Проекты преобразования государственного управления

В условиях революции потребность в объединении и координа­ции действий земских учреждений обрела конкретные формы. 1905 год стал рекордным и неповторимым по количеству съездов. С февраля по ноябрь состоялось 5 общеземских съездов.

Попытаемся проследить эволюцию земских взглядов, касаю­щихся проблем реформирования системы управления в империи.

Земцы видели в революции шанс реализовать свои претензии на участие в определении политического и экономического курса стра­ны, на ограничение всевластия бюрократии. Однако инициативу го­сударственных преобразований у общественных деятелей в начале 1905 г. перехватило правительство. 18 февраля был опубликован царский рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина об учреждении Особого совещания для выработки проекта государ­ственных преобразований. Через неделю представители 29 земств съехались на совещание. Им предстояло определить позицию по двум стратегическим вопросам: организация народного представи­тельства, отношение к Комиссии А.Г. Булыгина и аграрный вопрос. Уступок в рескрипте земцы не обнаружили¹⁶. Поэтому их тактика сводилась к двум моментам: обсудить свой проект, поставить власть перед фактом единодушного общественного мнения и добиться уча­стия представителей земств и городов в Комиссии. Начало револю­ции способствовало росту единства земской оппозиции. Против за­конодательного характера представительного учреждения практи­чески никто не возражал¹⁷.

На февральском совещании особое место отводилось обмену мнениями по аграрному вопросу. Во-первых, вызывало беспокойст­во вовлечение крестьян в революцию, что угрожало безопасности помещичьего землевладения. Во-вторых, пришла пора определять­ся с аграрной программой.

кликался в основных пунктах с программой “Союза освобожде­ния” - предтечи либерально-буржуазных партий. В ней предусмат­ривалось: увеличение наделов малоземельных крестьян за счет государственного фонда (казенные, удельные и частично выкуплен­ные у землевладельцев земли); законодательное урегулирование арендных отношений, реформа Крестьянского банка, содействие власти и органов самоуправления кооперации, улучшение форм землепользования¹⁸. Показательно, что “радикальный” “Союз “освобождения” в своей аграрной политике практически не вышел за рамки наработанных земцами мероприятий. Этот факт говорит об общности интересов дворян-землевладельцев в аграрном вопросе.

В земской глубинке откликов на совещание не последовало. Центр общественной жизни, переместившийся окончательно в Мо­скву, притягивал в дома земцев университетскую профессуру, сту­дентов, гласных других губерний, издателей левоцентристских газет. Знаменитые в Москве “Новосильцевские среды” проходили в доме тамбовского гласного Ю.А. Новосильцева, на квартирах его дочери и зятя Е.Ю. и И.П. Демидовых и их друзей сестер Морозо­вых. Одно перечисление фамилий свидетельствует о слиянии инте­ресов старой и новой буржуазной знати в общеземской организации. Неизвестно, насколько устойчивым оказался бы радикализм зем­ских лидеров, если бы правительство не демонстрировало своей ан­типатии к общественным земским кругам. Последовавший вслед за февральским апрельский съезд (также полулегальный) был спрово­цирован отказом власти пригласить в Комиссию представителей об­щественности. “Все многочисленные ходатайства земств и городов о привлечении их представителей в состав Особого совещания оста­лись без каких-либо отзывов”¹⁹, - писал Д.Н. Шипов.

На апрельский съезд съехался 171 делегат, из них 123 получили полномочия на собраниях или путем переписки Управ с гласными. В полном составе было представлено оргбюро (24 человека) - ини­циативный центр земской оппозиции.

Съезд открылся 22 апреля 1905 г. Его повестка дня была соста­влена в лояльном по отношению к правительству тоне: “Участие в Комиссии А.Г. Булыгина представителей земств и городов в связи с выработкой проекта улучшения государственного устройства”. Общество в лице земских и городских гласных предлагало сотруд­ничество, но съезд был запрещен и проводить его пришлось неле­гально.

Бюро представило на обсуждение делегатов проект закона о представительном органе, избираемом на принципах всеобщего, равного, тайного избирательного права в нижнюю палату и двусте­пенных выборов в Земскую палату - представительство реоргани­зованных органов местного самоуправления, распространенных по всей территории России. Обе палаты объявлялись равноправными. Избирательное право ограничилось цензом оседлости²⁰. Идея Зем­ской палаты была близка большинству земских собраний, так как приближала к управлению страной дворян-землевладельцев и круп­ную буржуазию. Палата создавала условия для сотрудничества ис­торической власти (монархия) с верхушкой общества. Такой ком­промиссный вариант мог привлечь на сторону оппозиции и часть правых, балансировавших между земским либерализмом и почвен­никами. Вместе с тем в реформу политической системы закладыва­лись и подводные камни. Земские либералы в верхней палате виде­ли надежное средство защиты как от всевластия бюрократической централизации, так и от проникновения в Россию европейских форм парламентаризма. А земцы-“освобожденцы” рассматривали предлагаемый проект как начало реформирования российского абсолютизма в соответствии с конструкцией конституционной мо­нархии.

Такая перспектива не устраивала делегатов съезда, отражавших мнение губернских и уездных собраний. Но на съезде они оказались в меньшинстве. Полемика вокруг принципов избирательной систе­мы перечеркнула идею Земской палаты. 71 голос получила форма однопалатного органа, избираемого на демократических принципах прямого, равного, всеобщего и тайного голосования, 37 человек го­товы были поддержать “большинство”, но выступали за непрямые выборы (“3-хвостка”); 17 участников (меньшинство) предлагали на­чать с избрания представительного органа земскими собраниями и городскими думами, пополнив их состав крестьянами, рабочими, ин­теллигенцией. Специальные коллегии, учрежденные во внеземских губерниях, должны были заложить организационные основы буду­щего земского самоуправления. Меньшинство, таким образом, на­стаивало на видоизмененной форме Земской палаты.

“Меньшинство съезда” возглавил яркий выразитель взглядов умеренно-либеральной земской оппозиции Д.Н. Шипов - потомст­венный дворянин, помещик, действительный статский советник, гласный Московского губернского собрания. Д.Н. Шипов (имел 1300 десятин земли) был активным поборником распространения передовых агротехнических приемов в сельском хозяйстве и разви­тия кустарных промыслов. Его отличали постоянство взглядов, уме­ние забывать обиды, отказываться, во имя успеха дела, от лидерст­ва. Он выступал за обновление России без крушения ее историче­ских традиций. “Освобожденцы” причисляли его к консерваторам.

По своему мировоззрению Д.Н. Шипов сближался с “почвенника­ми”, но остался верен умеренно-либеральному политическому тече­нию. В 1906 г. он покинул пост председателя партии “Союз 17 октяб­ря” и стал одним из основателей партии Мирного обновления.

Апрельский съезд 1905 г. ознаменовался (из-за позиции группы Д. Шипова) расколом. Ситуацию несколько выравнило голосование по резолюции съезда. За нее высказались все участники, поскольку вопрос о представительном органе был снят. Единство восстанови­лось на платформе требований равноправного участия в “Особом совещании” под председательством А.Г.

В канун весенне-летних земских сессий конфронтация между “большинством” и “меньшинством” усилилась. На конец мая Д.Н. Шипов наметил созыв совещания своих сторонников “для обсу­ждения правильного разрешения весьма сложных вопросов государ­ственной жизни”. Группа влиятельных деятелей самоуправления: князь В.М. Голицын, М.А. Стахович, князь Г.Г. Гагарин, О.П. Гера­симов, А.Д. Алферов, а также московский предводитель дворянства князь П.Н. Трубецкой, историк В.И. Герье поддержали Д.Н. Шипо­ва в его стремлении объединить земские силы под флагом создания второй палаты - Государственного земского совета, избираемого реформированными органами самоуправления. Идея Земской пала­ты обретала новую форму, но содержание менялось мало. К группе шиповцев присоединились председатель Екатеринославской губерн­ской управы М.В. Родзянко, председатель Казанской губернской уп­равы П.И. Геркен и гласные разных земств: А.Ф. Алейников, М.Д. Ершов, Н.А. Хомяков, М.А. Стахович, князь С.С. Волконский, А.П. Языков, Ф.А. Лизогуб, Н.Н. Глебов и другие. Организационно­му оформлению этой группы в самостоятельное направление поме­шала общеполитическая обстановка.

Общественное недовольство после разгрома российского флота (Цусима) ставило под вопрос реализацию стратегических планов земских либералов. Они почувствовали угрозу существованию по­

литического режима в целом. В записке к Д.Н. Шипову председа­тель оргбюро съезда и глава Московской губернской земской упра­вы Ф.А. Головин писал: “...бюро проникнуто желанием доброжела­тельного соглашения и сознает необходимость при угрожающей России ситуации поддержать авторитет государственной власти”²³.

Стороны договорились о “коалиционном съезде”. Майский съезд резко отличался от предшествовавших общеземских совеща­ний. Земцев среди участников было менее половины. Всех волнова­ли иные вопросы: революция, прогноз ее развития и угроза власти. Изменились и средства воздействия на власть: петиции, адреса, депу­тации. Общество, к которому взывал ноябрьский 1904 г. и апрель­ский 1905 г. съезды, оказалось в данной ситуации третьим лишним, 6 июня Николай II принял группу земских и городских деятелей. Либералы не получили от царя внятного ответа на главный вопрос - о судьбе народного представительства. Цель достигнута не была, а революция шла по восходящей линии.

В земских собраниях концентрировались усилия правых и ульт­раправых деятелей, подталкивавших правительство к репрессиям. Складывалась группа будущего руководства влиятельного Объеди­ненного дворянства. В стане лидеров земского либерализма насту­пили разброд и уныние.

Весенне-летние сессии земских собраний 1905 г. поистине были чрезвычайными. Власть, полностью растерявшись, отправила гу­бернаторам два взаимоисключающих документа. Постановлением Совета министров в мае 1905 г. земствам разрешалось обсуждать “вопросы, касающиеся усовершенствования государственного бла­гоустройства и улучшения народного благосостояния” и направлять свои постановления в Совет министров²⁴. Циркуляр МВД предписы­вал иное. В соответствии с указанием министра внутренних дел А.Г. Булыгина, на заседания не допускались земские служащие, чле­ны комиссий, как лица “посторонние”. Председательствующие пре­рывали ораторов по любому поводу. Губернаторы изощрялись в придирках и запрещали сессии. Гласные порой были на грани пси­хологического взрыва. По инициативе председателей собраний, по­следние отличались краткостью, а резолюции принимались опера­тивно. Страх перед революцией, недовольство действиями админи­страции, общая нервозность придавали эмоциональную окраску сес­сиям, обсуждавшим политические вопросы.

Собрания прошли в 19 ведущих земствах. В 6 губерниях сессии были отменены губернаторами. Среди гласных, съехавшихся на чрезвычайные сессии, были представители всего многоцветия идей и мнений российской глубинки. Размежевание и противоречия уча­стников апрельского съезда не могли не сказаться на настроениях собраний. Но было то общее, вокруг чего объединились и либераль­ные, и правые собрания. Все земства, начиная от не страдавшего

радикализмом Санкт-Петербургского и кончая оппозиционными Таврическим и Черниговским, признали необходимость созыва представительного учреждения. Эта идея родилась почти одновре­менно с органами самоуправления, но в годы революции приобрела вполне осознанное, конкретное содержание.

Многие гласные столичного земства были близки к бюрократи­ческой элите Петербурга, весьма прохладно относились к “третьему элементу”. Тем не менее они рекомендовали правительству “всемер­но спешить с созывом народных представителей для скорейшего успокоения умов”. Созданная собранием комиссия включила в про­ект резолюции пункты о законодательном характере выборного уч­реждения с правом обсуждать новые и изменять действующие зако­ны, рассматривать проекты финансовых росписей, государственных займов, железнодорожных тарифов и строительства, заслушивать Государственного контролера и всех министров, иметь право зако­нодательного почина по всем вопросам. Большинство гласных одо­брили проект комиссии. В определении принципов избирательной системы столичные земцы были на стороне “37-ми” апрельского совещания (непрямые выборы). Но столичное собрание отказалось ходатайствовать о привлечении общественных деятелей к работе булыгинской Комиссии. Видимо, служившие в разное время в цент­ральных правительственных учреждениях П.Л. Корф, А.А. Бобрин­ский, К.К. Арсеньев, А.А. Ильин и другие хорошо знали настроения в верхах.

Дворянское по своему социальному составу Орловское земство единогласно проголосовало “за созыв выборных представителей на­рода”, однако большинство, прислушавшись к мнению влиятельных “правых” князя Тенищева, А.А. Нарышкина, В. Потулова и других, склонилось к законосовещательной думе. “В жизни народной надо идти очень осторожно”, - прорицал А.А. Нарышкин. Тем не менее за представительным учреждением они признавали право контроля бюджета, займов, действий администрации и обсуждения любого за­кона²⁵.

Смоленское собрание, в состав которого входили либералы В.И. Муромцев, С.Н. Бегичев, В.П. Энгельгардт, славянофил Н.А.Хомяков, 36 голосами против 14 поддержало законодательное представительное учреждение. В вопросе о системе выборов, как и в столице, предпочтение было отдано мнению 37, что удивило и разо­чаровало Д.Н. Шипова, считавшего смоленских земцев своими сто­ронниками.

Авторитет Псковского земства держался участием в нем графа П.А. Гейдена и его единомышленников Н.Ф. Голенищева-Ку­тузова, С.И. Зубчанинова, К.Г. Челищева. Псковичам оказалась ближе идея земского представительства по шиповскому варианту, но без сословного избирательного принципа, в том числе для перво­

го собрания. Псковские гласные настаивали на широком привлече­нии общественных деятелей к булыгинскому Особому совещанию.

Саратовское земство высказалось за законодательную форму представительства и “4-хвостку” (прямые, всеобщие, равные, тай­ные выборы).

Вологодское, Вятское, Костромское, Херсонское и Ярославское земства настоятельно требовали превратить Особое совещание в общественный форум “для выработки правильного основания пред­ставительного учреждения, имеющего право обсуждать все зако­ны”. “Замена бюрократического полицейского строя конституцион­ным, - говорилось в решении Вологодского собрания, - может быть произведена только через народных представителей, избранных пу­тем всеобщей, равной, прямой, тайной подачи голосов”²⁶. В том же духе была принята резолюция Новгородским, Уфимским и Тавриче­ским земствами, но последнее высказалось в пользу всеобщих, рав­ных, тайных, но двустепенных выборов.

За поэтапную реформу государственного управления проголо­совали черниговцы. В основу преобразований они закладывали фун­дамент - распространение на всю империю местного самоуправле­ния, освобождение его от сословных пут и опеки администрации, введение мелкой земской единицы. Второй этап - организация зако­нодательного органа с двумя равноправными палатами, но диффе­ренцированной избирательной системой. Для первой палаты целе­сообразным признавался принцип “4-хвостки”, а для второй - пред­ставительство местных интересов, что напоминало программу Д.Н. Шипова. Но группа “левых” - В. Хижняков, Г. Лопоть, П. Ки­риленко, И. Волк, А. Кович и другие - внесли в резолюцию поправ­ку, получившую одобрение большинства. Она гласила: “Необходи­мо проведение демократизации земских учреждений с целью ликви­дации засилия классовых интересов в законодательном органе, как первый шаг государственных реформ”²⁷.

Особое место на земской общественной арене занимали так на­зываемые правоконсервативные собрания: Екатеринославское, Там­бовское, Курское. Екатеринославские земцы слыли “собранием агра­риев-реакционеров”. Либеральная группа в собрании веса не имела, за исключением председателя губернской управы, богатого землевла­дельца, потомственного дворянина, камергера двора, будущего октя­бриста М.В. Родзянко. “Правые” земцы традиционно осудили правя­щую бюрократию в кабинетном принципе работы, в порождении общественной смуты, особенно зловещие признаки которой они ви­дели “в проявлении грозного аграрно-социального кризиса”²⁸.

В новых условиях и “аграрии-реакционеры” осознали, что удер­жать народные массы в рамках борьбы за реформы системы управ­ления не удастся, и констатировали “неизбежность и необходимость серьезных политических и социальных уступок”²⁹.

Тамбовское губернское земство считалось в общественной сре­де, и не без оснований, апологетом сохранения сословных структур. Накануне революции управу возглавил земский начальник Усман- ского уезда, реакционер И.И. Стерлигов (уникальный случай в исто­рии земства). Малочисленная группа либералов сложилась вокруг видных “освобожденцев” - профессора В.И. Вернадского, князя Ю.А. Новосильцева и гласного Н. Вольского. Майская 1905 г. сессия одобрила законосовещательное учреждение, формируемое по со­словному принципу. Полуфеодальное собрание более всего было обеспокоено гарантиями неприкосновенности частной собственно­сти. Поэтому в прямом смысле яростью было встречено выступле­ние Н. Вольского, заявившего, что представительный Земский собор не должен быть фикцией, а для этого “необходимо, чтобы вы­боры происходили по округам, путем всеобщей, равной и тайной по­дачи голосов. При этом крестьянское население должно представ­лять наибольшее количество депутатов, следующее место должно принадлежать депутатам рабочего класса”³⁰. Собрание после заяв­ления Вольского закрыло сессию.

Столь же “оригинальной” стала сессия Курского земства. Пред­седателю управы удалось провести через собрание туманную резо­люцию “о желании населения Курской губернии созвать народных представителей”³¹. Но гвоздем программы стал проект группы пра­вых во главе с князем Н.Ф. Касаткиным-Ростовским и В.Ф. Дорре- ром. Они предлагали собранию высказаться за незыблемость само­державной власти с Земским собором при ней и за сохранение со­словного строя, однако “правое” по своему составу собрание не утратило чувство времени и отказалось ходить “затылком вперед”.

Сессия Тверского земства проходила в июне 1905 г. Два собы­тия внесли серьезнейшие коррективы в позицию тверяков. Под впечатлением встречи общественных деятелей с Николаем II у час­ти гласных, в том числе и либеральных, появилась надежда на кон­структивный диалог с правительством, на установление в России представительного органа. Компромиссный вариант резолюции предложил либерал В.Д. Кузьмин-Караваев. В ней без детализации содержалась просьба о скорейшем созыве народных представите­лей. Такая форма петиции устраивала и правых, возглавляемых В.Ф. Гаслером. Известие о расправе над рабочими в Иванове-Воз- несенске поразило всех и перечеркнуло радужную перспективу сотрудничества власти и общества, переставшего понимать логику правительства. Угроза революционного взрыва подтолкнула ²∕₃ собрания высказаться за всеобщие, прямые, равные, тайные выбо­ры в законодательное учреждение, т.е. за позицию “большинства” на апрельском съезде.

Чрезвычайные сессии весны-лета 1905 г. свидетельствовали о готовности собраний искать компромиссные, совместно с прави­

тельством, пути выхода из кризиса. Рост революции и нежелание правящих кругов пойти на политические и социальные уступки ото­двинули на время резкое размежевание в общественных земских си­лах. Способом умиротворения страны большинство гласных счита­ли созыв представительного учреждения, предоставление населе­нию гражданских и политических свобод. Но земцы не могли пре­одолеть расхождения по поводу характера будущего представитель­ного собрания и избирательной системы, что свидетельствовало о противоречии между “освобожденчески-интеллигентским” и зем­ским направлением либерализма. Истинное мнение земской глубин­ки не совпадало ни с “большинством”, ни с “меньшинством” съездов. “Большинство” нашло поддержку лишь в 5 собраниях, а “меньшин­ство” - в 3. Остальным земцам была ближе программа “37-ми”, ори­ентированная на серьезное преобразование земских учреждений, как основы будущего правового устройства России.

В условиях революции во время чрезвычайных сессий прояви­лась новая для земцев тенденция: признание силы и прав за рабочим классом.