Политизация органов самоуправления и вопрос О СОЗДАНИИ ВОЛОСТНОГО ЗЕМCTBA

В октябре 1894 г. скончался Александр III, на протяжении сво­его тринадцатилетнего царствования твердо придерживающийся охранительных начал во внутренней политике вообще и в земском вопросе, в частности.

Несмотря на успешное начало модернизации экономики, к кон­цу царствования Александра III в российской государственности, по мнению ряда современных исследователей, все более просматрива­лись такие черты, как неконституционность, анаэробность граждан­ского общества, сословная корпоративность и бюрократичность².

Руководствуясь соблюдением высших государственных интере­сов, верховная власть России обеспечивала социальную стабиль­ность, экономический и культурный прогресс, решала внешнеполи­тические задачи государства. Императору принадлежала решающая роль во всех сферах жизни общества, и долгое время все социаль­ные группы относились к нему, как к высшему арбитру, законному и единственному источнику их прав и обязанностей. По утвержде­нию юриста Ф.В. Тарановского, такой взгляд на самодержца был связан с тем, что в абсолютной монархии один государь является “единственным прямым и непроизводным органом государства”; только с учреждением народного представительства “юридическая личность государства отделилась от личности государя”³,

В целях самосохранения самодержавие научилось находить ком­промиссные решения с образованной частью общества.

шихся разработкой данной проблематики, до движения декабристов в стране доминировало позитивное отношение общества к самодер­жавию; при Николае I усилились латентные формы осуждения по­лицейского государства. Ситуация усложнилась со второй половины XIX в.: отношения между верховной властью и либеральной обще­ственностью то теплели и проявлялись во взаимном сотрудничестве (60-70-е годы XIX в.), то порой сменялись настороженным охлажде­нием (с конца 1870-х годов); порой доходили до оппозиционных на­строений (середина 1890-х - 1907 годы)⁴.

Восшествие на престол нового императора Николая II земские собрания встретили с большими ожиданиями и выразили свои наде­жды “на осуществление плодотворного служения Родине посредст­вом открытого доступа к престолу голоса земства как выразителя местных и общественных нужд и общих интересов”⁵. К единению с верховной властью призывали в своих адресах курские, московские, новгородские, орловские, псковские, смоленские, саратовские, твер­ские, тульские, черниговские гласные. Известное своим либерализ­мом Тверское губернское земство выступило с адресом, который был воспринят властью как конституционное требование. В нем го­ворилось о надеждах земцев на возможность “для общественных учреждений выражать свое мнение по вопросам, их касающихся, дабы до высоты престола могли достигать выражение потребности и мысли не только представителей администрации, но и народа рус­ского”⁶. Характерно, что этот адрес принят царем не был, а на тек­сте доклада о нем министра внутренних дел Николай II наложил резолюцию: “Я чрезвычайно удивлен и недоволен этой неуместной выходкой 35 гласных губернского земского собрания”⁷.

Надежды земцев на плодотворное сотрудничество с новым са­модержцем рассеялись уже в начале его царствования. 17 января 1895 г. в Большом зале Зимнего дворца Николай II устроил торже­ственный прием по случаю своего бракосочетания для депутатов от дворянства, земств, городов и казачьих войск.

го характера. Руководствуясь этим принципом, царь не любил зем­ско-либеральную оппозицию, которая, хотя и с охранительных по­зиций, но критиковала беззакония и произвол коронной админист­рации. Николаю II особенно были близки слова князя В.П. Мещер­ского: “Как в себе не зажигай конституционализма, ему в России ме­шает сама Россия, ибо с первым днем конституции начнется конец единодержавия, а конец самодержавия есть конец России”⁹.

Со своей стороны, либерально настроенные земцы видели в са­мом носителе верховной власти “заложника” бюрократической сис­темы. Их настроения емко выразил князь Д.И. Шаховской (земский гласный в Ярославской губернии с 1889 г.) в своей брошюре “Адре- сы земств 1894-1895 гг. и их политическая программа”, изданной в Женеве. Он отмечал, что “грубость произвола бюрократии и бес­стыдство выражаемых ею противообщественных стремлений дохо­дят до таких пределов, что не может не коробить всякого способно­го чувствовать по-человечески; правда, теперешний порядок ставит самого носителя верховной власти в жалкую зависимость от людей, которым он сам не верит и которых он в душе презирает”¹⁰.

В.А. Маклаков, впоследствии один из лидеров кадетов, писал, что “в 80-х годах уже были зародыши, которые при своем естест­венном развитии вели Россию к конституционному строю и готови­ли кадры будущей государственной власти.

К началу 90-х годов, когда стала очевидна политическая беспер­спективность традиционного либерализма в России, среди лидеров земской оппозиции наметились новые тенденции. В земском либе­ральном движении выделяются два основных течения: конституци­онное (радикальное) во главе с одним из лидеров Тверского земства И.И. Петрункевичем и консервативное - во главе с председателем Московской губернской земской управы Д.Н. Шиповым.

Д.Н. Шипов был богатым помещиком (владельцем 34,5 тыс. десятин земли и Судиславского завода по переработке древесного спирта) в Костромской губернии. Годовой доход Д.Н. Шипова соста­влял 50 тыс. руб. в год. Будучи человеком материально независи­мым, он предпочел службе в столице жизнь в родовом подмосков­ном имении Ботово и занятия земской деятельностью. В 1877 г. Д.Н. Шипов избирается земским гласным Волоколамского уезда: с 1893 по 1904 г. возглавляет Московскую губернскую земскую уп­раву, заменив на этом посту ее первого председателя Д.А. Наумова, который руководил ею 28 лет. К этому времени Московская губер­ния превратилась в один из наиболее влиятельных центров земской

жизни, в котором работали многие известные специалисты: стати­стики В.И. Юрлов и Н.А. Каблуков, врачи Е.А. Осипов и И.В. По­пов, агрономы В.Г. Бажаев и Е.А. Владимирский и др.

Нельзя не согласиться с князем П.Д. Долгоруким, считавшим, что Московское земство стало общепризнанным центром объедине­ния земских сил “не только оттого, что там, как в центре России, сходились десять железных дорог, но и потому, что многие земцы приезжали в Московское губернское земство, богатое и составом деятелей, и средствами, знакомиться с некоторыми образцово по­ставленными сторонами земского хозяйства”¹².

Д.Н. Шипов, продолжая начатое Д.А. Наумовым, по выражению министра внутренних дел В.К. Плеве, стал “фактически самозван­ным лидером земских съездов”¹³. Он являлся инициатором многих общественных акций, автором большого числа адресов и записок, которые направлялись в высшие органы власти, включая и импера­тора. Д.Н. Шипов отводил земству роль своего рода местной школы самоуправления, считая его “общественным союзом всего населе­ния данной местности”, в правильном развитии деятельности кото­рого заинтересовано все местное население. Возглавляя консерва­тивно-либеральное крыло земского движения, он смотрел на земст­во как “на самоуправляемую местно землю с самодержавным царем во главе”, противопоставляя земское самоуправление бюрократии¹⁴. В концентрированной форме эти взгляды части земцев, потрясен­ных словами императора об их “бессмысленных мечтаниях” в делах государственного управления, Д.Н. Шипов выразил в открытом письме Николаю И, написанном через два дня после речи царя на приеме делегации от дворянства и представителей органов местного самоуправления (19 января 1895 г.). “Ваше неудачное выражение, - писал он, - не просто редакционный промах: в нем сказалась целая система. Русское общество прекрасно поймет, что 17-го января говорила Вашими устами вовсе не та идеальная самодержавная власть, носителем которой Вы себя считаете, а ревниво оберегаю­щая свое всемогущество бюрократия. Этой бюрократии, начиная с Комитета министров и кончая последним урядником, ненавистно расширение общественной самодеятельности даже на почве сущест­вующего государственного порядка¹⁵.

Настороженное отношение правительства к земским органам усиливала консервативная пресса. Так, преувеличивая опасность мнимой самостоятельности земства и отстаивая незыблемость мо­нархического принципа, не допускающего иных учреждений, наде­ленных властью, газета “Московские ведомости” утверждала: “Ук­лонившись от своих прямых обязанностей и увлекаемые смещением понятий о задачах правительственной власти и роли местных обще­ственных совещаний, земства создали своего рода государство в го­сударстве, являясь живым средостением между народом и государст­

венной властью”¹⁶.

В этом отношении показательны два примера. Первый из них касается организации мер помощи голодающим в 1891 г. На борьбу с последствиями сильного неурожая государство выделило 280 млн руб. (сумму, явно недостаточную для оказания эффектив­ной помощи голодающим в 29 губерниях). Дополнительные расходы земств по борьбе с голодом вызвали недовольство в правительствен­ных сферах. Бюрократия стала обвинять земства в расточительно­сти и преувеличении масштабов бедствия. Министр внутренних дел И.Н. Дурново направил в Государственный совет записку, в которой попытался привести аргументы о неспособности земств оказывать эффективную продовольственную помощь. Он предложил создать при МВД особый отдел и передать ему эту работу. Царь и Государ­ственный совет поддержали мнение министра¹⁸.

Второй крупный инцидент с администрацией произошел в Уфимском земстве в 1904-1905 гг., во время эпидемии холеры, зане­сенной в центральную Россию и Поволжье с дальнего Востока во время русско-японской войны. 15 мая 1904 г. уфимский губернатор И.Н. Соколовский собрал особое чрезвычайное совещание, на кото­ром обсуждались меры, направленные на предупреждение эпидемии холеры. На совещании помимо представителей губернской админи­страции присутствовали уфимский городской голова А.А. Маллеев, председатель губернской земской управы П.Ф. Коропачинский, председатель Уфимской уездной земской управы П.Ф. Гиневский, санитарный врач губернского земства В.Я. Панферов, земские и го­родские врачи А.В. Соколов, А.Л. Нагибин, С.П. Знаменский и др.¹⁹

Совещание решило всю основную работу и расходы по проведе­нию предупредительных мероприятий возложить на губернское земство (устройство шести карантинных пунктов, оборудованных дизенфикционными камерами, устройство курсов для обучения са­нитаров и др.)²⁰.

Располагая кредитом в 25 тыс. руб., суммы явно недостаточной для организации масштабной противоэпидемической работы, гу­бернское земство в марте 1905 г. обратилось к губернатору И.Н. Со­коловскому с просьбой о разрешении созыва чрезвычайного губерн­ского земского собрания, на котором предполагалось поставить во­прос об изыскании дополнительных средств на борьбу с холерой²¹. И.Н. Соколовский, отставной генерал-майор, в частной беседе с

председателем губернской земской управы П.Ф. Коропачинским выразил свое сомнение в необходимости ставить в повестку дня земского собрания этот вопрос, сославшись на 99 статью “Положе­ния” 1890 г., и посоветовал взять их из страхового капитала земства. На обоснованные возражения П.Ф. Коропачинского губернатор за­явил, что “найдет способ сломить его упорство и убрать его из зем­ства”²². “Вы знаете, - заявил начальник губернии, - что по моему на­стоянию отсюда выслали 18 человек. Так помните это”²³. Уфимская губернская земская управа вынуждена была обратиться к министру внутренних дел с ходатайством, в котором содержалась просьба об ограждении исполнительных земских органов от произвола губерн­ской администрации и предотвращении недопустимых “отношений между губернской администрацией и этими органами, как подрыва­ющих достоинство сих последних не только как служащих, но и как граждан”²⁴.

Правительство в начале XX в. продолжало препятствовать соз­данию общеземской организации. В феврале 1901 г. был издан цир­куляр Министерства внутренних дел, направленный на пресечение всяких попыток земских органов к сотрудничеству друг с другом без одобрения губернаторов. Однако земские собрания научились обхо­дить этот циркуляр, используя для обсуждения общих вопросов про­фессиональные съезды (врачей, агрономов, статистиков, учителей). В 1902 г. возникло Бюро земских съездов, поставившее своей це­лью организовать связь местных земских собраний для выработки единых земских требований.

С конца XIX в. участились случаи неутверждения председателей и членов земских управ представителями коронной администрации. Б.Б. Веселовский указывает на массовый характер таких неутвер- ждений в конце XIX-начале XX в. (свыше 70 случаев)²⁵. Злоупот­ребления бюрократии своим служебным положением вызывали не­гативную реакцию не только у земской общественности, но и у ме­стного населения. Так, когда в 1904 г. раздраженный либеральными выступлениями Д.Н. Шипова министр внутренних дел В.К. Плеве не утвердил его на посту председателя Московской губернской земской управы, эта акция вызвала бурную реакцию не только земцев, но и местных крестьян. Сын Дмитрия Николаевича - С.Д. Шипов в своих воспоминаниях пишет, что в усадьбу Ботово шли потоки писем со всех концов страны. “И я хорошо помню, - отмечал он, - как к нему [отцу] приходили всем обществом крестьяне Ботова и ближайших деревень с выражением своего сочувствия и уважения”²⁶.

Резкую поляризацию политических взглядов внутри земских уч­реждений с 1902 г. отмечал в своих воспоминаниях князь С.Д. Уру­сов, бывший в то время вице-губернатором в Тамбовской губернии: «В Тамбовском дворянстве, а также в губернском земстве, посколь­ку оба эти института получили отражение в деятельности губерн­

ских собраний, я заметил такие признаки движения общественно-по­литической мысли, которые мне не приходилось наблюдать за де­сять лет перед тем в хорошо мне известной Калужской губернии... Наименование “консерватор” и “либерал”, “левый” и “правый” уже применялось в обывательских беседах почти к каждому* даже скромному общественному деятелю»²⁷.

Земский либерализм в предреволюционные годы подогревало недоверчивое, а порой и прямо враждебное личное отношение Ни­колая II к органам земского самоуправления. С.Д. Урусов в своих мемуарах “Беседы с Николаем II. Воспоминания о встречах с царем в 1903-1905 гг.” писал об аудиенции у монарха, которую он получил в ноябре 1904 г. как тверской губернатор по поводу урегулирования очередного конфликта Тверского земства с бюрократическими структурами. Перед встречей с царем министр внутренних дел П.Д. Святополк-Мирский предупредил губернатора, “что государь плохо осведомлен о механизме земских учреждений; он может, на­пример, смешать земскую управу с земским собранием, ему надо хо­рошенько разъяснить дело и напомнить, в чем именно выразились ограничения, которым подверглось Тверское земство”²⁸. Николай II приветливо встретил князя С.Д. Урусова, но “как только речь зашла о Тверском земстве, выражение лица царя изменилось, стало скуч­ным и неприветливым”²⁹.

Вместе с тем политизации земских органов в предреволюцион­ные годы способствовало то обстоятельство, что многие из зем­ских либерально настроенных гласных и служащих в земствах по найму стали активно участвовать в неземских общественных орга­низациях, бурный рост которых наблюдался с конца XIX в. По дан­ным Департамента полиции Министерства внутренних дел, в 1890 г. было зарегистрировано 182 общества, в 1891 - 218, в 1892 - 260, в 1913-318, в 1896 г. - 475³⁰. Рост профессиональных благотвори­тельных и культурных обществ свидетельствовал о том, что рос­сийская интеллигенция выделилась в отдельную социальную груп­пу (300 тыс. человек), потенциально готовую следовать демокра­тическим призывам, поскольку не была удовлетворена своим соци­альным и политическим положением в стране. С трибун собраний Императорского вольного экономического общества, Московско­го юридического общества, Общества русских врачей в память Н.И. Пирогова и др. раздавались призывы земцев Д.Н. Жбанкова, А.И. Шингарева, В.В. Хижнякова и других о необходимости прове­дения широкой программы медицинских и агрокультурных меро­приятий, отмене телесных наказаний по приговорам волостных крестьянских судов, увенчания здания земства крышей - Всерос­сийским земским собором.

В 80-х годах XIX-начале XX в. земская общественность неодно­кратно обсуждала в печати вопрос о “фундаменте” земской органи­

зации - волостном земстве. Первые предложения о создании волост­ной единицы самоуправления появились еще в 50-х годах XIX в., в период подготовки Великих реформ. Тверской губернский комитет в это время тщетно пытался доказать необходимость объединения в органах самоуправления освобожденных крестьян с другими сосло­виями каждой волости. Позднее, в 1881 и 1885 гг., ходатайства земств о всесословной волости были снова отвергнуты властью. На несколько лет вопрос этот, казалось, затих, но в начале 90-х годов появился снова. На этот раз с ходатайством выступило Рязанское земство (1891), а чуть позже V Всероссийский съезд сельских хозя­ев, Вольное экономическое общество и несколько губернских земств.

Б.Б. Веселовский полагал, что интенсивное развитие земствами экономической, медицинской и культурно-образовательной дея­тельности требовало непосредственной связи земских учреждений с широкими слоями населения. “Сама жизнь, - писал он, - диктует образование мелких общественных единиц для упорядочения раз­личных отраслей земского хозяйства”³¹. Экономическая целесооб­разность создания волостного земства дополнялась тем, что для значительной части земских деятелей мелкая земская единица пред­ставлялась институтом самодеятельности местного населения, шко­лой гражданственности.

Различие мнений вокруг мелкой земской единицы вылилось в широкую полемику на страницах журналов, продолжавшуюся несколько десятилетий. Наиболее конкретно в конце 70-х - 80-х го­дах эту проблему разрабатывал “Вестник Европы”, “Внутреннее обозрение” которого многие годы вел К.К. Арсеньев. Он наиболее четко сформулировал положения о введении волостного земства как части программы либеральной части земской общественности. Мелкая земская единица представлялась на страницах “Вестника Европы” необходимым фундаментом российского земства. Ее орга­ническое слияние со всем сельским обществом и гармоничное соче­тание с уездным и губернским земством являлось для журнала бес­спорной предпосылкой реорганизации земства. Всесословность и равенство представительства в волостной земской общине предпо­лагалось осуществить следующим образом: “Центром тяжести в мелкой земской единице должно быть именно волостное собрание, поставленное под контроль уездного земского собрания, но в из­вестных пределах пользующееся полной самостоятельностью... Вве­дение образовательного ценза, конечно, не как необходимого усло­вия для пользования избирательным правом, а как одного из источ­ников этого права; установление для личных землевладельцев, не имеющих образовательного ценза, невысокого имущественного ценза ... избрание крестьянскими обществами такого числа уполно­моченных, которое превышало бы число участвующих в волостном

собрании личных землевладельцев... Вот главные черты избира­тельной системы, которая могла бы быть положена в основание организации волостных собраний”³².

В 90-х годах идея мелкой земской единицы вновь неоднократно обсуждалась в связи со вновь возникшим институтом земских начальников. В печати активно дискутировалась проблема совмес­тимости этих двух учреждений. Консервативные “Московские ведо­мости” развернули наступление против всесословной волости как разновидности “конституционных бредней”. По мнению газеты, земские начальники, “объединяя лучшие элементы деревни”, пол­ностью решали вопрос сельского управления.

«Более чем странно предполагать, - возражал газете “Вестник Европы”, - что 5-10 должностных лиц на уезд, влияние которых сплошь и рядом обратно пропорционально их власти, могут заме­нить собою несколько десятков или сотен развитых и более или ме­нее зажиточных людей, живущих на месте, пользующихся доверием населения, разделяющих его потребности и относящихся к нему не как начальство, а как первые между равными»³³.

Сочетание мелкой земской единицы с властью земского началь­ника представлялось К.К. Арсеньеву вообще лишенной смысла: “Пока институт земских начальников сохраняет свой настоящий ха­рактер, замена крестьянской волости всесословною не представля­ется желательною, потому что новое учреждение было бы неиз­бежно подчинено земскому начальнику; подчиненность совершенно извратила бы его значение”³⁴.

Проходивший в Москве в феврале 1901 г. съезд деятелей агро­номической помощи местному хозяйству обратился ко всем земст­вам с предложением поставить и обсудить вопрос о мелкой земской единице. Однако на местах мнения разделились. На сессиях земских собраний 1901 г. за мелкую земскую единицу единогласно высказа­лись лишь Воронежское и Новгородское земства (Курское и Яро­славское, обсудив вопрос, передали его на решение своим управам). Председатель Новгородской губернской земской управы Н.Н. Со­мов высказал предположение, что после введения мелкой земской единицы “земство станет истинно-народным учреждением”, кото­рое нельзя будет сломить никакими силами властвующей бюрокра­тии, “как нельзя сломить начала, положенные в основание освобож­дения крестьян, потому что начала эти стали народным достояни­ем³⁵. К.К. Арсеньев же считал, что “волость, как территория, настолько велика, что располагает достаточными средствами для создания и ведения скромного общего дела, и вместе с тем настоль­ко мала, что все предпринимаемое ею может быть основано на самом точном знании местных условий”. Главную беду волости Арсеньев не без оснований видел в том, что “она не получила нор­мального развития, ее вовсе не коснулось прогрессивное движение...

Застыв и омертвев, она стала последней спицей в бюрократической колеснице, вместо того, чтобы быть начальной ячейкой живого организма”³⁶.

В конце XIX - начале XX в. в России широко распространилось мнение, что “самоуправление есть заведование делами не государст­венного управления, а собственными делами самоуправляющихся единиц”. Появились попытки создания хозяйственной теории само­управления, считавшей земства независимыми от государства орга­нами. Эту точку зрения отстаивал, например, И.М. Страховский, автор статьи “Крестьянское сословное самоуправление”, опублико­ванной в сборнике “Мелкая земская единица” (1903). Он считал, что основной ячейкой новой формы земского устройства должно было стать крестьянское общество вместе с представителями всех сосло­вий волости. Новая территориальная единица смогла бы дать широ­кий простор выборному началу и принципиально изменить роль каждого крестьянина в волостном собрании. Для обеспечения неза­висимости нового органа от уездного земства его предлагалось на­делить правом самообложения³⁷.

Однако фундамент местного самоуправления - волостное земст­во, проекты создания которого в конце XIX - начале XX в. тщатель­но готовились многими известными земскими деятелями, не был за­ложен. С самого начала они не встретили поддержки в правящих сферах. В практической плоскости этот вопрос встал только после Февральской революции 1917 г.

Подводя итоги изучения взаимодействия земских органов с администрацией, следует отметить, что появление земств в Россий­ской империи было вызвано социально-экономическими и полити­ческими изменениями, происходившими в стране в эпоху Великих реформ. По мере того как разрушался сословно-крепостнический строй, все очевиднее становилась неэффективность старого админи­стративно-хозяйственного механизма управления. К середине XIX в. дореформенная система местного управления изжила себя, а бюро­кратические методы управления, при почти полной апатии населе­ния, привели хозяйственную жизнь губерний и уездов к состоянию расстройства и упадка.

Введенные по “Положению о губернских и уездных земских уч­реждениях” 1864 г. земства стали первым российским опытом орга­низации местного самоуправления на принципах всесословности и самофинансирования. Земства проявили себя жизнеспособными учреждениями, выдержав испытание временем и на деле доказав ус­тойчивость своих организационных структур и эффективность ра­боты. В ведении земств находились народное образование, здраво­охранение, ветеринария, сельское хозяйство, продовольственное де­ло, пути сообщения, местная статистика, благотворительные учреж­

дения и др. Постепенно земская деятельность охватила все стороны местной жизни и преобразила провинцию. К решению губернских и уездных вопросов привлекались гласные - выборные лица от раз­ных слоев населения: дворян, крестьян, торгово-промышленной буржуазии, городских жителей. Гласные земств не принадлежали к профессиональному чиновничеству, поскольку были выбраны от населения, а не назначены правительством. Деятельность земств способствовала и появлению земских служащих по найму, так назы­ваемого “третьего элемента” - значительного социального слоя “образованных людей”, названных писателем П.Д. Боборыкиным интеллигенцией.

В начале 1914 г. земские учреждения торжественно отметили свой полувековой юбилей. К памятной дате был выпущен нагруд­ный знак, вручавшийся земцам. На нем были изображены инициалы Александра II, императорская корона и в семи отдельных фрагмен­тах символические изображения основных направлений земской де­ятельности: агрономия, народное образование, медицина и др. На юбилейных собраниях говорились торжественные речи, однако заслуживает внимания их оценка, данная А.И. Шингаревым, считав­шим, что “полувековой юбилей земских учреждений в начале про­шлого года прошел ... по казенному шаблону”³⁸. Подобный взгляд на земские торжества связан прежде всего с тем, что, хотя земские учреждения создавались правительством как сугубо хозяйственные органы, часть земской интеллигенции стала рассматривать их как основу для будущего политического устройства страны. Вопреки ожиданиям правительства земства стали основой либерального дви­жения и способствовали формированию конституционных идей и многопартийной системы в России.

Земская реформа привела и к многочисленным конфликтам с самодержавием и коронной бюрократией. Принципы самоуправле­ния не получили должного развития в России. Внутренняя политика правительства, направленная на защиту сословных привилегий дво­рянства, не позволила полностью раскрыть созидательный потен­циал земских учреждений. Доведенная до гигантских масштабов административно-иерархическая вертикаль власти не могла орга­нично сочетаться с выборными земскими учреждениями. Уже вско­ре после введения земств в России самодержавие и бюрократия целенаправленно стремились ограничить их деятельность тесными законодательными рамками, взять под административный конт­роль. В этом убеждает даже краткий перечень законов и указов, принятых правительством. Законом от 21 ноября 1866 г. из компе­тенции земств были изъяты обороты торговых и фабричных заве­дений; законом от 13 июня 1867 г. на выступления гласных в зем­ских собраниях требовалась цензура председателя собрания, а на протоколы собраний - цензура губернатора. В 1866 г. вышла целая

серия циркуляров Министерства внутренних дел и разъяснений Сената, ограничивающих сферу деятельности земств; в 1867 г. были запрещены контакты между земствами и публикация отчетов зем­ских собраний без разрешения губернатора.

По “Положению” 1890 г. земским учреждениям придавался ярко выраженный сословный характер. Пределы вмешательства админи­страции в деятельность земств были существенно раздвинуты. Зем­ские управы, подчиненные до 1890 г. только земским собраниям, подчинялись теперь и непосредственно губернатору. Главе губернии было предоставлено право надзора не только за законностью, но и “за правильностью действий” земских учреждений; он мог прово­дить ревизии земских управ и всех земских учреждений. По закону 1890 г. была установлена служебная ответственность председателей и членов земских управ перед администрацией. Указом от 12 июня 1900 г. земства отстранялись от заведования продовольственным делом; были установлены предельные размеры земского обложе­ния, что привело к заметному сокращению их бюджета.

Анализ принятых с 1865 г. по начало XX в. основных законода­тельных и нормативных актов, направленных против земств, пока­зывает, что основной акцент в них делался на сдерживание деятель­ности земств и усиление контроля за земской интеллигенцией, час­тично стоявшей в оппозиции к правительству, пресечении попыток создания общеземских органов и выхода деятельности земств за рамки одной губернии, а также сдерживании темпов роста земель­ного налога.

Несмотря на многочисленные примеры и формы сотрудничест­ва с правительством и бюрократией, конфликтный узел противоре­чий затягивался все туже. Земская реформа 1864 г. вместе с други­ми реформами 60-70-х годов повлияла на изменение властных стру­ктур государства и вызвала новые социальные конфликты в сфере управления. Они имели отчетливую типологию и постепенно расша­тывали социальную базу земских учреждений и ее консенсус с вер­ховной властью. Автор выделяет три основных типа конфликтов в сфере земского самоуправления: между самодержавным государ­ством и формирующимся в стране гражданским обществом; в сфе­ре управления между административными структурами и земскими учреждениями; между бюрократией и земской интеллигенцией.

Следует отметить, что политика властей, направленная на огра­ничение прав земства, была не единственной проблемой, с которой сталкивались органы местного самоуправления. Вопрос отношения к земствам крестьян также был непростым. В первый период суще­ствования земских органов (1864-1890) у сельских жителей практи­чески отсутствовали сведения об их деятельности. После земской реформы 1890 г. крестьяне, не слишком сведущие в системе управ­ления, часто путали деятельность земств и земских начальников; от-

ношение к последним обычно строилось на страхе. Политолог С. Лурье в книге “Метаморфозы традиционного сознания”, говоря о менталитете русского крестьянства, отмечает, что община игнори­ровала реальное государство и “жила в том, которое представляла себе сама, и вела себя в соответствии с его законами, вступая в кон­фликт с представителями власти”³⁹.

Крестьяне относились с подозрением к любому чиновнику - не только к земским гласным и членам земских управ, с которыми они редко сталкивались непосредственно, но и к земским служащим. Не­редки были случаи неприязненного отношения крестьян к агроно­мам, статистикам, землемерам, а также учителям и врачам. Эту осо­бенность крестьянского быта, основанную на недоверии к “господ­ским земствам”, отметил врач и общественный деятель С.И. Игум­нов. Он писал, что “врач, несмотря даже на его личные прекрасные качества и полное доброжелательство к крестьянам, все же для них чужой человек и не может не быть чужим, пока он и крестьянин жи­вут по разным законам, имеют разное начальство, управляются раз­ными правилами”⁴⁰.

В годы Первой мировой войны эта дистанция между земскими органами и крестьянским населением еще более увеличилась. По мнению японского историка К. Мацузато, активная поддержка земствами правительства в период войны привела к милитаризации земских финансов и отчуждению их от своей основной обязанности: поддержки благосостояния населения⁴¹. Об этом речь пойдет во 2-й части монографии.

¹ Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого: Правительство и общественность в царствование Николая II в отражении современника. М., 2000. С. 32.

² См.: Ильин В.В., Панарин А.С., Ахиезер А.С. Реформы и контрреформы в России: Циклы модернизационного процесса. М., 1996. С. 56.

³ Тарановский Ф.В. Энцилкопедия права. 2-е изд., испр. и доп. Берлин, 1923. С. 320.

⁴ См.: Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - на­чало XX в.): Генезис личности, демократической семьи, гражданского обще­ства и правового государства. Т. 2. СПб., 1999. С. 264.

⁵ Мирный С. [Шаховской Д.И.]. Адреса земств 1894-1895 гг. и их политическая программа. 2-е изд. Женева, 1896. С. 4.

⁶ Земские деятели Тверской губернии. Вып. I. Тверь, 1909. С. 22.

⁷ См.: Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 498.

⁸ См.: Мосолов А.А. При дворе последнего Российского императора: Записки начальника канцелярии Министерства императорского двора. М., 1993. С. 27, 246.

⁹ Цит. по: Боханов А.Н. Николай II // Российские самодержцы. 1901-1917. М., 1994. С. 315.

¹⁰ Мирный С. (Шаховской Д.И.). Указ. соч. С. 24.

¹¹ Маклаков В.А. Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1954. С. 292.

¹² Долгоруков ПД. Великая разруха. Мадрид, 1964. С. 332.

¹³ OP РНБ. Φ. Д.Н. Шипова (440). Картон 10. Д. 7. Л. 21.

¹⁴ Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918. С. 150-152.

¹⁵ ОР РНБ. Ф. 440. Картон 1. Д. 10. Л. 1об.

¹⁶ Московские ведомости. 1901. № 40. 9(22) февр.

¹⁷ Там же.

¹⁸ Загряцков М.П. Земство и демократия. М., 1917. С. 39.

¹⁹ РГИА. Ф. 1288. Оп. 2. Д. 39. Л. 23.

²⁰ Там же. Л. 23 об.

²¹ Там же. Л. 64, 71.

²² Там же. Л. 71-71 об.

²³ Там же. Л. 71 об.

²⁴ Там же. Л. 43.

²⁵ Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 357-358.

²⁶ ОР РНБ. Ф. 440. Картон 10. Д. 7. Л. 21-22.

²⁷ Там же. Ф. 550. Картон 2. Д. 2. Л. 23.

²⁸ Там же. Д. 6. Л. 5.

²⁹ Там же. Л. 6.

³⁰ Степанский А Д. Самодержавие и общественные организации России на ру­беже XIX-XX вв.: Учебное пособие по спецкурсу. М.» 1980. С. 27.

³¹ Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 691-192.

³² Вестник Европы. СПб., 1881. Кн. 7 (июль). С. 366.

³³ Там же. СПб., 1897. Кн. 4 (aπp.). С. 812.

³⁴ Там же. СПб., 1897. Кн. 11 (нояб.). С. 381.

³⁵ Арсеньев К.К., Бажаев В.Г. и др. Мелкая земская единица: Сб. статей. Вып. 1. СПб., 1902. С. 333.

³⁶ Там же. С. VI.

³⁷ Там же. С. 275-313; Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 691-692.

³⁸ Шингарев А.И. Земская и городская Россия: Прошлое и будущее. М., 1915. С. 7.

³⁹ Лурье С. Метаморфозы традиционного сознания. М., 1994. С. 141.

⁴⁰ Журнал Общества русских врачей в память Н.И. Пирогова. М., 1904. № 4. С. 326.

⁴¹ Мацу зато К. Почему умерли земства? // Родина. М., 1994. № 7. С. 39.