Правительственный контроль за органами земского самоуправления

Если первый тип конфликтов в сфере земского самоуправле­ния вытекал из самой природы верховной власти и возникал на уровне самодержавного государства и формирующегося граждан­ского общества в России, то вторая группа конфликтов находи­лась в самой сфере управления.

Важнейшей правительственной инстанцией, регулирующей от­ношения между государственными учреждениями и органами ме­стного самоуправления являлся Первый департамент Сената. С 1860 г. в него стали поступать дела губернских по крестьянским делам присутствий, земских собраний, материалы о назначении ми­ровых посредников и мировых судей и др.¹ На протяжении всего времени существования земских учреждений Первый департамент Сената оставался важнейшей инстанцией для разрешения возника­ющих конфликтов между земскими органами и правительственной администрацией.

дельные нормы законодательства, но и создавали их, что было за­писано в положении о нем: “Сенат в силу необходимости дает нор­мам закона тот или иной смысл, то или иное толкование, а при не­достатке законов в каком-либо случае решает дело по аналогии за­кона. Вследствие своего положения как высшее административное и судебное учреждение Сенат нередко создает своими решениями новые нормы права, дает действующим законам ограничительное или распространительное толкование и, таким образом, не будучи признанным законодателем, фактически является им”².

Земскими делами, как отмечалось выше, занимался в основ­ном Первый департамент, делившийся на несколько экспедиций. Распределение функций внутри Первого департамента неодно­кратно изменялось. В 1865-1871 гг. земские дела рассматривались в I, II и III экспедициях Первого департамента. С 1871 г. часть дел, в том числе о должностных лицах земского самоуправления, о де­ятельности земских собраний велись IV экспедицией, протесты гу­бернаторов по земским сметам и некоторые дела о выборах и де­ятельности земских собраний проходили через V и VI экспедиции; здесь же проходили и некоторые дела о выборах и деятельности земских собраний³.

Обсуждение вопросов в экспедициях было в обязательном по­рядке коллегиальным (не менее трех сенаторов; по некоторым во­просам решение должно было быть единогласным, по другим - за него должны были проголосовать не менее ²/з состава сенато­ров). Если вопрос не решался в Первом департаменте, он выно­сился на заседание Общего собрания Сената. В случае, если и в Общем собрании решение не набирало ²/з голосов, дело передава­лось в Государственный совет. Однако, как считает исследователь А.А. Ярцев, “количество таких дел было ничтожно мало”⁴.

В большинстве случаев Сенат строго придерживался норм дей­ствующего законодательства. Нередки были случаи, когда решени­ями Сената распоряжения и действия губернской администрации признавались незаконными, однако в каждом конкретном случае сенаторы тщательно изучали объективные обстоятельства дела и соотносили их с существующими статьями закона. В ряде случаев сенаторы давали толкование закона, ликвидируя существующие правовые лакуны в законодательстве или перепоручали ведомст­вам, в частности Министерству внутренних дел, издание циркуляров по частным вопросам. Так, 24 июня 1884 г. сенатор Дурново, одно­временно занимающий пост управляющего МВД, направил цирку­ляр московскому губернатору, в котором разъяснялась правомер­ность закрытия губернского земского собрания без утверждения подписями земских гласных двух последних его заседаний. Москов­ский губернатор поставил перед Сенатом вопрос о том, могут ли иметь законную силу и исполняться постановления подобного рода.

В циркуляре отмечалось: “Правительствующий Сенат нашел: 1) что постановления земских собраний по рассмотренным вопросам могут быть признаваемы состоявшимися лишь после подписания их участ­вовавшими в заседании собрания гласными и подлежат исполнению в том только случае, если по рассмотрении губернатором не будут им оставлены, в установленном порядке и 2) что чрезвычайные зем­ские собрания не вправе ни утверждать постановления очередных собраний”, оформленных подобным образом, “ни отменять эти по­становления. Согласно с сим и даны нужные разъяснения губернско­му начальству”⁵.

Подобные разъяснения вели к обширной переписке с губернато­рами, Министерством внутренних дел и Сенатом. Так, автор иссле­дования подсчитала, что только за первые четыре года (1864-1867) земствам было дано 61 высочайшее повеление царя, 120 указов Се­ната, 130 распоряжений Министерства внутренних дел и указаний губернской администрации; за 1868 г. соответственно - 61, 105 и 2526.

Необходимо отметить, что довольно часто решения Сената были не в пользу земств.

В то же время необходимо отметить, что именно Сенат неодно­кратно защищал само право земских собраний направлять ходатай­ства правительству. Комитет министров, компетенция которого бы­ла очень широка, только в двух предусмотренных законом случаях занимался земскими делами: при отмене или изменении постановле­ний земских собраний, “не соответствующих общим государствен­ным пользам и нуждам” или “нарушающих интересы местного насе­ления”; при рассмотрении земских ходатайств. На заседаниях Коми­тета министров по этим вопросам принимали участие председатели Департамента государственной экономии и Департамента граждан­ских и духовных дел Государственного совета. После упразднения Комитета министров в 1906 г. эта категория дел передается во вновь образованный Совет министров¹⁰.

Проведя анализ сборников правительственных распоряжений по земским делам за 1864-1870 гг., можно утверждать, что Комитет ми­нистров нередко отклонял земские ходатайства, исходя из “буквы закона”, не желая возбуждать вопрос перед Сенатом о дополнении и корректировке существующего дореформенного законодательства

по некоторым вопросам. Так, в июле 1868 г. Комитет министров от­клонил ходатайство одного губернского земства о предоставлении прав государственной службы лицам, служащим в канцеляриях зем­ских учреждений, ссылаясь на то, что “по смыслу законоположений о земских учреждениях лицам, служащим в его учреждениях, прав государственной службы не присваивается”¹¹.

19 сентября 1869 г.

Следует отметить, что в решениях сенаторов по земским вопро­сам необходимость точного исполнения всеми субъектами админи­стративных правоотношений формальных требований закона стави­лась выше всех других соображений. Однако, поскольку некоторые нормы законов носили дореформенный характер и уже не соответ­ствовали административной практике взаимоотношений правитель­ственных структур с новыми органами в лице земств, сенаторы вы­нуждены были довольно часто давать толкование закона, ликвиди­руя существовавшие лакуны в законодательстве.

Особенно много правовых пробелов в первые годы существова­ния земств было в вопросах налогообложения. Только с 1866 по 1873 г. Сенат рассмотрел 64 дела о земских сметах (в последующие семнадцать лет, до принятия нового земского “Положения” 1890 г., - только 17)¹⁴. Довольно много дел касалось и взаимоотно­шений уездных и губернских земств. Несмотря на то что по “Поло­жению” 1864 г. уездным земствам не было предоставлено право подавать жалобы в Сенат на губернское земство, уже вскоре прак­тическая работа земских органов показала сенаторам, что требуется провести правовое уточнение по данному вопросу.

статьей 118 “Положения”, непосредственно обращаться в Прави­тельствующий сенат с жалобою на постановления губернского соб­рания”¹⁵. Уточняя это положение, через шесть лет (11 марта 1877 г.) Сенат вновь разъяснил: несмотря на то что в “Положении” о зем­ских учреждениях не содержится прямого указания, “каким поряд­ком разрешаются пререкания, возникающие между двумя или не­сколькими уездными земствами, следует заключить их на предмет ведомства губернского земского собрания”¹⁶.

Если обратиться к статистическим данным, то можно утвер­ждать, что наиболее активно Сенат занимался земскими вопросами с 1867 по 1875 г., рассмотрев 243 дела (или, по подсчетам А.А. Ярце­ва, 60,7% от всех земских дел). В более поздний период, когда земст­ва уже размежевались в отдельных вопросах с коронной админист­рацией, число земских дел, рассмотренных в Сенате, постепенно уменьшается (с 1883 по 1890 г. их оказалось 76 (19%)¹⁷.

А.А. Ярцев, проанализировав ежегодное издание “Сборник пра­вительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящихся” (за 1868-1904 гг.) утверждает, что нормотворческая деятельность правительственной бюрократии особенно активизиро­валась в 70-е годы: с 1868 по 1870 г. Сенатом было внесено 52 зако­нодательных изменения и принято 53 указа; МВД издал 64 циркуля­ра и 212 распоряжений по земству; Комитет министров издал 34 по­ложения об отклоненных ходатайствах¹⁸.

Необходимо отметить, что решения Сената по делам, касаю­щимся компетенции земских учреждений, нередко содержали много казусов, не имеющих существующих прецедентов. В таких случаях Сенат заботился прежде всего о юридической целесообразности ка­ждого решения. Так, в частности, в Сенате длительное время рас­сматривался вопрос о возможности подачи жалоб на земские упра­вы от частных лиц (в основном эти жалобы касались вопросов пра­вомерности размеров земского обложения).

Наконец, в циркуляре № 81 от 13 апреля 1866 г. Сенат вынуж­ден был разъяснить земским органам, что отсутствие в “Положе­нии” 1864 г. права инстанционного обжалования частными лицами земских постановлений “не есть какое-либо упущение со стороны законодательства, а напротив, вытекает из духа всего законополо­жения, определяющего, что земские учреждения в кругу предоста­вленной им власти действуют самостоятельно; пересмотр же по частным жалобам законных и вошедших в силу постановлений земских собраний был бы прямым нарушением этой самостоя­тельности и привел бы к тому, что земские учреждения, даже в своей хозяйственной деятельности и при соблюдении всех требо­ваний закона, оказались бы низшею инстанцией и притом такой, всякое постановление которой может быть пересмотрено по су­ществу и изменено”¹⁹.

В то же время сами земцы (в частности издатель газеты “Земст­во” В.Ю. Скалой) считали, что публикация закона об обжаловании частными лицами постановлений земских собраний “представляется совершенно” необходимой в интересах как частных лиц и обществ, так и самих земских учреждений, т.к. возможность обжалования их постановлений устранила бы множество нареканий и неудовольст­вий, которые так часто слышатся в настоящее время и подрывают в глазах населения авторитет земств”²⁰.

В качестве существенного недостатка Сената как высшего орга­на административного надзора следует отметить медлительность делопроизводства, которую отмечали многие современники, специ­ально занимающиеся вопросами административного надзора в Рос­сии (В.М. Гессен, С.А. Корф, М.А. Лозина-Лозинский, К. Рощин и др.). В частности, барон С.А. Корф в своем исследовании “Админи­стративная юстиция в России” (1905) отмечал, что «порядок дело­производства в Сенате отличается чрезвычайной сложностью: су­ществует масса ненужных и вредных формальностей, которая толь­ко создает медленность “движения дел”, не принося существенной пользы»²¹. Поэтому были нередки случаи, когда решение Сената принималось спустя два или три года после обращения в него земств или губернаторов.

Однако в целом стабилизирующая роль Правительствующего сената во взаимоотношениях между органами местного самоуправ­ления и губернской администрацией несомненна. Исходя из сущест­вующего законодательства, сенаторы нередко выносили решения в пользу земских органов, тем самым ставя преграды случаям адми­нистративного произвола в провинции. Это обстоятельство вызыва­ло известное раздражение у части правящей элиты: в некоторых проектах по местному управлению Министерства внутренних дел второй половины 80-х годов ставился вопрос об ослаблении роли Сената в вопросах административного надзора.

Необходимо отметить, что в отличие от некоторых стран Запад­ной Европы (Франции, например) в России по “Положению” 1864 г. не было административной юстиции в западноевропейском понима­нии, поскольку сам Сенат не был разделен на судебную и админист­ративную часть. Даже в начале XX в. (1907) правовед М.А. Лозина- Лозинский считал, что “само понятие административной юстиции еще не сделалось предметом общего достояния и господствующие даже среди юристов представления об этом институте весьма сбив­чивы”²². В этой связи вызывает обоснованное сомнение утвержде­ние А.А. Ярцева, что “Сенат обладал всеми правами фактически не­зависимого от администрации высшего административного суда”²³.

Скорее можно разделить мнение М.А. Лозина-Лозинского, что Сенат постоянно находился под административным прессингом ми­нистра юстиции и императора, и “если первая борьба - за власть

верховного управления - была проиграна Сенатом, потому что ис­точник этой власти - самодержавный государь стоял ближе к мини­страм, чем к Сенату, то вторую борьбу - за силу закона - Сенату удалось выиграть”²⁴.

Из центральных государственных учреждений, занимавшихся земскими вопросами, надо выделить Министерство внутренних дел. Министр внутренних дел, как лицо, ответственное за внутриполити­ческий курс страны, составлял свое мнение о земском самоуправле­нии прежде всего по отчетам и рапортам губернаторов и жалобам земств и частных лиц, проходившим через его канцелярию. До нача­ла XX в. МВД не проводило собственных ревизий земских учрежде­ний по губерниям. Из департаментов МВД с земскими делами были непосредственно связаны Хозяйственный и Общих дел, на обязанно­сти которых лежала подготовка соответствующих циркуляров, до­полняющих и уточняющих сферу деятельности и полномочий зем­ских органов и губернской администрации.

Особенно много циркуляров Хозяйственного департамента МВД (возглавляемого в 1861-1879 гг. А.Д. Шумахером, в 1880-1889 гг. А.Г. Вишняковым) выходило по вопросам о земских сборах и их раскладкам (№ 179 от 9 июля 1870 г. “О доставлении в Хозяйственный департамент сведений о взимаемых на земские по­требности сборах с различных предметов земского обложения”, в котором предписывалось доставлять в МВД не позднее ноября-де­кабря текущего года по установленным формам сведения о земских сметах с тем, чтобы затем осуществлять в феврале следующего го­да в типографии МВД ежегодные издания общего свода земских смет по губерниям; № 970 от 15 января 1875 г. “О доставлении ведо­мостей сметным исчислениям и раскладкам земских сборов”; № 2591 от 11 апреля 1886 г. “Относительно обложения земским сбором го­родских недвижимых имуществ”; № 4582 от 25 июня 1886 г. “О пра­ве земских учреждений отсрочивать взносы земских сборов”; № 4418 от 13 июля 1884 г. “По вопросу о том, вправе ли земские учреждения начислять пеню за несвоевременный взнос земского сбора с недвижимых имуществ в городах” и др.²⁵). Издание двух по­следних циркуляров вызвало обращение нескольких земств в Сенат, который, проделав большую нормотворческую работу, решил набо­левшие вопросы в пользу земских органов²⁶.

После проведения основных реформ Александра II, по автори­тетному мнению Н.П. Ерошкина, административно-хозяйственные функции МВД все более вытесняются административно-полицей­скими задачами²⁷. Это сказалось и на персональном составе руко­водства этого ведомства. После представителей либеральной части бюрократии С.С. Ланского (1855-1861) и П.А. Валуева (1861-1868) министрами внутренних дел были А.Е. Тимашев (1868-1878), А.С. Маков (1878-1880), Н.П. Игнатьев (1881-1882), Д.А. Толстой

(1882-1889)²⁸. Персональный состав руководства, за исключением короткого периода, когда министром был М.Т. Лорис-Меликов (6 августа 1880 -4 мая 1881), свидетельствует о несомненной тенден­ции к “поправению” политики МВД. Неслучайно поэтому все боль­шее значение в составе МВД приобретает Департамент полиции, явившийся преемником Третьего отделения Собственной е.и.в. кан­целярии, упраздненной 6 августа 1880 г.

О возрастании роли Департамента полиции в структуре МВД говорит тот факт, что руководство им с 1882 г. было возложено на товарища министра внутренних дел, который был одновременно и командиром Особого корпуса жандармов. Первые директора Департамента полиции В.К. Плеве (1881-1884) и П.Н. Дурново (1884-1893) значительно обновили состав департамента за счет привлечения сотрудников суда и прокуратуры и поставили дело по­лицейского сыска, по выражению Н.П. Ерошкина, “на широкую ногу”²⁹. Это обстоятельство не могло не отразиться на отношении чиновников Департамента полиции МВД к либерально настроен­ной части земских гласных и служащих и той их части, которая придерживалась народнических настроений. Так, в частности, один из исследователей земской демократической интеллигенции - Е.Г. Корнилов подсчитал, что в 70-е годы через агентуру МВД было выявлено 935 земских служащих, участвовавших в народо­вольческом движении³⁰. А в 1887 г., по отзыву Департамента поли­ции МВД, один из либеральных лидеров тверских земцев, губерн­ский гласный, предводитель дворянства и мировой судья Весьегон- ского уезда Ф.И. Родичев характеризовался как человек “безуслов­но вредный правительству”³¹. Естественно, что подобное отношение коронной бюрократии к части земцев не способствовало налажива­нию полноценного диалога по многим вопросам.

Хотя административный надзор за земскими органами осущест­влялся в России на нескольких уровнях, но основным из них был губернский. Главой местной администрации в пореформенной Рос­сии оставался губернатор.

К моменту введения земских учреждений институт губернатор­ства в Российской империи пустил прочные корни; постепенно, хотя и медленно, повышался образовательный уровень “хозяев губер­нии”. П.А. Зайончковский выделяет в 60-е годы XIX в. новый тип губернаторов, “тип либерального просвещенного администрато­ра”³². К нему можно отнести нижегородского губернатора, бывше­го декабриста А.Н. Муравьева, тобольского (позднее калужского) В.А. Грота. Однако в массе своей среди губернаторов преобладали люди, не имевшие специального образования и подготовки. Даже к началу XX в. (январь 1903 г.) четвертая часть всех губернаторов имела военные чины, более трети из них получили военное образо­вание³³.

Необходимо отметить, что высокое положение губернаторов в губернском обществе и администрации рождало у них известное чувство независимости. В соответствии с главой 2 Свода законов губернаторы назначались из родовитых дворян, которые, как правило, владели крупными поместьями, так что эффект финан­сового давления со стороны Министерства внутренних дел был ограничен. Кроме того, само управление обширной империей за­ставляло Министерство внутренних дел иметь своего агента на губернском уровне, который мог бы решительно и оперативно действовать и даже порой преступить границы закона, обязатель­ные для рядовых чиновников. В отношении же с вновь созданны­ми земскими органами чувство независимости губернаторов час­то отступало перед родственными или придворными связями председателей и гласных земств. Так, по свидетельству председа­теля Новгородской губернской земской управы Н.Н. Фирсова, новгородский губернатор Э.В. Лерхе постоянно “ощущал себя между двух огней. С одной стороны, министерство³⁴, а с другой - такие, например, земские гласные, как А.А. Суворов, который часто играет в карты с государем и запросто пьет чай у императ­рицы Марии Александровны; как А.А. Татищев, имеющий в вы­сшем и родовом дворянстве, а также бюрократических сферах ог­ромные связи... или как Н.А. Качалов, имеющий доступ к цесаре­вичу; или сенатор князь Шаховской и др.”³⁵. Такое положение ве­щей требовало от губернаторов известной адаптации к порефор­менным реалиям.

По “Положению” 1864 г. губернаторы в обязательном порядке посещали земские собрания в первый и последний дни сессий для со­вершения формальных церемоний их открытия и закрытия. Фор­мальным оказалось и право губернаторов утверждать в должности председателя земской управы. Губернские земские собрания, за ис­ключением экстренных, проводились, как правило, в декабре и сов­падали по времени с дворянскими собраниями. К началу 70-х годов организация сессий и повестка дня земских собраний стандартизиро­валась. Сессия обычно начиналась с рассмотрения протестов губер­натора, затем шло обсуждение смет, отчетов управ, предлагаемых к принятию постановлений и ходатайств, ознакомление с записками гласных. Сессии, как правило, длились по две-три недели. Заседания проходили два раза в день - утром и вечером.

С середины 70-х годов в практику вошли одно- двухдневные экс­тренные сессии, вызванные необходимостью принятия срочных мер в связи с недородом, недоимками населения, хищениями должност­ных лиц и изменениями в составе руководства управ. Основным во­просом, стоявшим на сессиях, было детальное обсуждение статей бюджета земств. После организационных процедур все земские соб­рания переходили к обсуждению действий администрации по зем­

ским вопросам. Согласно “Положению” 1864 г. ряд постановлений управ подлежал утверждению губернатора. На практике значитель­ная их часть не утверждалась. Таким образом, губернаторские про­тесты являлись одной из самых распространенных форм взаимоот­ношений двух структур.

Допустив институт выборного самоуправления в провинции, правительство вместе с тем уже с середины 60-х годов проводит ряд мер по усилению губернаторской власти. Впервые в высших правительственных сферах вопрос об этом встал уже в начале 1866 г. Министр внутренних дел П.А. Валуев вместе с шефом кор­пуса жандармов П.А. Шуваловым и министром государственных имуществ генералом А.А. Зеленым подготовили предложения по этому вопросу. Записка получила название “О мерах для немедлен­ного устройства административно-полицейского надзора в губер­ниях”. В ней речь шла о пределах губернаторской власти по отно­шению к земским учреждениям и судебным органам в связи с реформами 60-х годов. “Недостаточное значение власти губерна­торов, - говорилось в записке, - давно уже обратило на себя вни­мание высшего правительства: тем не менее среди совершившихся реформ по другим отраслям государственного управления и зако­нодательства вопрос о местных учреждениях и об усилении губер­наторской власти отодвинут был на второй план, несмотря на то что правильно устроенная администрация в губерниях составляет важнейшее условие для сохранения порядка и общественной тиши­ны”³⁶. В целях усиления надзора за административными и сослов­ными учреждениями авторы записки предлагали предоставить губернаторам право “производить во всякое время общую и вне­запную ревизию” в этих учреждениях.

Практической реализацией основных положений этой записки явилось постановление Комитета министров от 22 июля 1866 г., пре­доставившее губернатору дополнительные права. По нему власть губернатора фактически распространялась на учреждения всех ведомств, находившихся в губернии. Губернатор имел право произ­водить в любое время общую и внезапную ревизию во всех учреж­дениях губерний; не утверждать в должности чиновника любого ведомства в случае его политической неблагонадежности; закры­вать научные общества и т.д.³⁷

Однако положение губернаторов продолжало заботить минист­ра внутренних дел и после издания постановления Комитета минист­ров от 22 июля 1866 г., что в значительной степени было связано с начавшими давать первые плоды земской и судебной реформами. Появление на местах новых органов - губернских и уездных земских собраний, введение бессословных судов, ограничивающих произвол местных административных властей, подрывало положение “хозя­ев” губерний. Усиление власти губернаторов по закону 1866 г. не

распространялось на мировые суды, земские и городские органы са­моуправления и их служащих.

П.А. Валуев, опасаясь за крепость позиций губернаторской вла­сти, написал записку “О положении губернского управления” и в феврале 1868 г. представил ее Александру II. “Реформы шли быст­ро и почти одновременно, - отмечал автор записки, - обновляя все стороны государственного устройства и управления. В местной об­ластной администрации они привели к значительному ограничению круга ведомства губернатора, а следовательно, к уменьшению его влияния и власти. Камень за камнем был отделен от векового зда­ния, возникли новые учреждения, не имеющие с губернатором даже внешние связи... так что наказ губернаторам более и более превра­щался в мертвую букву, а его торжественные определения значения должности губернатора теряют всякую действительность”³⁸. Кон­кретизируя эти условия, он указывает, на то обстоятельство, что не­давно созданные земские учреждения еще не окрепли и не научи­лись справляться с многообразными возложенными на них обязан­ностями, тем не менее “уже ныне значительно сократились прямое влияние начальников губерний на быт края и, следовательно, их от­ветственность за ход дел, вверенных земскому самоуправлению”³⁹. Министр внутренних дел был серьезно озабочен положением губер­наторов в провинции: “Губернское управление стало пасынком в ад­министративной системе. Содержание губернаторов низкое, а отно­шение к ним неодобрительное и даже пренебрежительное”⁴⁰. С це­лью усиления полномочий губернаторов П.А. Валуев предложил “по возможности объединить губернскую администрацию в данных формах губернского правления”, предупреждать раздор властей, “не допускать публичного выражения недоверия к правительству и ме­стным административным органам”⁴¹.

Александр II заинтересованно отнесся к записке министра внут­ренних дел, однако ощутимых результатов она не дала. Вскоре после подачи записки царю П.А. Валуев ушел в отставку. Уже в период разгара борьбы с террористами, в 1870 г. Комитет министров предо­ставил право губернаторам и градоначальникам издавать обяза­тельные постановления, имеющие силу закона⁴². А еще через шесть лет, 13 июля 1876 г. Комитет министров принял постановление, которое предоставило губернаторам право издавать, в пределах вверенной им губернии, “постановления, направленные на обеспече­ние общественного порядка и безопасности, сообразно с местными условиями”⁴³.

Военный министр Д.А. Милютин оценил все эти меры, как при­званные “в особенности обуздать судебные и земские учрежде­ния”⁴⁴. Следует отметить, что силовые меры являлись следствием борьбы двух основных тенденций: ведомственного (линейного) уп­равления, с одной стороны, и децентрализации управления с подчи-

нением всех звеньев управления губернатору - с другой, которая ве­лась в бюрократических сферах всю первую половину XIX в. и пере­шла в пореформенную Россию⁴⁵.

Почти одновременно с постановлением Комитета министров от 22 июля 1866 г. вышло в свет и разъяснение Сената от 16 декабря 1866 г., развитое затем в закон от 19 августа 1879 г. о праве губерна­торов удалять неблагонадежных служащих из земств, которые ши­роко использовались в губерниях для борьбы с политическими дви­жениями⁴⁶. Все эти законодательные акты значительно повысили полномочия губернатора по сравнению с “Положением” 1864 г. и со­здали юридическую базу для оправдания в ряде случаев их произво­ла по отношению к земствам. В этом отношении можно согласить­ся с утверждением С.А. Корфа о том, что в России “губернаторы со­единяют в себе не только функции надзора, но и управления и тем вносят в дело надзора, которое должно быть беспристрастным, при­страстие и политику. Они слишком переобременены разнородными делами, часто недостаточно подготовлены, нередко это не юристы, а бывшие военные”⁴⁷.

“Именно в этой обстановке, - полагал П.А. Зайончковский, - появляются губернаторы-самодуры, творившие беззакония. К ним относились орловский губернатор П.В. Нехлюдов, пензенский

A. А. Татищев, черниговский А.К. Анастасьев”⁴⁸. Естественно, что подобные “хозяева губернии” не могли лояльно относиться к зем­ским органам, считая их “очагами либеральной заразы”. Характер­ны в этом отношении воспоминания председателя Черниговской губернской земской управы в 80-е годы В.М. Хижнякова. Он писал, что губернатор А.К. Анастасьев неоднократно посылал в Мини­стерство внутренних дел официальные письма с требованием уда­лить из Черниговского земства неблагонадежных, по мнению гу­бернской администрации, в политическом отношении лиц; в 1868 г. произвел обыск земской управы; постоянно писал доносы на

B. М. Хижнякова. Конфликт затянулся, и в него вынуждены были вмешаться вышестоящие инстанции Министерства внутренних дел. В Петербурге В.К. Плеве, в то время занимавший пост директора департамента полиции, в откровенной беседе с В.М. Хижняковым по поводу очередного доноса черниговского губернатора сказал: “Если бы я на время сделался министром внутренних дел, от чего из­бавь меня Господи (он повернулся к иконе и перекрестился), я ни од­ного дня не оставил бы Анастасьева в должности губернатора”. Но перед этим долго говорил о том, что “губернатор является в губернии представителем верховной власти, что министерство не может знать всего, что делается в губерниях, и вынуждено смотреть на все глазами губернатора”⁴⁹.

Земский гласный в Рязанском земстве А.И. Кошелев также не­мало натерпелся от рязанского губернатора Болдырева, о чем он не- 220

однократно писал в своих записках: “В губернском земском собра­нии 1871 года крепостнические наклонности все более и более про­являлись; рознь и интриги, начавшиеся в чрезвычайном собрании, продолжались и развивались и в этом очередном. Реакционное на­правление, видимо усилившееся в Петербурге, ободряло и наших крепостников. Губернатор, г. Болдырев, губернский предводитель А.Н. Реткин и гласный Егорьевского уезда, тамошний и предводи­тель и председатель уездной управы К.М. Афанасьев, человек ум­ный, но интриган в душе - всеми силами противодействовали нам, и, в особенности, губернской управе и ее председателю, кн. Волкон­скому”⁵⁰. Конечно, далеко не все губернаторы были подобны Ана- стасьеву и Болдыреву, хотя в русской литературе прочно сложился взгляд на хозяина губернии как царского сатрапа.

Что касается административного надзора за земствами, то наи­более важной в этом отношении являлась статья 9 “Положения” 1864 г., предоставлявшая губернатору право приостановить любое постановление, “противное земским или общим государственным пользам”⁵¹. Эта статья создавала множество трудностей в разреше­нии вопросов местного хозяйства. Правительственная бюрократия и часть общества часто обвиняли земство во всех неурядицах местно­го хозяйства: в неурожаях и недоимках, в плохом состоянии земских больниц, школ и дорог, в конфликтах с губернской и уездной адми­нистрацией. Парадокс заключался в том, что многие представители как администрации, так и земства часто конкретно не знали, каковы были пределы земского самоуправления в пореформенной России. Однако сама практика губернского и уездного хозяйства заставляла коронную администрацию и земских гласных и служащих сотрудни­чать в поисках способов решения таких вопросов, как народное образование, медицина, система кредитов, статистика т.д. В конце 60-x-80-e годы постепенно выработались определенные принципы механизма взаимодействия между губернаторами и земствами: дав­ление и компромиссы, методы урегулирования конфликтов.

В этих условиях изменялся и взгляд на главу местной админист­рации. Так, губернатор Самарской и Пензенской губерний И.Ф. Кошко смотрел на главу местной администрации как объеди­няющий губернию центр. По его мнению, “губернатор должен объ­единить все местное общество: у него должны встречаться круги дворянский, земский, чиновничий, представители городского само­управления”⁵². И.Ф. Кошко считал, что залогом успеха деятельно­сти губернатора является постоянное общение с людьми. Отчеты губернаторов в 70-е годы свидетельствуют, что линия сотрудничест­ва или, во всяком случае, благожелательного отношения к земствам характерна для многих руководителей губерний (Рязанская, Влади­мирская, Нижегородская и др.). Так, Нижегородский губернатор Кутайсов в 1878 г. в своей речи на губернском земском собрании

заявил, что “добрые отношения администрации к земству остаются прежние” и что “администрация скорее должна служить земству, а не наоборот, что он хорошо сознает, так как сам в настоящее время состоит членом земства”⁵³.

Следует, однако, отметить, что часто отчеты губернаторов о де­ятельности земских органов представляли краткую и невыразитель­ную отписку в Министерство внутренних дел. Так, в отчете петер­бургского губернатора за 1875 г. в разделе о земствах содержится краткая фраза, показывающая полное безразличие руководителя губернии к делам земства: “Деятельность земских учреждений в от­четном году, направленная, по-прежнему, к улучшению народного образования и путей сообщения, а также попечению о народном здравии, не представляла ничего особенно выдающегося”⁵⁴.

Неслучайно, И.А. Блинов в своем исследовании “Губернаторы. Историко-юридический очерк” из четырех видов контроля за губер­наторами со стороны Сената и МВД: донесения и отчеты самих губернаторов в Министерство внутренних дел; жалобы частных лиц и различных учреждений, подаваемые Сенату, сенаторам и минист­рам, проводящим ревизии губерний; протесты губернаторов; мате­риалы сенатских ревизий, выделял губернаторские отчеты как наи­менее достоверный источник для выполнения функции контроля за деятельностью “хозяев губернии”⁵⁵.

“К сожалению... приходится заметить, что губернаторы в сво­их отчетах часто весьма неточно передавали действительную кар­тину местной жизни, стремясь сообщаемыми сведениями пойти навстречу желаниям центрального правительства. Ввиду такого характера отчеты не могут служить сколько-нибудь полезным средством надзора за деятельностью губернатора”, - отмечал И.А. Блинов⁵⁶.

Постепенно сама практика взаимоотношений губернаторов с земствами приводила к “мирному сосуществованию” обоих сторон. По “Положению” 1864 г. губернатор имел право в течение семи дней остановить всякое, с его точки зрения незаконное, постановле­ние земских собраний. Земская управа вносила вопрос на вторичное обсуждение в земском собрании и сообщала результаты губернато­ру. “Вторичное внесение дела на обсуждение земского собрания и вторичное рассмотрение его губернатором было весьма полезным правилом, дававшим возможность и время представителю высшей правительственной власти в губернии и органам самоуправления взвесить все обстоятельства, сделать взаимные уступки и прийти к желанному соглашению, одним словом, оно служило делу создания гармонии в отношениях между двумя элементами провинции. Сенат­ские ревизии 1880 г. показали, что земские собрания относились чрезвычайно внимательно и без всякого недоброжелательства к протестам губернаторов, так, например, в Самарской и Саратовской

губерниях около половины таких протестов уважались земским со­бранием”⁵⁷, - отмечал И.А. Блинов. Только в случае, если при вто­ром рассмотрении вопроса в губернском земском собрании соглаше­ние с губернатором не было достигнуто, дело переходило на рассмо­трение в Первый департамент Сената.

Объективные трудности на губернском уровне управления, как уже отмечалось выше, создавало то обстоятельство, что “Положе­ние” 1864 г. законодательно не провело четкого разграничения функций администрации и земства. Так, Петербургский губернатор О.В. Лутковский считал, что “просто невозможно разграничить, где именно, согласно такому выражению закона, должны окончиться заботы земства и начинаться действия правительства”⁵⁸.

В целом земства ориентировались на административно-хозяйст­венную деятельность, а губернское правление и присутствия - на административно-полицейскую. Процесс функционального разме­жевания осуществлялся как снизу, естественным путем, так и свер­ху, законодательным. Земства стремились заниматься социальной сферой, участвовать в производственной инфраструктуре (позже и в предпринимательстве). Анализ земских ходатайств показывает, что они содержат много просьб отнести на казенный счет расходы по со­держанию местных государственных учреждений: тюрем, больших почтовых трактов и т.д. Процесс размежевания порождал конфлик­ты. Обоюдные мелкие нарушения закона, апелляции к Сенату соз­давали напряженную обстановку. Тем не менее, несмотря на взаим­ное недоверие, обе стороны вынуждены были идти на компромис­сы: администрация как ответственная перед правительством за об­щее состояние губернии, земство - как лишенное собственной исполнительной власти для взимания с населения земских налогов и сборов.

Самым чувствительным аспектом взаимоотношений губернато­ров и земств был контроль первых за последними. Он сводился к на­блюдению за законностью земских действий и решений, цензуре, жесткому административному контролю и полицейской опеке.

Губернская администрация и земские учреждения, связанные этими путами, были вынуждены вести многотомную постоянную переписку по всем, часто второстепенным, вопросам деятельности земств. В этом отношении показательно письмо московского вице- губернатора, направленное председателю Московской уездной зем­ской управы (июнь 1879 г.): “Государь Император по всеподданней­шему докладу министра народного просвещения 4 июля 1879 года высочайше повелеть соизволил, чтобы земские учреждения, обще­ства, сословия и частные лица, получившие установленным поряд­ком разрешение на открытие какого-либо учебного заведения, до­пускали к преподаванию и воспитанию в них лиц, имеющих на то право, не иначе как по предварительному соглашению, в училищах

1-го и 2-го разрядов - с Попечителем учебного округа, а в училищах 3-го разряда - с Директором народных училищ. О таковом Высочай­шем повелении, сообщенном мне г. министром внутренних дел в предложении от 16 сего года июля за № 3540, имею честь уведомить Ваше Высокородие для руководства”⁵⁹.

Во взаимоотношениях земства и государства острый характер приобрела проблема реализации законодательных норм на практи­ке. Путанное законодательство, бесконечный поток циркуляров приводили к тому, что земские управы были просто не в состоянии точно исполнять все распоряжения администрации, а губернаторы осуществить действенный контроль за исполнением. “Оттого-то весьма многие законы и административные распоряжения исполня­ются у нас только в городах; в уездах они исполняются только на бу­маге”, - отмечал в 1868 г. первый председатель Шлиссельбургской земской управы П.Л. Лилиенфельд⁶⁰.

С момента своего создания “Положением” 1864 г. земства были ограничены в самостоятельности, в местной хозяйственной компе­тенции и поставлены под административный контроль. Вместе с тем некоторые статьи этого закона имели туманный, двойственный смысл и могли по-разному трактоваться. Возможно, что последнее было допущено законодателями умышленно в силу ряда объектив­ных и субъективных причин. Процесс самоуправления и размежева­ния земств с местными государственными учреждениями приводил к разного рода трениям и конфликтам и вызывал необходимость по­стоянной законодательной корректировки.

В частности, например, по “Положению” 1864 г. земским учре­ждениям было предоставлено право печатать свои отчеты без пред­варительной цензуры. Однако губернская администрация косо смо­трела на это. Об этом ярко пишет в своей книге “Голос из земства” А.Н. Кошелев: “Местные администраторы, обеспокоенные, раздра­женные опубликованием на всю Россию их действий, подняли страшный шум, представляя собрания и даже управы чуть-чуть не гнездами заговорщиков и бунтовщиков, и уверяли, что при такой, будто бы непомерной гласности нет возможности управлять губер­ниями”⁶¹.

В июне 1867 г. Александр II утвердил мнение Государственного совета, запрещавшее без разрешения местного губернского началь­ства печатать состоявшиеся в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях постановления, отчеты о за­седаниях и т.д. По мнению земцев, действие этого закона было са­мое тяжкое: газеты и журналы не сообщали о действиях земских и других собраний не вследствие какого-либо соглашения между ни­ми, а из-за невозможности печатать корреспонденции без отсылки их вновь в те места, откуда они были получены на предварительную цензуру местных губернских начальств⁶². Эта традиция сохранялась

и в последующие годы. Так, только за 11 месяцев 1901 г. (с 8 февра­ля по 11 декабря) потребовалось 75 разрешений московского губер­натора на печатание материалов Московской губернской земской управы⁶³. При этом Московская земская управа обязана была пре­доставлять всю свою печатную литературу в двух экземплярах гу­бернатору для контроля. Запрещалось печатать отчеты земских уп­рав в количестве, превышающем число гласных⁶⁴.

Помимо трений с коронной администрацией определенные кон­фликтные ситуации на губернском и уездном уровнях уже с середи­ны 60-х годов наметились внутри самих земских органов, прежде всего управ. В этом отношении очень интересны проекты реоргани­зации земских органов и местного, прежде всего крестьянского уп­равления (с которым земства находились в непосредственном конта­кте по административно-хозяйственным, медицинским и другим во­просам), разработанные земскими гласными. В них, как в зеркале, отражаются наболевшие вопросы земского самоуправления: бюро­кратизация управ, вопросы о целесообразности институтов мировых судей и крестьянских по земским делам присутствий.

В 1865 г. гласный Новгородского земского собрания П. Гурьев составил записку, в которой, проанализировав недостатки в работе земства, пришел к выводу, что в целях повышения эффективности его работы необходимо:

изменить отчетность управ, создать “летучий хозяйственный ли­сток”, позволяющий постоянно держать гласных и членов управ в курсе выполнения распоряжений земских собраний;

упорядочить взимание земских налогов, постепенно переходя от поземельного к подоходному налогу;

в целях налаживания связи между отдельными населенными пунктами обратить особое внимание на дорожное строительство.

П. Гурьев особенно подчеркивал для повседневной хозяйствен­ной деятельности земства значение уездной управы как центра, сво­его рода оперативного штаба, уезда. Он отмечал, что, к сожалению, управа превращается в “бумажную канцелярию” из-за обширной пе­реписки с местной и петербургской администрацией: “Орган, по­средством которого указано действовать нашему земскому собра­нию в черте уезда, есть уездная управа... Так как это учреждение имеет характер чисто исполнительный и притом непосредственно­хозяйственный, то необходимо пожелать, чтобы оно устроилось бо­лее на манер хорошей купеческой конторы, или другого, подобного ей частного учреждения, нежели на манер наших канцелярий с их присутствиями. Нельзя не пожелать членам управы, чтобы они не увлекались канцеляризмом, состоящим в писании и отписывании разного рода официальных бумаг, т.к. под видом этого рукоделия можно и ничего существенного полезного не делать и в то же время казаться слишком много занятым. Нам надобно так устроиться, что­

бы управа была сильна силою земского собрания, а не своею чинов­ническою обстановкой”⁶⁵.

Среди предложений земцев ставился вопрос и о вознагражде­нии гласным и членам управ. Отстаивая принцип преобладания в земствах поместного дворянства, газета “Московские ведомости” писала в 1865 г.: “Самоуправление возможно только в том случае, если в обществе есть достаточный класс, способный взять власть в свои руки и пользоваться ею в общих интересах. В России это ус­ловие есть; по крайней мере есть для него нужные элементы... Эти элементы заключаются в крупном землевладении, в высших раз­рядах нашего поместного дворянства”. По мнению газеты, “без­возмездная служба в земских учреждениях - главное средство, чтобы избавить эти учреждения от развития в них дикой и слепой демократии”⁶⁶. Настроения поместного дворянства дополняет на­писанная с ярко выраженных продворянских позиций записка гласного Подольского уезда генерал-майора П.М. Голенищева- Кутузова-Толстого, представления им в ноябре 1865 г. в Москов­ское губернское земское собрание. “Для того, кто по каким-ни­будь обстоятельствам поставлен в необходимость заботиться о своих личных выгодах более, нежели об общественных, - утвер­ждал он, - тому гораздо лучше вовсе не принимать на себя обще­ственной службы, а что из среды людей в избытке одаренных и материальными и нравственными средствами для службы по зем­ским учреждениям недостатка не будет, в том я свидетельствую именами постоянных моих сотоварищей по собранию”⁶⁷.

Несмотря на целую кампанию 60-х годов, организованную поме­щиками в прессе, как считает Б.Б. Веселовский, “агитация в пользу привилегий для крупных собственников потерпела неудачу”⁶⁸. В ря­де земств (до 40) с целью облегчения возможности участвовать в земских собраниях менее состоятельным сословиям, преимущест­венно крестьянам, было предложено назначать суточные и прогон­ные деньги гласным. Инициатива возбуждения этого вопроса исхо­дила от либерально настроенных земских гласных (Н.А. Корфа, А.В. Скульского и др.) и от гласных-крестьян, которые за неимени­ем средств часто отказывались посещать земские собрания, особен­но губернские. Так, в 1866 г. по этой причине сложили свои полно­мочия два губернских гласных от Камышинского земства; в 1871 г. пять гласных - крестьян Повенецкого земства заявили об отсутст­вии средств для проживания в городе во время сессии и т.д.⁶⁹

Вместе с тем некоторые гласные-крестьяне, благодаря рабо­те в земстве, приобщались к местному управлению и даже соста­вляли дельные проекты переустройства местного управления в стране. В этом отношении особенный интерес представляет запи­ска с предложениями Пошехонскому земству, составленная глас­ным от крестьян живописцем С.Я. Деруновым (село Космодемь-

янское Пошехонского уезда Ярославской губернии). В записке, написанной в 1881 г., он подвергает резкой критике крестьянские по земским делам присутствия. С.Я. Дерунов подсчитал, что с 1874 по 1881 г. на содержание И непременных членов и канцеля­рий уездных по крестьянским делам присутствий в Ярославской губернии израсходовано 250 тыс. руб.⁷⁰ “Я подаю откровенно свой голос за упразднение уездных по крестьянским делам при­сутствий. Я держусь того мнения, что они отжили свой век, если допустить, что когда-нибудь они жили, а не были мертворожден­ными при самом своем зародыше и выходе... на земский свет”⁷¹, - писал крестьянин.

Предложения гласного С.Я. Дерунова сводились к следующему: помимо упразднения уездных по крестьянским делам присутствий, которые “в том виде, как они существуют, не доставляют пользы ни государству, ни народу, ни вообще земству”, необходимо “ходатайст­вовать перед правительством через Ярославское губернское зем­ское собрание о том, чтобы выкуп всех временнообязанных кресть­ян был закончен в скорейшее время, так как все русское земство яв­ляется неповинным ответчиком (в финансовом смысле) за дела, касающиеся только двух сословий, т.е. дворян, имеющих вре­меннообязанных крестьян, и сих последних”⁷². С.Я. Дерунов поставил вопрос и об изменении принципа выборов гласных, который, по его убеждению, должен быть основан не на сословном, а на образова­тельном цензе.

В 1866 г. свой проект переустройства земского и крестьянского управления предложил Московскому земскому собранию гласный Н.М. Смирнов. Он видел основную причину неэффективности мест­ного управления в несовершенстве законодательства и слабости во­лостного управления и сельских старост. Свои предложения Смир­нов свел к пяти основным пунктам:

- полностью подчинить земским управам сельские и волостные управления и закрыть мировые учреждения;

- усилить в уездах административный и полицейский надзор; с этой целью увеличить число волостей, положив за основу волост­ного деления церковный приход;

- значительно увеличить количество народных училищ;

- в целях повышения нравственности и борьбы с алкоголизмом сократить количество кабаков и питейных домов, повышать цены на вино, увеличить акцизы;

- учредить под руководством местных земских управ приходские попечительства, под наблюдение которых передать церкви, больни­цы, запасные хлебные магазины, пожарную часть, страхование от огня, проселочные работы.

Приходские попечительства по проекту Н.М. Смирнова выби­рают приходской совет. В него должны войти все помещики уезда,

местные священнослужители, церковный староста, волостной стар­шина и все сельские старосты⁷³.

На несовершенство законодательства, административный прес­синг, бесправие крестьянства обратил внимание в своей записке А.И. Кошелев, много лет отдавший деятельности в качестве миро­вого судьи и земского гласного в Рязанской губернии. Он предлагал ввести земскую полицию, исполняющую распоряжения земской уп­равы, предоставить самим земским собраниям право избирать пред­седателя, понизить возраст гласных до 21 года, положить предел всевластию волостной администрации. В своей записке “О некото­рых изменениях в устройстве земских учреждений” (1881) он писал: «Крестьяне должны избирать гласных непременно из своей среды; но волостных старшин, волостных писарей и сельских старост сле­дует включить в ст. 36 “Положения”, т.е. лишить их права быть гласными... Старшины и писари суть вовсе не представители кресть­янства, особенно при нынешнем крестьянском самоуправлении: они - покорные слуги... исправника»⁷⁴. А.И. Кошелев поставил воп­рос о целесообразности предоставлять крестьянам-гласным путе­вые и кормовые деньги в период земских собраний (от 1,5 до 2 руб. в день). Он отмечал, что одной из основных причин конфликтов земств с коронной администрацией являются ограничительные тен­денции в законодательстве 60-х годов; министерские циркуляры «до того извращали своими разъяснениями и действиями смысл статей “Положения о земских учреждениях”, что последние вынуждены были или превратиться в покорных слуг не только начальника гу­бернии, но и подчиненных ему чиновников, или образовать оппози­ционные инстанции»⁷⁵.

В мае 1881 г. под влиянием оживления общественных дискуссий о месте земства в системе административного управления при мини­стре М.Т. Лорис-Меликове земец А.В. Рутковский подготовил про­ект переустройства земского самоуправления, в котором выдвига­лись четыре основных положения: расширение избирательных прав, дающее возможность участвовать в земских делах “и бедней­шим классам общества” с тем, чтобы теснее связать интересы цело­го общества с интересами избирателей и выборных; увеличение от­ветственности гласных и введение оплаты их деятельности; назначе­ние земских гласных на такие административные должности, как становые, исправники, уездные градоначальники, что позволит, по мысли автора проекта, теснее связать земство с правительством, а также повысит авторитет коронной администрации в губернии и уездах⁷⁶. “Тот порядок, при котором будет возможно меньше инт­риг, искательств и всякий будет вернее получать, что заслужил, на­до считать наилучшим и в отношении прочности власти, и в отноше­нии спокойствия общества, и в отношении целости и могущества го­сударства”, - утверждал автор проекта⁷⁷.

Интересно, что в проектах земских гласных отразилась всесо- словность комплектования земских органов, поскольку их авторами были дворяне (П.М. Голенищев-Кутузов Лол стой, А.И. Кошелев, А.В. Рутковский), крестьянин (С.Я. Дерунов), представители торго­вого капитала (П. Гурьев, Н.М. Смирнов).

В том же 1881 г. в газете “Земство” была опубликована серия очерков А. Смирнова, поднимавшего злободневные вопросы раз­межевания сферы деятельности земского самоуправления с уезд­ной и губернской администрацией⁷⁸. Автор полагал, что в уездах непременно должна быть создана земская волость⁷⁹. В очерке “Губернское земство и губернское управление” он предлагал повысить значение земских управ и сосредоточить в них все хозяйственное и административное управление. В них, как и в губернских управах, помимо гласных должны были войти пред­ставители правительственной администрации с правом совеща­тельного голоса⁸⁰.

Интересно отметить, что А. Смирнов в своем проекте частично предвосхитил некоторые статьи земского “Положения” 1890 г. Так, в частности, он считал, что при слиянии земского и государственно­го управления в губерниях и уездах “разницы в привилегиях службы между выборными и правительственными служащими быть не должно. Все должны иметь равные права на пенсию”⁸¹.

Существовали и другие аспекты “неравноправия” земских глас­ных. Несмотря на то что всесословный характер земства по “Поло­жению” 1864 г. придал этим органам роль связующего звена между провинциальным обществом и правительственным аппаратом, как показывают статистические данные, пропорционального представи­тельства в них не было с самого начала. Результаты выборов на пер­вое трехлетие в целом свидетельствовали об установлении пример­ного баланса основных социальных групп общества в уездных соб­раниях при доминировании двух сословий - дворянства и крестьян­ства. Вместе с тем уже первые земские выборы показали достаточ­но высокую степень эффективности системы цензовых “сдержек и противовесов” в избирательной системе. Если в уездных собраниях первых созывов по 29 губерниям среди 11 тыс. 915 гласных дворян и крестьян было примерно одинаково (соответственно 4962 и 4581), то в губернских собраниях (2055 человек) дворяне и чиновники имели многократное преимущество по отношению к другим социальным группам (дворяне и чиновники - 1524 человека, крестьяне - 217, купечество - 225, духовенство - 78 человек)⁸².

Преобладание в уездных земских органах двух “земледельче­ских классов вызвало к жизни такую проблему, вставшую перед земством, как частые неявки гласных на заседания управ и земские съезды. В монографии А.Ю. Шутова приведены многочисленные факты абсентеизма дворян и манкирования ими своих обязанностей

земских гласных⁸³. Крестьяне же, в силу недостаточности средств, часто не могли приехать из своих сел в губернский город, так как пе­ред ними вставали вопросы проживания, питания и т.д. Поэтому с самого начала работы уездных земских собраний они столкнулись с проблемой обеспечения кворума заседаний. Этот вопрос неодно­кратно рассматривался на заседаниях Государственного совета в 1866-1867 гг., обсуждавших проблему законности состава малочис­ленных земских собраний, но законодательно контроль за явкой гласных был предусмотрен только по земскому законодательству 1890 г.

Подводя итоги взаимодействия властных структур с органами земского самоуправления в 60 - 80-е годы, важно отметить, что, хо­тя функции земств были ограничены строго хозяйственными вопро­сами и делами местного значения, само появление органов земского самоуправления заметно изменило систему местного управления Российской империи, ослабив роль бюрократии. Существование вы­борного института в стране с неограниченной монархией неизбежно приводило к конфликту между земскими органами самоуправления и коронной администрацией. Следует отметить, что это происходи­ло и из-за несовершенства “Положения” 1864 г., некоторые статьи которого имели нечеткий, двойственный смысл, позволявший по- разному трактовать их на практике, давая возможность губернатору для определенного административного произвола.

По законодательству не было создано стройной и централизо­ванной системы земских органов, учитывающей исторические тра­диции Россий. К недостаткам “Положения” 1864 г. следует отнести и неточность разграничения круга хозяйственно-распорядительных вопросов, находящихся в ведении коронной администрации и земст­ва. Это послужило основой для многочисленных конфликтов между ними.

Главное значение “Положения” 1864 г. состояло в том, что вве­денные по нему земства стали первым российским опытом органи­зации местного самоуправления на принципах всесословности и са­мофинансирования. Этот опыт оказался вполне успешном даже в ус­ловиях самодержавной монархии.

Однако процесс размежевания деятельности земств с местны­ми государственными учреждениями приводил к разного рода тре­ниям и вызывал необходимость постоянной законодательной кор­ректировки. Представители Министерства внутренних дел пони­мали, что местное управление нуждается в частичной реорганиза­ции. С этой целью создавались различные комиссии, самой круп­ной из которых была “Особая комиссия для составления проектов местного управления под председательством статс-секретаря М.С. Каханова (1881-1885)”, о которой речь пойдет в следующей главе монографии.

¹ Государственность России: Государственные и церковные учреждения, со­словные органы и органы местного самоуправления, единицы администра­тивно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV - февраль 1917 года): Словарь-справочник. Кн. 4. М., 2001. С. 85.

² Цит. по: Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX вв.). М., 2001. С. 39.

³ Там же.

⁴ Ярцев А.А. Сенат и земства (1864-1890) // Общество и власть: Межвузовский сборник научных работ. В 2 ч. СПб., 2001. Ч. 1. С. 283.

⁵ ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 2. Д. 1033. Л. 2.

⁶ Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящихся (за 1864, 1865, 1866 и 1867 г.). СПб., 1868. Т. I. С. 156-157.

⁷ ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 2. Д. 984. Л. 22, 24.

⁸ Ярцев А.А. Указ. соч. С. 293.

⁹ Там же.

¹⁰ Куликов В.В. Указ. соч. С. 45.

¹¹ Сборник правительственных распоряжений... за 1868 г. СПб., 1870. Т. II. С. 201-202.

¹² Сборник-правительственных распоряжений... за 1870 г. СПб., 1872. Т. IV. С. 3.

¹³ Там же. С. 3.

¹⁴ Ярцев А.А. Указ. соч. С. 296.

¹⁵ Там же. С. 288.

¹⁶ Там же. С. 289.

¹⁷ Там же.

¹⁸ Ярцев А.А. Земство и государственная власть в 1864-1904 гг. (на материалах Северо-Западных губерний) // Земский феномен: Политологический подход. Екатеринбург, 2001. С. 48.

¹⁹ Цит. по: Земство. М., 1881. № 55.

²⁰ Там же.

²¹ Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2-3. СПб., 1910. С. 339.

²² Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование Пра­вительствующего сената//Журнал Министерства юстиции. СПб., 1907. № 12. С. 2.

²³ Ярцев А.А. Сенат и земства. Ч. 1. С. 294.

²⁴Лозина-Лозинский М.А. Указ. соч. С. 154.

²⁵ Урусов В.П. Сборник циркуляров и распоряжений МВД, относящихся до гу­бернаторов, вице-губернаторов, советников губернских правлений, канцеля­рий губернаторов, городских типографий, строительных и врачебных отде­лений, а также до городских и земских учреждений. М., 1896. С. 33-34, 522-523, 527.

²⁶ Там же. С. 527.

²⁷ Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной Рос­сии. 3-е изд. М., 1983. С. 207.

²⁸ Государственность России... М., 2001. Кн. 3. С. 71.

²⁹ Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 209.

³⁰ Корнилов Е.Г. Земская демократическая интеллигенция и ее участие в рево­люционном движении 70-х гг. XIX в. Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1973. С. 8.

³¹ См.: Шаховской Д.И. Избранные статьи и письма. 1881-1895. М., 2002. С. 33.

³² Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 210.

³³ Там же. С. 211.

³⁴ Имеется в виду Министерство внутренних дел.

³⁵ Фирсов Н.Н. Силуэты времени реформ // Исторический вестник. СПб., 1910. № 3. С. 367.

³⁶ Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров (К 100-летию Комитета министров. 1802-1902). Т. III. Ч. 1. СПб., 1902. С. 130.

³⁷ М.С. Губернатор // Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. IX (18). СПб., 1893. С. 839.

³⁸ ЦГИА СПб. Ф. 908. On. 1. Д. 297. Л. 3^.

³⁹ Там же. Д. 104. Л. 112.

⁴⁰ Там же. Л. 120.

⁴¹ Там же. Л. 130.

⁴² Середонин С.М. Указ. соч. С. 144.

⁴³ М.С. Губернатор. С. 839.

⁴⁴ ОР РГБ. Ф. 169. Картон 11. Д. 17. Л. 8-9.

⁴⁵ См.: Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1860). М., 1985. С. 19.

⁴⁶ ПСЗ-2. Т. LIV. Отд. 2. СПб., 1881. № 59947. С. 56.

⁴⁷ Корф С.А. Указ. соч. С. 340.

⁴⁸ Зайончковский П.А. Указ. соч. С. 213.

⁴⁹ Хижняков В.М. Воспоминания земского деятеля. Пг., 1916. С. 174.

⁵⁰ Кошелев А.И. Записки. (1812-1883). Берлин, 1884. С. 205-206.

⁵¹ ПСЗ-2. Отд. 1. Т. XXXIX. СПб., 1867. № 40457. Ст. 9. С. 2.

⁵² Кошко И.Ф. Воспоминания губернатора: Новгород-Самара-Пенза. Пг., 1916. С. 189.

⁵³ Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 3. С. ИЗ.

⁵⁴ РГИА. Ф. 1284. Оп. 69. Д. 321. Л. 11-11 об.

⁵⁵ Блинов И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 340-343.

⁵⁶ Там же. С. 341-342.

⁵⁷ Там же. С. 295.

⁵⁸ РГИА. Ф. 1282. Оп. 2. Д. 13. Л. 482.

⁵⁹ ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 2. Д. 1003. Л. 12.

⁶⁰ П.А. [Лилиенфельд]. Земля и воля. СПб., 1868. С. 189.

⁶¹ Кошелев А.Г. Голос из земства. Вып. 1. М., 1869. С. 19.

⁶² Там же. С. 19-20.

⁶³ ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 2. Д. 1184. Л. 1-75.

⁶⁴ Там же. Ф. 17. Оп. 41. Д. 165. Л. 4.

⁶⁵ Гурьев П. Предложения Новгородскому уездному земскому собранию глас­ного Петра Гурьева. СПб., 1865. С. 2.

⁶⁶ Московские ведомости. 1865. № 70.

⁶⁷ Мнения и предложения гласного Подольского уезда генерал-майора Павла Матвеевича Голенищева-Кутузова-Толстого, представленные им в Москов­ское губернское земское собрание. М., 1865. С. 2.

⁶⁸ Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 62.

⁶⁹ Там же. С. 63.

⁷⁰ Дерунов С.Я. Мнения земца о крестьянском самоуправлении: (По поводу ре­формы уездных по крестьянским делам присутствий). Ярославль, 1881. С. 5.

⁷¹ Там же. С. 18.

⁷² Там же. С. 31.

⁷³ Смирнов Н.М. Предложения Московскому губернскому земскому собранию гласного Н.М. Смирнова. СПб., 1866. С. 16.

⁷⁴ Кошелев А.И. О некоторых изменениях в устройстве земских учреждений. М., 1881. С. 11.

⁷⁵ Там же. С. 17.

⁷⁶ Рутковский А.В. Проект переустройства земского самоуправления на новых началах. СПб., 1905. С. 51-52.

⁷⁷ Там же. С. 52.

⁷⁸ См.: Земство. М., 1881. № 17, 18, 19, 20, 25, 26, 35, 36. 37,44, 47.

⁷⁹ Там же. № 44. С. 8.

⁸⁰ Там же. № 44. С. 7; № 47. С. 10.

⁸¹ Там же. №47. С. 11.

⁸² Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918. С. 8-9.

⁸³ См.: Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917 гг.). М., 1997. С. 91.