Развитие центральных органов управления

Большой и сложный путь прошли центральные органы государственного управления. Их становление и совершенст­вование определялись общими закономерностями развития социалистического государства, конкретной социально-поли­тической обстановкой и потребностями руководства эконо­микой, управления отдельными сферами и отраслями народ­ного хозяйства.

Первое Советское правительство — Совет Народных Ко­миссаров, как уже отмечалось, осуществлял общее управле­ние страной. С самого начала высшему исполнительному и распорядительному органу молодой Советской республики пришлось решать сложные задачи, связанные с укреплением Советской власти, налаживанием хозяйственной жизни, орга­низацией социально-культурного строительства, обеспечени­ем обороны страны. Совнарком опирался прежде всего на созданные революционным творчеством масс новые централь­ные органы отраслевого управления — народные комиссариа­ты (наркоматы) и другие подчиненные ему органы. Первые паркоматы были учреждены постановлением «Об образова­нии рабочего и крестьянского правительства», принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г.

В декабре 1917 г. создается Малый Совнарком, действо­вавший на правах комиссии при Совете Народных Комисса­ров. В его состав включались преимущественно члены кол­легий отдельных наркоматов. На него возлагались подготовка

вопросов, подлежащих обсуждению на заседаниях Совнарко­ма и требующих предварительного рассмотрения, а также наблюдение за исполнением наркоматами постановлений пра­вительства. Через Малый Совнарком проходили все бюджет­ные дела, а также дела, направляемые ему в соответствии с постановлениями Совнаркома и распоряжениями Председа­теля Совнаркома.

Важной вехой советского государственного строительства стало принятие Конституции РСФСР 1918 г., которая, в част­ности, обеспечила тесное организационное и функциональное единство органов власти и органов управления. На Совет На­родных Комиссаров возлагалось общее управление делами республики. Издаваемые им декреты, распоряжения и ин­струкции служили, как известно, не только средством для ре­шения практических вопросов, но и особой формой пропаган­ды, разъяснения широким массам политики пролетарского государства. Совнарком наделялся полномочиями принимать все меры, необходимые для обеспечения правильного п быст­рого течения государственной жизни. О своих решениях он немедленно сообщал Всероссийскому Центральному Испол­нительному Комитету Советов (ВЦИК)—органу высшей власти республики в период между съездами Советов. В те годы порядок, по которому все постановления и решения СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, подле­жали рассмотрению и утверждению ВЦИК, полностью оправ­дывал себя, позволял быстро, на строго классовой основе ре­шать государственные дела. Вместе с тем Конституцией пре­дусматривалось, что мероприятия, требующие неотложного выполнения, могли быть осуществлены непосредственно Совнаркомом^[16].

Конституция зафиксировала сложившуюся систему на­родных комиссариатов: по иностранным делам, по военным делам, по морским делам, по внутренним делам, юстиции, труда, социального обеспечения, просвещения, почт и теле­графов, по делам национальностей, по финансовым делам, путей сообщения, земледелия, торговли и промышленности, продовольствия, Государственного контроля, здравоохране­ния, а также Высший Совет Народного Хозяйства. При каж­дом народном комиссаре под его председательством образо­вывалась коллегия, члены которой утверждались Советом

Народных Комиссаров. Народный комиссар мог единолично принимать решения по всем вопросам, подлежавшим веде­нию соответствующего наркомата, доводя их до сведения коллегии.

Исключительно трудная обстановка, создавшаяся в ре­зультате начавшейся иностранной военной интервенции и гражданской войны, потребовала создания (ноябрь 1918 г.) Совета рабочей и крестьянской обороны, который возглавлял В. И. Лепин как Председатель Совнаркома. В состав Совета входили представители от ВЦИК, от РВС республики, народ­ных комиссариатов путей сообщения и продовольствия, пред­седатель Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной Ар­мии. Совет обороны обладал всей полнотой прав в деле мо­билизации сил и средств страны в интересах обороны.

С расширением хозяйственного строительства, накопле­нием опыта совершенствовалась государственная система уп­равления экономикой. В апреле 1920 г. Совет обороны преоб­разуется в Совет Труда и Обороны (СТО), действовавший па правах комиссии Совнаркома^[18]. Председателем СТО являлся Председатель Совнаркома, а членами — народные комисса­ры: по военным делам, труда, путей сообщения, земледелия, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции, председа­тель ВСНХ, представитель ВЦСПС, а также управляющий ЦСУ (с совещательным голосом). Положение о СТО опреде­ляло, что его главные задачи — направление работы всех ве­домств в области обеспечения обороны страны и хозяйствен­ного строительства. Он объединял действия экопомических паркоматов и обеспечивал организацию согласованной дея­тельности всех хозяйственных органов па местах. Органами СТО на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные экономические совещания. При Совете Труда и Обороны в феврале 1921 г. была образована Государственная общеплановая комиссия.

После окончания гражданской войны партия берет курс на восстановление народного хозяйства.

продовольственным налогом, о переходе от военного комму­низма к новой экономической политике (нэп). Эта политика была единственно правильной при переходе от капитализма к социализму.

Совнарком в центр всей своей деятельности ставит раз­витие хозяйства. В Наказе СНК о проведении в жизнь начал повой экономической политики^[19]были определены задачи ВСНХ, СТО, Госплана, а также порядок управления государ­ственными предприятиями на основе широкого привлечения профсоюзов и через них самих рабочих к решению вопросов организации производства и труда.

Установлению более четкого порядка деятельности цент­ральных органов способствовал принятый в январе 1922 г. Наказ о разграничении деятельности Совета Народных Ко­миссаров, Совета Труда и Обороны и Малого Совета Народ­ных Комиссаров^[20].

Первые результаты осуществления новой экономической политики подвел XI съезд РКП(б) (1922 г.). Перед партией и страной ставилась задача — перегруппировка сил для на­ступления на капиталистические элементы. В резолюции по докладу Центрального Комитета съезд отметил необходи­мость усиления деятельности СНК как органа систематиче­ского руководства и согласования работ всех органов госу­дарственного управления^[21].

Важное значение в реализации указаний съезда имело Положение о Совнаркоме, утвержденное ЦИК в 1923 г.^[22]В нем с учетом повых условий определялись основные функ­ции, задачи и полномочия правительства, его состав, порядок организации и деятельности.

Претерпевали изменения в духе рекомендаций партии и подчиненные СНК органы государственного управления.

Огромную работу выполнял Высший Совет Народного Хозяйства, возглавлявший систему действовавших на местах советов народного хозяйства. Эти органы обеспечивали руко­водство промышленностью. Первыми нормативными актами, определявшими их задачи, полномочия и методы дея­тельности, стали декрет ВЦИК и СНК от 2 декабря 1917 г.

8 августа 1918 г. Положение о нем ^,. ВСНХ устанавливал порядок управления и управлял национализированными предприятиями через свои центральные отраслевые органы, являвшиеся его структурными подразделениями. Руковод­ство строительством осуществлялось в основном Комитетом государственных сооружений ВСНХ.

Расширение хозяйственного и социально-культурного строительства объективно вело к усилению роли плановых основ в управлении экономикой. Планово-целенаправленное воздействие на общественную жизнь — характерная черта коммунистической формации. Ленинский план электрифика­ции страны, 60-летие которого отмечалось в 1980 г., был пер­вым единым хозяйственным планом, содержавшим расчеты и обоснования потребностей в ресурсах, в производстве важ­нейшей продукции по основным экономическим районам страны.

С созданием Союза Советских Социалистических Респуб­лик начался качественно новый этап в развитии центральных органов управления. 30 декабря 1922 г. I съезд Советов Сою­за Советских Социалистических Республик утвердил Декла­рацию и Союзный договор об образовании СССР, избрал вер­ховный орган власти — ЦИК СССР. На второй сессии ЦИК был создан Совнарком СССР, Председателем которого ЦИК утвердил В. И. Ленина. Так под руководством партии воз­никло многонациональное союзное социалистическое госу­дарство нового типа. Это привело к изменениям и в системе центральных органов управления, в их функциях и взаимо­отношениях. Образование Союза ССР стало триумфом идей ленинизма и применительно к построению и деятельности органов управления.

В первой Конституции Союза ССР, принятой второй сес­сией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 г. и в оконча­тельной редакции II съездом Советов СССР 31 января 1924 г., были закреплены предметы ведения Союза ССР, которые, в свою очередь, и предопределили характер и объем деятельно­сти центральных органов государственного управления.

Основной Закон (Конституция) установил, что Совет На­родных Комиссаров СССР является исполнительным и рас­порядительным органом Центрального Исполнительного Ко­митета (ЦИК) СССР и образуется им в составе Председа­теля СНК, заместителей Председателя СНК, народных комиссаров, Председателя Высшего Совета Народного Хозяй­ства.

ставленных ему прав и на основании Положения о нем изда­вал декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза Советских Социалистических Рес­публик, рассматривал декреты и постановления, вносимые как отдельными наркоматами Союза ССР, так и ЦИК союз­ных республик и их президиумами ^,.

Учрежденная, согласно новой Конституции, система на­родных комиссариатов отражала федеративное устройство страны. Для непосредственного руководства отдельными сфе­рами и отраслями государственного управления, входивши­ми в круг ведения СНК СССР, были образованы 10 народ­ных комиссариатов: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, рабоче-крестьянской инспекции, труда, про­довольствия, финансов, а также ВСНХ на правах наркома­та. Они действовали на основе положений о наркоматах, ут­вержденных ЦИК СССР².

Народные комиссариаты делились на две группы: обще­союзные и объединенные. Общесоюзные наркоматы — еди­ные для всего Союза ССР — были призваны осуществлять централизованное управление соответствующими отраслями. Эти наркоматы имели в союзных республиках своих уполно­моченных, непосредственно им подчиненных. На уполномо­ченных возлагалось обеспечение единства управления от­раслью с учетом условий союзных республик. Объединенные наркоматы были призваны руководить отраслями, требовав­шими максимального внимания к особенностям союзных рес­публик. Органами, осуществлявшими на территории союзных республик их решения и задания, являлись одноименные наркоматы республик.

Конституция устанавливала взаимоотношения между высшими государственными органами страны и союзных рес­публик. Распоряжения отдельных народных комиссариатов Союза ССР могли быть приостановлены ЦИК или Президиу­мами ЦИК союзных республик при явном несоответствии этих распоряжений союзной Конституции, законодательству союзной республики или законодательству Союза ССР. О при­остановлении распоряжения немедленно сообщалось СНК СССР и соответствующему народному комиссару Союза ССР. Право отмены распоряжений наркоматов предоставлялось Президиуму ЦИК и Совнаркому СССР. ^[24]

Центральный Исполнительный Комитет союзной респуб­лики как высший орган власти в пределах соответствующей территории образовывал свой исполнительный орган — Совет Народных Комиссаров республики в составе председателя Совнаркома, заместителей председателя, председателя ВСНХ, а также народных комиссаров земледелия, финансов, продо­вольствия, труда, внутренних дел, юстиции, рабоче-крестьян­ской инспекции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения. В состав СНК союзной республики могли также входить с правом совещательного или решающего голоса — по решению ЦИК союзной республики — уполномоченные народных комиссаров Союза ССР по иностранным делам, по воепным и морским делам, внешней торговли, путей сообще­ния, почт и телеграфов.

Образование СССР и принятие повой Конституции страны потребовали издания или изменения правовых актов, регули­рующих организацию и деятельность центральных органов управления. 21 августа 1923 г. принимаются Положение о Совете Труда и Обороны Союза ССР и Положение о Государ­ственной плановой комиссии СССР^[25], на которую возлагались разработка единого общесоюзного перспективного плана го­сударственного хозяйства и согласование планов народного хозяйства отдельных республик, входящих в Союз ССР.

Большое значение имело утвержденное 12 ноября 1923 г. Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР^[26]. В нем, в частности, были урегулированы взаимоотношения органов Союза ССР и союзных республик. Тогда же вступило в силу и новое Положение о Высшем Совете Народного Хо­зяйства СССР, которое определяло порядок управления про­мышленными предприятиями, имеющими общесоюзное зна­чение и находящимися в подчинении высших советов народ­ного хозяйства республик.

Расширение масштабов общественного производства и ус­ложнение государственной деятельности требовало квалифи­цированного и оперативного решения вопросов. Этим, в част­ности, объяснялась опора Совнаркома СССР в своей работе на различные комиссии. Так, в 1923 г. была создана Админи­стративно-финансовая комиссия^[27]для предварительного ре­шения вопросов незаконодательного характера, подлежащих утверждению СНК и СТО, особенно вопросов сверхсметных ассигнований, разрешения разногласий между ведомствами,

утверждения штатов паркоматов, назначения должностных лиц. Принятый Совнаркомом СССР 7 октября 1924 г. Наказ о работе Совета Народных Комиссаров СССР, Совета Труда и Обороны, Комиссии законодательных предположений и Ад­министративно-финансовой комиссии подробно определял функции и процедуру работы правительства и его органов. С 1926 г. действовала Подготовительная комиссия ^[28], на кото­рую была возложена предварительная разработка вопросов, вносимых на рассмотрение СНК СССР и СТО. В 1930 г. учреждается Комиссия исполнения^[29], осуществлявшая про­верку фактического проведения в жизнь директив правитель­ства, состояния и укрепления государственной и исполни­тельской дисциплины.

Закрепленная Конституцией СССР 1924 г. система цент­ральных органов управления полностью оправдала себя в по­следующий период. Она позволяла успешно решать задачи индустриализации и коллективизации, реконструкции народ­ного хозяйства, построения основ социализма. В то же время дальнейшее развитие страны подтвердило известное положе­ние о том, что система государственного управления не мо­жет быть застывшей, раз и навсегда сформировавшейся. Она меняется сообразно новым объективным условиям в соответ­ствии с потребностями общественного прогресса. Под влия­нием изменений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в сфере культуры, просвещения происходят пере­мены и в системе, содержании и методах деятельности цент­ральных органов управления. Совершенствование админи­стративно-территориального деления тоже сказывается на структуре и функциях этих органов. Меняются территориаль­ные рамки деятельности органов, разграничение круга вопро­сов управления между органами Союза ССР и союзных рес­публик, иной становится ведомственная подчиненность пред­приятий и организаций.

Наступление социализма по всему фронту, борьба за за­вершение социалистической реконструкции народного хозяй­ства по-иному поставили многие проблемы управления. Главным, как указывал XVI съезд ВКП(б) (1930 г.), было ускорение темпов социалистического строительства. Партия добивалась повышения организаторской роли советских орга­нов, четкой и оперативной работы всех звеньев государствен­ного аппарата. Невиданный в мире размах промышленного строительства, социалистическое переустройство сельского

хозяйства требовали новых форм и методов практического руководства созидательной деятельностью десятков миллио­нов людей.

Правительство СССР, концентрируя усилия на эффектив­ном решении задач хозяйственного и социально-культурного строительства, вносило необходимые изменения в функции и взаимоотношения органов управления, обеспечивало их при­ближение к производству, совершенствование стиля и мето­дов работы, внедрение новых форм и приемов практического руководства социалистическим строительством.

Наиболее заметные изменения в этот период происходят в системе руководства экономикой. Идет реорганизация уп­равления промышленностью. В начале 30-х годов происходи­ло формирование и бурное развитие новых отраслей промыш­ленности, строительство новых предприятий. Для управления отдельными отраслями промышленности создавались всесо­юзные объединения, которые действовали на началах хозяй­ственного расчета. Реорганизуется управление республикан­ской и местной промышленностью.

Нарастающий процесс специализации и дифференциации отраслей экономики, в свою очередь, вызывал потребности и создавал условия для еще более крупных изменений в управлении хозяйством. Постановлением ЦИК и СНК СССР (январь 1932 г.) ВСНХ СССР преобразуется в общесоюзный Народный комиссариат тяжелой промышленности, из веде­ния которого выделяются легкая, лесная и лесоперерабаты­вающая промышленность. Для руководства легкой промыш­ленностью образуется объединенный Народный комиссариат легкой промышленности СССР и для управления лесной и лесоперерабатывающей промышленностью — общесоюзный Народный комиссариат лесной промышленности. Централь­ным Исполнительным Комитетам союзных республик было предложено преобразовать ВСНХ союзных республик в на­родные комиссариаты легкой промышленности ^[30].

Особенности периода завершения социалистической ре­конструкции народного хозяйства нашли отражение в доку­ментах XVII съезда партии (1934 г.), утвержденной им резо­люции о втором пятилетием плане развития народного хозяй­ства СССР (1933—1937 гг.). В постановлении съезда о партийном и советском строительстве указывалось: главное в организационной работе — подбор кадров и проверка испол­нения. ЦКК — РКИ была преобразована в Комиссию партий-

іюго контроля при ЦК ВКП(б) и в Комиссию советского контроля при Совнаркоме СССР. Становилась очевидной необходимость дальнейшего приближения руководства к предприятиям, усиления внимания к решающим отраслям народного хозяйства. В частности, был упрощен и сокращён аппарат трестов и управлений, большинство специалистов направлены на производство.

Конституция СССР, принятая в декабре 1936 г., законо­дательно закрепила победу в СССР социалистических об­щественных отношений, завершение создания в нашей стра­не основ социализма, то есть ликвидацию всех эксплуататор­ских классов и утверждение общественной социалистической собственности на средства производства во всех секторах на­родного хозяйства. Социалистическая собственность стала прочной экономической основой общества. В Конституции было подчеркнуто положение Коммунистической партии как руководящего ядра всех организаций трудящихся — и обще­ственных, и государственных.

Победа социализма, безраздельное господство социалисти­ческой системы в экономике создавали условия для развития производства невиданными ранее темпами на базе новой тех­ники, приумножения богатства страны, повышения благосо­стояния трудящихся. Оставалось в силе требование укрепле­ния Советского государства. На этих проблемах партия сосредоточивала внимание государственных органов, общест­венных организаций, всего народа. Этим в последующие годы определялась перестройка центральных органов управления.

Конституция вводила крупные усовершенствования в го­сударственное устройство в целях всестороннего развития со­циалистической демократии, обеспечения последовательного интернационализма.

Претерпевает изменения и правовое положение централь­ных органов управления. Предусматривались более четкое разграничение компетенции между представительными орга­нами государственной власти и органами государственного управления, строгая подотчетность исполнительных органов Советам, устанавливались виды актов, издаваемых централь­ными органами управления.

Закреплялось положение правительства СССР как высше­го исполнительного и распорядительного органа государст­венной власти, четко определялась его компетенция. Прави­тельство призвано было объединять и направлять работу об­щесоюзных и союзно-республиканских наркоматов СССР и иных подведомственных ему центральных учреждений, при­нимать меры к осуществлению народнохозяйственного плана_г

исполнению государственного бюджета и укреплению кредит­но-денежной системы, к обеспечению общественного порядка, защиты интересов государства и охраны прав граждан. Оно осуществляло общее руководство в области сношений с ино­странными государствами, а также строительством Воору­женных Сил страны. К его ведению было отнесено образова­ние специальных комитетов и главных управлений при правительстве по делам хозяйственного, культурного и обо­ронного строительства. Вносились изменения в систему нар­коматов СССР. Они именовались теперь общесоюзными или союзно-республиканскими.

Одним из проявлений перестройки стало образование в 1937 г. при Совнаркоме СССР Экономического совета^[31]. Оп обладал широкими полномочиями в решении хозяйственно­оперативных вопросов, объединении деятельности хозяйст­венных паркоматов. Экономсовет рассматривал планы с вы­несением их па утверждение СНК СССР, самостоятельно ут­верждал планы снабжения, железнодорожных и водных пере­возок, ведал образованием и ликвидацией хозяйственных ор­ганов, занимался проблемами цен, труда и заработной платы.

Характеристику главных этапов развития социалистиче­ского государства и его основных функций дал XVIII съезд партии (1939 г.). Съезд, опираясь на учение Ленина и исхо­дя из того, что СССР являлся единственной социалистической страной, находящейся в окружении враждебных капитали­стических государств, признал ошибочными и вредными взгляды об отмирании государства при социализме, о свер­тывании и ослаблении государственных органов. Было ука­зано, что с победой социализма отпадает функция подавления эксплуататорских классов, ибо они ликвидированы; получа­ет развитие функция охраны социалистической собственно­сти; всесторонне развиваются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная функции; полностью сохраняет­ся задача защиты Отечества от внешнего нападения. Съезд призвал укреплять все оргапы государства, поскольку из­менение его фупкций вовсе не означает ослабления государ­ственных органов или отмирания государства.

Во всеоружии теоретических установок и практических указаний в стране продолжался поиск новых организацион­ных форм, обеспечивающих не только специализированное руководство отраслями управления, по и его комплексность. Третий пятилетний план развития народпого хозяйства

СССР (1938—1942 гг.) предусматривал усиление индустри­альной мощи страпы, комплексное развитие основных эконо­мических районов, расширение угольно-металлургической ба­зы в восточных районах, создание новых нефтяных зон, по­вой зерновой базы. Делался упор на развитие химической промышленности и производство специальных сталей. Пар­тия заботилась о развитии оборонной промышленности, созда­нии крупных государственных резервов. К этому обязывала ра­стущая военная опасность. Был создан ряд новых наркома­тов, в том числе наркоматы авиационной промышленности, боеприпасов, вооружения, судостроительной промышленности.

В 1940—1941 гг. под руководством заместителей Предсе­дателя Совнаркома СССР действовали шесть хозяйственных советов: по металлургии и химии, машиностроению, оборон­ной промышленности, топливу и электрохозяйству, товарам широкого потребления, сельскому хозяйству и заготовкам. В марте 1941 г. создается Бюро Совнаркома СССР, на кото­рое возлагалось оперативное решение вопросов.

Определенные изменения в деятельности центрального аппарата управления последовали за вступлением в Совет­ский Союз новых социалистических республик Прибалтики — Литовской, Латвийской и Эстонской — и воссоединением За­падной Украины с Советской Украиной, Западной Белоруссии с Советской Белоруссией, Бессарабии с Советской Молда­вией.

Начавшаяся Великая Отечественная война (1941 — 1945 гг.) прервала мирный труд советских людей. Суровая военная обстановка потребовала перестройки народного хо­зяйства для удовлетворения нужд фронта, концентрации всех ресурсов страны, большей централизации в решении госу­дарственных дел. Директива Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) партийным и советским организациям прифронтовых обла­стей о мобилизации всех сил и средств на разгром фашист­ских захватчиков (29 июня 1941 г.) определила основпую программу действий по превращению страны в единый бое­вой лагерь.

Совместным постановлением Президиума Верховного Со­вета СССР, Центрального Комитета ВКП(б) и Совета На­родных Комиссаров СССР 30 июня 1941 г. был создан чрез­вычайный орган — Государственный комитет обороны (ГКО), сосредоточивший в своих руках всю полноту власти, государ­ственное, военное и хозяйственное руководство. ГКО объеди­нял деятельность всех государственных и военных учрежде­ний, партийных, профсоюзных и комсомольских организаций. Решения и распоряжения ГКО все граждане и все органы

обязаны были выполнять беспрекословно к Создание ГКО не означало прекращения деятельности всех других органов государственной власти и управления.

Возникают новые центральные органы. Сложнейшим де­лом перебазирования в кратчайший срок из прифронтовых и угрожаемых районов в тыл миллионов людей и огромного количества предприятий, учреждений, оборудования, мате­риальных и культурных ценностей руководил Совет по эва­куации. При Совнаркоме СССР создается Комитет по учету и распределению рабочей силы. Перестраиваются система и работа наркоматов. На первый план, естественно, выдвига­ются наркоматы и ведомства, занятые производством воору­жения, боеприпасов и т. п. Образуются новые наркоматы, такие, как Наркомат танковой промышленности и Наркомат минометного вооружения.

1 июля 1941 г. СНК СССР принял постановление «О рас­ширении прав народных комиссаров СССР в условиях воен­ного времепи». Оно способствовало своевременному и быст­рому решению текущих и оперативных вопросов, касающих­ся выполнения планов производства и строительства, перево­да предприятий в другие местности, восстановления разру­шенного военными действиями народного хозяйства.

В августе 1943 г. при СНК СССР образуется Комитет по восстановлению народного хозяйства в районах, освобожден­ных от фашистских захватчиков. Восстановление экономики на освобожденной советской земле, залечивание тяжелых ран войны стало общенародным делом.

Четкая и оперативная работа центральных органов госу­дарственного управления, высокая эффективность их дея­тельности в труднейших условиях военного времени были бесспорным свидетельством большой прочности и жизнеспо­собности сложившейся системы советского государственного управления. Победу над фашистскими агрессорами в жесто­кой войне одержала не только наша доблестная армия — по­бедил социалистический общественный и государственный строй.

С окончанием Великой Отечественной войны главным для партии, Советского государства и центральных органов уп­равления становится перевод экономики страны с военных на мирные рельсы, восстановление и дальнейшее развитие на­родного хозяйства, новый подъем культуры. Победа открыла повые благоприятные возможности для роста сил социализ­ма, национального освобождения, демократии и мира во всем

¹ См.: КПСС в резолюциях... М., 1971, т. 6, с. 20.

мире. Авторитет и международные позиции СССР окрепли. Образовалось содружество социалистических государств. Со­ветский Союз перестал быть единственной страной победив­шего социализма, находящейся во враждебном капиталисти­ческом окружении. Появилась повая область деятельности — сотрудничество со странами социализма.

На этом фоне естественными были изменения в системе, функциях и содержании деятельности центральных государст­венных органов. Отпала необходимость в существовании Го­сударственного комитета обороны. Все функции по управле­нию страной в сентябре 1945 г. перешли к Совнаркому СССР.

В 1946 г. Совет Народных Комиссаров СССР преобразу­ется в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик — в Советы Министров союзных и ав­тономных республик, наркоматы — в соответствующие мини­стерства ^[32][33]. Такое решение было вызвано необходимостью от­разить в наименовании органов управления их современные задачи и функции.

Невиданно быстрыми темпами шло восстановление народ­ного хозяйства. Уже в 1948 г. объем промышленного произ­водства в стране превзошел довоенный уровень.

Усложнение характера и увеличение объема работы по управлению вело к изменению организационных форм дея­тельности центральных органов управления. В 1946 г. обра­зуется Бюро Совета Министров СССР (в 1949 г. преобразо­вано в Президиум Совета Министров). В 1947—1955 гг. при правительстве СССР имелись отраслевые бюро (по сельскому хозяйству, металлургии и химии, машиностроению, топливу и электростанциям, пищевой промышленности, транспорту и связи, торговле и легкой промышленности, культуре и здра­воохранению), которые проверяли исполнение решений пра­вительства и принимали оперативные меры в соответствую­щей сфере, решали текущие вопросы работы подведомствен­ных министерств. С 1955 по 1962 г. (с перерывами) действовала комиссия Президиума Совета Министров СССР по текущим делам.

Происходит укрупнение министерств, складывается новый тип центрального государственного органа — государственные комитеты (в области материально-технического снабжения народного хозяйства, по делам строительства и т. д.). Эти ко­митеты выступают как органы межотраслевого управления, координирующие деятельность соответствующих организаций в масштабе страны.

Успешное выполнение пятой пятилетки, широкий размах культурного строительства, рост новых кадров, в том числе в союзных республиках, мероприятия по укреплению право­порядка и развитию демократии создали новую обстановку в стране. Курс на дальнейшее улучшение организационной работы в области хозяйственного строительства на основе ди­ректив XX съезда КПСС (1956 г.) нашел свое выражение в ряде постановлений партии и правительства, нацеленных на ликвидацию ведомственности, усиление роли местных ор­ганов в руководстве народным хозяйством. Развивается про­цесс расширения прав союзных республик. Совет Министров СССР передал целый ряд вопросов в области государственно­го, хозяйственного и социально-культурного строительства на решение Советов Министров союзных республик.

Наиболее крупная перестройка в системе центральных государственных органов произошла в 1957 г., когда управ­ление промышленностью и строительством было возложено на советы народного хозяйства (совнархозы) ^[34][35]. Они образо­вывались в основных экономических административных рай­онах страны в масштабе отдельных или нескольких краев и областей, одной или нескольких союзных республик. Упразд­нялись некоторые общесоюзные и союзно-республиканские министерства, а предприятия, находившиеся в их ведении, передавались в подчинение совнархозов. Преобладающее ме­сто в системе центральных органов управления заняли госу­дарственные комитеты, многие из которых выполняли опера­тивные и отраслевые функции. Перестройка означала переход от отраслевой к территориальной системе управления народ­ным хозяйством. В 1963—1965 гг. существовал ВСНХСССР как высший государственный орган по руководству промыш­ленностью и строительством ².

Создание совнархозов имело некоторые положительные стороны. Однако в последующие годы все отчетливей выявля­лись крупные недостатки в их деятельности, связанные с раз­дробленностью руководства отраслями по многочисленным экономическим районам, усилением местнических тенденций в ущерб общегосударственным интересам, ослаблением хо­зяйственных связей и государственной дисциплины. Управле­ние через совнархозы вступало в противоречие с необходи­мостью специализации производства и проведения единой технической политики.

В 1965 г. на сентябрьском Пленуме ЦК КПСС было приз­нано необходимым восстановить отраслевую систему руковод­ства промышленностью через министерства. Совнархозы, сыгравшие свою роль, были упразднены. Но это не был про­стой возврат к прошлому. Министерствам вменялось в обязан­ность улучшить управление народным хозяйством и обеспе­чить более интенсивное его развитие на базе внедрения до­стижений научно-технического прогресса во всех отраслях экономики, научно обоснованного планирования, всемерного использования экономических рычагов и материальных сти­мулов, сочетания централизованного руководства с расшире­нием хозяйственной самостоятельности и инициативы пред­приятий.

Решения Пленума ЦК КПСС явились важной вехой в развитии советской экономики и управлении ею. Они стали базой для проведения в последующие годы правительством СССР, министерствами и ведомствами большой работы по совершенствованию деятельности предприятий, улучшению управления в области хозяйственного и социально-культур­ного строительства. На основе комплексного подхода осуще­ствлялась скоординированная перестройка звеньев государ­ственного аппарата управления, их функций, структуры, методов деятельности с учетом объективных изменений, про­исходящих в экономике. Обеспечивалось более четкое согла­сование действий всех звеньев аппарата между собой. Все это благоприятным образом отразилось на уровне решения на­роднохозяйственных задач.

Для максимального использования возросших возможно­стей страны требовался более высокий уровень планирования и управления, новые, более эффективные методы государст­венного и хозяйственного руководства. Совершенствование системы управления становится кардинальной политико-эко­номической проблемой ^[36]. В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии и в директивах, утвержденных съездом, говорилось о том, что успешное решение актуальных задач предполагает четкую, слаженную работу государственного аппарата. Отсюда — повышение требований к аппарату уп­равления, внедрение современных средств и методов управ­ленческой деятельности, более рациональная организация ап­парата управления, удешевление его и сокращение излишних звеньев. Съезд указал па важнейшую роль кадров государст­венного аппарата и необходимость повышения уровня куль­туры работы аппарата управления ^[37].

В решениях XXV съезда КПСС отмечалась необходимость ориентации управленческой деятельности на конечные на­роднохозяйственные результаты, совершенствования методов комплексного решения крупных общегосударственных, меж­отраслевых и территориальных проблем, создапия системы управления группами однородных отраслей, повышения роли и ответственности министерств, завершения работы по соз­данию производственных объединений ^[38]. Поставленные зада­чи по улучшению управления народным хозяйством получи­ли развитие и конкретизацию в решениях партии и прави­тельства.

Меры по улучшению системы управления в области хо­зяйственного и социально-культурного строительства связа­ны в первую очередь с нахождением новых организационных форм руководства, повышением уровня концентрации про­изводства, укрупнением предприятий и их специализацией, приближением органов хозяйственного руководства к произ­водству. С этой целью создаются промышленные и производ­ственные объединения, вводятся в действие генеральные схе­мы управления отраслями промышленности, устраняется многоступенчатость в управлении. Изменения в хозяйственном механизме ориентированы на полное использование резервов производства, повышение его эффективности, на обеспечение большей оперативности, создание гибких форм и методов де­ятельности отдельных звеньев аппарата управления. Прини­маются меры к улучшению планирования и усилению воз­действия хозяйственного механизма на повышение эффекти­вности производства и качества работы.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата получили дальнейшее развитие в Конституции об­щества зрелого социализма. Обеспечивая преемственность в его построении, Конституция СССР вместе с тем закрепля­ет те новые моменты, которые характерны для государственно­го аппарата в современных условиях. Усилено взаимодейст­вие всех органов государства в решении комплексных задач. Произошло обогащение функций, выполняемых различными звеньями государственного аппарата, расширены возможно­сти для последовательной реализации демократических прин­ципов их деятельности.

В Основном Законе страны закреплено повышение роли Советов народных депутатов всех ступеней, Совета Минист­ров СССР и Советов Министров союзных республик, более подробно охарактеризованы их функции и полномочия. Впер­

вые установлен конституционный статус Президиума Совета Министров СССР, четко определен статус министерств и го­сударственных комитетов СССР. До этого государственные комитеты были органами Совета Министров СССР, а теперь они стали государственными комитетами СССР. Такое пре­образование отразило их возросшее значение в решении об­щегосударственных вопросов.

Конституционные положения явились основой дальней­шего развития системы центральных органов государственно­го управления. Исходя из них, был принят ряд законодатель­ных актов, среди которых следует отметить Закон о Совете Министров СССР (июль 1978 г.) ^[39], Закон о народном контро­ле в СССР (ноябрь 1979 г.) ^[40], Закон о государственном арбит­раже в СССР (ноябрь 1979 г.) ^[41].

Работа по дальнейшему совершенствованию системы ор­ганов государственного управления идет непрерывно, без ненужной поспешности. В ноябре 1979 г. создается Мини­стерство строительства в районах Дальнего Востока и Забай­калья^[42], в декабре 1980 г.—Министерство плодоовощного хо­зяйства СССР^[43][44]. Реорганизуются некоторые промышленные министерства. В октябре 1980 г. объединяются Министерство лесной и деревообрабатывающей промышленности и Мини­стерство целлюлозно-бумажной промышленности в одно со­юзно-республиканское министерство — Министерство лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышлен­ности СССР ^β. В ноябре 1980 г. Министерство химической промышленности разделяется на два министерства: химиче­ской промышленности и по производству минеральных удоб­рений ^[45],

В июне 1981 г. Президиум Верховного Совета СССР обра­зовал еще один союзно-республиканский орган — Государст­венный комитет СССР по обеспечению нефтепродуктами^[46]. В том же году Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР преобразован в союзно-республиканский

См. там же, с. 486—498.

См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 48, ст. 807. См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № 52, ст. 1126. См. там же, № 45, ст. 951.

См. там же, № 46, ст. 968.

См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 27, ст. 864.

работника. М., 1979, вып. 19,

работника. М., 1980, вып. 20,

Государственный комитет ^[47]. В мае 1983 г. Главное управле­ние по иностранному туризму при Совете Министров СССР было преобразовано в союзно-республиканский Государст­венный комитет СССР по иностранному туризму^[48]. В июле того же года создан общесоюзный Государственный комитет СССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике ^[49].

На 1 января 1984 г. в стране действовали 33 общесоюзных министерства и 31 союзно-республиканское, 7 общесоюзных и 15 союзно-республиканских государственных комитетов СССР.

В условиях ускорения темпов развития экономики, ус­ложнения взаимосвязей между производством, наукой, куль­турой постоянное улучшение системы и стиля управления становится объективной потребностью.

В Отчетном докладе ЦК КПСС XXVI съезду партии и в Основных направлениях экономического и социального раз­вития СССР на 1981 — 1985 годы и на период до 1990 года вновь была подчеркнута необходимость улучшения деятель­ности центральных и местных органов управления. Съезд разработал целостную программу действий в этой области: повышение роли планирования как центрального звена в уп­равлении народным хозяйством; усиление режима экономии и укрепление хозрасчета; улучшение стиля и методов руко­водства хозяйством на основе лепинских принципов управле­ния; совершенствование организационных структур управле­ния; развитие инициативы, творческой активности трудящих­ся в управлении хозяйством. Было указано в то же время па возрастание зпачепия исполнительской дисциплины и личной ответственности за порученное дело ^[50]. Стратегический курс партии в этой области четко охарактеризован К. У. Черненко в речи на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС: «Мы приступили сейчас к всестороннему совершенствованию си­стемы управления народным хозяйством, ищем новые формы и структуры экономической деятельности. Однако необходи­мые поиски нового не должны, попятно, отвлекать нас от более эффективного использования уже имеющихся институ­тов управления» ^[51].

Таким образом, данная в самой общей форме харак­теристика истории возникновения и развития центральных

органов государственного управления СССР позволяет сде­лать вывод о том, что система этих органов изменялась в со­ответствии с общими задачами и закономерностями развития Советского государства и общества. Совершенствуя органи­зацию и методы своей деятельности, центральные органы го­сударственного управления на всех этапах общественного развития находили наиболее эффективные способы решения политических, социальных, экономических, научно-техниче­ских и других задач.