Прежде всего, комиссия внесла ясность в вопрос, кого нужно считать профессиональным нищим.

«Под профессиональным нищим подразумевается такое лицо, которое, имея полную возможность по своим физическим качествам и состоянию здоровья добывать пропитание трудом, постоянно и в виде промысла занимается прошением подаяния под предлогом бедности или какого-либо действительно бывшего или вымышленного несчастья».

Проект определял следующие виды наказания за нищенство: помещение в работный дом, тюремное заключение, арест, причем приоритет отдавался первому. Так, за прошение милостыни предусматривалось помещение в работный дом или тюремное заключение от 12 дней до одного года. Если оно сопровождалось дерзостью или грубостью, то наказывалось работным домом на срок от шести месяцев или тюрьмой на срок не менее одного месяца. За «промысловое нищенство» наказание ужесточалось и определялось нахождением в работном доме не менее одного года.

Кроме этого, определялись дополнительные условия, при наличии которых прошение подаяния признавалось «промысловым нищенством». Вот некоторые из них: если виновный в течение последних трех лет был три раза наказан за прошение милостыни; имел при себе оружие, поддельные ключи, отмычки и т. п.; позволил себе заведомо ложные уверения или обман ради подтверждения своих рассказов; собирал пожертвования в свою пользу под предлогом сбора на церковь, монастырь или иное богоугодное заведение; собирал такого рода пожертвования по заведомо чужим документам. Изложенные условия были подчинены практической задаче - как можно объективней отделить профессионального нищего от случайного.

Как видно, проект предполагал ужесточение наказания за нищенство в целом. В статьях законодательства есть такие положения, как, например, оказание помощи всем неспособным к труду и впавшим в нищету вследствие неблагоприятно сложившихся обстоятельств. Введение данного положения в программу было вполне оправдано и справедливо, но, чтобы оно не оставалось мертвой буквой, необходимо было проведение реформы в области благотворительности.

Большая проблема заключалась в бедственной материальной базе общественного призрения, в недостаточном количестве благотворитель­ных учреждений, в отсутствии взаимосвязи между разного рода благотворительными обществами и заведениями.

Таким образом, по данному документу предусматривалась профилактика нищенства. Кроме того, были определены меры борьбы с нищенством. Проект впервые поставил на официальном уровне вопросы профессионального нищенства.

Другой документ - Проект законоположений о нищенстве - был составлен на основе постановлений комиссии. По сути своей он отражал предыдущий документ, и это логично. Очевидно, сначала был разработан проект программы борьбы с профессиональным нищенством, а затем - проект законоположений. Поскольку этот документ мог принять силу закона, то он являлся более лаконичным, доступным в понимании, а главное, он отразил мнение общественности.

Подобно первому проекту, Проект законоположений разделял простое обращение к прошению подаяния, вызванное волей случая, и «промысловое нищенство». Проект определял за прошение милостыни наказание в виде ареста.

Как видим, наказание предусматривалось достаточно суровое. Был выделен контингент лиц, не подлежащих привлечению к ответственности. К ним относились лица, определенные в первом документе.

Главным признаком для определения «промыслового нищенства» являлось постоянное занятие прошением милостыни. За такое нищенство наказание предусматривалось суровое - помещение виновного в работный дом, а где его нет - тюремное заключение от одного года до семи лет.

В Проекте законоположений о нищенстве давалось широкое толкование мер дознания и воздействия. Так, задерживать нищих должны были чиновники полиции не только по своей инициативе, но и по требованию местных органов общественного призрения и органов попечительств о домах трудолюбия и работных домах. Процедуру дознания предполагалось передать местным организациям общественного призрения, которые должны были собирать все сведения о задержанных нищих. Именно общественные деятели при участии представителя полиции должны были проводить разбор задержанных нищих, следуя принципу индивидуализации, чтобы в каждом конкретном случае принять максимально объективное решение. В результате они могли отправить материал в суд или применить другие меры к нищим.

В материалах комиссии не были затронуты вопросы о необходимости различного отношения к нищим и бродягам, об индивидуализации репрессивных мероприятий по отношению к различным упомянутым категориям нищих, о характере и сроках принудительных работ, как следует их организовывать, на какие средства будут учреждаться заведения для отбытия принудительного труда, и ряд других вопросов.

6 мая 1898 г. комиссия по борьбе с профессиональным нищенством и бродяжничеством была закрыта, а материалы об учреждении работных домов и общественных работах как мерах предупреждения и борьбы против нищенства, бродяжничества и мелких, имущественных преступлений были переданы в Комиссию о мероприятиях по отмене ссылки.

13 мая 1903 г. названная комиссия была преобразована в особую комиссию для разработки мероприятий, вызываемых изданием нового Уголовного Уложения, к предметам занятий которой предполагалось отнести и окончание разработки вопроса о принудительном труде в работных домах и общественных работах. Однако 27 сентября 1906 г. последовало Высочайшее соизволение о закрытии комиссии по просьбе председателя министра юстиции Н. В.

Так, несмотря на большую работу, проведенную комиссией по борьбе с профессиональным нищенством и бродяжничеством, предложенные ей новые положения о нищенстве были похоронены бюрократами.

Очевидно, принятие разработанного законодательства было преждевременным. Ужесточение наказания за профессиональное нищенство следовало вводить очень осторожно, чтобы не нарушить справедливость. Необходимо было учитывать прямую взаимосвязь между репрессивностью законодательства и уровнем благотворительной помощи бедным.

При анализе новых законодательных инициатив возникает ряд вопросов. Во-первых, нужно ли было передавать процедуру дознания организациям общественного призрения. По сути своей это судебно­полицейская функция. Возможно, комиссия полагала закрыть столичные комитеты о нищих, снять обязанность разбора и призрения нищих с губернских попечительных о тюрьмах комитетов и их уездных отделений и передать эту функцию новым организациям. В таком случае в законе должны быть четко определены постоянные источники их финанси­рования.

Во-вторых, насколько успешно работные дома как карательно­исправительные учреждения могли выполнять свое назначение. Перевоспитание заключенных - иллюзия. Помимо безнадежности изменения морально-нравственных качеств человека, принудительный, многочасовой, монотонный труд мог вызвать у людей только отвращение. Никакому другому ремеслу, обеспечивающему достаточные средства к жизни, заключенные не обучались. Воспитательное воздействие работного дома парализовалось бы тем обстоятельством, что пребывание в этом заведении, как и в тюрьме, накладывало позорное клеймо на человека, которое мешало бывшему заключенному найти работу и толкало снова из-за безысходности на путь нищенства.

Единственный аргумент в пользу работного дома заключался в том, что опасный элемент изолировался от общества и, в отличие от тюремного заключения, осужденные привлекались к работам для удовлетворения потребностей исправительного заведения.

Таким образом, все разработанные комиссиями законопроекты об общественном призрении и борьбе с нищенством не были реализованы. Главная причина этого заключалась в сложности проблемы, затрагивавшей комплекс мер, содержащихся в разных законах. Введение в действие нового законодательства необходимо было обеспечить надлежащими средствами. На устройство заведений призрения (работных домов) городские общественные управления, земства, находившиеся в затруднительном финансовом положении, а также государственное казначейство не имели возможности выделить достаточное количество средств. Поэтому устройство подобных заведений в соответствии с потребностями общества для России являлось отдаленной перспективой.

Власть оказалась не в состоянии искоренить нищенство в России. Правительство пыталось решить эту проблему путем ужесточения наказания нищих. Запретительные и карательные меры нельзя рассматривать как эффективное средство борьбы с этим явлением: они не только не способствовали уменьшению этого негативного явления, но даже не препятствовали его развитию. Ни общество, ни государство не сделали всего должного и возможного в организации целесообразной помощи разным категориям лиц, вынужденных жить подаянием. Однако отсутствие законодательства, содержавшего суровое наказание паразитировавшего элемента, приводило к рецидиву нищенства.

В России в конце XIX - начале XX века существовали три главные причины, препятствовавшие успешной борьбе с профессиональным нищенством. Одна их них заключалась в несоответствии законодательства потребностям времени. Другая, отчасти, вытекала из предыдущей и выражалась в затруднительности практического применения законов. Система выявления и пресечения нищенства не была разработана. В предупреждении и пресечении нищенства большое влияние оказывал субъективный фактор. Следующая причина коренилась в мировоззрении русского человека. Всегда готовый сам помочь, он не считал предосудительным попросить помощи и для себя. Прошение пособия Xристовым именем не считалось позорным.

Не вызывает сомнения, что определенная часть лиц, занимавшихся нищенством, действительно находилась в очень тяжелом материальном положении и не могла существовать без помощи, но в области благотворительности имели место свои проблемы.

На Руси распространение нищенства, как правило, связывают с появлением христианства. Общая же причина развития данного социального порока - это проявление крайней бедности и отсутствие правильного и налаженного призрения со стороны государства.

Бедность, убожество и, как результат, нищенство составляли настолько постоянное явление во все исторические эпохи, что даже в самом отдаленном прошлом не могли не обращать на себя внимание и не вызывать попыток к устранению или, по крайней мере, к смягчению их. Первая восходит к глубокой древности и в России относится к княжескому периоду. Сначала эти попытки носили исключительно религиозный характер и были направлены не столько на помощь ближнему, сколько на спасение души благотворителя.

С самого начала существования Российского государства призрение нищих было возложено на церковь. Однако церковное призрение не делало никакого различия между лицами, действительно нуждающимися в помощи, и праздношатающимися тунеядцами, принимая тех и иных без разбора и помещая в особо устроенных кельях. Правительственная же власть долгое время не вмешивалась в какие-либо распорядки в этом деле, да и не имела к тому возможности из-за отсутствия в древнейшее время полицейского надзора. По этой причине нередко случалось, что люди пронырливые, склонные к праздности и тунеядству, и притом совершенно здоровые, селились близ церквей и монастырей, образуя целые нищенские слободы.

Церковное призрение и не могло быть иным, так как недоверие к просящему помощи, проверка степени его нужды противоречили бы чувству милосердия, во имя которого исключительно оказывалось церковью призрение и помощь неимущим.

С царя Федора Алексеевича у нас начинается государственное регулирование сферы общественного призрения, идеи которого были намечены Стоглавым собором, а развиты при Петре I.

Прошение милостыни постепенно превратилось в промысел, и правительство пытается положить этому преграду строгими запретительными мерами. Но запрещения эти оставались мертвой буквой, пока помощь нищим

оказывалась лишь частными лицами. С конца XVII в. издается ряд указов о призрении нищих и запрещении просить милостыню, но достаточных мер для призрения неимущих принято не было.

При Петре I борьба с нищими усиливается, что подтверждается серией указов и практическими действиями по воспрещению подачи милостыни. Однако строгость указов не повлияла на уменьшение количества нищих. К тому же запреты шли вразрез с понятием об обязанности каждого христианина приходить на помощь бедным и были восприняты обществом и даже некоторой частью из окружения Петра I не сочувственно.

Петровские преемники в основном лишь подтверждали или дополняли указы преобразователя России в части ужесточения наказания за нищенство. Екатерина II внесла в это дело черты гуманности, смягчив репрессивные меры своих предшественников в отношении нищенствующих, одновременно повысила ответственность помещиков за своих крестьян, бродящих и просящих милостыню.

Одновременно с репрессиями против нищих, Петр I искал способы, средства по призрению нищих. Петровские мероприятия в области благотворительной деятельности выразились в попечении о неимущих, престарелых, больных и увечных путем заведения госпиталей и подобных благотворительных учреждений. Упорядочивается система издержек на их содержание: кроме монастырей и церквей, возлагается материальная помощь на городские и сельские сословия (за счет их сословных учреждений), а в отношении крепостных крестьян - на их владельцев. Устанавливались и новые источники доходов.

При Екатерине II попечение о нищих вошло в обязанность местных властей (земских комиссаров и городничих). Для здоровых и способных к труду нищих и с воспитательными целями в отношении их, императрица во всех губернских городах учреждает работные дома. Однако такие дома были устроены лишь в Санкт-Петербурге, Москве и Иркутске.

Помощь бедным уже предназначалась не для исполнения христианского долга, а для охраны общественной безопасности и поддержания благосостояния. Поэтому правительство признало допустимой помощь лишь действительно нуждающимся, а с теми, которые выпрашивают подаяния под вымышленными предлогами, уклоняясь от работы и пользуясь своею праздностью для прошения милостыни, - оно вступает в борьбу путем карательных или исправительных мер.

Приказы общественного призрения стали первыми специальными государственными органами, на которые возлагалась обязанность разрешать дела призрения. Однако отсутствие правильного контролирующего и инспектирующего органа вызывало сомнения в эффективности существования приказов, т. к. традиционный российский канцелярский формализм любое живое дело приводил к «обюрокрачиванию» и омертвлению. Привлечение же к делам приказа неопытного в вопросах благотворительности элемента еще более способствовало таким негативным явлениям.

Система государственного призрения, заключающаяся в сосредоточении дела в административных органах, при Екатерине Великой еще более усилилась. Наблюдение администрации за благотворительным призрением постепенно свелось к осуществлению ее, с одной стороны, общими полицейскими органами, а другой - приказами общественного призрения. Законодательное регулирование благотворительности выразилось не только в общих руководящих началах, а в установлении конкретных предписаний: штатов благотворительных учреждений, распорядка внутренней жизни и хозяйства и т. п. Открытие домов призрения поручалось общей полиции, а центром государственного призрения сделались закрытые заведения. Последние, как «казенное» и «приказное», отталкивали общество, пугали его, т. к. в глазах народа они ассоциировались с тюрьмами, а не богоугодными учреждениями.

В XIX столетии в провинциальных губерниях борьбу с нищенством вела полиция, которая сводилась к задержанию и аресту просящих милостыню, а также периодически проводимым облавам, в результате чего к нищим применялись различные меры воздействия. Лица, уличенные в нищенстве впервые и сумевшие подтвердить свою личность с помощью соответствующих документов, отпускались, но с них бралась расписка, содержавшая предупреждение об ответственности при повторном задержании за прошение милостыни. Лиц, не имевших документов, подтверждавших личность, а также повторно задержанных, отправляли этапным порядком на родину (по месту приписки) или привлекали к ответственности.

Практика показывала, что низшие полицейские чиновники формально относились к обязанности по пресечению нищенства. Это объяснялось тем, что полиции хорошо была известна неэффективность применения репрессивного законодательства по отношению к нищим. Возможно, полицейские не были свободны от влияния общественного мнения о том, что прошение подаяния не является преступлением, и, наблюдая сочувственное отношение обывателей к этому пороку, сознавали бесполезность своей работы по пресечению нищенства. Поэтому задержание и арест нищих зависели от бесконтрольного усмотрения низших полицейских чинов, т. е. от субъективного фактора.

Для того чтобы выяснить, насколько эффективной была работа полиции в ликвидации нищенства, необходимо определить долю нищих, подвергавшихся разным мерам воздействия, к общему количеству задержанных.

Подаяния приносили значительно больший доход нуждавшимся, чем помощь от соответствующих учреждений или трудовой заработок. Таким образом, в результате попустительства представителей сельской власти нищенству и выгодности промысла меры предпринимаемые полицией по пресечению нищенства оказывались бесполезными.

Существовавшие установления, учреждения, в задачу которых входило пресечение нищенства, бездействовали либо не достигали поставленной цели. Нищенство имело явно выраженную тенденцию к увеличению, что под­тверждают статистические сведения о количестве осужденных за прошение милостыни. Исторически в развитии русского законодательства в отношении нищих наблюдались две тенденции: во-первых, применение карательных мер к трудоспособным, не желавшим работать и сделавшим из попрошайничества промысел; во-вторых, оказание помощи лицам нетрудоспособным, лишив­шимся средств к существованию в результате неожиданно сложившихся об­стоятельств. Четкого понятия профессионального нищенства законодатель­ство не содержало. Борьба с нищенством сводилась в основном к репрессив­ным мерам, которые являлись неэффективными.

Вопрос о борьбе с нищенством поднимали ученые, общественность, рассматривался он и на правительственном уровне. Во властных структурах разрабатывались новые решения проблемы нищенства в контексте реформ 60-70-х годов XIX столетия. С 1877 по 1906 гг. с этой целью действовало несколько правительственных комиссий по разработке законодательных мер по призрению нищих и пересмотру законов о бедных. Однако выработанные ими законопроекты существующей бюрократической машиной не воспринимались.

Нищие и бродяги представляли из себя совершенно новый класс преступников, характеризуемый главным образом непризнанием закона о труде, обязательного для всех. Нищета и бедность создавали почву для криминала. К концу XIX в. взгляд на нищих со стороны общества стал меняться. Заметно пробудилось осознание вреда и опасности нищенства, которое угрожало общественному спокойствию и безопасности. Но, несмотря на это, нищие встречали сочувствие и поддержку у граждан, что выражалось в подаяниях. В обществе преобладало мнение, что для призрения бедных делается очень мало, а преследование нищих не поставлено на справедливых и разумных началах.

Однако Русское государство не скоро отказалось от уверенности в успехе борьбы с нищенством путем репрессий, хотя и делались заметные уступки требованиям новейших правовых и общественных взглядов. К тому же строгие законы и сенатские постановления мало применялись, во-первых, потому, что наказание нищенства противоречило правилам церкви, и, во- вторых, не соответствовало взглядам общества.

До XIX века законы не криминализировали нищенство и бродяжничество, но потом власть пришла к убеждению о необходимости применения к профессиональным нищим определенных мер уголовного воздействия, что и было закреплено в соответствующих статьях Устава о предупреждении и пресечении преступлений. С введением же мировых судов и в соответствии с Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, дела о нищих и бродягах перешли под их подсудность.

Однако вскоре практика показала, что данные судебные учреждения не в силах были справиться с нищими и бродягами, приговаривая их к небольшому денежному или тюремному наказанию. Да и в процентном отношении таких людей было незначительное количество.

Сформировавшееся к середине XIX века отечественное законодатель­ство о бродягах отличалось чрезвычайной запутанностью. В государствах Западной Европы смотрели на бродяжничество как на преступление, обусловленное праздностью, и карало бродяг как лиц, живущих на чужой счет, не желающих собственным заработком добывать себе средства к существованию. Наше Уложение о наказаниях уголовных и исправительных определяло бродяг как лиц, не имеющих определенного места жительства и не могущих или не желающих заявить об истинном своем звании или состоянии.

К началу XX столетия недостаточность борьбы путем уголовных репрессий признана была повсеместно, и бремя борьбы взяли в свои руки совместно правительство и общество, изыскивая новые способы и новые приемы по искоренению этого зла.

Сознательное отношение власти к мерам призрения нищих выражалось, прежде всего, в попытке установить различные категории нуждающихся, чтобы затем организовать помощь, соответствующую каждой группе. На необходимость распределения нуждающихся по категориям указал впервые Стоглавый собор в XVI в., и с этого времени начинается ряд правительственных мер борьбы против «профессионального нищенства». Устанавливая меры призрения, Петр I таких нищих приказывал наказывать кнутом и ссылать в Сибирь. В конце XVIII столетия жестокие меры сменяются более мягкими и карательный характер принимает оттенок исправления. Возникают работные дома. Стремлением определить различные разряды и категории нуждающихся отличались и все последующие мероприятия в области общественного призрения. Наказ губернаторам 1837 г. установил три категории нищих: впавшие в убожество от несчастных обстоятельств, сиротства, старости и дряхлости; ленивые и по привычке к праздности составившие для себя из прошения милостыни род ремесла и в качестве таковых сравнившиеся с бродягами; внезапно лишившиеся в пути средств и нуждающиеся в помощи. В том же году в Петербурге, а в 1838 г. и в Москве для разбора нищих учреждаются особые комитеты. В 1852 г. разбор и классификация забираемых полицией нищих повсеместно (кроме столиц) были возложены на комитеты и отделения Общества попечительного о тюрьмах. Но их деятельность была всегда крайне слабо развита, не охватывая даже все регионы России, и к концу XIX столетия почти прекратилась. Последняя широкомасштабная попытка реформы общественного призрения была предпринята в конце XIX в. Министерством внутренних дел, но она не касалась профессионального нищенства.

Еще ранее окончательной выработки упомянутого проекта комитетом попечительства о домах трудолюбия и работных домах был возбужден вопрос о желательности учреждения, как бы в дополнение к домам трудолюбия, особых работных домов с принудительным трудом. С этой целью при Министерстве юстиции учреждается комиссия для выработки мер борьбы с профессиональным нищенством. Комиссия собрала, обработала и выпустила в 1899 г. первый том материалов о мерах против профессионального нищенства и бродяжничества.

Продолжало действовать и Императорское человеколюбивое общество по призрению нищих, а также иные подобные учреждения, которые, однако, действовали неслаженно и не были связаны каким-то одним государствен­ным органом, что негативно сказывалось на призрении нетрудоспособного населения. Ведомственный антагонизм препятствовал созданию общегосударственного объединяющего органа по делам о призрении неимущего населения, а потому планомерная организация публичного призрения и координирование его с частной благотворительностью при таких условиях оказались неосуществимыми. Публичное призрение и частная благотворительность распылялись между сословными корпорациями и учреждениями. К тому же учреждения, оказывавшие помощь нуждающимся в дореформенных условиях, за немногим исключением рассматривали призрение не как определенную задачу, лежащую на государстве и местных союзах, являющуюся в определенных законом случаях обязательной и для государства, и для этих союзов, а чисто христианскую благотворительную помощь. Создание общегосударственного министерства в виде Министерства государственного призрения было предпринято при Временном правительстве, но срок правления новой власти историей был отпущен недолговечный.

Разумная организация мер борьбы с нищенством отнюдь не связана с противодействием милостыни, но лишь охраняла частных лиц от злоупотребления их сострадательностью со стороны профессиональных нищих и давала возможность направить частные подаяния туда, где они всего нужнее, где неудобно или невозможно вмешательство общественных организаций и правительственной власти.

Таким образом, первоначально деятельность государства в деле борьбы с нищенством и бродяжничеством не выходила за пределы благотворительности, и то на первых порах вся эта область передается церкви и частным лицам. Только впоследствии, с увеличением числа нищих и бродяг, начинается более разумное отношение к ним со стороны государства, выражающееся, прежде всего, в разграничении двух классов нуждающихся: способных к труду и неспособных. Вместе с тем деятельность государства развивается в двух направлениях: с одной стороны - в усилении репрессии, с другой - в открытии работных домов.

Научное издание