Податной вопрос в истории земской реформы

Изучение предпосылок земской реформы тесно связано с состо­янием системы налогообложения в России, неотъемлемой и состав­ной частью которой являлись земские повинности. А.И. Васильчи­ков отмечал, что “вопрос о земских повинностях обнимает все от­расли хозяйственного управления”, касаясь “всей нашей податной системы” и состояния ее государственного бюджета¹.

Ряд отечественных исследователей в начале XX в., обращаясь к причинам введения земских учреждений, указывали в качестве важ­нейшей из них необходимость реформирования земских повинностей. В таких органах “нуждалась прежде всего казна, - утверждал Б.Б. Ве­селовский, - этого требовали интересы фиска”. Земская реформа, по мнению Н.Н. Авинова, должна была упорядочить отбывание населе­нием земских повинностей” и “организовать управление ими при по­мощи местных жителей на началах самоуправления”².

Анализ места и роли податного вопроса в генезисе земской ре­формы представляет весьма интересную проблему, которая может позволить под новым углом зрения взглянуть на историю местного самоуправления в России.

Недостатки в сфере земских повинностей ощущались с начала XIX столетия. Позже Комиссия о губернских и уездных учреждени­ях отмечала, что стремление устранить эти недостатки “выразилось рядом почти беспрерывных, в течение пятидесяти лет, кодификаци­онных работ и изданием различных в этот период законоположе­ний”. Попытки преобразования системы земских повинностей пред­принимались на протяжении царствований Александра I и Нико­лая I. За первую половину XIX в. было создано 4 правительственных комитета (1805, 1816, 1825, 1843), цель которых заключалась в “соз­дании положений о лучшем устройстве земских повинностей”. Ре­зультатом деятельности последнего комитета явилось принятие в 1851 г. Устава о земских повинностях.

Устав 1851 г. с начала своего введения подвергался резкой кри­тике.

Коренной порок Устава о земских повинностях 1851 г. заклю­чался в новом, по сравнению с предыдущим Уставом 1811г., делени­ем земских повинностей. Они, как и прежде, по способу выполнения делились на денежные и натуральные, которые, в свою очередь, подразделялись на государственные земские, губернские земские и сословные (частные). Именно здесь впервые появилось новое поня­тие “государственных земских повинностей”, которых прежде не су­ществовало. Исследователи считали, что разделение земского сбора на государственный и губернский является “искусственным и проти­воречивым” и существенной разницы между ними не было. Действи­тельно, даже простое их перечисление доказывает эту мысль Весе­ловского. К государственным земским повинностям были отнесены почтовая, дорожная, этапная, воинская; к губернским земским - уст­ройство и содержание путей сообщения в губерниях и уездах (исключая государственные пути и водные пути сообщения), раз­личные потребности местного гражданского управления, по устрой­ству межевой части, по препровождению местных арестантов, раз­личные потребности по квартированию и проходу войск⁴. Из этого перечня “ясно проглядывала элементарность хозяйства дорефор­менной губернии, немногосложность ее потребностей, односторон­ность задач, ставившихся земству”. С.Я. Цейтлин, доказывая, что между земскими государственными и губернскими повинностями “законодателю не удалось провести строго-принципиального разли­чия”, удовлетворился перечислением “тех и других”, при этом заме­тил, что государственная власть “все более и более относила глав­ную массу расходов к государственным земским повинностям”⁵.

Причину введения нового вида земского налога точно подме­тил профессор И.Х.

1850 - начале 1860-х годов составляло 16%, а губернского земско­го сбора - всего лишь 1,8%⁷.

Принцип неуравнительности, который лежал в основе Устава

1851 г., был свойственен как структуре сборов, так и раскладке его между сословиями. По сравнению с общегосударственными, зем­ские повинности возрастали чрезвычайно быстро: за 30 лет (1830-1860) они увеличились с 17 коп. до 87,5 коп., а общая сумма земских сборов более чем в 6 раз. Источники отмечали, что все “обильные сверхсметные расходы” бюджета страны целиком ложи­лись на местные сборы: “Каждое ведомство было ... как бы государ­

ством в государстве. Каждое имело отдельно свой бюджет и не толь­ко по расходу, но и по доходу... Каждое министерство имело право испрашивать дополнительные ассигнования”⁸. Отсюда - крайняя не­равномерность раскладок, продиктованная из центра, вечная недои- мочность населения, произвольность составления смет, включение в них не относившихся к земству расходов (в особенности по воинской части). А.В. Головнин, ездивший по поручению вел. кн. Константи­на Николаевича по губерниям России, отмечал, что “очень мало тратится на местные нужды”, результатом чего являлось “истоще­ние народного благосостояния”⁹.

Оскудению местного хозяйства способствовал и принцип рас­кладки земских сборов, предусмотренный Уставом 1851 г. Как отме­чало Министерство финансов, закон “тщательно охранял источники доходов, принадлежащие высшим сословиям”. По подсчетам Г.Е. Львова и Т.И. Полнера из 24 млн руб.

Одним из серьезных недостатков Устава 1851 г. являлся меха­низм составления смет и контроля над расходами. Этот документ со­здал сложнейшую бюрократическую машину, состоявшую из 24 уч­реждений, ведавших земскими повинностями. К числу губернских распорядительных органов относились: Особое присутствие как по­стоянная инстанция и губернский Комитет по земским повинностям, собиравшийся лишь один раз в три года в общее присутствие. В его функции входило обсуждение вопросов по выполнению смет за про­шедшее трехлетие и составление смет на новое трехлетие. Закон точно устанавливал статьи земских повинностей, которые не подле­жали никаким дополнениям и исправлениям.

Проекты, составленные губернскими учреждениями, отсыла­лись в Министерство финансов, где составлялась общая доходно­расходная роспись. Эта роспись поступала в Департамент экономии, затем передавалась на обсуждение в общее собрание Государствен­ного совета и, наконец, утверждалась императором.

В уездах действовали Отдельные о земских повинностях при­сутствия, не имевшие “существенного и самостоятельного значе­ния”, в ведении которых находились натуральные повинности. Пос­ледними ведал еще целый ряд учреждений: губернские и уездные до­рожные комиссии (учреждены в 1833 г.), губернские квартирные ко­миссии и уездные квартирные комитеты (образованы в 1808 и 1840 гг.), комиссии народного продовольствия (учреждены в 1834 г.).

В состав земских учреждений входили чиновники от короны, предводители дворянства и выборные от дворянства и города. Одна­

ко принцип выборности, на котором строились губернские и уезд­ные учреждения, а также их участие в составлении смет были фор­мальными. Несмотря на присутствие выборных лиц, они во-первых, не имели исполнительной власти, во-вторых, права действительного контроля над расходами.

Исполнительная власть в сфере земских повинностей принадле­жала полиции. Особенно она была велика в области повинностей натуральных, где полиция имела кроме исполнительных еще и неко­торые распорядительные и контролирующие функции. Такой поря­док вызывался самой сущностью натуральных повинностей.

Не имея действительной власти в основной сфере местного хо­зяйства, дворянские и городские депутаты к своим обязанностям от­носились индифферентно: они или вовсе не приезжали, или заранее подписывали “бланковые листы”, чтобы поскорее уехать. Кроме то­го, собираясь раз в три года, депутаты не имели возможности отне­стись серьезно к обсуждавшимся вопросам. Окончательно дела ре­шались губернатором по его личному усмотрению.

Системой земских повинностей было недовольно и правительст­во, и общество. В документах подчеркивалось, что “власти упрека­ли представителей сословий в том, что они бездействовали, а те, в свою очередь, упрекали правительство в невнимательности к сво­им соображениям”¹³.

Необходимость создания нового Устава о земских повинностях, основные положения которого, по определению Министерства фи­нансов, “находились в тесной связи со всем строем народной жизни при крепостном праве”, была очевидна. Однако в середине - второй половине 1850-х годов вопрос о кардинальном изменении в сфере земских повинностей приобрел первоочередное значение. Это было связано с рядом объективных обстоятельств, и прежде всего с фи­нансовым состоянием страны.

По общему признанию, это был период всеобъемлющего финансового кризиса, усилившегося в России за время Крымской войны. “Безостановочное владычество дефицита”, как основную характерную черту российского бюджета, отмечали и современни­ки, и исследователи: общая его сумма возросла с 52 млн в 1853 г. до 307 млн руб. серебром в 1856 г. Последняя цифра, отмечал

М.Х. Рейтеры, была просто “невероятной” и являлась самым высо­ким показателем с 1845 г.¹⁴ Дефицит, ставший “хроническим”, деся­тилетиями покрывался из внешних займов или государственных и частных банков¹⁵.

Для предреформенной эпохи характерно резкое увеличение го­сударственного долга: от 1,2 млрд в 1855 г. до 1,8 млрд руб. в 1861 г. А.А. Головачев утверждал, что рост государственного долга превы­шал доходную часть ежегодного бюджета страны в 4,5 раза¹⁶. Пока­зателем финансового кризиса стала эмиссия с ее неизбежной спут­ницей - инфляцией, которая в 1853-1856 гг. достигла 50%^,7.

Пытаясь предотвратить финансовую катастрофу, правительст­во в качестве основной бюджетной меры предпринимает увеличе­ние налогового бремени, что дало казне около 6 млн руб.¹⁸ Рост по­винностей становится основным направлением податной политики правительства. Это вело к общему ухудшению положения тяглых сословий, ибо чрезмерное повышение платежей превышало их ма­териальные возможности. Подобная недальновидная политика без изменения коренных основ всей системы налогообложения вела не только к огромному росту недоимок, но и углубляла кризис самой податной системы¹⁹.

Таким образом, финансовый кризис был порождением не толь­ко Крымской войны (она лишь усугубила его), но стал следствием всей существующей системы налогообложения, важнейшей частью которой являлись земские повинности. Это был вынужден признать Комитет финансов, указав, что в основе общего финансового кризи­са в стране лежит “неправильность податной основы”.

Подготовка крестьянской реформы поставила вопрос о рефор­мировании системы налогообложения, в том числе и управления земскими повинностями, с особой настоятельностью. Во-первых, “расстроенное денежное обращение” и “разрушающаяся кредитная система” могли стать явным тормозом для проведения Великих ре­форм. На связь между финансовым кризисом и реформами обрати­ли внимание современные американские исследователи, отмечая, что “реформы и финансы оказались неразрывно связаны отчасти вследствие того, что все преобразования стоили денег...”²⁰ Стивен Хок, обращаясь к финансовому кризису, пишет, что именно он стал “бичом реформ”. Он замечает, что в период разработки законода­тельства по крестьянской реформе правительственные чиновники “оказались перед лицом кризиса”, проявлявшегося в “растущем го­сударственном долге, инфляции, отрицательном платежном балан­се, неблагоприятном климате для внешних займов, невозможности восстановить обратимость рубля и крахе государственных кредит­ных учреждений. По мнению историка, этот кризис “в значительной мере ограничил реформаторов, когда они попытались обратить по­литические намерения в законодательные нормы”²¹.

Во-вторых, готовившаяся отмена крепостного права, касаясь всех сторон народного быта, неизбежно должна была поставить во­прос о крестьянстве как основном тяглом сословии. Н.Х. Бунге, бу­дучи членом Финансовой комиссии, в специальной записке писал, что “подушные подати составляют одно из прямых последствий кре­постного права... и предстоящее уничтожение крепостного права де­лает подушные подати анахронизмом”²².

Министерство финансов указывало, что подушная подать, с уп­разднением крепостного права, не сможет быть главным источни­ком окладных доходов казны и “для удовлетворения возраставших потребностей государства” необходимо “изыскивать новые источ­ники и коренным образом преобразовать существующие”. Вместе с тем правительство понимало, что в результате крестьянской рефор­мы крестьяне “будут возведены на степень нового сословия в госу­дарстве”, и “обременение тех же крестьян земскими повинностями с освобождением от них других сословий” не может быть признано справедливым. Для того чтобы правильно распределить “эти повин­ности между крестьянами и землевладельцами”, необходимо было пересмотреть основные положения Устава 1851 г.²³

В-третьих, вопрос о реформировании земских повинностей был тесно связан с подготовкой реформы уездного управления, которая осуществлялась Министерством внутренних дел во второй половине 1850-х годов. Н.Н. Авинов справедливо замечал, что “преобразова­ние хозяйственного управления губерний и уездов находилось в са­мой тесной связи с законоположением о земских повинностях и вы­зывалось несовершенством этих законоположений”²⁴.

В целом вся ситуация, сложившаяся в податной системе России, требовала решительных изменений. Недаром А.А. Головачев, ана­лизируя ситуацию в этой сфере, замечал, что “реформа в податях и налогах имеет гораздо большее значение, нежели крестьянское дело, так как она касается всей будущности государства... всех сто­рон народного быта”²⁵.

В июле 1859 г. создается специальная Комиссия, высочайше учрежденная для изменения системы податей и сборов, которую со­кращенно стали называть Податной комиссией. Характеристику принципов и методов работы, а также состава Податной комиссии приводит в своих неопубликованных воспоминаниях ее член сенатор М.П. Веселовский²⁶. В эту комиссию были включены видные уче­ные и общественные деятели; некоторые из них одновременно явля­лись членами редакционных комиссий и Комиссии о губернских и уездных учреждениях (Я.А. Соловьев, К.К. Грот, А.К. Гире, С.И. Зарудный, Д.И. Гаврилов, П.П. Семенов, А.Д. Шумахер). В ра­боте Комиссии в разное время принимали участие: В.П. Безобразов, А.П. Заблоцкий-Десятовский, М.Х. Рейтерн, В.А. Татаринов, Е.И. Ламанский. Последний, по всеобщему убеждению, являлся

“восходящим светилом в русской финансовой науке”²⁷. Кроме того, предусматривалось приглашение “местных чинов и экспертов” в случае обсуждения особо сложных вопросов.

Первым председателем Податной комиссии стал директор Осо­бой канцелярии по кредитной части, член Ученого комитета Мини­стерства финансов статс-секретарь Ю.А. Гагемейстер. Он принадле­жал к старой остзейской дворянской фамилии, получил высшее образование в Дерптском университете. Современники называли его “человеком просвещенным и высоких нравственных принци­пов”. П.В. Долгоруков причислял Ю.А. Гагемейстера к очень немно­гим среди государственных деятелей “честным людям”. А.И. Погре- бинский, говоря о Ю.А. Гагемейстере, пишет, что уже в середине 50-х годов он выступил за преобразование системы налогообложе­ния, подвергнув критике всю податную систему правительства²⁸.

Структура и принципы работы Податной комиссии были такими же, как и в других нетрадиционных учреждениях, возник­ших в годы подготовки Великих реформ. В 1860 г. Податная комиссия была разделена на три отдела: первый, под председа­тельством М.Х. Рейтерна, будущего министра финансов, зани­мался проектами реформирования земских сборов и окладных го­сударственных податей; второй рассматривал вопросы, связан­ные с пошлинами и разными сборами; третий готовил проекты акцизных налогов.

Основные цели Податной комиссии заключались в “пересмотре узаконений” и “всех действующих постановлений” “по части пода­тей и сборов” и “проектировании в этой области преобразований”. Вместе с тем Податная комиссия должна была предусмотреть меры по “облегчению положения податных сословий” “посредством бо­лее правильного распределения налогов” и устранению всех стесне­ний, “которыми сопровождалось взимание окладов при существую­щей подушной системе”²⁹.

Эта комиссия проработала более 10 лет и составила проекты важнейших реформ в сфере податной системы, в частности об отме­не подушной повинности и замене ее другими видами прямого обло­жения. Однако многие ее предположения остались только на бума­ге. По мнению М.П. Веселовского, такой результат объяснялся тем, что работа Податной комиссии вызывала в правительстве “не толь­ко равнодушие, но и враждебное отношение”³⁰. Это неудивительно, ибо ее деятельность затрагивала коренные основы существования всякого государства - сферу финансов.

А.А. Головачев в целом оценил работу Податной комиссии как неудовлетворительную³¹. Думается, что это мнение несправедливо, ибо нужно давать оценку не только с точки зрения полученных пра­ктических результатов, но и с позиции проведенных ею научных изысканий.

Основным принципом деятельности Податной комиссии стал принцип научности. Члены комиссии прежде всего тщательно изу­чали теорию и практику податного вопроса. Общим итогом научно- исследовательской работы комиссии стал “ряд томов, которые пред­ставляли собой историческое, статистическое и даже систематиче­ское изложение учения о налогах”³².

Исследования, проведенные Податной комиссией, сыграли большую, до сих пор неоцененную по заслугам роль в подготовке земской реформы. Впоследствии появившиеся объяснительные за­писки и доклады Комиссии о губернских и уездных учреждениях в сфере земских повинностей по большей части основывались на тех данных, которые были собраны Податной комиссией. Кроме того, следует учесть, что многие члены последней входили в состав Ко­миссии о губернских и уездных учреждениях, что позволяло им ис­пользовать уже имеющийся огромный материал в этой сфере.

Изучая историю и состояние земских повинностей, Податная ко­миссия обращалась не только к состоянию этого дела в России, но, адресуясь к европейскому опыту, сочла “полезным собрать сведения о существующих в сем отношении порядков в Западной Европе”. В частности, М.П. Веселовский был отправлен в командировку с це­лью “изучения в важнейших европейских государствах вопроса о тех государственных потребностях, в местных распоряжениях коих до­пускается участие провинциальных и общинных выборных учреж­дений”. Результатом его научных изысканий стало обозрение специ­альных законодательств Пруссии, Франции, Бельгии, Австрии³³.

Особое внимание Податная комиссия уделила работе по пере­смотру системы земских повинностей, узаконенной Уставом 1851 г. Ключевой задачей комиссии в этой сфере стало определе­ние самого понятия “земские повинности”: “какие именно повинно­сти, из числа существующих, должно признать собственно земски­ми, подлежащими ведению местных уездных и губернских учреж­дений, а какие отнести на общие государственные или частные источники”. Исследуя структуру земских повинностей, Податная комиссия пришла к выводу, что до сих пор не существует точного понятия о них: “ На земскую повинность отнесены были в разное время то предметы частных потребностей, сословий и обществ, то предметы государственной необходимости”. Главным недостат­ком существующего законодательства члены комиссии признали “смешение государственных, местных и частных повинностей”. “Большая часть расходов, покрываемая ныне земством, - отмеча­лось в докладе Податной комиссии, - по существу своему состав­ляет государственные потребности”.

Податная комиссия предложила изъять государственный зем­ский сбор из состава земских повинностей и отнести его к общим государственным налогам. Кроме того, из состава земских повин­

ностей следовало исключить повинности, идущие на потребности отдельных сословий, ибо “частные дела и интересы сословий не имеют характера земского сбора”. Все частные повинности должны быть отнесены к повинностям сословным.

Податная комиссия пришла к выводу, что в земские повинности нужно включить денежные сборы, лежащие на каждой губернии или уезде и удовлетворяющие общей потребности всего земства, т.е. всего населения губернии и уезда. “Эти повинности, - подчеркива­лось в докладе Комиссии, - не касаясь средств и потребностей госу­дарственных и основываясь на интересах чисто местных, не должны ни входить в общую государственную систему финансов, ни быть подчиняемы общему финансовому управлению, а потому не должны быть включаемы в общую государственную роспись”.

Определение понятия “земские повинности”, которое дала Податная комиссия, позже вошло в проект земской реформы: “Те только предметы расходов относятся на земские повинности, которые составляют собственно потребности губернии и уезда, а не всего государства или не одного сословия или общества”³⁴.

В докладах комиссии впервые появился термин “обязательные земские повинности”. Истоки их появления чрезвычайно важны, ибо исследователи, анализируя предметы ведения земских учрежде­ний по Положению 1864 г., особой критике подвергали деление зем­ских повинностей на обязательные и необязательные. В частности, Б.Б. Веселовский называл его “искусственным”³⁵. Податная комис­сия, предложив изъять государственные земские повинности из со­става земских, все же считала, что “некоторые предметы, составляя потребность преимущественно местных жителей, имеют в то же время и государственное значение, [и они] должны составлять обя­зательные земские повинности”. К их числу комиссия отнесла уст­ройство и содержание дорог, за исключением содержащихся за счет казны и проселочных; помещение и препровождение арестантов (постройка, отопление и освещение тюрем, этапная повинность на внутренних путях губернии); содержание арестантских рот граждан­ского ведомства и хозяйственной части арестантских рот; содержа­ние местного управления.

Таким образом, проекты Податной комиссии коренным обра­зом преобразовывали структуру земских повинностей. С одной сто­роны, из их состава изымались земские государственные и частные повинности, с другой - наряду с губернскими были включены досе­ле не существовавшие уездные земские повинности. Новаторским было предложение членов комиссии в качестве общего начала вве­сти в сферу земских сборов подоходный налог: “Земские денежные повинности должны падать на все источники доходов, т.е. на селе­ния, земли, промышленные заведения, торговлю, капиталы, про­мышленные заработки”³⁶.

Особое внимание Податная комиссия уделяла критике сущест­вующего управления земскими повинностями. Как отмечали члены комиссии, “по Уставу о земских повинностях земское хозяйство во всех его подробностях ведалось правительственными установления­ми”³⁷. В результате тщательного изучения состояния земских повин­ностей комиссия пришла к выводу о необходимости радикальных из­менений не только в их структуре, но и в управлении этими повин­ностями. Комиссия проектировала создание новых земских учреж­дений, строившихся на принципах выборности, всесословности, гласности, независимости от правительственной администрации: “Коль скоро земские повинности будут иметь назначением удовле­творение местных потребностей губерний и уездов, то управление ими должно быть составлено на начале местном, земском, т.е. из лиц, служащих представителями местных, хозяйственных интересов губернии и уезда, уполномоченных доверием обывателей на управ­ление общественным хозяйством губернии и уезда”. Эти новые ор­ганы, по мнению членов комиссии, должны иметь “должный про­стор и власть по исполнению земских повинностей”, ибо “контроль правительственной власти... приносит мало пользы и большей ча­стью имеет только значение формальности”. Более того, Податная комиссия предложила лишить правительственную администрацию ее важнейшей прерогативы в довольно жесткой формулировке: “Утверждения смет не сметь требовать!”.

Единственной, “лучшей и действительной” формой контроля для земских повинностей должен стать контроль общественного мнения в той или другой форме”, и прежде всего в форме “гласного и публичного обсуждения через печать”. В докладах подчеркива­лось, что “подобная гласность вызывается в настоящее время едино­душным отзывом общественного мнения и неоднократно выражен­ными желаниями дворянских собраний”³⁸.

Вопрос об изменении управления земскими повинностями рас­сматривался целым рядом губернских собраний. Наиболее интерес­ный и детально разработанный проект принадлежал петербургско­му дворянству, который появился еще до начала работы Податной комиссии, в 1857 г. Все последующие проекты (Воронежского, Ни­жегородского, Псковского, Симбирского, Харьковского) губерн­ских собраний 1860-1861 гг. так или иначе отталкивались от идей столичного дворянства.

В отличие от Податной комиссии, которая основной упор сдела­ла на пересмотр содержания земских повинностей, дворянские гу­бернские собрания главную цель своих проектов видели в создании новой организации управления земскими повинностями. Дворянство исходило из того, что “собранные земские повинности - часть иму­щества налогоплательщиков”. Поэтому “управление земскими по­винностями безусловно должно принадлежать земству”, под кото­

рым понимались “лица, служащие представителями местных инте­ресов губернии и уездов”³⁹.

Земские учреждения должны были строиться на принципе все- сословности, ибо “правильное и основательное распределение сумм земства... будет достигнуто только тогда, когда оно будет вверено исключительно выборным от всех сословий, которые участвуют в платеже земских повинностей и сами заинтересованы в их правиль­ной организации”. Развернутое объяснение необходимости создания всесословных учреждений, с привлечением тяглых сословий, содер­жалось в проекте петербургского дворянства. В ответ на возраже­ния генерал-губернатора Санкт-Петербурга, который предложил “устранить от участия мещанское и сельское сословие по необразо­ванности оных”, было заявлено, что подобный подход “несогласен с законом”, ибо по нему мещане входят в состав городских сословий и пользуются правом избрания депутатов. Сельское сословие несет повинности “несравненно в большем размере, чем прочие сословия, и, следовательно, по справедливости имеет право на участие по сим предметам”. Петербургское дворянство считало, что к выборам нужно допустить и помещичьих крестьян “по случаю предстоящих преобразований”⁴⁰.

Основным принципом формирования всесословных земских ор­ганов признавался принцип имущественного ценза. В частности, в постановлении Нижегородского губернского дворянского собрания отмечалось, что избирателями могут быть “все жители, владеющие имуществом на праве собственности или постоянного пользования, лица, владеющие денежными и личными капиталами, к какому сословию они бы ни принадлежали”. Величина имущественного ценза, предлагаемая дворянскими губернскими собраниями, была различной. Самый высокий ценз предлагало Псковское дворянское собрание: право голоса имели лишь собственники, имевшие не ме­нее 500 десятин удобной земли. Городские обыватели должны были иметь доход, эквивалентный доходу с указанного размера имения.

Петербургское, Нижегородское, Псковское дворянские собра­ния в своих проектах намечали введение трехкуриальной системы выборов (поземельные собственники, городские и сельские общест­ва) в силу различий “в быте, средствах, образе жизни”. Эта система впоследствии найдет свое отражение в валуевском проекте земской реформы. Но все же в большинстве проектов заранее программиро­валось преобладание дворян. Лишь Нижегородское дворянство пре­дусматривало паритет в губернском земском собрании между пред­ставителями от “вотчинников” (80 человек), городских обществ (20 человек) и сельских обществ (100 человек).

Новое управление земскими повинностями должны были осу­ществлять земские учреждения, состоявшие из уездных и губерн­ских распорядительных органов - земских собраний (или съездов) и

исполнительных (уездных и губернских) комитетов. Двухуровневая структура земских учреждений, с одной стороны, должна была упростить управление земскими повинностями, уничтожив разветв­ленную сеть бюрократических инстанций на местах. С другой, ком­петенция новых органов расширялась. Некоторые дворянские соб­рания не желали ограничиться механической передачей функций старых комитетов по земским повинностям, а считали необходимым передать им дела продовольственных, дорожных, строительных, посреднических комиссий⁴¹.

Финансовый кризис, резко усилившийся в ходе и после Крым­ской войны, а также подготовка отмены крепостного права неиз­бежно поставили в качестве первоочередного вопрос о реформи­ровании земских повинностей и создании новой системы земских учреждений. Без решения этого вопроса нельзя было смягчить проявления финансового кризиса, пополнить государственную каз­ну, обеспечить развитие местного хозяйства, осуществить полно­масштабные реформы.

Инновации в сфере земских повинностей, предложенные Подат­ной комиссией и дворянскими собраниями, могли бы обеспечить ре­ализацию поставленных задач. Проекты предусматривали измене­ние основы, содержания и объема земских повинностей. Были под­робно разработаны принципы формирования органов, ведавших земскими повинностями на местах, их структура и компетенция. Двухуровневые земские учреждения предполагалось строить на принципах всесословности, выборности, гласности, независимости от администрации в круге своих действий.

Однако проекты Податной комиссии и дворянских губернских собраний остались лишь на бумаге и послужили важным теоретиче­ским источником для подготовки вариантов земской реформы, соз­данных в Комиссии о губернских и уездных учреждениях (вначале под руководством Н.А. Милютина, затем П.А. Валуева). В результа­те сложной закулисной борьбы между различными бюрократиче­скими группировками к 1864 г. не был принят новый Устав о зем­ских повинностях, что имело ряд негативных последствий для моло­дого российского самоуправления.

¹ Васильчиков А. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностран­ных земских общественных учреждений: В 3 т. СПб., 1872. Т. 2. С. 395.

² Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб., 1909. Т. 1. С. 10; Авинов Н.Н. Опыт программы систематического чтения по вопросам земско­го самоуправления М., 1905. С. 9-10.

³ Васильчиков А. Указ. соч. Т. 2. С. 401.

⁴ Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 325.

⁵ Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Изд-во “Бр. Гранат”. Б.м., б.г. Т. 3. С. 187.

⁶ Озеров И.Х. Основы финансовой науки. СПб., 1991. С. 141-142.

⁷ См.: Труды комиссии, высочайше учрежденной для пересмотра системы податей и сборов Т. 3. Ч. 2. СПб., 1866. С. 10. (Далее: Труды Податной ко­миссии.)

⁸ Обзор царствования государя императора Александра II и его реформ. 1855-1871. СПб., 1871. С. 115.

⁹ ОР РЫБ. Ф. А.В. Головнина (208). On. 1. Д. 23. Л. 124.

¹⁰ См.: Львов Г.Е., Полнер Т.Н. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1917. С. 5.

¹¹ Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 175.

¹² Государственный совет. 1801-1901 гг. СПб., 1901. Т. 25. Ч. 3. С. 6.

¹³ Материалы по земскому общественному устройству (Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г.): В 2 т. СПб., 1885. Т. 2. С. 336-337.

¹⁴ Обзор царствования ... С. 119.

¹⁵ Только в 1855 г. Министерство финансов заключило через посредничество коммерческого дома банкира Штиглица заем в 50 млн руб. См.: Хок С. Бан­ковский кризис. Крестьянская реформа и выкупная операция в России. 1857-1861 //Великие реформы в России. 1856-1874/Под ред. Л.Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. М., 1992. С. 91.

¹⁶ См.: Головачев А. А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 52.

¹⁷ Нифонтов А.С. Письма русского посла Н.А. Орлова. 1859-1865 гг. // Рево­люционеры и либералы России. М., 1990. С. 225-226. Н.А. Орлов считал, что именно общий финансовый кризис в России вынудил ее пойти на подписание Парижского мира.

¹⁸ Причины подобного явления объяснялись не только всевозрастающими во­енными расходами, “съедавшими” до 40% бюджета, но и его структурой, где шел постоянный рост косвенных налогов и неуклонное сокращение в доход­ной части доли прямых налогов (с 1847 по 1857 г. они уменьшились с 32,7 до 29%). А.А. Головачев, характеризуя особенности отечественного бюдже­та, подметил, что “почти треть его составлял питейный доход”, а подати по­душная, оброчная с “присоединением к ним государственного земского и об­щественного с государственных крестьян сбора составляли ^,∕₅часть доходов” (см.: Головачев А. А. Указ. соч. С. 52).

¹⁹ См.: Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. СПб., 1882. Т. 2. С. 37.

²⁰ Готрел П. Значение Великих реформ в истории экономики России // Вели­кие реформы в России. С. 120.

²¹ Хок С. Указ. соч. С. 91.

²² Записка члена Финансовой комиссии Николая Христиановича Бунге // Семе­нов Н.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II: Хроника деятельности Комиссий по крестьянскому делу Н.П. Семенова. СПб, 1889. Т. 1. Прилож. 12. С. 820-821.

²³ Министерство финансов (1802-1902). Ч. 1-2. СПб., 1902. Ч. 1. С. 408, 426.

²⁴ Авинов Н.Н. Указ. соч. С. 10.

²⁵ Головачев А.А. Указ. соч. С. 63.

²⁶ ОР РНБ. Ф. М.П. Веселовского (550). Л. 535, 861.

²⁷ Семенов-Тян-Шанский П.П. Эпоха освобождения крестьян в России (1857-1861 гг.) в воспоминаниях бывшего члена-эксперта и заведовавшего делами Редакционных Комиссий: В 3 т. Пг., 1915. Т. 3. С. 149.

²⁸ См.: О финансах России. Публикация А.И. Погребинского // Исторический архив. 1856. № 2. С. 100-125.

²⁹ Обзор царствования... С. 118.

³⁰ OP РНБ. Φ. M.Π. Веселовского (550). Л. 581.

³¹ См.: Головачев А.А. Указ. соч. С. 26.

³² ОР РНБ. Ф. М.П. Веселовского (550). Л. 589.

³³ Там же. Л. 567-568.

³⁴ Государственный совет. Т. 25. Ч. 3. С. 16-17.

³⁵ Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 1. С. 236.

³⁶ Там же. С. 75. В.И. Неупокоев писал о натуральных повинностях: “Отнеся все их (государственные и местные) на счет земства, комиссия представила пос­леднему самому решать вопрос, какие из них отнести на счет всей губернии или отдельного уезда. В итоге натуральные повинности исключались из сис­темы общего финансового управления” (Неупокоев В.И. Податной вопрос в ходе реформы 1861 г. Ц Революционная ситуация в России. М., 1978. С. 221).

³⁷ Министерство финансов... Ч. 1. С. 426.

³⁸ Государственный совет. Т. 25. Ч. 3. С. 75-76.

³⁹ См.: Там же. С. 3, 34, 79, 87, 91.

⁴⁰ РГИА. Ф. 869. Д. 395. Л. 44.

⁴¹ Государственный совет. С. 72, 87.