Реформы Екатерины II

Стремление Петра I перестроить местное управление на нача­лах коллегиальности и участия в нем “шляхетства” не получило пра­ктического воплощения, но сама идея не умерла. Уже при Елизаве­те Петровне проект Нового Уложения, составленный с учетом предложений сословных депутатов, отразил желание дворянства участвовать в местном управлении.

настойчиво⁴³. Желание дворян управлять провинцией совпало с пла­нами Екатерины II “приискать средство для привлечения дворян к службе при уничтожении обязательной службы”⁴⁴.

Реформа местного управления была разработана с учетом нака­зов депутатов Комиссии 1767 г., представлявших все сословия Рос­сии и дружно отстаивавших принцип выборной сословной (преиму­щественно дворянской) службы. Историк В. Григорьев заметил по этому поводу: “Русские люди XVI в. просили своих государей пожа­ловать их всесословными, земскими выборными управителями. Рус­ские люди XVIII в. просят ученицу Вольтера и Монтескье пожало­вать их сословным дворянским предводителем, воеводою или опеку­ном... Или развитие сословных начал в государстве есть признак прогресса и культурности?”⁴⁵ Как ни покажется странным, но отве­тить на этот вопрос можно только утвердительно.

Московское государство не знало сословий, как замкнутых объ­единений, наделенных общими, равными для всей группы наследст­венными правами и обязанностями, характерных для социальной структуры европейских стран. Сословные группы того времени но­сили тяглый характер, а их значение и состав определялись прикре­плением к той или иной государственной службе. Петр I еще более осложнил эту “разверстку сословных повинностей”⁴⁶, но не создал сословий.

При его преемниках началось обратное движение: повинности свободных групп населения постепенно облегчались, а права уточ­нялись и расширялись, что вело к формированию сословий. Но к на­чалу правления Екатерины II этот процесс не был завершен.

Реформы последней четверти XVIII в. стали важным этапом в процессе превращения сословных групп в “регулярные” сословия, этапом, подготовившим их сближение, а впоследствии и общую дея­тельность в местном управлении⁴⁸. С этого времени можно говорить о сословных корпорациях и сословном самоуправлении, определяв­ших характер местного управления на протяжении всей первой по­ловины XIX в. А.Б. Каменский, оценивая реформы Екатерины II, признает, что они “создавали своего рода конституцию,” так как бы­ли направлены на формирование "правового государства с сослов­ной структурой общества и с оговоренными в законе правами и обя­занностями верховной власти и подданных”, которые зависели от правового статуса каждого сословия⁴⁹.

“Первым шагом по осуществлению реформы местного управле­ния” стал манифест 14 декабря 1766 г., определивший порядок вы­боров депутатов Уложенной комиссии⁵⁰.

Именно тогда были заложены начала дворянского самоуправления: введены уездные предводители дворянства и уездные дворянские со­брания. Этот закон наметил и контуры будущей городской рефор­мы. Он вводил выборных городских голов и новое понятие “города”, который включал всех домовладельцев и трактовался уже в значе­нии не тяглой, а юридической единицы. В городскую практику это понятие было введено еще в 1734 г.; такая привилегия была пожало­вана городу Оренбургу в связи с его учреждением⁵¹. Предводители и головы избирались в качестве председателей на выборах депутатов, но они сохранились и после закрытия Комиссии, а в 1785 г.

Уложенная комиссия оставила в наследство законодателям не только идеи и новые выборные должности, но и новый порядок вы­боров, доживший во многих местах, включая Москву, до лета 1917 г. Закон 14 декабря 1766 г. вводил баллотировку шарами⁵². Это нов­шество имело огромное значение, так как с этого времени выборы стали формой волеизъявления избирателей, а не формой поручи­тельства и материальной ответственности за действия избранного лица. Участие в выборах из повинности превращалось в право.

Десятилетие 1775-1785 гг. составило эпоху екатерининских ре­форм. Именно в этот период были приняты четыре важнейших за­конодательных акта (“Учреждение для управления губерний” 1775 г., “Устав благочиния” 1782 г.⁵³, “Жалованные грамоты” дво­рянству и городам 1785 г.), вызвавшие серьезные изменения в систе­ме местного управления и сословного самоуправления.

Областная реформа. “Учреждение для управления губерний” 1775 г.⁵⁴ совершенно преобразовало местные учреждения и придало им тот вид, который они сохраняли почти без изменений до 60-х го­дов XIX в., а некоторые из них и до 1917 г. Эта реформа создала це­лую сеть новых учреждений, прежде всего судебных, построенных на таких началах, как децентрализация, разделение властей, колле­гиальность и выборность службы, изменила характер старых. Так, с этого времени магистраты утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения.

Практически все коллегиальные губернские и уездные учрежде­ния, введенные в 1775 г., по своему составу были выборными (назна­чались только председатели). Из чиновников состояли штаты гу­бернского правления и трех палат (казенной, уголовного и граждан­ского судов). Выборные из дворян, горожан и свободных сельских обывателей заседали в сословных губернских и уездных судах, от­крытых для каждого из этих сословий. Для опеки над сиротами и вдовами были созданы два сословных учреждения: дворянская опе­ка во главе с уездным предводителем дворянства и сиротский суд под председательством городского головы.

Всесословный характер носили принципиально новые губерн­ские учреждения: приказ общественного призрения и совестной суд.

В результате этой реформы роль дворян в местном управлении заметно возросла. Участие этого сословия в местном управлении А.Д. Градовский назвал “оригинальной формой самоуправления, ко­торую не знало ни одно государство”⁵⁸. Дворянские собрания изби­рали земского исправника (главу полиции), уездного судью (главу сословного суда), заседателей в многочисленные суды, что составля­ло в общей сложности более половины всех выборных должностей уезда. Законодатели с самого начала стремились уравнять выбор­ную службу с государственной и таким образом сделать ее более престижной.

Во время пребывания в должности все служащие по выборам, кроме сельских заседателей, считались состоявшими в чинах: от 7-го класса (предводитель дворянства и дворянские заседатели совестно­го суда) до 14-го (городские старосты и ратманы в посадах). Сель­ские заседатели вместо чинов получали право на личную неприкос­новенность (“без суда да не коснется до них наказание ни от кого”), а после окончания службы могли рассчитывать на уважение окру­жающих (“да почтутся они первыми в селениях своих между их рав­ными”)⁵⁹.

“Жалованные грамоты” дворянству и городам, принятые 21 ап­реля 1785 г., завершили реформирование местного управления и со­словного строя России.

Городская реформа 1785 г.: теория и практика самоуправле­ния. Отмечая значение “Жалованной грамоты городам”, И.И. Дитя- тин назвал ее “краеугольным камнем” городского самоуправления в России⁶¹. В этом документе утвердилось понятие “города”, как юри­дического лица, как единой местной общины, представляющей все городское население и имеющей свои, особые от государственных, интересы и нужды⁶². Как внешнее выражение нового юридического статуса каждый город получил герб и печать, которой “градское об­щество” скрепляло свои постановления.

Наряду с торгово-промышленными слоями населения избира­тельные права получили дворяне-домовладельцы, входившие в разряд “настоящих городских обывателей”, и представители науч­ной и творческой интеллигенции, которые вместе с горожанами, имевшими “стаж” выборной службы, банкирами и “всякого звания и состояния капиталистами” составляли разряд “именитых граж- дан”(ст. 67). Необходимо заметить, что такого широкого участия населения городское законодательство не знало до 1917 г. Всего же насчитывалось шесть избирательных разрядов: настоящие го­родовые обыватели, гильдии купеческие, цехи, иностранные и иногородние купцы; именитые граждане, посадские. Таким обра­зом, городское общественное управление, созданное Екатериной II, должно было стать по своему составу всесословным.

Выборы проходили раз в три года по каждому разряду отдель­но.

Сфера деятельности городских дум значительно отличалась от функций “земских изб, магистратов и ратуш. В “Жалованной грамо­те городам” нет упоминания о сборах государственных налогов и казенных службах - предметом забот новых учреждений стали “пользы и нужды” города. Отсюда берут свое начало городской бюджет (переданы городам таможенные сборы и 1 % от казенного питейного дохода) и городская собственность (земли, мельницы, трактиры и другие оброчные статьи). Для решения хозяйственных

задач города получили и известную долю самостоятельности в рас­ходовании средств. Таким образом, “Жалованная грамота” создава­ла условия для превращения городов в самоуправляющиеся общи­ны. Но начала этого закона не были воплощены в жизнь.

Причин тому было много. Это и жесткий контроль со сторо­ны администрации за деятельностью городских дум, и несовер­шенство самого закона, и неготовность общества к совместной деятельности, и воспитанный вековой практикой страх перед ка­ждым административным лицом и учреждением. Не последнюю роль сыграла и законодательная неопределенность сферы дея­тельности городских дум. Жизненное пространство, которое впо­следствии принадлежало органам городского самоуправления, уже было распределено между городовыми магистратами (сбор налогов), приказами общественного призрения (социальная сфе­ра) и управами благочиния (городское благоустройство).

“Жалованную грамоту” городам В.О. Ключевский назвал “за­мечательной попыткой” правительства в деле “уравнения и сбли­жения русских сословий,” попыткой образовать всесословное об­щество из людей, объединенных только местом жительства⁶³. Однако русское общество не было готово принять идею всесо- словности, заимствованную Екатериной И из европейского зако­нодательства, - дворяне и интеллигенция (“именитые граждане”) на выборы не являлись и в городских делах не участвовали⁶⁴. На­сколько закономерным было это явлением для XVIII в., говорит тот факт, что в 1840-е годы, когда вновь встал вопрос об участии дворян в городском управлении, законодателям пришлось дока­зывать, что такое право они получили еще в 1785 г.⁶⁵

Одним из условий формирования гражданского общества яв­ляется завершение процесса формирования городских сословий. Реформы 1775-1785 гг. как раз и решали эту задачу. Напомним, что только в 1775 г. из торгово-промышленного населения в са­мостоятельную группу были выделены мещане, а купеческие гильдии получили правовое значение и окончательно утратили сходство с тяглыми по характеру статьями⁶⁶. “Жалованной грамо­той городам” законодатели пытались решить одновременно две взаимоисключающие задачи: с одной стороны, объединить городское население в градское общество, с другой - разделить его на отдельные сословия. Попытка создания всесословного об­щества была преждевременной. Выборная городская служба по- прежнему оставалась уделом торгово-промышленного населе­ния, а думы по своему составу ничем не отличались от магистра­тов и посадских сходов времен Петра I.

Характер посадской общины городское общество сохраняло в Петербурге до 1846 г., в Москве до 1863 г., в Одессе и Тифлисе до 1866 г., а в остальных русских городах до введения Городового поло­

жения 1870 г. Тем не менее “Жалованная грамота” 1785 г. стала точ­кой отсчета в развитии городского самоуправления, так как зало­женные в ней начала в той или иной форме служили основой при разработке всех последующих городских реформ.

Значение “Жалованной грамоты городам” не ограничивается введением городского самоуправления. По своим задачам и составу статей этот сложный законодательный акт с равным успехом мож­но назвать как городской, так и сословной реформой городского на­селения. Действительно, наряду с организацией городского общест­венного управления, этот документ определял сословно-корпора­тивный строй купечества и особенно большое внимание уделял ре­месленному устройству⁶⁷. Не вдаваясь в детали сословного вопроса, отметим лишь его общую направленность, которая прослеживается и в ремесленном положении, и в статьях о правах и привилегиях куп­цов каждой из трех гильдий: стремление законодателей превратить тяглые сословные группы в “регулярные” сословия. Грамота обес­печивала ряд важных привилегий городского населения, особенно для купцов первой и второй гильдий (в том числе освобождение от телесных наказаний). Сословное самоуправление купцов и ремес­ленников получило более четкую организацию и фактически под­меняло собой городское самоуправление.

Дворянское самоуправление. Реформа дворянского самоуправ­ления была самой удачной сословной реформой Екатерины II. По оценке В.В. Леонтовича, она “даровала дворянству права, при­надлежащие статусу свободного гражданина”, заложив “первый краеугольный камень для создания гражданского строя в России”⁶⁸. Действительно, “Жалованная грамота дворянству” 1785 г. стала ло­гическим завершением процесса формирования дворянского сосло­вия, начало которому положил Манифест 1762 г. Дворяне получили право собирать губернские собрания (уездные существовали с 1766 г.), иметь выборные должности, свое помещение, бюджет, ар­хив и печать, а также ходатайствовать перед верховной властью о своих нуждах⁶⁹. Таким образом, дворянские собрания получили юри­дическое оформление и превратились в сословные институты⁷⁰.

“Разница между обеими Грамотами, - заметил А.А. Кизевет- тер, - заключалась в том, что Жалованная грамота дворянству под­водила итог уже назревшему факту дворянской эмансипации, а Гра­мота городам предвосхищала еще только ожидаемый рост город­ского развития⁷¹. Общим для этих законов было то, что они создава­ли сословные корпорации, заменявшие в системе местного управле­ния территориальные организации. Очевидно, что задача, постав­ленная Екатериной II, “создать сословный строй в России и связать его с институтом самодержавия”⁷², была ею решена. Выборная со­словная служба, прежде всего дворянская, получившая характер го­сударственной службы, стала основой местного управления. Эти

черты местного управления получили свое развитие в первой поло­вине XIX в.

Проект третьей “Жалованной грамоты” 1785 г. Основанием сословного здания, созданного двумя “Жалованными грамотами”, должен был стать проект “Сельского положения”, оформлявший статус государственных крестьян⁷³. По этому проекту крестьяне, подобно городскому и дворянскому сословиям, делились на шесть разрядов, отличавшихся между собой правами (например, высшие разряды освобождались от телесных наказаний). Проект наделял их правом личной свободы, правом владения собственностью, преду­сматривал введение выборных органов самоуправления и суда. Не­которые его пункты были введены в государственных селениях Ека- теринославской губернии⁷⁴. Не исключено, что в будущем проект мог быть распространен на все крестьянское население, включая крепостных⁷⁵.

В вопросе об изменении положения государственных крестьян законодательство Екатерины II не пошло дальше принятого в 1775 г. “Учреждения для управления губерний”, по которому кресть­яне получили отдельные суды (нижние расправы) и право избирать своих представителей в судебные учреждения (нижние расправы, со­вестные и нижние земские суды)⁷⁶.