Правовое и финансовое состояние земских органов по “Положению о гувернских и уездных земских учреждениях” 1890 года

12 июня 1890 г. новое земское “Положение” было утверждено именным указом Александра III Сенату. Новый закон существенно отличался от земского “Положения” 1864 г. Его содержание опреде­лялось охранительной политикой Александра III, ограничившей ли­беральные уступки, сделанные обществу в период реформ его отца.

“Положение” 1890 г. состоит из шести глав: I. “Общие положе­ния”, II. “О губернском по земским делам присутствии”, III. “О со­ставе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий земских учреждений”, IV. “Об участии земских учреждений в издании обяза­тельных для местных жителей постановлений”, V. “О порядке заме­щения земских должностей в условиях земской службы” и VI. “О по­рядке обжалования распоряжений земских учреждений и об ответ­ственности лиц, состоящих на земской службе”, в которой акцент сделан на порядке регулирования отношений земств с коронной администрацией. Новое “Положение” заметно изменило земскую избирательную систему. Процедура земских выборов в уездах по но­вому законодательству происходила на двух избирательных собра­ниях, формировавшихся на основе сословно-куриального представи­тельства. В одном из них принимали участие потомственные и лич­ные дворяне под председательством уездного предводителя дворян­ства, в другом - все остальные избиратели, имевшие на это право по “Положению” (в их числе представители торговли и промышлен­ных предприятий, учебных и благотворительных заведений).

Выборы земских гласных от крестьян осуществлялись по систе­ме косвенных выборов. Так, если по “Положению” 1864 г. волост­ные сходы избирали выборщиков в количестве, не превышающим ¹∕₃волостного схода, а уже последние - гласных, то новое законода­тельство изменило выборы назначением гласных-крестьян админи­страцией из числа кандидатов, предложенных волостными сходами. Каждый волостной сход избирал одного-двух кандидатов, из числа которых губернатор утверждал состав гласных в соответствии с дей­ствующим расписанием. По “Положению” губернатором утвер­ждался не только гласный, но и определялась очередь кандидатов в гласные.

Позднее именным указом Никола II Сенату 5 октября 1906 г. “Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей в лице других бывших податных сословий” этот порядок выборов гласных от крестьян был изменен. Сельским обывателям, во-пер­вых, предоставлялось право участвовать во вторых избирательных съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных от сельских обществ соответствующего уезда. Во-вторых, отменялось правило утверждения губернаторами гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными обществами, и вводи­лась практика, в соответствии с которой кандидаты сами должны были избирать из своего состава положенное число гласных и опре­делять очередность вступления их в должность².

Однако ни “Положение” 1890 г., ни указ 1906 г. не затрагивали вопросов, связанных с условиями избирательного права крестьян. В выборах на сельском сходе могли участвовать все крестьяне- домохозяева, входившие в сельское общество; в волостном сходе - выборные от крестьян-домохозяев в соответствии с нормой: один выборный от десяти дворов. Избранные волостными сходами канди­даты в гласные созывались уездным предводителем дворянства на специальный съезд, на котором они избирали своего председателя. Выборы гласных-крестьян регулировались общими правилами о выборах гласных в земских избирательных собраниях.

Для личного участия в избирательном собрании было необходи­мо соответствовать следующим требованиям: иметь русское поддан­ство; возраст не моложе 25 лет; быть лицом мужского пола; обла­дать определенной собственностью; иметь достойную репутацию (статьи 16, 24, 27). Помимо лиц, не допускавшихся к выборам по “Положению” 1864 г., были добавлены люди, состоявшие под

гласным надзором полиции (находившимся под негласным надзором полиции участие в выборах разрешалось). Статья 26 запрещала уча­стие в выборах следующим должностным лицам: губернатору, вице- губернатору, управляющему казенной палатой, священнослужите­лям и церковнослужителям христианских исповеданий, местным чи­нам прокурорского надзора, полицейским чинам губернии⁴. Право участия в выборах давал высокий имущественный ценз (земля в раз­мере указанного для каждого уезда числа десятин или недвижимое имущество в уезде или городе стоимостью не ниже 15 тыс. руб.). По новому законодательству путем повышения имущественного ценза многие мелкие собственники лишались участия в земских делах (право избирать уполномоченных на предварительных съездах име­ли владельцы ¹∕₁₀ценза (по “Положению” 1864 г. - ¹∕₂₀).

Усиление контроля губернской администрации над земствами по новому “Положению” происходило по трем основным направлени­ям: губернатору было предоставлено право надзора не только за за­конностью, но и за правильностью действий земских учреждений; он имел право производить ревизии земских управ и всех учреждений, подведомственных земству; для обсуждения правильности и закон­ности постановлений и распоряжений земства было образовано но­вое коллегиальное учреждение - губернское по земским делам при­сутствие (статьи 8, 82, 87, ЮЗ)⁵.

Самостоятельность земств сокращалась прежде всего из-за введения статьи 87, предоставлявшей губернатору право останав­ливать исполнение постановления собрания не только из-за фор­мальных нарушений, но и в тех случаях, когда он “усмотрит, что оно... не соответствует общим государственным пользам и нуж­дам, либо явно нарушает интересы местного населения”⁶. Опроте­стованное губернатором постановление передавалось им в губерн­ское по земским делам присутствие. Статья 87 открывала широ­кий простор для вмешательства губернаторов и бюрократии в земские дела. Коронной администрации предоставлялось право решения вопросов о том, какие дела следует считать местными, а какие нет; что нарушает интересы населения, а что нет. Б.Б. Ве­селовский отмечал, что эта статья “Положения” являлась “серьез­ным орудием в руках администрации”; благодаря ей бюрократиче­ский произвол значительно усилился. “В одной губернии опроте­стовывалось то, что не вызывало возражений в соседней, всякий вопрос рассматривался под углам зрения местных взаимоотноше­ний земства и администрации, и порой, благодаря статье 87, земст­ва на более или менее продолжительное время парализовыва- лись”⁷. Б.Б. Веселовский в качестве примеров парализации рабо­ты земских учреждений в конце XIX в. указывает на целый ряд губерний: Тверскую, Уфимскую, Харьковскую и др.

По новому законодательству изменился порядок утверждения

гласных. Если по “Положению” 1864 г. утверждению в должно­сти подлежали только председатели управ, то по закону 1890 г. и члены управ, причем земские собрания были лишены права об­жаловать неутверждение (статья 118)⁸. Председатели земских управ и члены губернского по земским делам присутствия избира­лись исключительно из лиц, имеющих право на поступление на государственную службу (статья 117)⁹. Это положение, отмечал Б.Б. Веселовский, “особенно отозвалось на окраинных крестьян­ских земствах, где до 1890 г. председателями управ были либо крестьяне, либо купцы: они служили нередко весьма долго, но с введением нового “Положения” утратили возможность быть председателями и перешли в члены управ или совсем покинули земскую службу”¹⁰.

Административный контроль губернатора за деятельностью земских органов значительно усилился. Статьи 82 и 87 “Положения” предоставили ему широкие полномочия. Утверждению губернатора подлежали следующие основные вопросы, которые находили отра­жение в постановлениях земских собраний: о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные; об изменении направле­ния уездных дорог; об открытии ярмарок и о переводе их из одной местности в другую; о таксах вознаграждения за убытки, причинен­ные потравами, лесными порубками, пожарами и др.¹¹ Как уже ука­зывалось выше, согласно статье 87 губернатор имел право приоста­новить исполнение постановлений земских собраний в случае, если они были “не согласны с законом”, или не соответствовали общим государственным нуждам, или “явно нарушали интересы местного населения”. Неопределенность формулировки этой статьи служила постоянным источником конфликтов между коронной администра­цией и земствами. Статья 88 предоставила губернатору право пере­дать в месячный срок приостановленное им постановление земско­го собрания на рассмотрение присутствия по земским делам. Ста­тья 22 давала губернатору как председателю этого органа право “пе­ревеса” его мнения¹².

“Положение” 1890 г. изменило сам характер земского самоупра­вления, придав земской выборной службе в земских управах госу­дарственный характер (статья 124). Члены земской управы счита­лись состоящими на государственной службе и имели право на чино­производство и на ношение мундира и орденов (см. табл.). Согласно статье 124 те члены земских управ, которые не имели права поступ­ления на государственную службу, в чины не производились, но пользовались “во все время служения в занимаемых должностях за- уряд всеми правами и преимуществами тех чинов, которые соответ­ствуют классам их должностей”¹³. Члены управы, прослужившие не менее трех сроков, могли быть представлены губернатором к про­изводству в первый классный чин. Увольнение и предание суду пред-

Таблица

Штатное расписание должностей и разрядов председателей и членов губернских и уездных земских управ в соответствии с “Положением о губернских и уездных земских учреждениях” 1890 года*

Наименование должности

Классы (по должности)

Разряды по чино­производству, дающие право на ношение мундира

Председатель губернской земской управы

Председатель уездной земской управы

Член губернской земской управы

Член уездной земской управы

Положение о губернских и уездных земских учреждениях с расписанием числа гласных губернских и уездных земских собраний.

седателей и членов управ отныне зависело от усмотрения админист­рации (по “Положению” 1864 г. это право принадлежало земскому собранию).

Сама деятельность гласных по “Положению” 1890 г. носила ха­рактер обязательной службы. С этой целью были введены статьи 59 и 60, согласно которым земское собрание двумя третями голосов могло подвергать замечаниям и штрафам гласного, уклонившегося от присутствия на собрании без уважительных причин¹⁴. Следует от­метить, что в земской практике эта мера не получила широкого рас­пространения. По подсчетам Б.Б. Веселовского, за 1891-1909 гг. по­добные взыскания были наложены земскими собраниями всего в 38 случаях¹⁵.

“Положение” 1890 г. расширило пределы власти председателя земской управы. Статья 101 гласила, что при коллегиальном обсуж­дении вопроса в управе, если “председатель найдет, что определение большинства противно законам или же несогласно с постановлени­ем земского собрания, то может приостановить исполнение опреде­ления и представить дело губернатору, который передает его на раз­решение губернского по земским делам присутствия”¹⁶. В экстрен­ных случаях председатель мог сам принимать меры, предоставлен­ные обычно коллегиальному обсуждению управы¹⁷. Он имел право назначать и увольнять земских служащих.

Специальным органом административного надзора за земскими

и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским делам присутствия (статья 8). Председательствовал в них губернатор. В состав этого органа входили: губернский предводи­тель дворянства, вице-губернатор, управляющий земской палатой или заменяющие их по закону лица, непременный член присутствия, городской голова губернского города, а также еще один член при­сутствия - по выбору от губернского земского собрания¹⁸.

Губернское по земским делам присутствие рассматривало воп­росы законности постановлений и распоряжений управ, ответствен­ности должностных лиц земского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Согласно ста­тье 12 “Положения”, губернатор вправе был приостановить реше­ния губернского по земским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Последний либо входил в Сенат с предста­влением об отмене решения губернского присутствия, либо предла­гал губернатору привести его в исполнение¹⁹. Несмотря на то что гу­бернаторский контроль над земством носил по “Положению” 1890 г. разнообразные формы, на деле он оказался малоэффективным и формальным. Созданные в 1890 г. губернские по земским делам присутствия (после городской реформы 1892 г. они стали называть­ся губернские присутствия по земским и городским делам) усилили мелочную регламентацию в деятельности земств. Особенно тяже­лым для органов местного самоуправления оказалось вторжение присутствий в финансовые вопросы земств. Вместе с тем следует от­метить и положительные стороны введения присутствий, которые часто выступали в роли своеобразного гаранта от местного сепара­тизма и самоуправства. Они придали государственную координацию хозяйственно-экономической и культурно-просветительской работе земств. Важно отметить, что “Положение” 1890 г. не смогло разде­лить круг полномочий губернатора и губернских по земским делам присутствий. Впоследствии Министерство внутренних дел неодно­кратно вынуждено было издавать специальные указания о практи­ческом применении некоторых статей “Положения” 1890 г. Так, уже в 1892 г. были разосланы указания Министерства внутренних дел, разъясняющие пределы полномочий губернаторов. Они касались трех основных пунктов:

- распоряжения, касающиеся разделения избирательного собра­ния на отделения, и назначение числа гласных, подлежащих избра­нию в каждом отделении, зависят от ближайшего усмотрения губер­натора, без предварительной передачи предложений уездной зем­ской управы на обсуждение губернского по земским и городским де­лам присутствия;

- сроки созыва избирательных земских собраний и съездов оп­ределяются губернатором, а не губернским присутствием;

- назначение председателей в отделения избирательных земских

съездов, созываемых вне мест, определенных для избирательных собраний, из числа членов этих съездов или других лиц целиком за­висит от усмотрения губернатора, так как закон не содержит каких- либо ограничений в этом отношении²⁰.

В том же году министр внутренних дел издал специальное распо­ряжение, дополняющее “Положение” 1890 г. Особенно много до­полнений в нем относилось к статье 51 “Положения”, которая опре­деляла порядок избрания земских гласных от сельских обществ. В частности, в этом документе указывалось, что “по статье 51 воло­стные сходы избирают по одному лицу в земские гласные лишь тог­да, когда число волостей в уезде превышает установленные расписа­нием число гласных от сельских обществ уезда; при равенстве же то­го и другого числа губернское по земским делам присутствие долж­но соблюдать правило о разрешении наиболее населенным волос­тям избирать в гласные по два лица”²¹. Министр внутренних дел (в то время этот пост занимал И.Н. Дурново) выделял губернатора, а не губернское по земским и городским делам присутствие в каче­стве решающей инстанции для отбора гласных от крестьян. “Утвер­ждение положенного расписания комплекта земских гласных от сельских обществ, - гласит пункт ^rlуказаний, - из числа лиц, избран­ных волостными сходами, и назначение очереди для замены выбы­вающих гласных крестьян зависит от... усмотрения губернатора, а не губернского по земским делам присутствия”²².

“Положение” 1890 г. касалось вопросов взаимоотношений губернских и уездных земств (в статьях 3, 63, 64, 79, 97, 136)²³. Одна­ко твердого разграничения сферы их деятельности произведено не было, поэтому земская работа постоянно требовала, как отмечал в своей книге Н.Н. Авинов, поиска более четких юридических норм, “которые бы придали новому содержанию определенную форму, со­гласную с интересами дела и не противоречащую основным принци­пам земского положения”²⁴.

“Положение” 1890 г. лишило уездные земства права самостоя­тельно, помимо губернских собраний, возбуждать ходатайства (по “Положению” 1864 г. это право принадлежало и уездным и гу­бернским земствам). Однако практическая земская деятельность по­будила правительство вернуть право самостоятельных ходатайств уездным земствам законом 2 февраля 1904 г. В нем подчеркивалось, что “к ведомству уездных земских собраний, в особенности, отно­сится представление правительству ходатайств, касающихся исклю­чительно местных польз и нужд уезда”²⁵.

“Положение” 1890 г. не смогло эффективно решить и вопро­сы земского налогообложения. Уже в 1891 г. Государственный со­вет вынужден был признать необходимым произвести оценку зе­мель и прочего недвижимого имущества по однообразным нор­мам. 8 июня 1893 года был издан закон “О производстве оценоч­

ных работ”, в основу которого были положены методы, вырабо­танные земскими статистиками. 12 июня 1900 г. вышел закон “О предельности земского обложения”. По нему земские сборы с не­движимого имущества не могли быть более 3% в год. В случае превышения этого предела сметы представлялись губернатору, который или утверждал их по заключению губернского по зем­ским и городским делам присутствия, или посылал на заключение центральных ведомств²⁶. Этот закон еще более усилил зависи­мость земств от губернаторов. К тому же практика его примене­ния показала, что бюджеты земств не могли укладываться в пред­усмотренные сметы из-за объема их деятельности. Земский на­чальник А.И. Новиков писал в 1892 г. в газете “Новое время”, что все земские расходы ложатся почти исключительно на сельское население. “Земля у нас облагается государством, хотя последнее время это обложение значительно облегчено; земля облагается земством и уездным, и губернским; земля облагается сословным собранием - мирской сбор у крестьян, дворянский для помещиков; земля облагается иногда чрезмерно - все это так, но причины не во вмешательстве губернского земства в уездные дела. Жизнь идет вперед и требует все больших и больших расходов на куль­турные и производительные нужды. Земля иногда не выдержива­ет этих расходов, в особенности при понижающейся земельной ренте, но что все это доказывает? Это доказывает настоятельную необходимость сложить с земли часть лежащего на ней бремени и перенести это бремя на другие предметы обложения”²⁷.

Вместе с тем если земские губернии все же могли достаточно эффективно решать хозяйственные, социальные и культурные воп­росы, то в неземских губерниях развитие местного хозяйства сковы­вали трехгодичные сметы. Это обстоятельство отмечали некоторые представители коронной администрации неземских губерний. Так, киевский генерал-губернатор М.И. Драгомиров в отчете в МВД за 1900 г. отметил, что деятельность многих учреждений края “связана трехгодичными сметами и уже по одному этому лишена надлежа­щей эластичности, способности приноравливаться к требованиям жизни. Часто дела, требующие скорого разрешения в интересах населения, вызывают продолжительную переписку и разрешаются несвоевременно. Бывали случаи, что восстановление какой-либо сгоревшей прачечной при богоугодном заведении вызывало переписку, которая тянулась восемь-девять лет”²⁸.

Подводя итоги анализа “Положения” 1890 г., следует отметить, что его подготовка шла в общем русле национально-охранительной политики Александра III. Ярко выраженный сословный характер земских учреждений (по предыдущему законодательству прикры­тый группировкой избирателей по имущественному цензу), ограни­чение самостоятельности земских учреждений, усиление вмеша­

тельства губернатора в земские дела, упразднение крестьянской ку­рии - все это дает основания оценить “Положение” 1890 г. как охра­нительный шаг назад в развитии земского законодательства. В то же время можно согласиться с оценкой нового земского “Положе­ния”, данного В.А. Твардовской, что “новый закон не внес коренных изменений в деятельность земства, хотя и усилил правительствен­ный контроль над самоуправлением”²⁹.

В исторических исследованиях, посвященных земской пробле­матике, уже неоднократно отмечалось, что земская реформа 1890 г. носила ярко выраженный продворянский характер. В губернское земское собрание по новому “Положению” в обязательном порядке включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (статья 56). Дворяне получили заметное пре­обладание в земских органах. По подсчетам Н.А. Емельянова, в 1897 г. сословная принадлежность губернских гласных выглядела следующим образом: дворяне и чиновники составляли 89,5%, разно­чинцы - 8,7, крестьяне - l,8%³⁰. Увеличив число дворян-гласных, но­вое законодательство в то же время привело к сокращению общего числа гласных на 30% (количество гласных от каждого уезда умень­шилось на одного). Б.Б. Веселовский считает, что в абсолютных по­казателях “состав гласных уменьшился в уездных собраниях на 2960 человек (с 13 196 до 10 296), а губернских - на 666 (с 2284 до 1618 гласных)³¹.

Новое “Положение” существенно раздвинуло пределы вмеша­тельства администрации в вопросы земской деятельности. Земские управы по “Положению” 1864 г. были подчинены только земскому собранию, а по новому закону еще и непосредственно губернатору. Губернатору предоставлялось право утверждать земских гласных из крестьян из выборных сходами кандидатов.

Вместе с тем необходимо отметить, что компетенция земств в хозяйственной и культурной деятельности не только не была уре­зана, но и получила некоторое расширение. Статья 108 увеличила перечень предметов, по которым земства могли издавать обяза­тельные постановления. Статья 116 предоставила земским собра­ниям право избирать председателей и членов управ не только из гласных, но и из других лиц, имеющих полный имущественный ценз³². Эта статья дала земствам возможность проводить в управу лиц, забаллотированных на выборах в гласные консервативно на­строенными дворянами. Земства могли бесплатно пересылать корреспонденцию. “Положение” 1890 г., дав преимущества поме­стному дворянству за счет других сословий, не смогло привести к устойчивому равновесию в обществе. Кризис законодательства обострился в конце XIX - начале XX в. под влиянием как общей социально-политической ситуации в стране, так и многочислен­ных циркуляров и разъяснений Министерства внутренних дел, ко­

торые часто просто игнорировались земствами по причине их не­выполнимости (например, закон от 10 июня 1893 г. о регламента­ции врачебного дела в земствах).

В целом к земскому “Положению” 1890 г. можно отнести хара­ктерную черту российского законодательства вообще, подмечен­ную автором “Внутреннего обозрения”, опубликованного в “Вест­нике Европы”: “История нашего законодательства представляет од­ну особенность, на которую нам приходилось указывать неодно­кратно: это - чередование крайней поспешности и крайней медли­тельности, сравнительно редко уступающей место золотой середи­не”³³. Ярко выраженный сословный характер и юридическая неоп­ределенность некоторых статей “Положения” 1890 г. послужили мощным катализатором обострения старых конфликтов между администрацией и земскими органами и привели к возникновению новых, вызванных усложнением экономической и социально-куль­турной жизни губерний и кризисом политической системы страны в начале XX в.

¹ Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 537.

² ПСЗ-З. Т. XXVI. Отд. I. СПб., 1909. № 28592. Ст. IX, X. С. 893.

³ Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 353.

⁴ ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. СПб., 1893. № 6927. Ст. 26. С. 498.

⁵ Там же. С. 496, 505-506, 507-508.

⁶ Там же. С. 505-506.

⁷ Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 362.

⁸ ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 118. С. 509.

⁹ Там ж

¹⁰ Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 385.

¹¹ ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 82, 87. С. 505, 506.

¹² Там же. Ст. 22. С. 498.

¹³ Там же. Ст. 124. С. 510.

¹⁴ Там же. С. 59, 60. С. 502.

¹⁵ Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 353.

¹⁶ ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 101. С. 507.

¹⁷ Там же.

¹⁸ Там же. Ст. 8. С. 496.

¹⁹ Там же. Ст. 12. С. 496-497.

²⁰ Указания, сделанные Министерством внутренних дел, относительно приме­нения некоторых статей Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г. СПб., 1892. С. 4-5.

²¹ Там же. С. 10.

²² Там же.

²³ ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. С. 496, 502-503, 504, 507, 511.

Авинов Н.Н. К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств. Саратов, 1904. С. 1.

²⁵ ПСЗ-З. Т. XXIV. Отд. 1. СПб., 1907. № 23980. С. 116.

²⁶ См.: Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 400.

²⁷ Новиков А.И. О вмешательстве губернского земства в уездные дела // Новое время. СПб., 1899. 18 мая; Он же. Сборник статей. 1899-1900. СПб., 1890. С. 43-44.

²⁸ РГИА. Ф. Библиотека. On. 1. Д. 42. Л. 20 об.

²⁹ Твардовская В.А. Царствование Александра III // Русский консерватизм XIX столетия: Идеология и практика / Под ред. В.Я. Гросула М., 2000. С. 327.

³⁰ Емельянов Н.А. Местное самоуправление: Проблемы, поиски, решения. М.; Тула, 1997. С. 285.

³¹ Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918. С. 14.

³² ПСЗ-З. Т. X. Отд. 1. № 6927. Ст. 116. С. 508.

³³ Вестник Европы. СПб., 1895. Т. V. (175). № 9. С. 374.