив сроки и получив заработную плату, пожелали добровольно остаться в комитетском убежище впредь до приискания новой работы[315].

Некоторые исследователи того времени также пришли к осознанию учреждения работных домов, которые были убеждены, что профессиональный нищий не пойдет ни в богадельни, ни в приюты, так как он хочет жить на воле, пьянствовать и развратничать в свое удовольствие. «Открывая дома трудолюбия, забыли, что профессиональные нищие просят подаяние не вследствие нужды, а вследствие своей лености и корысти». Чтобы их заставить, необходимо иметь «такие заведения, куда можно отдать для принудительной работы тех людей, которые добровольно трудиться не желают». Кстати, и подавляющее большинство губернаторов высказалось за устройство работных домов «для заключения виновных на долгие сроки и с употреблением на тяжкие работы» [316].

Бессилие в борьбе с нищенством демонстрировал также Московский комитет о нищих. Сперанский, изучив отчеты о работе этого учреждения за 15 лет с 1877 по 1892 гг., обратил внимание, что около половины клиентов отправлялись в места приписки или отпускались с внушением «не нищенствовать»[317].

Получался замкнутый круг: нищих высылали или отпускали, потом они снова попадали в это благотворительное учреждение, и так по нескольку раз. Были случаи, когда комитету приходилось разбирать дело об одном и том же нищем до двадцати раз.

В ведении комитета состоял работный дом (единственный в Рос­сии), в котором содержались как профессиональные нищие, определяв­шиеся туда «для исправления», так и лица, добровольно приходившие для получения заработка. Главная проблема заключалась в обеспечении заказами на проведение работ и материально-технической базы заведе­ния. Из-за ее нерешенности работный дом простаивал большую часть года. Содержание этого заведения с 1877 по 1892 г. обошлось комитету в 360 тыс. рублей, а заработок рабочих составил 4,2 тыс. рублей[318]. Это сопоставление говорит о том, что свое назначение работный дом не выполнял и содержать его не было смысла.

Современники давали самую негативную оценку деятельности Московского комитета о нищих, указывая на его полную неспособность оказывать положительное влияние на ситуацию с нищенством, наоборот, нищие стали действовать осторожнее и реже попадались полиции[319].

В 1892 г. Московский комитет о нищих был упразднен, а его функции перешли к городскому присутствию по разбору и призрению нищих, самой распространенной мерой воздействия которого было моральное внушение нищим.

За год до этого Московская городская дума постановила ходатайствовать перед правительством о разрешении городскому управлению Москвы учреждать «участковые попечительства о бедных для сбора пожертвований, раздачи пособий нуждающимся и постоянного наблюдения за призреваемыми». По утверждению этого ходатайства Московская городская дума приняла разработанный особой комиссией под председательством профессора В. И. Герье соответствующий проект положения об участковых попечительствах, и в конце 1894 г. городская дума постановила выдавать ежегодно по 1000 руб. каждому из имеющихся открыться первых сорока городских попечительств о бедных. Для начала дела дума избрала 24 участковых попечителя. Таким образом, организовались мелкие органы общественного призрения. Каждое попечительство состояло из попечителя, его товарища и от четырех до 10 гласных членов совета и неограниченного числа сотрудников, приглашенных попечителем и учреждаемых в этом звании советом. Затем почти все попечительства подразделились на более мелкие отделы и районы, которыми заведовали члены совета с сотрудниками. К примеру, Предчистенское разделялось на 43 района. Под председательством городского головы все попечители вместе составили общее городское попечительство, которое для Москвы являлось центральным руководящим органом. Такая организация сразу вызвала заметное оживление в московском обществе, и на призыв думы откликнулись 1721 человек, пожелавших принять личное участие в городской благотворительности[320]. Это привело к возможной индивидуали­зации помощи бедным, т. е. ее организовали так, чтобы положение каждого нуждающегося, обратившегося за помощью, было исследовано и чтобы сама помощь соответствовала нужде и основывалась на личном участии благотворящего к благотворимому.

Добровольцы собрали в древней столице около 140 тыс. рублей (не считая вещей и разных предметов) на нужды общественного призрения и получили 60 тыс. руб. от думы и 38 тыс. руб. от великой княгини Елисаветы Федоровны.

Рассмотрев в течение года 21 928 просьб и прошений,

попечительства Москвы приняли в свои убежища 668 престарелых лиц и 342 ребенка, да, кроме того, раздали деньгами в помощь бедным 237 874 руб. 52 копейки[321].

Заметный шаг в помощи нищенствующему населению был сделан в конце 90-х годов, когда под покровительством императрицы Александры Федоровны был возбужден вопрос об учреждении Попечительства о домах трудолюбия и работных домах. С этой целью летом 1896 г. вице­президент комитета попечительства гофмейстер А. С. Танеев команди­руется для обозрения домов трудолюбия во Францию и Германию.

В провинциальных губерниях призрение нищих возлагалось на гу­бернские тюремные комитеты. О том, как распределяется нищенство по губерниям, из доставленных сведений за 1898 г. видно: 1) что коренное население сибирских губерний (Иркутской, Енисейской, Тобольской и Томской) нищенством не занимается вовсе; 2) что в 18 губерниях нищен­ство развито очень слабо. Это губернии: Архангельская, Астраханская, Бессарабская, Екатеринославская, Калужская, Курляндская, Лифлянд- ская, Люблинская, Олонецкая, Оренбургская, Полтавская, Псковская, Ставропольская, Сувалкская, Седлецкая, Xерсонская, Черноморская и Эриванская. Здесь оно составляет от 0,13 до 1% населения); 3) несильно было развито нищенство в губерниях: Варшавской, Виленской,

Енисейской, Киевской, Ковенской, Минской, Пермской, С.-Петербургской, Тверской и Уфимской, составляя от 1 до 1,6%; 4) наконец, очень большие масштабы нищенство приняло в губерниях: Курской, Иркутской,

Тобольской, а также в городах: Астрахани, Казани, Киеве, Москве, Николаеве, Орле, Одессе, С.-Петербурге, Саратове, Ченстохове (Петроковск. губ.), Xерсоне и Царицыне.

Комитеты действовали согласно Уставу Общества попечительного

0 тюрьмах, определявшего цель общества как «улучшение нравственного и физического состояния арестантов и мест заключения». Действие общества распространялось на все тюремные, рабочие и смирительные дома, полицейские места заключения, исправительные арестантские роты гражданского ведомства.

К главным предметам ведомства общества относились: внутреннее устройство мест заключения и постоянное наблюдение за их содержа­нием; снабжение продовольствием, одеждой, обувью арестантов; попечение о тюремных больницах, о пересылавшихся по этапу арестантах, о скорейшем разрешении участи заключенных; исправлении нравственности арестантов и др.

Комитетам и отделениям был предоставлен широкий круг обязанностей, к которым, кроме благотворительности, нравственного и религиозного воспитания заключенных, относилось также заведование хозяйственной частью в тюрьмах.

Попечительное о тюрьмах общество состояло в основном из госу­дарственных служащих, обремененных дополнительными обязанностями и не получавших вознаграждения за работу в этой организации. Так, в состав губернских тюремных комитетов входили: 1) вице-президенты (губернатор, архиерей, прокурор судебной палаты); 2) директора по должности - губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, губернский врачебный инспектор, городской голова, председатель губернской земской управы, прокурор окружного суда, губернский полицмейстер и др.; 3) директора - выбранные из числа членов общества, и 4) частные лица, избиравшиеся вице-директорами.

В распоряжение общества поступали средства из казны (на питание, одежду, обувь арестантов), городских доходов (на содержание тюрем), от членов общества ежегодные и единовременные взносы, от кружечных сборов и частных лиц по духовным завещаниям. Очевидно, средства трех последних источников могли использоваться на благотворительные цели.

Следовательно, на губернские комитеты и уездные отделения «попечительных о тюрьмах обществ» были возложены обширные задачи, но для их реализации отпускались гарантированные средства только на содержание тюрем и арестантов, поэтому осуществлять призрение нищих было для них крайне затруднительным.

Кроме этого, закон возлагал обязанность разбора и попечения нищих на губернские комитеты и уездные отделения в соответствии с правилами, изданными для Санкт-Петербургского комитета по разбору и призрению нищих, предусматривавших решение вопроса о каждом нищем в индивидуальном порядке, в форме пожелания - «по возможности». Поскольку существовала такая ни к чему не обязывающая формулировка, то и отношение к работе было соответствующим.

Например, в Ярославской губернии комитет и его уездные отделения открылись 12 июля 1852 г. Однако в годовых отчетах об их деятельности конца XIX - начала XX века не содержится сведений о проделанной работе в отношении нищих. Аналогично можно констатировать отсутствие документов, относящихся к этому предмету и по Костромской губернии.

Что касается Нижегородской губернии, то вопрос о нищенстве был возбужден в Нижегородской городской думе в 1875 году. Но он так и остался на бумаге, так как никаких мер по его прекращению не было сделано. В начале 80-х годов XIX столетия в Нижнем Новгороде было замечено очень много разного возраста и обоего пола просящих под разными предлогами милостыню на церковных папертях, улицах и съездах. При этом при отказе подаяния они грубили и дерзили.

Гласный А. А. Зарубин 20 мая 1882 года предложил членам думы уничтожить нищенство в губернском городе. В заседании 28 мая того же года гласные возложили тщательную и подробную разработку данного вопроса на особую комиссию, которая представила думе проект правил для прекращения нищенства в Нижнем Новгороде. При его обсуждении гласные нашли «его неудобным к выполнению». Однако, желая осуществить коренную идею проекта (разбор, сокращение и призрение нищих) и имея в виду, что по постановлению думы образована особая комиссия для разрешения вопроса о частной благотворительности с участием нижегородского полицмейстера и лиц, назначенных епископом Макарием от городского духовенства, гласные признали передать для разработки в эту комиссию и проект об искоренении нищенства.

Комиссия по частной благотворительности была официально от­крыта 10 февраля 1883 года, а с 17 марта начала свои заседания. 15 июня следующего года комиссия предложили проект Устава. Он предусматривал образование комитета под названием «Нижегородский городской общественный комитет для разбора, сокращения и призрения просящих милостыни в Нижнем Новгороде» и учреждался в память «мученической кончины Царя Освободителя Государя Императора Александра II». Комитету предлагались «следующие занятия»: «а) вникать в действительное положение бедных людей, прибегающих к прошению подаяния, и, смотря по добытым достоверным сведениям, отделять от них впавших в крайность и нужду по причине разных сложившихся для них неблагоприятных обстоятельств от других лиц, праздношатающихся и нищенствующих вследствие порочной жизни, лености, пьянства и привычки к бродяжничеству; б) изыскивать средства к надлежащему обеспечению в жизни участи первых и деятельными, гуманными и разумными распоряжениями стараться обращать последних от праздности к труду, честному и полезному; в) находить способы, чтобы доставить малолетним детям, возрастающим в нищенстве, учение и такое воспитание, которое бы не только приучало их впоследствии доставать себе пропитание полезными и честными трудами, но и утвердило бы их на будущее время в вере и правилах доброй нравственности; г) с надлежащею осторожностью и христианским человеколюбием озаботиться удалением из Нижнего Новгорода, через подлежащее начальство, тех людей, которые приписаны, по своему званию, к другим городам и селениям, а в Нижнем проживают за сбором подаяния и по своему поведению служат соблазном для других; д) изыскивать меры призревать старых, дряхлых, больных, убогих и сирот».

Комитет должен находиться под ведением городской думы и состоять из членов - городского и ремесленного голов, представителя и старосты мещанского общества, представителей от городского духовенства, военного, гражданского и судебного ведомств, попечителей общественных городских богаделен и приютов, полицмейстера и членов полиции, а также граждан по выбору от думы на три года и в количестве шести человек, исполняющих свои обязанности безвозмездно.

К ежедневным занятиям комитета относилось: а) приют и разбор нищих (при одном очередном члене комитета и полицейского чина); б) окончательное решение дел о нищих (производится при трех членах).

В делах же особой важности о нищих созывалось общее собрание всех членов.

Людей, просящих милостыню, комитет подразделял на пять разрядов: 1) впавшие в нищенство от стечения непредвиденных и несчастных обстоятельств, от старости и дряхлости, убожества (калеки) и болезней, которые не могли своим трудом добывать средства к существованию; 2) все малолетние дети-нищие (сироты, состоящие при бедных родителях, и которые несчастьями «пришли в нищету», по летам и крепости сил могли бы собственным трудом приобрести себе пропитание и содержание, но не имели к тому «ни случаев, ни способов найти себе работу и занятие»; 4) нищие, принужденные прибегнуть к прошению милостыни «неожиданно», в результате постигших их временных несчастий и затруднительных обстоятельств (неурожай, пожар, наводнение и проч.); 5) нищие, которые по летам, состоянию здоровья и «крепости сил», хотя и могли бы трудиться, но по лености, привычке к праздности и другому своему предосудительному поведению, бродяж-ничают, составив из прошения милостыни «род ремесла».

Нищих первого разряда - больных советовалось помещать в больницы за счет города и земства; дряхлых, убогих и престарелых городских жителей - помещать в богадельни, а иногородних - отправлять на попечение крестьянских обществ, из которых они вышли. И лишь в случае свободных мест в городских и земских богадельнях дряхлых помещать туда «на свои средства».

Нищих второго разряда - помещать в училища и приюты для обучения грамоте, ремеслу, а также отдавать частным лицам в услужение, на фабрики и заводы, ремесленные заведения. О сиротах- нищих сообщать сиротскому суду для назначения над ними опек и попечительств.

Здоровых и способных к труду нищих третьего разряда планировалось отсылать на частные фабрики, заводы и в услужение к частным лицам или давать им на обзаведение пособия, под наблюдением лиц, знающих ремесло и инструменты.

Нищим четвертого разряда - стараться доставлять работу и лишь в крайнем случае - выдавать денежное пособие на проезд на родину на попечение своего общества.

Нищих пятого разряда, «о которых розысканиями открыто будет, что они неодобрительного поведения и из прошения милостыни составили себе как бы ремесло и не желают трудиться и заняться работами при пособии и участии комитета», - просить полицию о высылке их «на места их прописки» на попечение обществ, к которым они принадлежали. Тех же нищих, которые не принадлежали к обществам, - через губернскую администрацию удалять из города.

Средства комитета составлялись из сумм, ассигнуемых городской думой, добровольных денежных и иных пожертвований и «подаяний» частных учреждений и лиц, ежегодных членских взносов, кружечных сборов, 2% от сборов от спектаклей, концертов, лотерей и других увеселений.

Члены комитета разделялись на членов-соревнователей, платящих ежегодно не менее одного рубля; благотворителей, вносящих не менее десяти рублей серебром в год.

Для разбора нищих думе советовалось открыть специальные пункты: один - в верхней, а другой - в нижней части города, а в случае надобности - в определенные дни, часы в ночлежном доме имени

А. П. Бугрова или в другом общественном здании.

Комитет просил епископа Макария предложить городским священникам, чтобы они своими проповедями воздействовали на прихо­жан - направлять милостыню в общественный комитет, а в храмах - разместить кружки для сбора подаяний в пользу нищих. Просить губернатора и полицмейстера - сделать соответствующее распоряжение городской полиции как о преследовании нищенствующих, так и приводе их для разбора в общественный комитет.

Обществам вспоможения бедным, частному труду (служащих и приказчиков) и другим нижегородским обществам предложить - «не пожелают» ли они в своей деятельности «соединиться вообще с общественным комитетом».

Гласные думы постановили: проект устава «в принципе одобрить» и представить в установленном порядке на усмотрение и утверждение правительства. Все иные предложения, прозвучавшие в докладе общественного комитета, - обождать до получения разрешения от правительства[322].

15 марта 1887 года А. А. Зарубин вновь поднял вопрос перед коллегами о нищих, напомнив гласным об обращении думы к правительству об учреждении устава по сокращению и призрению людей, просящих милостыню в Нижнем Новгороде. Однако вопрос этот так и остался в проекте, а дума «ограничилась лишь избранием комиссии да трудами последней», отмечал он. А между тем, говорил гласный, «нищенство с каждым годом все увеличивается, размножая тунеядство вообще, а в детях - воришек, затем воров и грабителей». Общество же и гласные равнодушно смотрят на развивающееся зло, поощряя подачей милостыни к этому. Богатые же нижегородцы, раздавая громадные суммы нищим без всякого разбора, не только не приносят никакой пользы, а «напротив, развивают между ними еще более тунеядство, пьянство и разврат». Он призывал коллег как можно скорее учредить общественный комитет для призрения лиц, просящих милостыню.

Предложение рассматривалось на заседании думы 27 марта, и было определено ходатайствовать перед правительством о скорейшем разрешении вопроса.

13 июля Зарубин опять напоминает гласным о ходатайстве к прави­тельству. В заседании 16 октября дума ответствовала, что 10 апреля оно было направлено, но ответа от правительства пока не последовало. Вновь было определено возбудить ходатайство[323].

Как стало известно, министр внутренних дел, в свою очередь, направил проект на заключение министра финансов, а затем и в Главное тюремное управление.

Министр финансов ответил, что «затрудняется выразить согласие на установление» 2%-ного сбора с доходов, получаемых с концертов, спектаклей и т. п., так как такие обязанности «отнесены к обязанностям городского управления» и явились бы, в сущности, сбором для города.

Главное же тюремное управление согласилось с мнением министра финансов, прося нижегородского губернатора подтвердить, что городское общественное управление действительно собирается учредить комитет.

1 июля 1888 года дума уведомила Главное тюремное управление, что она согласна внести в устав изменение и поддерживает свое ходатайство об устройстве комитета для разбора, сокращения и призрения просящих милостыню в Нижнем Новгороде, о чем и уведомила губернатора 9 июля того же года[324].

Дело затягивалось, и 10 февраля 1889 года А. А. Зарубин обратился к коллегам опять возбудить ходатайство о сокращении и призрении людей, просящих милостыню. Однако гласные определили: заявление Зарубина «обождать».

В конце декабря того же года А. А. Зарубин вновь предложил коллегам возобновить ходатайство по данной проблеме. Но дума решила «обождать ответа на сделанное думою представление правительства»[325].

Прошло целых десять лет, а дело так и не сдвинулось с места. 11 сентября 1909 года гласный И. Л. Лялькин предложил рассмотреть вопрос о разборе, сокращению и призрении нищих, предлагая избрать особую комиссию. При обсуждении выяснились некоторые разногласия гласных по данной проблеме. В частности, М. С. Xолодков связывал ее с высылкой всех безработных из города. По его мнению, если комиссия не будет наделена этим правом, то она не может сделать в данном вопросе ничего.

Гласный А. В. Баулин заметил, что затронутый вопрос не новый, так как раньше он «вызвал устройство приюта «Убежище для бедных детей», также считая, что данная проблема тесно связана с безработицей, и «только вместе с ним может быть дана широкая разработка».

В ходе обсуждения дума определила образовать особую комиссию. В ее состав приглашались гласные И. Л. Лялькин, П. И. Лельков, Н. Г. Наумов, М. С. Xолодков, Д. Н. Остафьев, Н. Д. Чесноков и Д. В. Серебровский[326].

Несмотря на неоднократное обращение нижегородского общественного самоуправления к проблеме нищенства, комитет по разбору нищих так и не был создан. И причина тому, скорее всего, усматривается в бюрократических препонах. Видимо, прав современник, писавший еще в середине 60-х годов в отношении создаваемых комитетов для разбора нищих: «У нас во всех губернских городах заведены были комитеты для разбора и призрения нищих; однако же число нищих не только не уменьшается, но, можно сказать, с каждым годом все еще более увеличивается»[327].

В 1860 г. Главное управление Общества попечительного о тюрьмах предложило всем местным тюремным комитетам принять более действенные меры по исполнению закона. Но дело продвинулось вперед не намного, и в отчетах за прошедший год представили свои действия по разбору нищих только 25 губернских комитетов и 14 уездных отделений. 20 комитетов объяснили, что полиция не представляла нищих, остальные же вовсе не упоминали о них. В 1861 г. лишь 22 комитета и отделения сообщили о своей работе по разбору нищих; в 1862 г. - 20 комитетов и 3 отделения; в 1863 г. - 22 комитета и 6 отделений; в 1864 г. - 18 комитетов и 8 отделений; в 1865 г. - 17 комитетов и 1 отделение; в 1866 г. - 14 комитетов. В отчетах Общества попечительного о тюрьмах за 1867-1969 гг. вовсе не находится сведений о деятельности комитетов и отделений по разбору нищих[328].

Комитет не выполнил поставленных перед ним задач. Видимо, главная причина заключалась в излишней централизации и бюрокра­тизме строя учреждения. Как бы ни был велик состав присутствия и число членов комитета, как бы ни были часты его заседания, тем не менее, очевидно, что центральному учреждению одному невозможно успешно направлять 9-15 тысяч (данные 1901-1902 гг.) задержанных за прошение милостыни. Такая работа под силу лишь совокупности многочисленных местных организаций, какими являются территориальные благотвори­тельные союзы и общества.

С изданием особого городового Положения для Петербурга 1903 г. и с возложением на городское общественное управление обязанностей по призрению бедных и по искоренению нищенства прекращается действие Комитета по разбору и призрению нищих[329].

Согласно пункту VII статьи 2 Положения от 8 июня 1903 г. к числу предметов ведомства петербургского общественного управления было отнесено «попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства». Названное учреждение обязывалось предоставлять трудовую, вещевую и денежную помощь нуждающимся, помещать призреваемых в богоугодные заведения (убежище, богадельни, ремесленное и рукодельные училища).

Согласно Уставу о предупреждении и пресечении преступлений престарелые, калеки должны были содержаться родственниками, в случае отсутствия близких людей - устраиваться в богоугодные заведения, содержавшиеся на средства городских или сельских обществ. Кроме этого, общества обязаны были способных к труду нищенствовавших определять на разные работы, оказывать помощь впавшим в нищенство в силу несчастных обстоятельств (ст. 162). Аналогичные меры к нищенствовавшим в силу крайней бедности и не принадлежавшим ни к каким обществам должна была предпринимать полиция, отдавая их на попечение местных органов общественного призрения (ст. 165).

По Общему положению о сельском состоянии (ст. 179, глава II, раздел III) на крестьянские общества возлагалось (обязательно) отправление следующих мирских повинностей: призрение престарелых, дряхлых и увечных членов общества, не могущих трудом приобрести пропитание, у которых нет родственников или у которых родственники не в состоянии содержать их; призрение круглых сирот и т. п.

Однако насколько в действительности крестьянскими обществами исполняется этот закон, точных сведений по всей России так и не было собрано. Центральный статистический комитет не находил на это средства.

В 1878 г. Министерством внутренних дел была образована комиссия для обсуждения вопроса о призрении нищих в сельских и городских обществах и о способах призрения лиц, не приписанных ни к каким обществам. Из доклада комиссии видно, что из общего числа 294 000 нищих в 54 губерниях и 9 областях, доставивших сведения, 181 000 нищих принадлежали к крестьянскому сословию[330].

В 1888 г. по предписанию начальников Смоленской, Воронежской, Симбирской и Саратовской губерний впервые на волостных сходах были составлены списки лиц, не имеющих ни собственных средств к существованию, ни способности к труду, ни родственников, обязанных и могущих их призревать. Оказалось, что в трех губерниях (Смоленской, Саратовской и Симбирской) без малого 10 000 нищих остались без призрения[331].

В Нижегородской губернии к 80-м годам XIX столетия из 13 700 нищих право на общественную помощь имели лишь 1900 человек. Действовало семь приютов (для престарелых, детский, первый и второй приюты, приют для подкидышей имени графини О. В. Кутайсовой, епархиальный детский приют, для призрения бедных дворян), а также сиропитательное заведение Болтиной и три богадельни (Александров­ская женская, губернская земская и Арзамасская общественная). На их попечении находилось до 670 престарелых и более 200 малолетних детей[332].

В странах Западной Европы существовал налог на бедных. Так, в Англии он собирался с прихожан пропорционально их недвижимому имуществу и со временем сделался основным налогом в пользу бедных, насчитывалось до двадцати его разновидностей[333]. В России его не было, и, пожалуй, первым предложил эту идею в 1844 г. анонимный житель г. Орла, поделившийся своими размышлениями в труде под названием «Об уменьшении нищих в России и со временем об уничтожении их».

Он констатировал, что большая часть просящих милостыню «даже неохотно слушает предложения о какой-либо работе» и что «наши гроши и рубли, даваемые порознь бедным, не спасают их от бедности, а только продолжают их бедственную жизнь, не уничтожают нищенство в самом корне, а только способствуют многих на нищенство легкою добычею денег».

Автор предлагал средство, «могущее ежегодно уменьшить значительное количество нищих в России»[334]. Это единовременный взнос денег в пользу бедных по 50 коп. с каждой венчающейся пары и по пяти копеек с родителей каждого родившегося ребенка, который дал бы, по его данным, от брачующихся - 200 000 руб., а с родившихся - до 100 000 руб. серебром или 1 050 000 руб. ассигнациями[335].

О налоге в пользу бедных особенно активно заговорили в конце XIX столетия. О необходимости введения специального налога в пользу бедных было высказано официально в 1893 г. в докладе подкомиссии, выделенной из комиссии для пересмотра действующих законов о призрении под председательством статс-секретаря К. К. Грота. Члены подкомиссии предлагали создать особый государственный фонд, предназначенный на дело призрения, для сбора своеобразного подушного налога по три копейки со всего сельского и по десять копеек - городского населения.

После этого о специальном налоге в пользу бедных заговорили и в Московской городской думе, когда была создана особая комиссия по разработке данного вопроса. Что касается предметов обложения, то сначала предполагали сбор с увеселительных учреждений и тотализаторов. И один такой налог удалось провести, а именно на собак, давший только в 1899 г. 20 200 руб. Далее комиссия замыслила собрать налог с квартир: владельцы квартир с годовою ценою 360-480 рублей должны платить 15%, т. е. по 1 руб. 12 коп. в год; с 480-600 руб. - 20% или 2 руб. 20 коп.; с 600-1200 руб. - 30% или от 3 руб. 50 коп. до 8 руб. 25 коп.; с 1200-3000 руб. - 30% или по 11 руб. 70 коп. до 41 руб. 10 коп.; с 3000-6000 руб. - 40% или от 61 руб. 60 коп. до 224 руб.; с 6000-60 000 - 45% или от 270 до 450 руб., и, наконец, владельцы квартир ценою свыше 10 000 руб. уплачивали бы 50%, т. е. свыше 500 руб. в год. При таком расчете с 26 991 московской квартиры предполагалось получить в общей сложности 149 000 руб. Правда, планировалось собирать такой налог не принудительно, а на добровольной основе[336].

Предполагалось также собирать налог в пользу бедных с работодателей любого уровня, включая и наем прислуги. Налог на практике так и не был введен. Вопрос остался открытым. М. Духовской предлагал ввести специальный налог в пользу бедных с предметов роскоши или удовольствия. (Сейчас данная проблема также дебатируется, но в плоскости вообще налогообложения). Он также предполагал собирать такой налог с рабочих путем взимания определенного процента с их заработка[337].

Однако все это осталось лишь намерениями, так и не воплотившимися в жизнь, в России продолжала сохраняться старая система призрения и благотворительности, сложившаяся еще в XVIII столетии. Она благополучно, хотя и с некоторыми изменениями, действовала и в XIX - начале XX веков. Количество нищих продолжало увеличиваться.

Данная проблема особенно обострилась в Первую мировую войну. Временное правительство для борьбы с нищенством и бродяжничеством создало 6 мая 1917 г. Министерство государственного призрения. «Объединение всего дела призрения в ведении одного центрального руководящего органа давно уже признавалось мерой совершенно необходимою», - писал в то время профессор В. Матвеев[338]. Однако Временное правительство просуществовало всего лишь несколько месяцев и, конечно же, не смогло за столь короткий срок решить проблему.

Таким образом, в начале XIX столетия вопрос искоренения нищенства не терял актуальности и правительство по-прежнему продолжало бороться с этим явлением путем запретительных норм, которые появлялись время от времени. И если до этого в XVIII веке законы по предотвращению нищенства и бродяжничества не криминализировали данный социальный недуг, то постепенно правительство пришло к убеждению о необходимости применения к профессиональным нищим определенных мер уголовного воздействия, что и было закреплено в соответствующих статьях Устава о предупреждении и пресечении преступлений. А с учреждением по судебной реформе 1864 г. мировых судебных учреждений и в соответствии с Уставом о наказаниях, налагаемыми мировыми судьями, дела о нищих и бродяг перешли под их подсудность. Однако практика показала, что мировые суды не в силах были справиться с этим явлением, приговаривая к небольшому денежному или тюремному наказанию незначительное в процентном отношении количество людей, занимающихся нищенством и бродяжничеством. Да и полиция в отношении пресечения нищенства действовала индифферентно, а зачастую, исходя из древнейшей христианской морали, и вовсе потворствовала просящим милостыню.

Нельзя сказать, что власти проявляли безучастие в деле борьбы с нищенством. На протяжении XIX столетия неоднократно создавались правительственные комиссии, целью которых были призрение нищих, пересмотр законов о бедных. Однако вся их деятельность и выработанные законопроекты вязли в бюрократической тине и не были претворены в жизнь.

Тем временем профессиональное нищенство приобретало все более угрожающие размеры. Случалось, что целые деревни и даже некоторые регионы занимались этим доходным «промыслом», под разными предлогами выманивая у населения деньги то на церковные, то на иные «правдоподобные» нужды. «Профессиональных» нищих становилось все больше, а законодательного определения данному явлению так и не было дано, хотя некоторые современные исследователи и попытались дифференцировать нищих, разбивая их на группы и подгруппы. Но эти попытки исследователей так и не были востребованы законодателем.

Власть боролась с этим негативным явлением, не только подвергая виновных репрессиям, но и не забывала созданных еще в XVIII веке и апробированных на практике приказов общественного призрения. В столицах были образованы особые комитеты для разбора нищих и изыскания способов к искоренению нищенства. Однако практика показала, что их работа оставляла желать лучшего. Причин было много, но главные - это недостаточное материальное обеспечение и медленный темп в работе самих комитетов, члены которых работали на добровольной основе и занимались разбором нищих один раз в неделю. Вполне естественно, что подавляющая часть просящих милостыню оставалась за бортом деятельности данных учреждений.

На местах создавались губернские тюремные комитеты и отделения, но и они также были не в состоянии охватить все российские административные регионы.

Продолжало существовать и Императорское человеколюбивое общество по призрению нищих, а также иные подобные учреждения, которые действовали в разнобой, не были связаны одним руководящим органом. Впрочем, в государстве такой центр по пресечению нищенства и призрению нищих так и не был создан, что негативно сказывалось на общей работе по предотвращению нищенства и призрению нетрудоспособного населения. Попытка была предпринята при Временном правительстве (речь идет о создании Министерства государственного призрения), но срок правления новой власти историей был отпущен недолговечный.

Что касается отечественного законодательства по общественному призрению нищих, невольно бросается в глаза чрезвычайная обширность его (более 1700 статей) и крайняя разбросанность почти по всем частям Свода законов. Наибольшее число статей по данному вопросу было сгруппировано в Уставе об общественном попечении. Важные в практическом отношении статьи вошли в Устав о предупреждении и пресечении преступлений, а также в Положение о губернских и уездных земских учреждениях (от 12 июня 1890 г.) и в Городовое положение (от 11 июня 1892 г.).

4. Выработка законодательных мер по общественному призрению нищих министерскими комиссиями второй половины XIX - начала ХХ века

Одной из проблем экономической безопасности государства является распространение нищенства, так как происходит вымывание из общеполезного труда значительной части трудового населения.

Вопрос о борьбе с нищенством в России, поднимавшийся учеными, общественностью, рассматривался и на правительственном уровне. В контексте реформ 60-70-х годов XIX столетия во властных структурах стали разрабатываться новые решения проблемы нищенства. С 1877 по 1906 гг. с этой целью действовало несколько правительственных комиссий.

В 1877 г. при Министерстве внутренних дел учреждается особая комиссия под председательством Веселкина, в которую вошли представители министерств внутренних дел, юстиции, государственных имуществ, а также бывшего II Отделения Его Императорского Величества Канцелярии для обсуждения вопроса о призрении нищих в сельских и городских обществах, для изыскания способов к призрению лиц, не приписанных ни к каким обществам.

Прежде чем приступить к выработке законопроекта, комиссия поставила перед собой задачу - сбор статистических сведений о нищих и числе призреваемых в России, что, кстати, было делом нелегким. Так, от собора Киево-Печерской Успенской Лавры был получен следующий отзыв: «Лавра и братия оной, оказывая пособия бедных, не исчисляет лиц и не оценивает пожертвований, делаемых во имя Xриста Спасителя, а потому и не может доставить сведения о числе бедных, равно и о количестве и ценности получаемых ими пособий»[339].

Комиссия окончила работу 2 апреля 1884 г., составив Проект правил о мерах к предупреждению и пресечению нищенства в губерниях по общему учреждению управляемых. Суть его заключалась в том, что лица, дважды подвергшиеся тюремному заключению за нищенство, должны были отдаваться под надзор полиции или обществ, а при рецидиве - подвергаться ссылке.

По желанию местных земств и городских дум на их средства, а также частной благотворительности могли учреждаться работные дома. Мировые судьи могли заменять назначавшееся за нищенство тюремное заключение помещением виновного в эти благотворительные заведения.

Проект был представлен министру внутренних дел графу Д. А. Толстому, признавшему нужным получить экспертную оценку документа начальника Главного тюремного управления, который, в свою очередь, полагал целесообразным передать этот вопрос в комиссию, учрежденную для пересмотра Устава о предупреждении и пресечении преступлений.

Особое совещание по вопросу о согласовании деятельности Санкт- Петербургского комитета о нищих, приходских попечительств и городского управления под председательством начальника Главного тюремного управления работало в 1883 г. независимо от комиссии Веселкина.

Совещание под председательством М. Н. Галкина-Враскина было представительным: в нем участвовали вице-президент С.-Петербургского комитета о нищих В. А. Евреинов и члены комитета - И. П. Лесников, Н. В. Гроздов и И. А. Демьянович, вице-президент Московского комитета о просящих милостыни С. П. Яковлев и член комитета Г. В. Грудев, представители от С.-Петербургской городской думы - Л. Я. Яковлев и Н. Н. Литвинов, Императорского человеколюбивого общества - А. Д. Маслеников, С.-Петербургского попечительного о тюрьмах комитета -

В. Л. Давыдов, С.-Петербургского градоначальства - В. Н. Черепнин и председатель совета Покровского приходского попечительства К. П. Мейбаум.

В составленной исторической записке о деятельности комитета было признано, что неудовлетворительная его работа заключалась в невозможности охватить своей деятельностью всю столицу (к тому же члены комитета собирались на совещания один раз в неделю и, конечно, не были в состоянии сделать правильный и удовлетворительный разбор всех доставленных за неделю изобличенных в нищенстве), в отсутствии соответствующих средств для призрения нищих и безуспешности попыток обращения от праздности к труду лиц, прибегших к нищенству «из лености, разврата и привычки к бродяжничеству». По отношению к этим лицам комитет вынужден был отдавать их частью на поручитель­ство, а главным образом, прибегать «к совершенно бесцельной высылке их из столицы» на свой счет или этапным порядком, что приводило к не­производительной трате значительных комитетских и казенных средств, т. к. подобные лица снова возвращались в столицу и вновь подвергались высылке. Иногда одно и то же лицо высылали пять-семь раз.

Результатом совещания стали выработанные ее членами положения, зафиксированные в журнале от 18 июля 1883 г. Вновь подтверждалось, что все забираемые полицией нищие направляются в комитет с соответствующими о них сведениями, дубликат которых полиция направляет также в «подлежащее приходское попечительство». Комитет наводит справки о том, сколько раз просящий милостыню изобличался в этом, и если окажется, что в первый или второй раз, то комитет сносится с соответствующим приходским попечительством, которое и производило расследование о причинах нищенства, а затем изыскивает меры к презрению таких лиц.

Если приходское попечительство не в состоянии оказать призрение, то комитет сносится о призрении с Императорским человеколюбивым обществом, которое должно принимать их предпочтительнее перед другими, а в случае отказа - нищие остаются на попечении комитета и призреваются в устроенных при нем заведениях.

Все задержанные за прошение милостыни лица, впредь до производства о них расследования, помещаются в «сборное отделение» по отдельности по половому и возрастному признакам. Причем взрослые обязаны заниматься работой. На их содержание из казны отпускается «кормовое довольствие».

С целью призрения заслуживающих этого задержанных нищих Императорское человеколюбивое общество принимает их в свои благотворительные заведения. При этом общество должно иметь определенное число вакансий для комитетских нищих, отпуская на их содержание 1500 руб. в год. Исключительной заботой общества было и призрение калек, слепых и т. п. лиц.

Городское общественное управление, независимо от отпускаемого комитету денежного пособия, обязывалось оказывать «свое посредниче­ское участие в открытии доступа в местные сословно-городские богадельни» и иногородним лицам разных сословий, доставленным полицией в комитет. Сверх этого, городское общественное управление должно оказывать комитету материальное содействие в содержании существующей при нем лечебницы для приходящих больных.

После этого совещание перешло к обсуждению категории тех нищих, которые «обращаются к нищенству из злой воли, делая из него ремесло». Члены совещания отметили, что «этот контингент лиц, составляя большое бремя для общества и правительства, требует радикальных мер к предотвращению того зла, какое происходит от них». Подобные профессиональные нищие высылались из столицы, но вновь возвращались, на что тратились немалые средства. Такая практика была признана «бесцельною и вредною., вызывая одну только лишь трату денег». Потому предлагалось изыскать другие средства, которые «преградили бы возможность этим лицам злоупотреблять нищенством».

«В этих видах» признавалось желательным устройство при комитете дома труда по примеру существовавшего при Московском комитете о просящих милостыни.

После обсуждения данного вопроса было признано «безусловно необходимым» устройство дома труда с двумя отделениями: одно - чисто исправительного свойства, другое (имеющее предупредительный характер) - для добровольно заявивших желание работать и не имеющих заработка. В дом труда должны были помещаться рецидивисты - нищие, замеченные в прошении милостыни более двух раз. Там они должны заниматься обязательными работами и «продовольствоваться» за счет казны, в размере арестантской пайки. Срок пребывания лица, подвергшегося обязательным работам как исправительной мере, - от четырех до восьми месяцев.

Поскольку вопрос о доме труда коренным образом затрагивал уголовное законодательство, Главное тюремное управление затруднялось сделать какое-либо заключение. Комитет, не признавая такие доводы убедительными, в 1894 г. постановил «выждать разрешение дела министром внутренних дел» [340].

Так, практически безрезультатно закончили работу комиссия и совещание, которые даже не проработали перспективу будущего законодательства в отношении нищенства и призрения бедных.

Приоритетной формой предотвращения нищенства как в России, так и в зарубежных странах была признана система мер призрения бедных. Это дело являлось очень сложным и требовало правильной постановки, но в России оно не представляло никакой системы. В западноевропейских странах (Англии, Германии, Франции) попечение нуждавшихся было возложено на местные учреждения и велось лицами, избранными населением. Органы местного самоуправления имели право вводить налог в пользу бедных неограниченного размера. Участие правительственных учреждений в призрении бедных ограничивалось наблюдением за деятельностью местных органов управления, а также субсидированием их в виде пособий.

В Бельгии богадельни и приюты содержались на средства общин, для которых призрение бедных составляло обязательную повинность. В Германии специально для рабочих, не имевших заработка, организовывались приюты, предоставлявшие ночлег и питание, - «кормовые станции». Во Франции нищенство не являлось преступлением в тех департаментах, где не было приютов для нищих[341].

Показателем отношения общества к бедным является количество средств, направляемых на благотворительную и общественную помощь. В России в конце 80-х - начале 90-х годов расход на этот предмет на душу населения, по одним данным, составлял 9 копеек, по другим - 35 копеек в день. В то время как в западноевропейских странах он находился в пределах от 90 копеек (Германия) до З рублей

(Великобритания)[342].

В 1892 г. под председательством статс-секретаря К. К. Грота была образована правительственная комиссия для пересмотра законов о бед­ных. Перед комиссией стояла сложная задача - выработать новое зако­нодательство, которое должно было заменить Устав об общественном призрении. В состав комиссии вошли представители разных ведомств, в числе которых были директор хозяйственного департамента

Министерства внутренних дел И. И. Кабат, барон О. О. Букегевден, Д. В. Князев, профессор П. Г. Георгиевский, С. М. Латышев, члены Санкт-

Петербургской и Московской дум М. М. Стасюлевич и В. И. Герье,

делопроизводитель Е. Д. Максимов.

Xозяйственный департамент Министерства внутренних дел затре­бовал от губернских властей сведения о состоянии благотворительных заведений по следующим рубрикам: 1) наименование и цель заведений; 2) на какие средства они основаны; 3) общая сумма их доходов-расходов за 1891 год; 4) число лиц, пользовавшихся помощью в том же году[343].

По сведениям, полученным комиссией из 28 земских (без столич­ных) и 16 неземских губерний, число крестьянских сословных благотво­рительных учреждений в сельских поселениях было к концу 1891 года было очень невелико и не достигло 70. В них призревалось всего 1167 душ обоего пола, на содержание которых расходовалось лишь немногим более 27,5 тыс. рублей.

Что же касается земских и городских учреждений, частных обществ и приказов общественного призрения, в 28 земских губерниях насчитывалось 3552, в которых получили различного рода помощь, не исключая и медицинской, около 12 млн человек. На такую помощь было расходовано 10 721 000 рублей.

Ко времени введения земских учреждений в 55 приказах общественного призрения состояло: больниц - 519 и отделений их - 5, домов умалишенных - 33 и отделений - 6, богаделен и инвалидных домов - 107 и отделений - 4, сиротских домов - 21 и отделений - 2, воспитательных домов - 8 и 14 отделений[344].

Причина, вероятно, заключалась в том, что в крестьянской среде преобладало мнение, что помощь должна оказываться не в виде закрытых способов призрения, т. е. посредством помещения нуждающих­ся в особые заведения, а в открытой форме - в помощи на дому. Одним из таких наиболее распространенных видов призрения считалось поочередное кормление нищих в крестьянских семьях, при котором нуждающиеся в призрении лица ежедневно или ежегодно переходили от двора к двору и получали в них пищу, а иногда и кров.

Любопытно, что по отзывам губернской администрации и земских учреждений, профессиональных нищих становилось меньше там, где общество пришло к осознанию необходимости упорядочить до известной степени дело призрения неимущих своих членов. Местная власть убеждена, что действующие меры высылки нищих по этапу и кратковременное заключение их совершенно не достигают цели и что наиболее действенной мерой в борьбе с нищенством является «совокупность мер, направленных к регистрации нищих, исследованию причин обеднения, разбору их и назначению помощи, соответственной действительной нужде, а при необходимости и преследованию за злоупотребление общественной помощью[345].

Разработанные новые положения об общественном призрении рассылались для обсуждения губернаторам, профессорам полицейского права. Комиссия принимала от них замечания, рекомендации, из которых Е. Д. Максимов составил общий свод. В результате к 1897 г. члены комиссии разработали три проекта: «Положения о попечительствах общественного призрения», «Проект общих оснований. Положения об общественном призрении», «Положение об общих основаниях общественного призрения». Каждый имел свои достоинства и недостатки. Наиболее полным и обстоятельным являлся первый проект.

Из положения проектов можно сделать несколько главных выводов: обязанность всесословного призрения возлагалась на земские и городские самоуправления; заведовать этим делом должны были особые попечительства о бедных или специальные коллегиальные советы при управах[346].

Первый и второй проекты затрагивали вопрос о высшем органе по делам призрения бедных в Российской империи, которым должен стать Совет общественного призрения.

Наряду с всесословным призрением, в проектах признавалась необходимость существования и сословного призрения, которое, однако, ограничивалось. Наиболее практично, учитывая реальность, подошел к этому положению первый проект, распространявший обязанность призрения лишь на те сословные общества, которые обладали благотворительными учреждениями или капиталами, или недвижимым имуществом[347]. Под эти условия подходили очень немногие крестьянские общества. Второй проект несправедливо удерживал обязанность призрения только для крестьянских обществ. Ограничение сословного призрения было одним из самых существенных нововведений законопроектов.

Другое важное новшество всех законопроектов заключалось в оп­ределении места призрения - по месту приписки. Однако приобретение права на призрение ставилось в зависимость от продолжительности проживания в определенной местности[348].

Главный вопрос, который должно было решить новое законодательство, заключался в определении категорий лиц, имеющих право на обязательное призрение. Необходимым условием оказания общественной помощи являлось отсутствие у нуждавшихся собственных средств поправить свое положение или же получить помощь от ближайших родственников.

Первый проект устанавливал своевременное оказание помощи всем находившимся в крайней бедности. Но, исходя из материальной необеспеченности общественного призрения, эта мера в условиях того времени была преждевременной.

Второй проект подходил к этому вопросу более разумно, предполагая ограничить объем обязанностей призрения попечением умалишенных, несовершеннолетних, круглых сирот и беспомощных стариков, а в целом общественная помощь должна была оказываться по мере имеющихся средств. Неопределенное положение по этому вопросу содержал третий проект, который ставил обязательность призрения в зависимость от степени нужды тех лиц, не оказание помощи которым могло служить причиной потери жизни, здоровья, а также привести к нарушению общественной безопасности.

Важнейшей проблемой, от решения которой зависела жизнеспособность законодательства, являлось определение источников финансирования местных органов общественного призрения. К сожалению, этот вопрос не разрабатывался детально, а лишь указывались возможные источники поступления средств. Предполагалось штрафные суммы, пени, проценты с квартирного налога, доходы с оброчных статей и земель, принадлежавших сельским и городским обществам, обращать на благотворительные цели, а также использовать проценты с неприкосновенного капитала, предназначенного для общественного призрения. Предусматривались субсидии от городов, земств, выделение средств из государственного казначейства. Большой перечень определял источники частных средств: добровольные пожертвования граждан, сборы из кружек, взносы членов попечительств, доходы от благотворительных мероприятий.

Проект предусматривал даже самообложение городов, уездных и губернских земств в пользу бедных, что было нереальным в то время. Суть проблемы заключалась в соотношении постоянных и временных источников финансирования. Если приоритет оставался за последними, то в таком случае, каким бы хорошим ни был закон, исполнение его было бы крайне затруднительным.

Для принятия мер к уничтожению нищенства предполагалось при уездных земских и городских управах учреждать присутствия по разбору нищих. Они должны были работать в тесном контакте с местными органами общественного призрения и судебно-полицейской властью. Городам и земствам рекомендовалось, в зависимости от потребностей и финансовых возможностей, учреждать работные дома или земледель­ческие колонии для нищих.

В 1897 г. скончался К. К. Грот. Вскоре комиссия была упразднена, а дальнейшая разработка законодательства перешла в Министерство внутренних дел, где в начале следующего года был составлен собственный проект «Об изменении и дополнении Устава общественного призрения». Документ не заключал в себе нового и цельного законоположения в отмену прежнего, но, тем не менее, создавал основания для систематичной организации общественного призрения в земских губерниях. Он сохранял сословное призрение Устава, но в значительной степени его ограничивал. Крестьянские, мещанские и ремесленные общества освобождались от обязанности призревать тех из своих членов, которые требуют специального попечения в лечебных, воспитательных, исправительных и т. п. заведениях, а также тех, которые отсутствовали в обществах в течение 10 лет. Обязанность призрения таких лиц, а также всех прочих нуждающихся возлагалась на земские и городские учреждения.

Само понятие призрения было расширено. Под него подведена помощь всякого рода закрытыми и открытыми способами (пособиями на дому, работой и приисканием заработка). Обязательной признавалась помощь лицам, оставление которых без призрения могло служить непосредственной причиной смерти.

Для осуществления призрения при уездных и городских управах допускалось учреждение особых комиссий или избрание особого лица с правом голоса в управе. Само призрение поручалось участковым попечителям с состоящими при них советами и сотрудниками. Все должности разрешалось занимать и женщинам. Заведывание мерами призрения возлагалось на уездные земские собрания и городские думы, а общее наблюдение за ходом дела на всем пространстве губернии, руководство в целях объединения и принятия мер, превышающих средства отдельных уездов и городов, относилось к компетенции губернских земских собраний.

Законодательством вводилось новое понятие - «местопризрение». Оно определялось непрерывным двухлетним пребыванием в пределах уезда или города, за исключением членов крестьянских, мещанских, ремесленных обществ, приобретавших местопризрение путем двухлетнего пребывания в том случае, если они уже 10 лет не живут в своем обществе. Однако любой человек, впавший в крайнюю нужду, подлежал призрению того уездного земства или городского управления, в пределах которого его настигло это состояние. Если у нуждающегося было иное место призрения, то в таком случае помощь ему оказывалась предварительно, а земские и городские установления получали право взыскивать свои расходы с подлежащих лиц и учреждений, а также требовать при известных условиях отправление призреваемого в свое «местопризрение»[349].

Проект был разослан разным ведомствам для заключения. Однако законодательной санкции он не получил. Но материалы комиссии Грота, а также других комиссий, ей предшествовавших, рассматривавших вопросы пресечения и предупреждения нищенства, были использованы в дальнейшем законодательном процессе.

К концу XIX века перед российским правительством стояла задача создания нового уголовного законодательства о нищенстве. С этой целью в апреле 1898 г. при Министерстве юстиции была образована Комиссия по борьбе с профессиональным нищенством и бродяжничеством из 16 человек под председательством члена консультации Министерства юстиции, тайного советника И. Мещанинова. В комиссию вошли чиновники министерств юстиции, внутренних дел, финансов, представителей Попечительства о домах трудолюбия и работных домах и др. Перед комиссией была поставлена задача - определить пределы, порядок применения мер призрения, мер карательных, изыскать наиболее успешные средства борьбы с профессиональным нищенством.

Уголовное законодательство базируется на теоретическом понимании того или иного вида преступления. Большое влияние на законодателей оказали решения международного пенитенциарного конгресса, прошедшего в Париже в 1895 г. Его участники обсуждали два важных вопроса: что представляло нищенство и бродяжничество с точки зрения уголовного права конца XIX в. и как установить границу между простым обращением к общественной помощи и наказуемым прошением милостыни, между простым передвижением с места на место и бродяжничеством?

Одним из достижений конгресса стало то, что он определил критерии бродяжничества и нищенства. Участники конгресса пришли к выводу, что нищенство является уголовным деянием в том случае, если носит профессиональный характер при условии способности лица к труду. Профессиональность показывает, что в действительности данное лицо обладает глубокой испорченностью и инстинктом к праздности, ко­торые при первом же представившемся случае натолкнут его на преступ­ление. Так, в основу понятия профессионального нищенства была положена причина, породившая явление. Только профессиональное нищенство должно подлежать наказанию.

Что касается простого нищенства и бродяжничества, то они часто являлись результатом случайных причин, но представляли опасность для общества. С ними необходимо было бороться путем устройства домов трудолюбия для лиц, впавших в нищету.

Несмотря на то что понятия нищенства и бродяжничества были разделены, практически они почти всегда существовали вместе. Конгресс также рассмотрел вопрос о средствах борьбы с этими явлениями.

В России, так же как и в странах Западной Европы, пришли к пониманию необходимости развития мер, предупреждавших нищенство. Такие меры целесообразно было применять к бедным, слабым по физическому состоянию и случайным нищим. Профессиональные нищие являлись объектом репрессий, призванных предотвращать появление рецидива. Наиболее эффективным средством было признано заключение нищих в специальные рабочие колонии. Освобождались осужденные в том случае, если они исправились.

Материалы конгресса, история развития зарубежного и отечественного законодательства о нищенстве были изучены членами комиссии И. Мещанинова. В мае 1898 г. из Министерства юстиции в канцелярии 69 губернаторов циркулярно были разосланы 15 вопросов с целью получения сведений о развитии нищенства.

Несмотря на то что ответы пришли только из 25 губерний, эти сведения являлись фундаментальным источником, заслуживавшим особого внимания.

Большинство губернаторов высказалось за устройство работных домов для профессиональных нищих, с привлечением их к тяжелому принудительному труду в течение длительного срока, поскольку контингент людей, занимавшихся нищенским промыслом, отличала привычка легким путем получать средства к существованию.

Учрежденной комиссии пришлось учесть опыт борьбы с профессиональным нищенством западноевропейских государств, где виновные привлекались к принудительному суровому труду в особых учреждениях на продолжительные сроки. В Бельгии, Швеции, Швейцарии, Дании помещение виновного в работный дом являлось единственной мерой наказания за нищенство.