Правовое и финансовое состояние земских органов по “Положению о гувернских и уездных земских учреждениях” 1864 года

Это “Положение” вводилось указом от 1 января 1864 г. Земства утверждались как всесословные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. Избирательная система строилась по трем съез­дам (куриям), в основу которых был положен принцип имуществен­ного ценза.

Первый съезд - землевладельческий. В него входили все земле­владельцы уезда, независимо от сословной принадлежности, имев­шие не менее 200 десятин земли, и крупные владельцы, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше 6 тыс. руб., а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли в основном землевла­дельцы-дворяне. Однако и крестьяне, сумевшие приобрести в собст­венность земельные владения, размеры которых соответствовали цензу участия в избирательных съездах землевладельцев, также могли принять участие в выборах гласных от первой курии.

Второй съезд - городской. Его составляли купцы первой и вто­рой гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в го­родах с годовым доходом не ниже 6 тыс. руб., а также владельцы го­родских недвижимых имуществ стоимостью не менее 500 руб. (в крупных городах ценз повышался до 3 тыс. руб.). Этот съезд был представлен в основном крупной торговой и промышленной буржуа­зией, а также дворянами - владельцами городской недвижимости.

Третий съезд являлся съездом сельских крестьянских обществ. В первых двух съездах выборы были прямыми, в третьем - трехсту­пенчатыми. Сельские общества выбирали представителей на воло­стные сходы, где избирали выборщиков, а уже те участвовали в уездном съезде выборщиков и избирали гласных в уездное земское собрание. Вместо имущественного ценза, не распространявшегося на крестьянство, вводилось ограничение по численности выборщи­ков на съездах: не более трети от общего числа лиц, имевших право участвовать в волостных сходах. Эта норма должна была гарантиро­вать представительство малочисленных сельских обществ.

Выборы гласных в уездное земское собрание производились на уездных съездах трех курий. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях. Выборы в земства проводились один раз в три года.

“Положение” 1864 г., считал Б.Б. Веселовский, “организуя зем­ское представительство, довольно точно отражало соотношение тех сил, какое наблюдалось тогда в общественной жизни. Поместному дворянству, как более культурному и более политически сложивше­муся элементу, отводилась в земском деле главенствующая роль”¹. Часть общества рассматривала земскую реформу, как известную компенсацию дворянству за утраченные им после отмены крепост­ного права позиции. Избирательная система была построена так, чтобы дворяне-землевладельцы получили в земствах ведущую роль. И.И. Петрункевич, старейший деятель земского движения в России, оставил яркие воспоминания об открытии собрания Черниговского земства в 1865 г., показывающие “засилье” дворян в земстве. «За ог­ромным столом “покоем”, покрытым зеленым суконным ковром, расположились около 80 гласных, съехавшихся со всей губернии и представлявших, так сказать, цвет дворянства. Кроме дворянства виднелось только пять крестьян, приютившихся на конце правого крыла “покоя”, считая от председателя. Все присутствовавшие, и гласные и публика, были, видимо, взволнованы новизной дела и тор­жественностью момента. Собрание было открыто губернатором князем С.П. Голицыным, явившимся в парадном камергерском мун­дире. Губернатор произнес речь, но, к сожалению, едва ли кто-ни­будь из публики ее расслышал вследствие чрезвычайно неудачной акустики залы. После губернатора говорил председатель собрания, губернский предводитель (впоследствии министр внутренних дел) И.Н. Дурново, выразивший уверенность, что дворянство выполнит свой долг перед царем и отечеством. Крестьян-гласных они игнори­ровали»².

“Положение” 1864 г. состоит из пяти глав и 120 статей.

В главе II - “Состав земских учреждений” ст. 17 предусматри­вала категории лиц, которые не имели права участвовать в зем­ских выборах.

“Положение” предусматривало в ряде случаев участие в избира­тельных съездах поверенных, поскольку каждое ценное имущество должно было иметь своего представителя на избирательных съез­дах. С этой целью, если сам владелец имущества не мог участвовать в избирательном съезде, допускалось участие в них поверенных от: женщин; лиц моложе 21 года; владельца имущества, который не мог лично явиться на избирательный съезд⁴.

В уездах и губерниях земские органы делились на распоряди­тельные и исполнительные. Распорядительные органы - очередные земские собрания гласных заседали один раз в год. Они выбирали исполнительные органы - земские управы, состоящие из несколь­

ких членов и председателя. О порядке их работы говорилось в гла­ве IV “Положения” - “Порядок действий земских учреждений”.

Уездные земские собрания обычно собирались один раз в год, не позднее сентября, на десятидневный срок. Вопрос о сроках продле­ния решал губернатор. Кроме ежегодных собраний в уезде были еще экстренные или внеочередные. Их проведение разрешалось ми­нистром внутренних дел. Уездное земское собрание открывалось и закрывалось уездным предводителем дворянства.

Губернские земские собрания собирались, как правило, один раз в год, не позднее декабря, на двадцать дней. Помимо очередных до­пускался созыв и экстренных (внеочередных) губернских земских собраний для решения вопросов, не терпящих отлагательства⁵. Ста­тья 85 предусматривала, что заседание земского собрания только тогда признавалось действительным, когда на нем присутствовало не менее одной трети всех гласных, составляющих собрание, но не в коем случае не менее десяти человек⁶. Открывались и закрывались они губернатором.

Земские собрания определяли ведущие направления хозяйствен­ной деятельности, утверждали сметы, раскладки повинностей, рас­сматривали жалобы на членов управ и т.д.

Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний распоряжались имущест­вом земства и хозяйством губернии и уезда. Они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями по отдельным направлениям работы. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный от­чет перед собранием. Особое внимание в законодательных актах уделялось финансовой деятельности исполнительных органов земств. По существующим правилам управы должны были строго придерживаться утвержденных собраниями смет и раскладок; не­предвиденные отступления от смет, временные заимствования из земских средств допускались только в заранее определенных собра­нием границах.

Управа состояла из небольшого числа выборных земских глас­ных. Ст. 46 “Положения” 1864 г. уточняла, что в случае необходимо­сти “собрания могут ... увеличивать число избираемых членов упра­вы до шести”⁸. В “Положении” указывалось, что не все гласные мог­ли стать членами управы. К ним относились члены судебных мест (кроме почетных мировых судей), чиновники местных казенных и контрольных палат и уездных казначейств, лица духовного звания, прочие же служащие могли занять должность члена управы только с разрешения начальства⁹. Из лиц, участвовавших в земских съездах

по доверенности и избранных гласными, право состоять в земских управах имели только поверенные учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих имуществом, которое давало основание на участие в земских выборах, а также неотделенные сыновья, упол­номоченные быть на съезде их отцами¹⁰.

По “Положению” 1864 г. земские учреждения не были включе­ны в систему государственных органов, и служба в них относилась к общественным обязанностям.

Члены земских собраний (председатель, гласные и представите­ли казенных имуществ) перед вступлением в свои обязанности дава­ли присягу, такую же, как и все чиновники при поступлении на госу­дарственную службу (ст. 82)¹³.

Основную работу, связанную с управлением и развитием от­раслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские слу­жащие - специалисты-агрономы, ветеринары, медики, статисти­ки, учителя и т.д. Земские служащие появились одновременно с созданием земств. Самарский вице-губернатор Г.В. Кондоиди позднее назвал их “третьим элементом” поскольку они не принад­лежали к администрации и не были выбраны от сословий. Ст. 60 “Положения” предусматривала, что земские управы, с разреше­ния земских собраний, могут приглашать, “как для постоянных занятий по делам, вверенным ведению управ, так и для исполне­ния временных поручений, посторонних лиц с назначением им вознаграждения”¹⁴. Эта статья служила своего рода защитой от нападок правительства и бюрократии, когда ставился под сомне­ние сам факт существования земских служащих. Однако, несмот­ря на несомненные достижения практической деятельности зем­ской интеллигенции в российской провинции, администрация про­должала относиться к ней настороженно. Так, газета “Москов­ские ведомости” в 1901 г. охарактеризовала земскую интеллиген­цию следующим образом: “змея под видом третьего элемента, ко­торую отогрели у себя на груди земские учреждения”¹⁵.

Для дополнительного контроля за особо важными направления­ми деятельности управы могли назначаться комиссии, в состав кото­рых входили как гласные, так и наемные служащие.

тельством, зорко следившим за благонадежностью земских служа­щих. Особое значение придавалось лояльности к власти. Все распо­ряжения,» касавшиеся земских служащих, должны были доставлять­ся губернатору вместе с досье на них.

Сенат в одном из разъяснений указал, что губернатору принад­лежит право не утверждать лиц, избранных земским собранием, под предлогом их “неблагонадежности”. В 1868-1870 гг. был проведен ряд мероприятий по административному подчинению земских слу­жащих соответствующим правительственным учреждениям (учите­лей - инспекторам, земских врачей и фармацевтов - врачебным управам, попечителей училищ - училищным советам и т.д.), что су­щественно ограничивало самостоятельность земств в подборе кад­ров. По закону “О предоставлении губернаторам особых прав при замещении постоянных должностей по земским и городским учреж­дениям” власть губернатора распространялась на все земские долж­ности, как выборные, так и по найму. По требованию губернатора лица, признанные им неблагонадежными, должны быть удалены из земств¹⁶.

“Положение” предусматривало государственный контроль за работой земских органов, а также и судебный надзор за органами местного самоуправления. Обязанности земств были строго регла­ментированы. Администрация зорко следила не только за общест­венно-политической, но и за административно-хозяйственной дея­тельностью местных учреждений. Их постановления, займы, проек­ты смет, избрание на должности - все эти вопросы рассматривались и утверждались на уровне губернатора или министра внутренних дел. В “Положении” были детально перечислены вопросы, требую­щие утверждения на уровне губернской администрации. К ним отно­сились постановления собраний о приведении в действие земских смет и раскладок, о разделении дорог на губернские и уездные, о вы­делении уездных земских дорог в разряд проселочных, об изменении направления земских дорог, об учреждении выставок местного хо­зяйства, о временном отстранении от должности членов земских уп­рав¹⁷. Утверждению министра внутренних дел подлежали постанов­ления, касающиеся займов, превышающих двухгодовую сумму зем­ского сбора, выделения губернских земских дорог в разряд просе­лочных, сборов за проезд по земским путям сообщения, открытия ярмарок сроком более чем на 14 дней и перенесения или изменения сроков существующих ярмарок, перенесения имеющихся пристаней, разделения имуществ и заведений общественного призрения на гу­бернские и уездные¹⁸.

Незаконность мероприятий земских учреждений могла заклю­чаться в превышении власти, осуждалось и их бездействие. Законо­дательство предусматривало право губернатора в течение семи дней, а министра внутренних дел в двухмесячный срок опротесто­

вать постановление земских органов и таким образом приостано­вить его исполнение¹⁹. В свою очередь, земские учреждения имели право приносить жалобы в Сенат на то или иное распоряжение гу­бернатора. Они могли быть поданы до созыва первого, после сооб­щения правительственного распоряжения, земского собрания²⁰.

Много внимания уделялось в “Положении” вопросу о соотноше­нии компетенций губернских и уездных земств. Законодательство не ограничивалось констатацией общих принципов, к которым бы­ли отнесены территориальная принадлежность, как определяющее условие в решении вопросов, и обязательность решений губернских земств для уездных. В документе приводится подробный перечень дел, относящихся к исключительной компетенции губернских или уездных собраний. Предусматривался и порядок разрешения возни­кающих споров. Право уездных учреждений обжаловать постанов­ления губернского собрания в законодательстве не было четко сформулировано. Для его обоснования ссылались на ст. 118 “Поло­жения” о праве земских учреждений обжаловать в Сенат решения администрации²¹.

В компетенцию земских учреждений входило решение всех ме­стных хозяйственных дел - в пределах данной губернии или уезда. Ст. 6 гласила, что “земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и на­блюдению общих правительственных властей”²². В то же время в ст. 7 оговаривалось, что земские учреждения в своих постановлени­ях и распоряжениях не могут выходить из круга указанных им дел; они не должны вмешиваться в дела, принадлежащие сфере действий правительственных, сословных и общественных властей и учрежде­ний. Распоряжения, принятые в нарушение данной нормы, счита­лись недействительными²³.

Согласно закону земские функции делились на обязательные и необязательные. В первую группу были выделены вопросы, тягост­ные для бюрократии, которые она охотно стремилась переложить на бюджет местного самоуправления. Строго говоря, эта группа во­просов (содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов и дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновни­ков и полиции) не имела непосредственного отношения к местному самоуправлению.

К необязательным относились дела, которыми трудно было ру­ководить из центра: страхование от пожаров, ремонт мостов и до­рог, продовольственная и медицинская помощь населению, органи­зация народного образования и т.д. Земские сметы показывают, что главный вид деятельности составляли обязательные повинности, ис­тощавшие земский бюджет. Так, из сметы по 30 губерниям за 1893 г. видно, что из 14 699 577 руб. на обязательные повинности было по­

трачено 12 053 556 руб., а на медицину, народное образование и все прочие расходы всего 2 081 337²⁴.

В основу деятельности земств был положен принцип опреде­ленного разделения полномочий с государственными органами. Земства не имели своих центральных учреждений и по закону подчинялись губернатору и министру внутренних дел. Однако на губернском уровне администрация занималась преимущественно контролем за сбором налогов и охраной правопорядка. Все ос­тальные местные функции были в ведении местного самоуправ­ления (народное образование, здравоохранение, страхование от пожаров, кооперация, кредитно-финансовые мероприятия и др.). Важным моментом земской деятельности кроме хозяйственной независимости была финансовая самостоятельность земств. По “Положению” основой финансовой деятельности земских уч­реждений были определенные земские сметы и раскладки, соста­вленные в соответствии с земскими росписями по уездам и губер­ниям (ст. 108). Земские сметы включали денежные доходы и рас­ходы. Доходы по способам их получения делились на окладные и неокладные. Первые составляли главную основу земского бюд­жета. К ним относились доходы от налогообложения с недвижи­мого имущества в городах и уездах; свидетельств и патентов на заводы, производящие спиртные напитки, и на заведения, их про­дающие; трактиров вне городских поселений. Неокладные дохо­ды складывались из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; судебных пошлин и сборов; пошлин за пользование земскими учреждения­ми и услугами; доходов от земских промышленных предприятий; штрафов и пени за просрочку уплаты земских сборов и т.д.²⁵

Земство имело право облагать население рядом прямых нало­гов. Эти налоги или сборы носили местный характер и распределя­лись среди населения. Раскладка земского сбора производилась по следующей схеме: сумма, предложенная по смете, делилась на циф­ру, выражающую ценность или доходность всех облагаемых иму- ществ, и полученный процент обложения умножался на ценность или доходность имущества каждого отдельного владельца. Таким образом определялась денежная величина сбора с земского налого­плательщика²⁶.

Согласно “Положению” проекты земских смет и раскладок со­ставлялись на каждый год губернскими и уездными земскими упра­вами и вносились ими на рассмотрение очередных земских собраний в первый же день их открытия. Предварительно они печатались, рассылались гласным и публиковались в газете “Губернские ведо­мости” (ст. 112). Одобренные земскими собраниями сметы и рас­кладки представлялись на рассмотрение губернатора, который мог их опротестовать в двухнедельный срок. Утвержденные сметы и

раскладки снова печатались в “Губернских ведомостях”, а затем из­давались отдельной книгой и направлялись к гласным земских уп­рав. К сметам прилагалась общая объяснительная записка, раскры­вающая структуру денежных доходов и расходов и размеров нату­ральных повинностей.

Земское обложение затрагивало все слои населения. Большая часть земских расходов возлагалась на крестьянство: помимо по­земельного налога они почти полностью погашали дорожную, квартирную и подводную повинности. Тяжелы были для кресть­янства и поземельные налоги. Обложение крестьянских земель с 1869 по 1890 г. возросло на 73%, а землевладельцев - на 35%²⁷. “Как земцы в земских губерниях, так и правительственные чинов­ники в неземских губерниях одинаково понимают интересы мест­ного населения - как деятели современного земского самоуправ­ления, так и самодержавные бюрократы одинаково неравнодуш­ны к мужицкому карману,” - писал по этому поводу земский дея­тель Н. Дроздов²⁸.

Автор книги “Земские финансы” Е.Д. Максимов выделял пять “идеальных факторов”, важных для финансовой самостоятельности земств: экономическое благосостояние плательщиков; правильное и равномерное обложение платежами всего населения; своевремен­ное поступление земских повинностей; их экономное и целесообраз­ное расходование; доступный и недорогой кредит для земских учре­ждений²⁹.

Однако, проанализировав благосостояние сельского населения по пяти губерниям (Вятской, Херсонской, Смоленской, Курской и Московской), Е.Д. Максимов пришел к выводу, что, несмотря на разницу природно-климатических условий, во всех губерниях жиз­ненный уровень крестьян очень низок. “Достаточно одного только взгляда на экономическую жизнь населения, чтобы видеть, как серьезно хозяйственное оскудение народа и каким тяжелым, почти непосильным бременем ложатся на него земские и государственные повинности”³⁰.

Справедливое увеличение налогов было найдено земскими уч­реждениями не сразу. Понадобились годы, прежде чем была создана рациональная система их расчета и сбора. Были введены новые на­логи и сборы: в 1868 г. - обложение построек сельских жителей, с 1872 г. - сбор со свидетельств на продажу табака, с 1878 г. - судеб­ная* пошлина и гербовый сбор. Однако главным показателем для размера налогообложения была принята ценность и доходность имущества.

Наибольший доход земский бюджет первоначально получал от обложения земель и лесов. По подсчетам Б.Б. Веселовского, в 1868 г. он составлял две трети бюджета большинства земств, в 1880 г. - 61%, в 1890 - около 73%³¹. С начала XX в. в связи с интен­

сивным развитием промышленности и строительства в крупных го­родах возросли земские доходы обложения недвижимых имуществ. К концу XIX в. обложение торговли, промышленности и городских имуществ достигло в среднем 5% по отношению к их чистой доход­ности, а земель - 10%³². Однако доходы часто поступали нерегуляр­но, что затрудняло практическую деятельность земств.

Необходимо отметить, что законодательство не регламентиро­вало четко земские повинности в губернских и уездных земствах, что приводило к постоянным взаимным претензиям и недоразуме­ниям. Следует согласиться с выводом Н.Г. Королевой, что налого­вая анархия оставалась для земств постоянным “бичом для финансо­вого обеспечения земской деятельности и для нормального взаимо­отношения уездных и губернских земств”³³.

Земская реформа не предусматривала одновременное и повсе­местное учреждение земств в стране. Правительство препятствова­ло их созданию на окраинах России, придерживаясь довольно чет­кой линии: введение земств в губерниях с явным преобладанием по­мещичьего землевладения. Если проследить историю земского са­моуправления, то процесс распространения земств из центральных губерний на окраины виден достаточно четко. С 7 февраля 1865 г. они начали действовать в первых 19 губерниях: Воронежской, Ка­занской, Калужской, Костромской, Курской, Московской, Нижего­родской, Новгородской, Пензенской, Полтавской, Псковской, Ря­занской, Самарской, Санкт-Петербургской, Тамбовской, Харьков­ской, Херсонской, Черниговской и Ярославской. В 1866 г. земства появились еще в 9 губерниях: Владимирской, Екатеринославской, Орловской, Саратовской, Симбирской, Смоленской, Таврической, Тверской и Тульской. В Вятской и Олонецкой губерниях земские уч­реждения стали функционировать с 1867 г., в Бессарабской - с 1869, в Вологодской и Пермской - с 1870, в Уфимской - с 1875 г. (всего в 34 губерниях).

Подводя итоги анализа “Положения” 1864 г., следует отме­тить, что оно не способствовало образованию стройной и центра­лизованной системы земских органов. Их функционирование до­пускалось только на губернском и уездном уровнях. Нижнее зве­но - волостное земство, наиболее приближенное к крестьянам и являвшееся важным в цепи местного самоуправления, отсутство­вало. В ходе реализации реформы не было создано и единого представительного органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Поэтому современники называли земство “зданием без фундамента и крыши”.

К недостаткам “Положения” следует отнести расплывчатость разграничения круга хозяйственно-распорядительных вопросов, на­ходящихся в ведении коронной администрации и земства. Это послу­жило поводом для многочисленных конфликтов между ними. Глав-

ное значение документа состояло в том, что введенные по нему зем­ства стали первым российским опытом организации местного само­управления на принципах всесословности и самофинансирования. Этот опыт оказался вполне успешным даже в условиях самодержав­ной монархии.

¹ Веселовский В.В. История земства за сорок лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 39.

² Петрункевич И.И. Из записок общественного деятеля: Воспоминания // Архив русской революции. Т. XXI. Берлин, 1934. С. 14.

³ ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. I. СПб., 1867. № 40457. С. 4.

⁴ Там же. Ст. 18. С. 4.

⁵ Там же. Ст. 76-81. С. 10.

⁶ Там же. Ст. 85. С. 11.

⁷ Фармаковский В. Книжка для земских гласных о земских учреждениях. Вят­ка, 1874. С. 23.

⁸ ПСЗ-2. Т. XXXIX. № 40457. Ст. 46. С. 7.

⁹ Там же. Ст. 47. С. 7.

¹⁰ Там же. Ст. 18-20. С. 4.

¹¹ Там же. Ст. 49, 57. С. 7, 8.

¹² Фармаковский В. Указ. соч. С. 42.

¹³ ПСЗ-2. Т. XXXIX. № 40457. С. 8.

¹⁴ Там же. Ст. 60. С. 8.

¹⁵ Московские ведомости. 1901. № 263.

¹⁶ ПСЗ-2. Отд. II. Т. LIV. СПб., 1881. № 59947. С. 56.

¹⁷ Там же. Собрание 2-е. Отд. I. Т. XXXIX. № 40457. Ст. 90. С. 11.

¹⁸ Там же. Ст. 92. С. 11.

¹⁹ Там же. Ст. 94. С. 11.

²⁰ Там же. Ст. 97. С. 12.

²¹ Там же. Ст. 118. С. 14.

²² Там же. Ст. 6. С. 3.

²³ Там же. Ст. 7. С. 3.

²⁴ Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство за 50 лет его работы. М., 1914. С. 62.

²⁵ Караваев В.Ф. Земские сметы и раскладки // Юбилейный земский сборник / Под ред. Б.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля. СПб., 1914. С. 172.

²⁶ См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: Экономика, финансы и культура. М., 1996. С. 15.

²⁷ Дроздов Н. Как современное земство облагает местное население. Чернигов, 1907. С. 17.

²⁸ Там же. С. 16.

²⁹ Максимов ЕД. Земские финансы. СПб., 1885. С. 2.

³⁰ Там же. С. 6.

³¹ Веселовский В.В. Указ. соч. Т. 1. С. 38.

³² Там же. С. 117.

³³ Королева Н.Г. Земство на переломе (1905-1907 гг.). М., 1995. С. 27-28.