Проблемы местного управления н самоуправления в Комиссии о гувернских и уездных учреждениях под председательством Н.Л. Милютина

Представители правительственной бюрократии прекрасно знали о недостатках управления в России¹. Они ощущались с на­чала столетия, о чем свидетельствуют попытки реформирования отдельных сторон управления (и в частности местного), предпри­нятые в царствование Александра I и Николая I.

Осознавал это и Александр II. С.С. Ланской в своей “Записке” от 31 августа 1859 г. замечал: “Недостатки Вашей администрации известны и Вашему Величеству, [и это] слабая сторона внутрен­него управления”³. Графиня А.Д. Блудова в своем письме к М.П. Погодину с горечью писала, что о недостатках управления “знает и Государь, и весь свет, но нужно знать, как и чем, и кем пособить горю”⁴.

Современные отечественные и западные исследователи подчер­кивают, что уже в ходе и после Крымской войны Александр II и пра­вительство в поисках выхода из внутриполитического кризиса при­шли к выводу о необходимости радикальных преобразований⁵. Е.Л. Рудницкая пишет, что у многих представителей правительст­венных кругов уже в 1855-1857 гг. зрела мысль “о необходимости создать общую систему управления, объединившую бы все части в одно стройное целое”⁶.

Однако и осознание недостатков управления, и желание со­блюсти принцип его единства не могли привести к сколько- нибудь последовательным реформам в этой сфере без решения кардинального вопроса русской жизни: освобождения крестьян.

Первые реформы такого рода начались с Морского министерст­ва, возглавляемого вел. кн. Константином Николаевичем⁷. Но если в Морском министерстве эти преобразования шли в рамках доволь­но замкнутого ведомства, имея скорее форму положительного при­мера, то в Министерстве внутренних дел, которое с 1855 г. стал воз­главлять С.С. Ланской, ситуация была иной. Здесь сосредоточилась основная масса критических записок, мнений, замечаний о недостат­ках внутреннего управления, многие из которых касались самого слабого - уездного звена в системе местного управления, в котором средоточием административно-полицейской власти являлся земский суд во главе с исправником.

В своем всеподданнейшем докладе в октябре 1856 г. Ланской, обратив внимание Александра II на “крайне неудовлетворительное состояние земской полиции”, доказывал необходимость “составле­ния предположений о лучшем устройстве сей части управления”⁸. Получив положительный ответ императора, министр внутренних дел поручил составление проекта молодому чиновнику М.Е. Салты­кову-Щедрину, которому все недостатки местного управления были известны не понаслышке: до перевода в Петербург он служил в вят­ском губернском правлении.

По данным К.К. Арсеньева, биографа писателя, проект, завер­шенный в чрезвычайно короткие сроки (ноябрь 1856 - январь 1857), состоял из двух частей: первая была посвящена резкой критике ме­стного управления, во второй содержались предложения о его пре­образовании⁹.

Основные критические замечания Салтыкова-Щедрина были направлены против принципа административной централизации, главным злом которой являлись мелочная опека правительства над всей жизнью народа и произвол полицейской власти. Именно поли­ция была основным органом власти в уезде. Единственная возмож­ность изменить существующее положение, по мнению М.Е. Салты­кова-Щедрина, - это перестройка местного управления на принципе децентрализации, суть которой заключалась в передаче местных дел земству.

И в соответствии со своими взглядами М.Е. Салтыков-Щедрин создает проект переустройства полицейской власти в уезде на нача­лах объединения земской и городской полиции. Основой проекта стали принципы выборности и всесословности (при равном предста­вительстве от сословий). Создавался единый административно-по­лицейский орган - Уездный совет из 9 человек, по равному числу депутатов от дворянства, городов и государственных крестьян. Воз­

главлять новый орган должен был уездный предводитель дворянст­ва. Этот орган имел чрезвычайно широкие предметы ведения по об­щему управлению уездом в сфере устройства денежных и натураль­ных повинностей; по развитию торговли и промышленности; в сфе­ре образования и охране тишины и спокойствия.

Автор настаивал на значительной степени самостоятельности нового органа, призывая не окружать новые учреждения “стесне­ниями бюрократической централизации”. В проекте предусматри­валось присутствие на заседаниях чиновника от короны, обладаю­щего правом голоса лишь в делах, касавшихся дел общегосударст­венных. В местных земских делах он имел лишь функцию наблю­дения.

Исполнительная власть, по мысли Салтыкова-Щедрина, осно­вывалась на выборном начале. В селениях государственных кре­стьян она принадлежала волостным и сельским управлениям, в по­мещичьих имениях и городах - полицмейстерам, которые, соответ­ственно, избирались из дворян и из городского общества. Важная особенность проекта заключалась в том, что на должность полиц­мейстеров могли избираться люди с дипломом об образовании, имевшие определенный стаж “безвозмездной службы”¹¹.

Но при всей кажущейся либеральности салтыковского проекта и главном его упоре “на возвышение земского начала” и нравствен­ном аспекте преобразований в целом проектируемый орган - Уезд­ный совет - строился на прежнем принципе “смешения властей”, т.е.

Невозможность осуществления своего проекта в условиях кре­постного права понимал и сам писатель, отмечавший, что “у нас все спит, а следовательно, будет спать и мой проект до радостного утра. Да и то сказать, какое может быть равенство, когда половина Рос­сии в крепостном состоянии”¹². Однако в предложениях Салтыкова- Щедрина заключались идеи, которые впоследствии стали основопо­лагающими в деятельности будущих правительственных комиссий: отделение судебно-следственных функций от исполнительной поли­ции и неизбежность реформирования не только уездной, но и гу­бернской администрации.

Проект М.Е. Салтыкова-Щедрина постигла участь всех подоб­ных проектов, разрабатываемых и в предыдущие царствования, ибо, как позже справедливо писал Я.А. Соловьев, “какие бы меры ни придумывались, невозможно было ожидать существенного улучше­ния полиции без освобождения крестьян”¹³.

Ситуация изменилась с началом подготовки крестьянской ре­формы, когда реформирование местного управления стало не только необходимым, но и неизбежным. Л.Г. Захарова отмечает, что “такой исторический акт, как отмена крепостного права, с аб­солютной неизбежностью требовал преобразований в различных сферах жизни, органически связанных с крепостничеством”¹⁴. Но правительственная элита не была единой в своих воззрениях как на содержание и методы проведения крестьянской реформы, так и на будущие преобразования в местном управлении. В проек­тах реформ в области местного управления отражалась не только та борьба, которая шла вокруг подготовки крестьянской реформы, но и эволюция взглядов ее авторов в ходе работы над проектами преобразований.

Одна часть правительственной элиты обращалась лишь к тем сторонам местного и регионального управления, изменения в кото­рых помогли бы сохранить внутренний порядок и спокойствие в империи в ходе проведения крестьянской реформы.

Для разбора “споров и недоумений” между помещиками и крестьянами предполагалось учредить три инстанции: становой суд, уездное и губернское присутствия по крестьянским делам, ко­торые состояли бы из чиновников от правительства и выборных от дворян и крестьян¹⁶. В целом проект, разработанный в Мини­стерстве внутренних дел, или, вернее сказать, его начала создава­ли возможность для проведения широкой реформы уездного уп­равления, как административно-полицейского, так и хозяйствен­

но

но-распорядительного. Однако у части представителей консерва­тивной бюрократии существовала совершенно иная точка зрения на эти проблемы.

Уже на начальном этапе подготовки крестьянской реформы четко определился водораздел, обозначивший два принципиально разных подхода к проблемам местного и регионального управле­ния¹⁷.

Понимая, что вариант безземельного освобождения крестьян может привести к “пугачевщине”, они разрабатывают свой проект регионального и местного управления. Исходя из “посылки об обя­зательном недовольстве крестьян будущей реформой”, ее создатели хотели ограничиться усилением военной и полицейской власти на местах, т.е. пойти путем, традиционным для российской бюрокра­тии. В региональном управлении планировалось повсеместное вве­дение должности генерал-губернаторов, ибо власть гражданских гу­бернаторов казалась недостаточной для обеспечения порядка, а “для экстренных и решительных мер нужны люди военные”¹⁹. По проекту представителей консервативной бюрократии генерал- губернаторы, власть которых должна была распространяться на 2-3 губернии, обладали чрезвычайными полномочиями, подчиняясь лишь императору и Сенату. Главная их функция заключалась “в со­хранении тишины и спокойствия” в подведомственных им губерни­ях. Они должны были наблюдать за деятельностью губернских ко­митетов, содействовать введению новых законоположений в мест­ном управлении. Был составлен приблизительный поименный спи­сок кандидатов на эти посты²⁰.

Но, по мнению авторов проекта, необходимо было усиление и военно-полицейской власти на местах. С этой целью предполага­лось преобразовать главный элемент уездного управления - поли­цию. По высочайшему повелению при Главном Комитете по кресть­янскому делу была создана комиссия в составе министра внутренних дел С.С. Ланского, министра юстиции В.Н. Панина, министра госу­дарственных имуществ М.Н. Муравьева, а также Я.И. Ростовцева, которая получила название “комиссии четырех”²¹. Высочайшим по­велением 18 февраля 1858 г. “комиссии четырех” было предписано “как можно скорее внести на рассмотрение Главного Комитета по крестьянскому делу” проект главных начал, “на основании коих должны быть устроены местное управление, полиция”, а также по­рядок “разбора недоумений, могущих тогда возникнуть между поме­щиками и крестьянами”²². Поспешность решения столь сложного вопроса, касающегося практически всей сферы местного управле­ния, Александр II объяснял “чрезвычайной важностью сего дела”,

так как “от состава и порядка действий властей будет зависеть весь успех предположенного преобразования”²³.

На рассмотрение “комиссии четырех” был представлен соловь­евский проект, который превратился в свою противоположность в результате давления “охранителей”, и прежде всего В.Н. Панина. По проекту “комиссии четырех” создавалось новое учреждение - уездное управление, состоящее из Земского суда и городнического управления, возглавляемого уездным начальником. Канцелярия уездного управления формировалась из канцелярий двух объединя­емых учреждений, “через которую уездный начальник делает свои распоряжения”. Для исполнения распоряжений уездного начальника вводились должности становых исправников.

Уездный начальник (так же, как и становые исправники) назна­чался правительством, преимущественно из лиц 5 класса, но эту долж­ность могли занимать также лица военной и гражданской службы с 8 по 4 класс включительно. Через три года успешно исполняющий обя­занности уездного начальника получал чин статского советника²⁴.

Основная цель реформы - создание сильной административно­полицейской власти на местах. Глава уездной полиции, подчиняю­щийся губернатору, получал широкие полномочия: ему вменялось в обязанность наблюдение за точным исполнением общих узаконе­ний, “меры к охранению общественного порядка”. Кроме того, в оп­ределенных случаях он мог “потребовать содействия воинской вла­сти в части предупредительных мер”. Уездный начальник возглав­лял уездную расправу и контролировал избрание мировых судей в уезде²⁵. Безусловно, назначение уездного начальника от короны задевало интересы дворянства, ибо ранее избрание земского исправ­ника являлось прерогативой местных дворян.

Вторая часть проекта “четырех” вводила новые мировые учре­ждения “для разбора недоумений между помещиками и крестьяна­ми”, состоящие из трех инстанций: мировых судей, уездных и гу­бернских расправ.

Таким образом, проект уездного управления, представленный “комиссией четырех”, вернее, составленный “триумвиратом” - В.Н. Паниным, М.Н. Муравьевым и Я.И. Ростовцевым, - вполне со­ответствовал тому проекту крестьянской реформы, который был сформулирован в апрельской программе. Безусловно, он был шагом назад по сравнению с тем, который был предложен сотрудниками Министерства внутренних дел. Проект “комиссии четырех” отбро­сил те главные принципы децентрализации, выборности, разделения административно-полицейской, судебно-следственной, хозяйствен­но-распорядительной функций, на которых строились предположе­ния Министерства внутренних дел. Он не соответствовал даже тем утилитарным целям, которые преследовала консервативная бюро­кратия, не говоря уж об объективных потребностях развития стра­

ны, поставивших в повестку дня вопрос о коренном изменении мест­ного управления.

Объединение городской и земской полиции под руководством уездного начальника имело формальный характер. Полиция по это­му проекту продолжала в одном лице объединять власть исполни­тельную (обнародование законов и правительственных распоряже­ний, охрану общественного порядка, меры надзора), судебно-поли­цейскую и хозяйственно-распорядительную²⁶.

После обсуждения проекта “комиссии четырех” в Главном Ко­митете по крестьянскому делу 10 мая 1858 г. Александр II повелел передать его на обсуждение губернаторов. Министру внутренних дел поручалось, во-первых, составить по замечаниям начальников губерний “свод соображений и замечаний”; во-вторых, создать но­вую инструкцию генерал-губернаторам, ибо прежняя, составленная в 1853 г., признавалась “недостаточной и слабой”.

Таким образом, на первом этапе подготовки крестьянской ре­формы возникло два проекта реформы местного управления, осно­ванных на абсолютно разных принципах.

Высочайшее утверждение начал проектов регионального и уездного управления означало победу взглядов консервативной пра­вительственной группировки. Но, как показали дальнейшие собы­тия, эта победа была временной. Проекты реформирования уездно­го управления, представленные “комиссией четырех”, не встретили поддержки ни у консерваторов, ни у либеральной бюрократии. Наи­высший накал борьбы по поводу проектов регионального и местно­го управления приходится на август-сентябрь 1858 г. В начале авгу­ста С.С. Ланской представил императору “Записку о последствиях предполагаемого повсеместного учреждения временных генерал-гу­бернаторов”. В ней достаточно последовательно изложены взгляды либеральной бюрократии на роль правительства и государства в проведении реформ.

До сих пор не установлено авторство “Записки”. Среди ее авто­ров называют Н.А. Милютина, В.А. Арцимовича, Д.А. Оболенско­го²⁷. Но практически никто не называл министра внутренних дел среди его авторов. Однако С.С. Ланской, подавая эту “Записку” от своего имени, не мог не разделять основные ее идеи и взял на себя тяжкую ответственность не только за судьбу, казалось бы, частного проекта, но и за судьбу реформ в целом. Обратившись к императо­ру с этой “Запиской”, он рисковал потерей своего поста, одного из важнейших в государственной иерархии, через три года после назна­чения. Снятие же Ланского с поста министра внутренних дел неиз­бежно повлекло бы за собой уход Н.А. Милютина, будущего нефор­мального лидера Редакционных Комиссий, человека, сыгравшего ключевую роль в подготовке крестьянской реформы, судьба кото­рой в этом случае оказалась бы непредсказуемой.

О том, что идеи “Записки” отражали позицию самого С.С. Лан­ского, доказывают ее текстуальные совпадения с докладом, пред­ставленным министром внутренних дел тремя годами ранее (18 фев­раля 1856 г.)²⁸. В целом, “Записка” отражала негативную позицию либеральной бюрократии, в том числе и С.С. Ланского, по поводу введения чрезвычайного положения в период подготовки и реализа­ции крестьянской реформы.

В результате анализа возможных последствий учреждения но­вой должности на региональном уровне С.С. Ланской отказался со­ставлять инструкцию генерал-губернаторам, порученную ему Алек­сандром II. Министр заявил, что на основании своих “вышеизложен­ных соображений, опровергающих самые начала, на коих предполо­жено учреждение временных генерал-губернаторов”, он пришел к заключению, что “составление определительной, не выходящей из пределов законов, но на сих самых началах основанной инструкции делается невозможным без коренных изменений в существующем административном порядке и законах" (курсив наш. - E.Λ∕.)²⁹. Он видел будущее управление Россией под властью генерал-губернато­ров как торжество беззакония и произвола. Ланской писал, что “в настоящее время, когда потребность в законности начала выра­жаться еще сознательнее, в особенности по причине самого преоб­разования быта помещичьих крестьян, как стремления по преиму­ществу законного со стороны правительства, - установление лично­го и самовластного управления временных генерал-губернаторов будет этому стремлению явно противоречить”³⁰.

В “Записке” отчетливо прослеживается желание либеральной бюрократии сделать Россию правовым государством, с сильной цен­трализованной политической властью, где правительство должно было играть роль арбитра, не становясь на сторону ни одного из со­словий, особенно в условиях предстоящих преобразований. Недо­вольство царя этим документом было столь сильным, что С.С. Лан­ской сам заготовил прошение об отставке³¹.

Таким образом, в начале августа 1858 г., казалось, и судьба Лан­ского, и всех либеральных проектов Министерства внутренних дел висела на волоске. Угроза отставки Ланского была настолько ре­альна, что в обществе открыто стали называть имена возможных его преемников. Но далее последовали события, которые в корне изменили ситуацию и обеспечили победу либеральных проектов и в сфере крестьянского дела, и в области проектов реформ местного управления. Л.Г. Захарова считает, что развитие общественно-поли­тической ситуации в стране вплотную подвело к перелому в подго­товке крестьянской реформы³².

Одновременно либеральная бюрократия продолжала активизи­ровать свои действия, пытаясь обеспечить победу своих проектов в области местного управления. В этих целях 5 сентября 1858 г.

С.С. Ланской обратился к государственному секретарю В.Н. Бутко- ву с просьбой создать специальную комиссию “для ускорения дела” по составлению “отзывов и соображений” губернаторов, которые полностью были получены только к 1 сентября. Ланской просил “командировать” в комиссию “чиновников из Министерства внут­ренних дел, Министерства юстиции и Министерства государствен­ных имуществ”. Высочайшее разрешение было получено³³. Комис­сия по составлению свода замечаний и соображений (Первая милю- тинская комиссия) из восьми человек, где шестеро являлись сотруд­никами Министерства внутренних дел, должна была отстоять либе­ральные позиции министерства в сфере местного управления. Этот состав комиссии давал возможность при “составлении соображений и отзывов” вновь вернуться к первоначальным идеям реформирова­ния местных учреждений.

За короткий срок комиссия проделала огромную работу и уже 27 октября 1858 г. представила свой обзор³⁴. Главная заслуга этой комиссии заключается в том, что она не просто механически свела воедино отзывы губернаторов на проект преобразования полиции и введения мировых учреждений, но, по сути обобщив их и высказав свои соображения, представила новые предложения для реформиро­вания уездного управления, основанные на принципе разделения властей: административно-полицейской, судебно-следственной и хо­зяйственно-распорядительной. Именно в работе комиссии и в отзы­вах губернаторов прозвучало пожелание об отделении от полиции хозяйственно-распорядительной части. А. Корнилов даже считает, что Н.А. Милютин обратился со специальной запиской, посвящен­ной этой проблеме, к Александру П³⁵.

Таким образом, второй этап борьбы между различными пра­вительственными группировками в сфере реформирования мест­ного управления закончился победой либеральной бюрократии. Недаром в письме к Ю.Ф. Самарину в начале марта 1859 г. (но еще до образования Комиссии об уездных учреждениях) Н.А. Милю­тин писал по поводу “соображений наших о полиции и мировых судьях”: “Спешу известить, что они вполне приняты. Все сор­ные травы вырваны, надеюсь, окончательно" (курсив наш. - E.Λf.)³⁶. Очевидно, что под “сорными травами” имелись в виду идеи “комиссии четырех”. Точка зрения либеральной бюрократии победила и в крестьянском деле: были приняты новый вариант проекта освобождения крестьян и решение создать новый, абсо­лютно нетрадиционный орган в государственном механизме Рос­сийской империи - Редакционные Комиссии, куда вошли и те, кто отстаивал новые начала реформирования местного управления: С.С. Ланской, Н.А. Милютин, Я.А. Соловьев.

На основе соображений Первой милютинской комиссии были составлены высочайшие начала 25 марта 1858 г., исходными прин­

ципами которых являлись единство управления и разделение вла­стей в уезде.

Для устройства уездной полиции создавалось единое уездное уп­равление под председательством уездного исправника. Первона­чально это место должны были занять состоящие в данной должно­сти земские исправники. Впоследствии предполагалось их назначе­ние губернатором. Высочайшие начала определили и состав уездно­го полицейского управления, куда включались члены Земского суда: непременный заседатель по выбору дворянства и два сельских заседателя. Следственная часть отделялась от исполнительной по­лиции, и для производства следствий учреждались должности осо­бых следственных приставов, по два человека в каждом уезде³⁷.

Такая реорганизация полиции с необходимостью влекла за со­бой и выделение из ее ведомства хозяйственно-распорядительных дел. Впервые на высоком официальном уровне было заявлено: “при устройстве исполнительной и следственной полиции войти в рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уез­де, которое ныне разделяется между несколькими комитетами и частью входит в состав полицейского управления”. В высочайшем повелении подчеркивалось, что “необходимо предоставить хозяй­ственному управлению в уезде большее единство, большую само­стоятельность и большее доверие. Причем надлежит определить степень участия каждого сословия в хозяйственно-распорядитель­ном управлении уезда”.

В области посреднических функций создавался институт миро­вых судей, которые должны были избираться только из местных по­томственных дворян, но к их выборам допускались и крестьяне. Сохранялись, по предложению Первой милютинской комиссии, и оставшиеся две инстанции -уездные и губернские расправы³⁸.

Характеризуя высочайшее повеление, С.Я. Цейтлин считает, что “в области организации административно-полицейской власти “главные начала” 1859 г. почти ничем не отличаются от проекта 1858 г. Это утверждение не соответствует действительности. Напро­тив, в основе главных начал лежали проекты либеральной бюрокра­тии, которые получили достаточно полное обобщение в соображе­ниях Первой милютинской комиссии. Далее, С.Я. Цейтлин заявляет, что для него “характер главных начал 1859 г. ясен”: “Обеспечивая сильную административно-полицейскую власть в губернии и уезде, бюрократически организованную и строго зависимую от центра, они выделяют совершенно неразвитое в крепостническую эпоху земско-хозяйственное управление и строят его на всесословном начале со значительным преобладанием в нем дворянства”³⁹. По по­воду этого высказывания следует заметить, что, во-первых, разделе­ние властей, на котором строились главные начала, предусматрива­лось только на уровне уезда, но не губернии. Во-вторых, в высочай­

шем повелении не было ни слова о “значительном преобладании дворянства”. Речь шла об “определении степени участия каждого со­словия”, и у представителей либеральной бюрократии были свои взгляды на этот счет.

Таким образом, “главные начала” уже были связаны с измене­нием всего уездного управления на принципах единства управления, разделения властей, выборности и всесословности.

Победа либеральной бюрократии на этом этапе нашла свое вы­ражение не только в том, что в основу “высочайших начал” были положены предварительные соображения Первой милютинской комиссии, но и в том, что разработку проектов реформирования уездного управления император поручил Министерству внутренних дел. С.С. Ланской получил прекрасную возможность сформировать новую комиссию из либерально настроенных представителей прави­тельственной бюрократии и включить сюда не только членов Пер­вой милютинской комиссии, но расширить ее состав, привлекая к работе в ней сторонников из разных ведомств, имеющих общие взгляды на будущее местного управления.

Министр внутренних дел обратился с просьбой к царю, где в це­лях “ускорения работы по написанию проектов на указанных свыше началах” содержалось предложение о создании “специальной комис­сии из тех же чиновников, которые составляли свод соображений”, а также экспертов с мест из наиболее опытных губернаторов⁴⁰.

Примером для создания подобного учреждения послужили редакционные комиссии, возникшие в начале марта 1859 г., в состав которых были введены эксперты с мест. Но, в отличие от редакци­онных комиссий, где присутствовали наиболее “опытные дворяне- помещики” (Ю.Ф. Самарин, кн. В.А. Черкасский и др.), по замыслу правительства, в Комиссию, ведающую подготовкой проектов мест­ного управления, разрешалось включить “экспертов” только из чис­ла правительственных чиновников в лице наиболее опытных на­чальников губернии.

27 марта 1859 г. по высочайшему повелению Комиссия об уезд­ных учреждениях была сформирована⁴¹. Авторы исторических ис­следований подчеркивают ее бюрократическое устройство. В част­ности, А.А. Кизеветтер писал, что “для обсуждения вопроса (об уездных учреждениях. - Е.М.) была создана Комиссия из лиц по назначению от короны без участия выборного элемента”⁴². Однако все правительственные межведомственные комиссии, образованные в период подготовки реформ, “выборного элемента” не имели.

Но говорить об отличительных чертах Комиссии только с точ­ки зрения количественной характеристики ее состава не совсем вер­но. Здесь нужно учитывать и качественную характеристику. Из 14 постоянных членов Комиссии 12 принадлежали к представи­телям либеральной бюрократии. Эти лица отличались не только

общностью либеральных воззрений, но им были присущи высокие нравственные качества, блестящая образованность, профессиональ­ная компетентность. В Комиссию были включены люди, принявшие самое активное участие в подготовке по существу всего комплекса Великих реформ в России (крестьянской, судебной, податной, зем­ской и городской). Эта Комиссия сохраняла преемственность и с Первой милютинской комиссией.

Главная характерная особенность Комиссии о губернских и уездных учреждениях заключалась в том, что она имела тесно спло­ченное ядро, состоявшее из людей, связанных профессиональной де­ятельностью, общностью своих взглядов. Н.А. Милютин, А.К. Гире, К.К. Грот в 1846 г. провели реформу самоуправления в столице. Я.А. Соловьев вместе с Н.А. Милютиным стояли у истоков проекта уездного управления, представленного Министерством внутренних дел в начале 1858 г. Все названные лица активно сотрудничали в Русском Географическом обществе⁴³. Кроме того, Н.А. Милюти­на, А.К. Гирса, Н.В. Калачова, Я.А. Соловьева объединяла работа и в Редакционных Комиссиях.

Такой состав Комиссии не только должен был обеспечить ее стабильную работу и создание проектов уездного управления на ос­новах “главных начал”, но его роль была гораздо более существен­ной. Л.Г. Захарова подчеркивает, что состав Комиссии об уездных учреждениях из представителей либеральной бюрократии имел “очень большое значение ввиду расстановки сил в губернских коми­тетах и дворянских собраниях, в среде бюрократии, в высших и цен­тральных органах власти, в местном управлении, где представители этого направления представляли меньшинство”⁴⁴.

Современные исследователи, как отечественные, так и зарубеж­ные, причисляют главу Комиссии Н.А. Милютина к либеральной (просвещенной) бюрократии, “людям новой формации, которые, имея общность принципов, программных установок, были готовы при благоприятных обстоятельствах взять дело преобразования в свои руки”⁴⁵. Но эта характеристика Н.А. Милютина в представле­нии историков прошлого и настоящего относится в основном к его деятельности в области крестьянского дела.

Что же касается роли Н.А. Милютина в подготовке земской ре­формы, то и современники, и исследователи о ней говорили гораздо меньше. Ряд ученых, таких, как Г.А. Джаншиев, А.А. Кизеветтер, К.А. Пажитнов, А.А. Корнилов, полагали, что истинным “отцом” земской реформы являлся Н.А. Милютин⁴⁶. В то же время такие историки, как С.Я. Цейтлин, крайне негативно оценивали деятель­ность милютинской комиссии, считая, что «работы по земской ре­форме, детализация “главных начал” 1859 г.» показали, что “как раз при Н.А. Милютине не выходили из рамок самого жалкого копиро­вания дореформенных порядков. Династия и высшее чиновничест­

во, в рядах которого находился и Милютин, не особенно охотно и крайне медленно делали сколько-нибудь существенные уступки тре­бованиям возбужденного дворянства”⁴⁷. Такой позиции в оценке де­ятельности Милютина придерживался М. Слобожанин⁴⁸.

Советская историография продолжила традиции негативного отношения к Н.А. Милютину и работе его Комиссии. В.В. Гармиза, повторяя аргументацию С.Я. Цейтлина, пишет, что “результаты трудов Комиссии, им руководимой, были ничтожны”⁴⁹. В свою оче­редь, П.А. Зайончковский, ссылаясь на мнение В.В. Гармизы, в био­графическом очерке, предпосланном “Дневникам” П.А. Валуева, утверждает, что, “несмотря на весьма умеренный характер, проект Валуева был все же радикальнее предложений по этому вопросу Н.А. Милютина”⁵⁰.

Справедливости ради следует заметить, что и апологеты, и про­тивники Милютина не имели достаточного фактического материа­ла для того, чтобы показать его действительную роль в подготовке реформы местного управления.

Деятельность Комиссии об уездных и губернских учреждениях, как и других нетрадиционных учреждений, созданных на этапе под­готовки Великих реформ, основывалась на совершенно иных прин­ципах работы, главным из которых являлся принцип научной обос­нованности⁵¹. Ее исследования в области местного управления пред­ставляли собой глубокие изыскания с использованием как отечест­венного, так и зарубежного опыта, а также тогдашнего российского законодательства по этому вопросу. Ряд проектов милютинской Комиссии разрабатывался в органической связи с готовившейся крестьянской реформой. Н.М. Колмаков замечал, что “занятия на­шей Комиссии шли в параллель с работами Редакционной Комис­сии, так как многие предметы были общие”⁵².

Милютинская Комиссия, приступив к работе с 22 апреля 1859 г., должна была создать абсолютно новое, не существовавшее дотоле законодательство в сфере уездного управления на новых началах. Высочайшие начала содержали в себе лишь общие основания, и чле­ны Комиссии вынуждены были, ссылаясь на них, самостоятельно формулировать главные принципы, из которых следовало исходить в подготовке реформ местного управления. Поставив в качестве стратегической цели вопрос о реформе уездного управления на ос­нове разделения властей, Комиссия должна была обратиться к исто­рическому опыту, к истории возникновения уездного управления, а также к анализу реформ, предпринятых в этой сфере в период цар­ствования Николая I. Комиссия, детально изучив все проекты и по­пытки реформирования местного управления первой половины XIX в., признала, что указанные паллиативные меры не принесли кардинальных улучшений. По заключению Комиссии, “опыт пока­зал, что существующее устройство полиции не вполне удовлетворя­

ет современным потребностям. Факт этот не подлежит сомнению, судя по единогласному свидетельству общественного мнения, по от­зывам начальников губерний и многих практиков. Поэтому “пред­стоит искать не доказательств в необходимости преобразова­ний, но только указаний, в чем именно существующие учреждения признаются на практике неудобными и требующими улучшений (курсив наш. - Е.Л1)”⁵³.

Судя по записке, хранящейся в фонде Милютиных, к 1 марта 1860 г. были полностью подготовлены проекты закона об “Общем учреждении уездной полиции” и устройству следственной полиции; подробно разработаны: проект наказа полиции первоначального дознания; Временные правила о судебно-полицейском разбиратель­стве; проекты учреждения следственных судей; проекты наказа следственным судьям; штаты общей полиции⁵⁴. Одновременно с от­делением от полиции судебно-следственной части Комиссия о гу­бернских и уездных учреждениях должна была решать вопросы от­деления от нее хозяйственно-распорядительных дел. Исследователи, которые в той или иной мере касались вопросов работы милютин- ской Комиссии, считают, что она обратила самое ничтожное внима­ние на хозяйственно-распорядительное управление⁵⁵.

Действительно, как свидетельствуют вышеприведенные факты, проблемы административно-полицейской и судебно-следственной части занимали основное внимание этого учреждения. Но дело за­ключалось не столько в том, что главную цель члены Комиссии ви­дели в подготовке преобразования полиции, сколько в том, что зада­ча выделения хозяйственно-распорядительных функций, по призна­нию самого Н.А. Милютина, была более сложной, чем первая. В “Общей объяснительной записке” он подчеркивал, что “гораздо труднее положить разницу между хозяйством и полицией, нежели между полицией и судом" (курсив наш. - Е.М.). Главная трудность, главный “существенный вопрос”, по мнению председателя Комис­сии, заключался в том, “какие именно дела, из находящихся ныне в ведении полиции, признать хозяйственно-распорядительными” (курсив наш. - E.M.}∙

Как следовало из материалов Комиссии, к предметам ведения уездного хозяйственного управления относились: земские дела, ко­торыми ведали различные уездные комитеты, и хозяйственно-рас­порядительные дела, предоставленные полиции. Признав этот круг хозяйственно-распорядительного управления “весьма тесным”, ибо он не включал хозяйственные дела сословий и обществ, члены ми- лютинской Комиссии посчитали необходимым расширить его и включить в понятие “хозяйственно-распорядительных” все дела, “касающиеся местных интересов всего уезда”⁵⁸. Таким образом, в трудах Комиссии о губернских и уездных учреждениях хозяйствен­но-распорядительными признавались “только те дела, в которых

преобладает местный хозяйственный интерес и в которых требует­ся не одна механическая исполнительная деятельность, но распоря­жение, основанное на рассмотрении и обсуждении средств и потреб­ностей населения”⁵⁹.

Дав определение “местного хозяйственного интереса”, Комис­сия пришла к выводу, что в такой формулировке уездное хозяйст­венно-распорядительное управление задевало не только прерога­тивы полиции, но и сферу государственных интересов, интересы казенного хозяйства, пересекалось с функциями губернских учре­ждений, а также с хозяйственными интересами сословий и об­ществ. Заслуга Н.А. Милютина и его соратников состояла в том, что уже на начальном этапе работы в сфере изучения положения хозяйственно-распорядительного управления они приступили к детальному исследованию его состояния. Они пришли к выводу, что, с одной стороны, это управление находилось в зачаточном со­стоянии, а с другой - являлось необычайно запутанным, ибо стро­илось на территориально-сословном принципе. Главный недоста­ток уездного хозяйственного управления заключался в том, что полиция в уезде представляла собой орган административно-поли­цейской власти с широкими хозяйственными функциями. Эти “не­свойственные” ей функции с течением времени “увеличивали и без того уже огромную массу дел и служили поводом к злоупот­реблениям и беспорядкам”⁶⁰. Конкретно по делам хозяйственно­распорядительного управления полиция имела как распорядитель­ную, так и исполнительную власть. В ее компетенцию входило: открытие новых фабрик, заводов, рынков, ярмарок; общий надзор за ходом и производством торговли и промыслов; местное назна­чение и распорядок отправления земских натуральных повинно­стей. По делам о земских повинностях полиция не только “требо­вала исполнения натуральных повинностей и понуждала к тому”, но и занималась “самим назначением и раскладкой повинности ме­жду участками уезда, а также наблюдением за уравнительностью и правильностью исполнения, особенно в исполнении всякой нату­ральной повинности”, где шли “беспрерывные споры, жалобы и неудовольствия”⁶¹.

Естественным следствием такого положения являлось “безотла­гательное” отделение функций хозяйственных от ведомства поли­ции, что необходимо было “и для правильного устройства полиции, и для лучшего течения хозяйственных дел”, ибо полиция “по самому устройству и прямому назначению своему не соответствует этой по­требности и не может охранить интересов местного населения” в данной сфере⁶². Однако простота такого вывода была обманчивой. Простое вычленение “несвойственных” полиции “чрезвычайно сложных” обязанностей в хозяйственной области являлось лишь не­значительной частью поставленной задачи. Нужно было опреде-

лить, каким органам следует передать хозяйственно-распорядитель­ные функции. Комиссия заявила, что на уровне уездов не существо­вало “общего и положительного учреждения для дел хозяйственно­распорядительных” и “общие хозяйственные интересы уездного на­селения не имели ни постоянного средоточия, ни устроенного орга­на управления”. Все хозяйственные дела были разделены “между разными совещательными учреждениями”, действующими “случай­но и непостоянно”⁶³. Н.А. Милютин замечал, что некоторые зачат­ки уездного хозяйственного управления существуют лишь по зем­ским повинностям, денежным и натуральным (Отдельное присутст­вие по земским повинностям, дорожные комиссии, уездные квартир­ные комитеты для общих распоряжений по отправлению постойной и подводной повинностей).

Характеризуя роль уездных учреждений, милютинская Комис­сия отмечала формальность выборного принципа, на котором они были основаны, а также отсутствие распорядительной власти, кото­рой они не имели “ни по закону, ни на практике”. Комиссия неодно­кратно подчеркивала, что вся “остальная распорядительная и испол­нительная власть по отправлению земских повинностей принадле­жит или губернским учреждениям, или земской полиции”⁶⁴.

На территории уезда существовало и сословное управление. С учреждением Министерства государственных имуществ из ведом­ства земской полиции была изъята часть хозяйственно-распоряди­тельных дел, касающихся сословия государственных крестьян⁶⁵. Образование министерства и, соответственно, палат государствен­ных имуществ на местах “внесло новый элемент в местное управле­ние”. Но такая половинчатая мера “не могла содействовать правиль­ному разграничению властей в уезде и упростить их отношения ме­жду собой”⁶⁶. Поскольку уезд для правительства не являлся самосто­ятельной хозяйственной единицей, постольку его административно­полицейские и хозяйственные органы напрямую зависели от губерн­ских учреждений. Реорганизация практически любого из уездных установлений неизбежно затрагивала и губернские, в том числе и власть губернатора, возглавляющего большинство административ­но-полицейских учреждений в губернии. Кроме того, Комиссия в це­лях создания действительно самостоятельных, как предполагалось в высочайшем повелении, органов хозяйственно-распорядительного управления считала необходимым “передать от губернских учреж­дений некоторые права и обязанности в уездные учреждения”⁶⁷.

Комиссия Милютина, проанализировав состояние хозяйственно­го управления в уезде, пришла к выводу, что его реформирование только на уровне уезда невозможно. В октябре 1859 г. С.С. Ланской обратился с всеподданнейшим докладом к Александру II, где аргу­ментировано доказывал необходимость составления проектов и на уровне губернии: “Принимая во внимание, что с преобразованием

уездных учреждений предстоит ввести и соответствующие переме­ны в губернском управлении, как в отношении расширения власти губернаторов, так и для точнейшего разграничения обязанностей по делам хозяйственным и полицейским между разными губернскими установлениями”, поручить начертание “проектов о преобразова­нии той же комиссии, которая ныне обрабатывает проекты учреж­дений”⁶⁸.

Таким образом, Комиссия Милютина через несколько месяцев длительной и упорной работы пришла к выводу, что необходима широкая реформа всего местного управления, основанная на новых принципах, и в частности принципе единства управления, ибо “нача­ла сии требуют не одних частных изменений ныне действующих по­ложений об означенных учреждениях, а составление полных проек­тов об их устройстве”⁶⁹.

Придя к выводу о невозможности реформирования хозяйствен­ного управления на уровне уезда, милютинская Комиссия решила “до преобразования губернских учреждений создать временное хозяйственное учреждение, к которому должны перейти без измене­ний “круг обязанностей и предметов ведомства” хозяйственных комитетов, присутствий и земской полиции. Поэтому Комиссия не стала разрабатывать подробный законопроект о хозяйственно-рас­порядительных органах, ограничившись составлением приложения к статье 72 проекта об уездной полиции, состоящего из 15 пунктов⁷⁰.

По этому весьма краткому проекту создавалось уездное земское присутствие, которое образовывалось из учреждений, ведающих хо­зяйственно-распорядительными делами уезда: Отдельного присут­ствия о земских повинностях, общих уездных присутствий, открываемых для производства торгов на земские повинности и ус­тановления цен на жизненные потребности; уездных дорожных ко­миссий и квартирного комитета; комитета общественного здравия. Данный проект напоминал предположения Я.А. Соловьева, кото­рый планировал создание Уездного совета с широкими хозяйствен­ными функциями. Идею слияния всех хозяйственных комитетов в одно уездное учреждение поддержали большинство губернаторов, приславших свои отзывы на проекты уездного управления. Подоб­ная точка зрения высказывалась и губернскими дворянскими соб­раниями при обсуждении вопросов управления земскими повинно­стями⁷¹.

В состав уездного земского присутствия должны были войти в качестве постоянных членов чиновники от короны (глава полицей­ской власти в уезде - уездный исправник, городской голова, предста­вители Палаты государственных имуществ и Удельного ведомства), а также выборные лица (дворянский, городской и сельский заседа­тели уездного полицейского управления; крестьянский заседатель уездного мирового присутствия). В соответствии с Временными пра­

вилами новое учреждение возглавлял уездный предводитель дворян­ства. С.С. Ланской отмечал в своих “Соображениях”, что именно та­ким образом “дворянство, как первенствующее сословие, становит­ся в лице своего предводителя во главу распорядительно-хозяйст­венной части и вообще управления по делам общего уездного благо­устройства”⁷².

Большинство губернаторов в целом поддержали идею Н.А. Ми­лютина о председательстве в Уездном земском присутствии уездно­го предводителя дворянства, но некоторые полагали, что руково­дить этим органом должен уездный исправник. По сравнению с предложением Милютина это был шаг назад, ибо председательство уездного исправника означало бы сосредоточение в его руках всей не только административно-полицейской, но и хозяйственной вла­сти в уезде. Бессарабский губернатор предложил избирать председа­теля на каждом заседании⁷³.

М. Слобожанин, касаясь состава уездных земских присутствий, писал, что он “был заимствован от дореформенных”⁷⁴. Однако по­добное утверждение не соответствует действительности. Состав этого учреждения не ограничивался лишь выборными лицами и чи­новниками от короны. В основу формирования нового органа были положены принципы, на которых создавались Редакционные Ко­миссии и Комиссия об уездных и губернских учреждениях. По их примеру кроме постоянных членов в уездное земское присутствие для совещаний предполагалось приглашать врачей, землемеров, экспертов и других лиц, “как официальных, так и частных, могущих быть полезными присутствию своими знаниями и/юдействием”. Го­родской и уездный врачи имели право голоса наряду с постоянными членами. Все дела в присутствии решались коллегиальным поряд­ком. Канцелярия уездного земского присутствия образовывалась “впредь до окончательного устройства сей части” по распоряжению уездного предводителя дворянства и “по соглашению его с уездным исправником”.

Предметами ведения уездного земского присутствия станови­лись все дела, находившиеся в распоряжении учреждений, входив­ших в его состав. В области земских повинностей к функциям уезд­ного земского присутствия относились: составление общей расклад­ки по уезду, распоряжения и наблюдение за правильностью и урав­нительностью их исполнения. В сферу компетенции присутствия входила и проверка выполненных в течение года повинностей. Кро­ме того, уездные земские присутствия должны были ведать делами по народному продовольствию, открытию фабрик, заводов, ярма­рок, базаров, рынков, пристаней⁷⁵.

Пределы власти этих присутствий определялись существующими уставами по земским повинностям, торговле, фабричной промыш­ленности, строительству и народному продовольствию. Присутствие

не должно было вмешиваться в раскладку земских повинностей вну­три участков и обществ, в хозяйственные дела сословий и обществ. Степень их самостоятельности определялась рамками уезда. Пределы власти новых органов детально не разрабатывались. Во Временных правилах лишь указывалось, что учреждения “подве­домственны губернатору и губернскому комитету о земских повин­ностях”, от которых должны “получать, когда следует, разрешения и указания”⁷⁶.

Те немногие исследователи, которые касались в своих работах милютинского проекта создания уездного земского присутствия, крайне отрицательно оценивали его, усматривая в нем новую бюро­кратическую уловку правительства. М. Слобожанин и С.Я. Цейтлин практически в одинаковых выражениях писали об этих предложени­ях, доказывая, что “компетенция, пределы власти, порядок действий этих новых уездных земских присутствий оставлены те же самые, какие мы наблюдали для дореформенных дворянских коми­тетов и земской полиции”. По их мнению, милютинская Комиссия “произвела чисто механическое сложение функций дореформенных земских учреждений и земской полиции и этим сочла свою задачу временно исполненной”⁷⁷. М. Слобожанин к тому же находил, что “Комиссия Милютина создала проект, который не может не быть охарактеризован, как реакционный”. По его представлению, “как ни умеренны и порой ни консервативны были мнения дворянских собраний, они несомненно шли дальше проекта милютинской Комиссии”⁷⁸.

Подобной точки зрения придерживается В.В. Гармиза, считая, что Милютин стремился “к дальнейшей централизации самодержав­ной государственной власти, а не к ее децентрализации” и поэтому “первое мероприятие Милютина не дает оснований для того, чтобы считать его последовательным сторонником принципа самоуправле­ния”⁷⁹. В этих высказываниях смешивается два понятия: политиче­ская и административная централизация. Милютин и его Комиссия выступали активными противниками административной централи­зации. Далее В.В. Гармиза так же, как и авторы вышеуказанной точки зрения, ставит знак равенства между понятиями “бюрократи­зация” и “разделение властей”.

На самом деле милютинский проект был основан на новых принципах управления. Они ликвидировали сословное разделение в уездных учреждениях, “многосложность иерархической бюрократи­ческой машины”, т.е. упрощали управление на уровне уезда. В осно­ву этого проекта был положен принцип разделения административ­но-полицейских, судебно-следственных и хозяйственных функций на уровне уезда. По нему сокращалось число чиновников из ликвидиру­емых уездных органов. Милютинский проект уездных земских при­сутствий расширял пределы власти и степень самостоятельности

этого органа, особенно в сфере земских повинностей. Правда, новое учреждение не имело исполнительной власти, так как по проекту “исполнение требований уездного земского присутствия относилось к обязанности уездной полиции”. Но заметим, что Положение 1864 г. не предоставляло исполнительной власти органам земского самоуправления, которая также возлагалась на полицию.

Однако огромный труд Комиссии Милютина, которая разрабо­тала подробнейшее законодательство объемом свыше 600 статей (не считая подготовительных материалов), как показали дальней­шие события, не был по достоинству оценен. На этапе обсуждения проекта полицейской реформы политическая борьба внутри правя­щей элиты обостряется. Всех ее подробностей мы не знаем, ибо, как справедливо подчеркивает А. Рибер, “политические игры были скрыты от взоров общественности” и “велись без всяких правил”⁸⁰. Д.А. Оболенский замечал, что против Н.А. Милютина и его сторон­ников существовала “оппозиция негласная, не имевшая никакого ви­димого центра. Все, что ненависть, злоба и клевета могли придумать для опозорения этих деятелей и возведения на них обвинений в по­литической неблагонадежности - все было пущено в ход”⁸¹. Судьба созданных милютинской Комиссией проектов должна была решать­ся в Соединенном присутствии Департамента законов, гражданских и духовных дел Государственного совета с приглашением вел. кн. Константина Николаевича, министров (внутренних дел, во­енного, юстиции, государственных имуществ, финансов) и петер­бургского генерал-губернатора 19, 23-26 мая 1860 г. Негативное от­ношение к этим проектам уже было сформировано заранее, до их обсуждения. Против введения в жизнь основного проекта милютин­ской Комиссии о соединении земской и городской полиции во главе с земским исправником высказались кн. А.Ф. Орлов и министр фи­нансов А.М. Княжевич. Кроме того, никакой свободной дискуссии в Соединенном присутствии не состоялось, так как в отношении от 22 мая 1860 г. за № 629 было сообщено повеление императора, где требовалось рассмотреть только “те статьи, которые связаны с про­ектом об отделении от полиции части следственной”. Александр II приказал не обсуждать Временные правила об уездных земских при­сутствиях, которые были возвращены с целью создания проектов и в сфере губернского управления⁸².

Второй этап деятельности Комиссии Н.А. Милютина остался практически неизвестен исследователям, являясь своеобразным “белым пятном”. Это можно объяснить и скудостью источниково- го материала, и тем, что работа над проектами не выходила за рам­ки Комиссии и не рассматривалась ни в одном из вышестоящих ор­ганов. Кроме того, последний период работы милютинской Комис­сии совпал с окончанием подготовительного этапа и началом реа­лизации крестьянской реформы. И безусловно, все внимание об­

щества было привлечено именно к этому важнейшему событию в истории России.

Некоторые сведения об этом проекте сохранились в фонде Милютина, в ряде докладов Комиссии, опубликованных в малоизве­стном своде “Материалов, собранных для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений”, в докладе П.А. Валуева от 8 марта 1862 г. Совету министров, а также в “Соображениях по проекту земской реформы” Н. А. Милю­тина⁸³. 22 января 1861 г. Н.А. Милютин писал А.В. Головнину: “Мы проектируем двоякого рода провинциальные учреждения - губернские правления под председательством губернатора для дел административно-полицейских и земские присутствия или земские учреждения под председательством предводителя дворянства или другого выборного лица для дел хозяйственно-экономических, благо­творительных, des affaires de Γinteret general и т.д.; мы предполагаем даровать этим земским учреждениям возможно большую самостоя­тельность под контролем выборных от всех сословий и в некоторых случаях под надзором губернаторов и министра”. Процитировав это письмо, С.Я. Цейтлин ограничился замечанием, что “на основании этого письма мы можем предположить, что комиссия сделала неко­торые, небольшие успехи по сравнению со своим прежним проек­том, - но только предположить, так как подробностей ее работы мы не знаем”⁸⁴. Это замечание еще раз подчеркивает, что деятельность милютинской Комиссии на этом этапе осталась абсолютно неиз­вестной как для современников, так и для потомков. Что же касает­ся слов Цейтлина по поводу “некоторых, небольших успехов”, то они ни в коей мере не могут характеризовать ту огромную рабо­ту, которая была проведена Комиссией о губернских и уездных уч­реждениях.

На этом этапе своей деятельности Комиссия под председатель­ством Н.А. Милютина создала проект коренной реформы губерн­ского управления, состоящей из двух частей: административно-по­лицейской и хозяйственно-распорядительной. Именно в этой рефор­ме отчетливо проявились взгляды либеральной бюрократии на сущ­ность единства управления и административной децентрализации. Местное управление рассматривалось как состоящее из двух различ­ных по своей природе частей, которые должны основываться на разных принципах и иметь различные предметы ведения. Казенная администрация должна была заниматься государственными вопро­сами, земские учреждения как часть местного управления ведать делами “местного интереса”.

По милютинским проектам пять губернских административно­полицейских учреждений сливались в один орган - губернское прав­ление, состоящий соответственно из пяти отделений (распоряди­тельного, судебно-полицейского, врачебного, строительного, меже­

вого) под председательством губернатора. В состав этого учрежде­ния также должны были входить вице-губернатор, непременный член и члены, заседающие лишь по особенным делам: губернский врачебный инспектор, губернский инженер, губернский землемер. Милютинская Комиссия активно пыталась уменьшить бюрократи­зацию местного управления и сократить не только число учрежде­ний, но и количество чиновников, работавших в них. По проекту ли­квидировалось одно из самых значительных, с точки зрения админи­стративной, учреждений - канцелярия губернатора. Вместо нее предлагалось оставить секретаря и нескольких чиновников⁸⁵.

Предметами ведения нового губернского учреждения, за кото­рым оставалось старое название - “губернское правление”, должны были стать дела упраздненных комитетов и комиссий, за исключе­нием судебных и хозяйственно-распорядительных: губернского пра­вления, врачебной управы, комитета народного здравия, оспенного комитета. Круг деятельности губернского правления включал в се­бя: надзор за выполнением законов правительства, охрану общест­венного порядка, надзор за местами и лицами, наблюдение за ис­правным отправлением повинностей, охрану народного здравия, надзор за строительной частью в губернии.

В отличие от уездных полицейских органов, где члены милю- тинской Комиссии настаивали на единоначалии и централизации, все дела в губернском правлении должны решаться коллегиальным порядком⁸⁶. Проектируемые преобразования помогли бы ликвиди­ровать ненужную волокиту, сократить бюрократический аппарат, улучшить делопроизводство, упразднить ненужную множествен­ность инстанций, т.е. то, что отражалось и в различных формах общественного мнения, и в докладах представителей министерств и ведомств.

Вторая часть проекта касалась хозяйственно-распорядительно­го управления. Как отмечала Комиссия, высочайшее повеление о предоставлении большей самостоятельности и большего доверия устанавливало “существенное различие между казенным хозяйст­вом и делами казенного управления и местным, или земским хозяй­ством, к которому ныне допущено в некоторой степени лишь уча­стие сословий, составляющих земство”.

Перед Комиссией Милютина стояла задача определения разли­чий между понятиями “местный интерес”, “земские дела”, “общего­сударственный интерес”. Сам Н.А. Милютин так определял разли­чия между ними: “Хозяйственное управление, как чисто местное, очевидно, не может и не должно нисколько касаться государствен­ных дел, ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного местного органа централь­ных учреждений. Вне этих отраслей собственно-правительственной деятельности остается обширный круг местных интересов, большей

частью мелочных, так сказать, обыденных и для Высшего Прави­тельства не важных, но составляющих насущную потребность мест­ного населения”⁸⁷. Этот тезис отчетливо поясняет взгляды самого Н.А. Милютина и всей либеральной бюрократии на место земских учреждений в политическом строе России с точки зрения понимания им сути административной децентрализации. С этих позиций мест­ному самоуправлению предоставлялось право заниматься местными хозяйственными делами, часть которых “передавалась из бюрокра­тических в местные инстанции”⁸⁸. В.А. Нардова справедливо заме­тила, что “начала самоуправления были выгодны самому правитель­ству, т.к. позволили ему передать общественному управлению неко­торую часть дел, с которыми все сложнее было справляться госу­дарственному аппарату”⁸⁹.

Однако на практике разграничение местных и общегосударствен­ных интересов представлялось крайне сложным. Впоследствии и валу­евская Комиссия также не могла дать сколько-нибудь точного и чет­кого определения понятий “местные” и “государственные” интересы.

Комиссия Милютина разработала “общие начала” проекта, в котором достаточно четко определялась структура хозяйственно­распорядительных учреждений, их состав, предметы ведомства и степень самостоятельности.

Хозяйственно-распорядительные дела в губернии и уезде пере­ходили в ведение новых органов - губернских и уездных земских присутствий. Распорядительная власть принадлежала общим собра­ниям, исполнительная - распорядительным комитетам (прообраз земских собраний и управ).

Даже по весьма скудным сведениям очевидно, что милютинская Комиссия внесла изменения в первоначальный вариант проекта уездных земских присутствий, выделив исполнительные и распоря­дительные органы.

К сожалению, источники не дают нам возможности подробно исследовать избирательную систему, предложенную в проекте. Из­вестно, что в ее основе лежал принцип выборности и всесословно- сти. Принцип выборности не подвергался сомнению. В одном из черновых проектов реформирования местного управления подчер­кивалось, что “при устройстве более обширных правительственных учреждений, именно губернских и уездных, ввести мало-помалу во всех отраслях управления - форму самоуправления, основанную на принципе представительности”. Вместе с тем Н.А. Милютин предо­стерегал от формального применения выборного принципа, отме­чая, что “применение выборного начала к администрации только тогда может быть действительно и полезно, когда выборные лица уполномачиваются законом к самой серьезной и самостоятельной деятельности. В противном случае - превратится в орудие произво­ла местных второстепенных властей”⁹¹.

Судя по замечаниям П.А. Валуева, Н.А. Милютин предполагал строить земства на основе всесословности при равном представи­тельстве от каждого сословия (дворянского, городского и сельско­го)⁹². Исходя из текста “Соображений”, Н.А. Милютин был склонен дать определенные льготы при выборах в земские учреждения лю­дям, имеющим образование, ибо их присутствие не позволит превра­тить эти учреждения в “формальные и механические” и приведет к созданию “правильно поставленного земства”. Он был убежден, что “это, во-первых, поднимет нравственный уровень местной админи­страции; во-вторых, снимет с правительства бремя заочного управ­ления; в-третьих, деятельность нашего общества получит практиче­ское направление, которое лучше всего послужит противодействи­ем анархическому брожению умов”⁹³. В предоставлении льгот людям образованным позиция Н.А. Милютина совпадала с позици­ей либерального дворянства, в частности А.М. Унковского.

По проекту Комиссии о губернских и уездных учреждениях рас­порядительный комитет губернского земского присутствия являлся постоянно действующим исполнительным органом, члены которого избирались общим собранием на 3 года. Председатель выбирался из числа гласных общего губернского собрания⁹⁴.

Предметом ведения земских учреждений, по мнению Н.А. Ми­лютина, должен стать “обширный круг местных интересов”, “соста­вляющий насущную потребность местного населения”, т.е. земское хозяйство. Для этого, считал он, им нужно “вверить те части земско­го хозяйства”, которые “требуют ближайших экономических рас­поряжений”, т.е. обязанности “Губернского комитета о земских повинностях, Особого присутствия комитета по земским повинно­стям, Комиссии народного продовольствия, Приказа общественного призрения”.

В фонде Милютиных сохранились замечания К.К. Грота по некоторым статьям проекта земских учреждений, которые преду­сматривали передачу в ведение земства большей части сооруже­ний в губерниях⁹⁵. Это замечание существенно расширяло круг дел, подведомственных земским учреждениям: ведению общего собрания губернского земского присутствия подлежали рассмот­рение и утверждение составляемых распорядительным комитетом проектов смет и раскладок по денежным и натуральным земским повинностям; смет по расходам по общественному призрению; рассмотрение и проверка отчетов о суммах земского сбора, сум­мах общественного призрения и продовольственных запасах и ка­питалах; представление правительству сведений о нуждах и поль­зах земства.

Распорядительный комитет имел следующие функции: состав­ление проектов смет и раскладок; проверка отчетов казначейств о суммах земского сбора; вообще все исполнительные распоряжения

по земскому хозяйству губернии: постройки разного рода, устройст­во и содержание дорог и дорожных сооружений, содержание почто­вых станций⁹⁶.

Впервые в истории подготовки земской реформы в “Сообра­жениях” Милютина появилось понятие “земский бюджет”, под которым он понимал ту “сумму земских сборов, которая ныне в ней [губернии] собирается и в ней же расходуется”⁹⁷. В отличие от Податной комиссии Милютин выступил с более радикальным предложением: оставить в составе земского сбора ту часть сбора государственного, который бы шел непосредственно на нужды самой губернии, что существенно бы увеличило земский бюджет. Он доказывал, что “весьма было бы прискорбно” изъять ⁴∕₅земского сбора (от 15 до 20 млн руб.) из ведения земства. Милютин подчер­кивал, что “государство едва ли что-нибудь от этого выиграет, “а земство потеряет ту именно часть своего хозяйства, которая более всего требует ближайших попечений и благонамеренной деятельности сословных представителей”. Он предлагал обра­титься к Министерству финансов с предложением “уничтожить или изменить нынешний особый государственный сбор, но не устранять земские учреждения от прямого расходования сумм по строительной, дорожной и другим частям”⁹⁸.

Пределы власти земских учреждений, по мнению Н.А. Милюти­на, должны определяться только законом. Он отмечал, что, “предо­ставляя достаточный круг деятельности земским учреждениям, не­обходимо в то же время отвратить всякое стремление их выйти из указанных законом пределов”. “Земское управление, как чисто ме­стное, - писал он, - очевидно не может и не должно касаться госу­дарственных дел: ни интересов государственной казны, ни суда, ни полиции исполнительной”. Милютин подчеркивал, что “земские уч­реждения не могут и не должны иметь характера политического, их значение чисто административное”⁹⁹.

Однако в кругу вверенных им дел земские учреждения должны действовать самостоятельно, что сможет “пробудить полезную дея­тельность местных учреждений, установить правильные отношения между учреждениями полицейскими и хозяйственными, позволит выяснить права, обязанности и ответственность каждого из них”¹⁰⁰. Степень самостоятельности, которую предлагал дать земским учре­ждениям Милютин, была чрезвычайно велика: право губернатора вмешиваться в “дела земского хозяйства” исчерпывалось лишь дву­мя случаями: начальник губернии утверждал сметы расходов и про­екты раскладок по земским повинностям и в случае “бездействия местных учреждений и при явной опасности (как, например, при не­исправности дорог, мостов и пр.) [имел право] распоряжаться собст­венной властью за счет виновных”¹⁰¹. Милютин и члены его Комис­сии, как и многие представители либерального дворянства, считали,

что общество не нуждалось в опеке и могло самостоятельно управ­лять местными делами¹⁰².

Проектируя местное управление на основе децентрализации и выделяя в нем две самостоятельные части: административно-поли­цейскую и хозяйственно-распорядительную, строившиеся на разных принципах, Н.А. Милютин пытался найти компромиссный вариант, который бы позволил объединить интересы государства и местного самоуправления. Он не мог не понимать, что государственные и зем­ские дела тесно переплетаются и граница между ними зыбка и ус­ловна. Поэтому, несмотря на то важное значение, которое Н.А. Ми­лютин придавал земско-хозяйственным учреждениям, все же по проекту они не составляли абсолютно самостоятельной единицы, и земская реформа являлась лишь частью реформы местного управ­ления. Связующим звеном между губернским правлением и губерн­ским земским присутствием должен был явиться губернский совет под председательством губернатора. В состав губернского совета включались непременные члены губернского правления (вице-гу­бернатор и советник), председатель Казенной палаты, управляющие Палатой государственных имуществ и Удельной конторой, губерн­ский предводитель дворянства, губернский прокурор и председатель распорядительного комитета губернского земского присутствия¹⁰³.

Губернский совет представлял собой координирующий орган, в функции которого входило “обсуждение и принятие важнейших мер по губернии; разрешение вопросов и сомнений в исполнении зако­нов; споров между учреждениями; разрешение дел, обсуждаемых ныне в разных губернских комитетах”¹⁰⁴. Безусловно, создание по­добного органа смогло бы предотвратить те многочисленные кон­фликты, которые возникли сразу после введения Положения 1864 г. между местной администрацией, казенными учреждениями и орга­нами земского самоуправления.

На заключительном этапе своей работы Комиссия Н.А. Милю­тина создала широкий проект реформы местного управления, кото­рый основывался на принципах административной децентрализации. “Правительство, отказавшись от бесплодных попыток направлять и контролировать малейшие действия местного управления, - отме­чал Н.А. Милютин, - не ослабеет вопреки многим опасениям, а... со­средоточит свое внимание на общих государственных интересах”¹⁰⁵. Новый проект ликвидировал главные и основные черты дорефор­менного управления - сословность, множественность инстанций, со­кращал количество чиновников, создавал новые всесословные вы­борные органы земского самоуправления, которые органично включались в постоянные правительственные места”¹⁰⁶.

Н.А. Милютин настаивал на одновременном введении в жизнь обеих частей проекта, аргументируя свою точку зрения тем, что “устройство земских учреждений повлечет за собой важные измене­

ния в предметах ведомства губернских правлений и других присутст­венных мест”, поэтому “скорейшее разрешение тех и других... соста­вляет одну из самых настоятельных потребностей для упрочения по­рядка во внутреннем управлении и для успокоения общественных ожиданий, столь сильно возбужденных в последнее время”¹⁰⁷.

Таким образом, Комиссия под председательством Н.А. Милюти­на разработала вполне законченные законопроекты, создававшие стройную систему уездных и губернских учреждений, выделив две части в местном управлении: административно-полицейскую и хо­зяйственно-распорядительную в лице земского самоуправления, включив последнее в систему государственных органов. Этот про­ект отвечал давно назревшим потребностям реформирования мест­ного управления и соответствовал тем принципам, на которых пред­полагалось проводить крестьянскую реформу. Однако с опублико­ванием положения 1861 г. начался новый этап политической борь­бы. С.С. Ланской и Н.А. Милютин в апреле 1861 г. получили отстав­ку. В должность управляющего Министерством внутренних дел вступил П.А. Валуев, который имел собственные взгляды на буду­щее местного и центрального управления.

¹ См.: Обзор царствования государя императора Александра II и его реформ. 1855 -1871. СПб., 1871. С. 115.

² Цит. по: Зайончковский П.А. Д.А. Милютин: Биографический очерк // Милютин Д.А. Дневник. 1873-1875. М., 1947. Т. 1. С. 20.

³ РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 1151. Л. 5.

⁴ Цит. по: Барсуков Н.П. Жизнь и труды М.П. Погодина. СПб., 1900. Т. 14. С. 110-111.

⁵ См.: Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы в России. 1861-1874 (К вопро­су о выборе пути развитая) // Великие реформы в России. 1856-1874 / Под. ред. Л.Г. Захаровой, Б. Эклофа и др. М, 1992. С. 26-27; см. также: Кипп Д. Русский военно-морской флот и проблема технического переоснащения: Экономический базис военно-промышленного развития. 1853-1876 гг. И Ве­ликие реформы в России... С. 141.

⁶ Рудницкая ЕЛ. Начало кризиса “верхов”. Приступ правительства к рефор­мам (1853-1858 гг.) // Революционная ситуация в России. М., 1978. С. 131.

⁷ Подробнее см.: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его полити­ческие институты (Первая половина XIX века). М., 1981. С. 221-223; см. так­же: Оболенский Д.А. Мои воспоминания о великой княгине Елене Павлов­не Ц Русская старина. 1909. Т.137. Кн. 3. С. 518.

⁸ Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1860. Ч. 1. Кн. 2. С. 56-58.

⁹ См.: Арсеньев К.К. Материалы для биографии М.Е. Салтыкова // Вестник Европы. 1890. Кн. 2. С. 782-798; см также: Макашин С.А. Салтыков-Щедрин на рубеже 1850-x-l860-х годов. Биография. М., 1972. С. 31-33; Салтыков- Щедрин М.Е. Поли. собр. соч.: В 20 т. Москва; Ленинград, 1933-1941. Т. 5. С. 75-118.

¹⁰ См.: Салтыков-Щедрин М.Е. Полн. собр. соч. Т. 5. С. 81-83; см. также: Ар­сеньев К.К. Указ. соч. С. 789.

¹¹ См.: Арсеньев К.К. Указ. соч. С. 795-798.

¹² Салтыков-Щедрин М.Е. Поли. собр. соч. Т. 8. С. 371.

¹³ Записки сенатора Я.А. Соловьева//Русская старина. 1882. Т. 33. Кн. 3. С. 563.

¹⁴ Захарова Л.Г. Указ. соч. С. 37.

¹⁵ В представлении и либерального дворянства, и либеральной бюрократии идея разделения властей на уездном уровне означала лишь более четкое раз­межевание функций между различными ведомствами.

¹⁶ Записки сенатора Я.А. Соловьева. С. 567.

¹⁷ Л.Е. Лаптева пишет по поводу применения понятия “региональное управле­ние”, что “перенос современного термина на реалии того времени представ­ляется в достаточной степени оправданным, поскольку и законодатель, и практики-управленцы... пытались выделить некие группы территорий, наде­ленные однородными признаками” (Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 41).

¹⁸ См.: Захарова Л.Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856-1861. М., 1984. С. 96-97.

¹⁹ Большинство исследователей считает автором этой идеи Я.И. Ростовцева. Она поддерживалась и Александром II, и председателем Государственного совета А.Ф. Орловым. См.: Захарова Л.Г. Самодержавие и отмена крепост­ного права... С. 101; Она же. Самодержавие и реформы...С. 32-33; см. также: Джаншиев Г.А. Эпоха Великих реформ: Исторические справки. Изд. 10-е. СПб., 1907. С. 32, 39.

²⁰ См.: Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России: Почему не реализовалась ре­форматорская альтернатива. М., 1991. С. 67.

²¹ Вначале эта комиссия не имела официального статуса. 15 июля 1858 г. она получила официальное название Особой комиссии (или “комиссии четырех” при Главном Комитете по крестьянскому делу (см.: Семенов Н.П. Освобож­дение крестьян в царствование императора Александра II: Хроника деятель­ности Комиссий по крестьянскому делу. СПб., 1860-1862. Т. 1. С. 13-14).

²² РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 6-7; Труды Комиссии... Ч. 1, кн. 2. С. 5.

²³ РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 2-3, 5.

²⁴ Там же. Л. 27-28.

²⁵ Там же. Л. 28-29.

²⁶ См.: Труды Комиссии...4. 1. Кн. 2. С. 70-71.

²⁷ См.: Записки сенатора Я.А. Соловьева. С. 578-579. М. Лемке утверждал, что “Записка” ошибочно приписывалась Н.А. Милютину, а в действительности составлена В.А. Арцимовичем “не без помощи Н.А. Милютина и кн. Д.А. Оболенского”. М.А. Милютина расставляла акценты по-иному. Она пи­сала, что “Записка” составлена Н.А. Милютиным у них на даче в “обстанов­ке полной секретности” при помощи В.А. Арцимовича и Д.А. Оболенского. (Лемке М. Очерки освободительного движения “шестидесятых годов”. По не­изданным документам. 2-е изд. СПб., 1908. С. 456; Из записок М.А. Милюти­ной Ц Русская старина. 1899. Т. 97. Кн. 2. С. 272). Г.А. Джаншиев считал, что у этой “Записки” не было одного автора и она исходила из милютинского ли­берального кружка (См.: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 649).

²⁸ См.: Материалы, собранные для высочайше учрежденной Комиссии о преоб­разовании губернских и уездных учреждений. СПб., 1870. Отдел администра­тивный. Ч. 1, отделение 6. С. 38 (Далее: Материалы для Комиссии).

²⁹ Лемке М. Указ. соч. С. 464.

³⁰ Там же. С. 458.

³¹ РГИА. Ф. 982. On. 1. Д. 97. Л. 46.

³² Новая правительственная программа от 4 декабря 1858 г. была утверждена 1 февраля 1859 г. (см.: Захарова Л.Г. Самодержавие и отмена крепостного права... С. 112, 134).

³³ В состав комиссии вошли от Министерства внутренних дел: действитель­ный статский советник Н.А. Милютин, тогда еще директор Хозяйственно­го департамента министерства; тайный советник С.Р. Жданов; коллеж­ский секретарь Я.А. Соловьев, работавший в Земском отделе министерст­ва; коллежский асессор барон Штакельберг (работавший до 1857 г. под руководством В.А. Арцимовича в Тобольском губернском правлении); коллежский асессор фон Шульц; титулярный советник фон Брадке. От Министерства юстиции в комиссию вошел статский советник Н.М. Колма­ков, от Министерства государственных имуществ - камер-юнкер Л о де (человек, близкий по взглядам Я.А. Соловьеву). См.: РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 106, 333.

³⁴ Там же. Л. 199.

³⁵ См.: Корнилов А. Курс истории России XIX века. М., 1912. Ч. 2. С. 254.

³⁶ Три письма Н.А. Милютина // Русская старина. 1880. Т. 27. Кн. 2. С. 389.

³⁷ См.: ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 116. Л. 2-3.

³⁸ Историческая записка о ходе работ по составлению и применению положе­ния о земских учреждениях. Б.м., б.г. С. 1; ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 116. Л. 4-6.

³⁹ Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Изд. “Бр. Гра­нат и К°”. Т. 3. Б.г. С. 197-198.

⁴⁰ РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 361.

⁴¹ До 23 октября 1859 г. эта Комиссия носила название Комиссии об уездных уч­реждениях. С возложением на нее обязанностей по составлению проектов гу­бернского управления она стала называться Комиссией о губернских и уезд­ных учреждениях (см.: Материалы для Комиссии. Отдел администр.Ч. 1, отделение 5. С. 1-2).

⁴² Кизеветтер А.А. История России // Россия. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Л., 1991. С. 100-101. Такой же точки зрения придержи­вался и М. Слобожанин (см.: Слобожанин М. Из истории и опыта земских уч­реждений в России, СПб., 1913. С. 63).

⁴³ О роли Русского Географического общества в интеллектуальной жизни Рос­сии см.: Медушевский А. Бюрократия и Великие реформы в России (1860-1870-е годы). Современная англо-американская историография: На- учн.-аналит. обзор. М., 1996. С. 20; Веселовский К.С. Отголоски старой памя­ти // Русская старина. 1899. Т. 100. С. 6; Семенов-Тян-Шанский П.П. Мемуа­ры. Эпоха освобождения крестьян в России (1857-1861 гг.) в воспоминаниях бывшего члена-эксперта и заведовавшего делами Редакционных Комиссий. Пг., 1915. Т. 3. С. 13-14).

⁴⁴ Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы... С. 34.

⁴⁵ Там же. С. 31-32.

⁴⁶ Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 303-305; Кизеветтер А.А. Местное самоуправ­ление в России. IX-XIX ст.: Исторический очерк. М., 1910. С. 143; Корни­лов А. Указ. соч. Ч. 2. С. 225.

⁴⁷ Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 199-200.

⁴⁸ См.: Слобожанин М. Указ. соч. С. 72-73.

⁴⁹ Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957. С. 144.

⁵⁰ Зайончковский П.А. П.А. Валуев (Биографический очерк) // Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. М., 1961. Т. 1: 1861-1864. С. 34.

⁵¹ Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы... С. 34.

⁵² Колмаков Н.М. Крестьянское дело в 1857-1860 гг. Заметки к запискам Я.А. Соловьева // Русская старина. 1885. Т. 47. Кн. 9. С. 480; см. также: Стре­моухое П.Д. Заметка одного из депутатов первого призыва // Русская стари­на. 1900. Т. 102. Кн. 4. С. 140.

⁵³ См.: Труды Комиссии... Ч. 1. Кн. 2. С. 46-47.

⁵⁴ РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 395. Л. 97-98; см. также: Труды Комиссии... Ч. 1. Кн. 1. С. 7-15.

⁵⁵ См.: Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 199; Слобожанин М. Указ. соч. С. 73.

⁵⁶ Труды Комиссии... Ч. 1. Кн. 2. С. 81.

⁵⁷ Там же. С. 88.

⁵⁸ Там же. С. 134-135.

⁵⁹ Там же. С. 87-88.

⁶⁰ Там же. С. 30, 49.

⁶¹ Там же. С. 34, 49, 88.

⁶² Там же. С. 86-87.

⁶³ Там же. С. 86.

⁶⁴ Там же. С. 19,43 -44.

⁶⁵ Там же. С. 31.

⁶⁶ Там же. С. 46.

⁶⁷ Там же. С. 134-135.

⁶⁸ РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 380; Материалы для комиссии. Отдел админстр. Ч. 1, отделение 5. С. 1.

⁶⁹ Материалы для Комиссии. Отдел администр. Ч. 1, отделение 5. С. 35.

⁷⁰ Там же. С. 9-13.

⁷¹ См.: Труды Комиссии. Ч. 1. Кн. 3. С. 15.

⁷² Там же. Ч. 1. Кн. 1. С. 10.

⁷³ Там же. Ч. 1. Кн. 3. С. 15.

⁷⁴ Слобожанин М. Указ. соч. С. 72.

⁷⁵ См.: Труды Комиссии... Ч. 1. Кн. 1. С. 11-12.

⁷⁶ Там же. С. 14.

⁷⁷ Цейтлин С.Я. Указ соч. С. 199.

⁷⁸ Слобожанин М. Указ. соч. С. 71, 73.

⁷⁹ Гармиза В.В. Указ. соч. С. 138-139.

⁸⁰ Рибер А. Групповые интересы в борьбе вокруг Великих реформ // Великие реформы в России... С. 49.

⁸¹ Оболенский Д.А. Мои воспоминания о великой княгине Елене Павловне // Русская старина. 1909. Т. 291. Кн. 4. С. 60.

⁸² Историческая записка... С. 2.

⁸³ См.: РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 395, 397; Материалы для Комиссии. Отдел адми­нистр. Ч. I, отделение 5. С. 1-35; Валуев П.А. О положении работ в Комис­сии, высочайше учрежденной для составления проектов преобразования гу­бернских и уездных учреждений. Доложено в Совете министров 8 марта 1862 г. Б.М., б.г. “Соображения” Н.А. Милютина представляют собой крити­ческие замечания на Первоначальный очерк проекта земской реформы П.А. Валуева. См.: ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). Д. 269.

⁸⁴ Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 200.

⁸⁵ Материалы для Комиссии. Отдел администр. Ч. 1, отделение 5. С. 18-20.

⁸⁶ Доклад Валуева 8 марта 1862. Б.м., б.г. С. 2.

⁸⁷ ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). Д. 269. Л. 2.

⁸⁸ McKenzie К.Zemstvo Orgahization and Role within the Administrative Structure ∕∕ The Zemstvo in Russia. An Experiment in Local Self-government ∕ Ed. T. Emmons. Cambrige, 1982. P. 32.

⁸⁹ Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика. Л., 1984. С. 14-15.

⁹⁰ См.: РГИА. ф. 862. On. 1. Д. 395. Л. 104.

⁹¹ ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова. (379). Д. 269. Л. 6.

⁹² См.: Доклад П.А. Валуева. 8 марта 1862 г. С. 8.

⁹³ ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). Д. 269. Л. 1.

⁹⁴ См.: Там же. Л. 13.

⁹⁵ РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 397. Л. 36-37.

⁹⁶ ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). Д. 269. Л. 3-4.

⁹⁷ Там же. Л. 5-6.

⁹⁸ Там же. Л. 4-6.

⁹⁹ Там же. Л. 2, 7.

¹⁰⁰ Там же. Л. 8-9.

¹⁰¹ Доклад П.А. Валуева 8 марта 1862 г. С. 4.

¹⁰² Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. 13-е изд. М., 1917. С. 9.

¹⁰³ РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 397. Л. 42.

¹⁰⁴ Доклад П.А. Валуев 8 марта 1862 г. С. 4; см. также: Материалы для Комис­сии... Отдел администр. Ч. 1, отделение 5. С. 24-25.

¹⁰⁵ ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова. (379). Д. 269. Л. 7.

¹⁰⁶ Там же. Л. 2.

¹⁰⁷ Там же. Л. 13.