Основные направления хозяйственно-экономической деятельности земств в XIX - начале XX века Формирование земских Бюджетов

Последствия крепостного права, за которое так упорно держа­лась большая часть поместного дворянства, изживались нелегко не только в экономическом, но и в социально-психологическом плане.

В 1866 г. и государственные крестьяне были переведены на выкуп. Пострадали бывшие крепостные и при размежевании зе­мель. Их наделы сократились в 36 губерниях Европейской России на 18%¹. Дворянская направленность реформы обеспечивала по­местному дворянству относительно безболезненную адаптацию к новому хозяйственному укладу, но делалось это за счет основной массы крестьянства. “Бедный народ тогда молчал, - писал о на­строениях в деревне ярославский гласный, - он волей-неволей скрывал все накопившиеся на нем при разделе земель болезни и язвы”².

На таком мало приятном фоне началась работа органов самоуп­равления “по воспособлению сельскому хозяйству и улучшению

благосостояния сельского населения”. На деятельности земств, в си­лу многогранности и сложности стоявших перед ними задач, в той или иной степени отразились все особенности и противоречия соци­ально-экономических процессов, происходивших в Российском госу­дарстве.

Земства представляли собой серьезную общественную силу. Позиция органов самоуправления и их реакция на внутреннюю по­литику правительства естественно вызывает интерес исследовате­лей. Наиболее значимые “земские” вопросы получили освещение в трудах известных отечественных историков: А.П. Корелина³, П.Н. Зырянова⁴, А.В. Ефременко⁵, Г.А. Герасименко⁶, В.Г. Чернухи⁷, М.С. Симоновой⁸ и других.

Ускорившееся после отмены крепостного права развитие капи­талистических отношений потребовало создания более гибких и эф­фективно работающих структур. Бюрократическая вертикаль вла­сти не могла самостоятельно справиться с управлением на огромной территории империи с различными экономическими укладами. Кро­ме того, приходилось считаться с настойчивым стремлением дворян­ства сохранить в новых условиях свое влияние в государственной по­литике. Дабы смягчить претензии дворянства, власть попыталась переориентировать “первое сословие” на местное самоуправление, строго ограничив его функции.

Определяя круг “занятий” земских учреждений, самодержав­но-бюрократическая система преследовала вполне определенные цели: переложить на плечи органов самоуправления самые за­тратные, хлопотные, трудные социальные и хозяйственные воп­росы. Одновременно правительство надеялось, что дворянство как опора государственного строя сумеет сгладить на ниве само­управления социальные конфликты между отдельными слоями и классами населения. Но благим намерениям мешала явная непос­ледовательность самой власти. Противоречивое отношение бю­рократии к органам самоуправления пронизывало все стороны земской жизни.

Узким местом любого самоуправления является вопрос о фи­нансовых средствах. Для выполнения хозяйственных и социальных задач земство получило право взимать особый налог с населе­ния -земский сбор, составлявший основу местного бюджета. В до­ходную его часть входили сборы с земель, лесов, городских недви­жимых имуществ, торгово-промышленных помещений, жилых до­мов в уездах, патентов на владение предприятиями.

щих смет, особенно в Нижегородской, Тульской, Тверской, Кур­ской, Орловской, Саратовской, Харьковской, Черниговской, Яро­славской, Полтавской губерниях.

Наибольший доход земская касса получала вплоть до начала XX в. от взимания налога с земель и лесов. В 1868 г. он равнялся ²∕₃ бюджета большинства земств, в 1880 г. - 61%, в 1890 г. - 73%⁹.

В первое десятилетие общая доходная часть смет увеличивалась медленно и составила в 60-70-е годы всего 25 млн руб. Известные русские финансисты профессор Ив. Озеров, Е. Максимов, А. Колы­чев и другие с тревогой писали о росте “безденежья” в местных ор­ганах самоуправления. “В истории русского земства все чаще и ча­ще повторяются случаи если не полной ликвидации дел от бездене­жья, от совершенно расстроенных финансов, - говорилось в работе Максимова, - то, во всяком случае, замедление или прекращение нормальной деятельности в таких существенных отраслях жизни, нарушение в которых никогда не проходит даром для общества”¹⁰.

Слабое финансовое обеспечение земской деятельности, каким бы парадоксом это ни казалось, искусственно поддерживалось пра­вительством и самим земством. Основным податным сословием по­сле отмены крепостного права оставалось крестьянство. По сово­купности всех окладных сборов общинная земля облагалась в 7 раз выше частновладельческой¹¹. Не был разработан и определен коэф­фициент доходности земель, лесов и промышленных предприятий. Дворяне-землевладельцы преследовали свои групповые интересы, тормозя оценочные работы. В результате налог на крестьянские зе­мли оказался выше, чем на помещичьи, хотя урожайность послед­них только по зерновым превышала урожайность на крестьянских землях на 20-30%¹².

Кроме земских налогов существовали еще “казенные” и “мир­ские” (государственный поземельный налог, выкупные платежи, на­туральная повинность, страховые взимания). По трем последним ви­дам налогов главными плательщиками были крестьяне. Земские со­брания снимали ¹∕₃сборов с дворянского лесовладения, оцененного по самым льготным расценкам “ввиду неопределенности их дохода и затрат на охранение”¹³. Платежи, лежащие на надельных землях, превышали в конце 80-х годов частновладельческие в 23 губерниях. В Черноземном районе крестьяне уплачивали с десятины всякого рода платежей 3 руб. 20 коп., а землевладельцы - 65 коп.¹⁴

Запрет по закону 1866 г. на взимание земского налога с про­мышленных и торговых предприятий с учетом их доходов и оборо­тов значительно снизил финансовые возможности органов самоуп­равления. Лишь к 1901 г. данная доходная статья возросла в среднем до 15%. В то же время понизились с 25 до 15% сборы с гильдейских свидетельств. Тысячи предприятий освобождались от земского на­лога, но надельные земли, даже с самым тощим доходом не имели

подобных льгот¹⁵. В 90-е годы промышленные и торговые объе­кты платили в кассу самоуправления в среднем 5% от чистой их доходности, а с земель взимались 10%¹⁶. Еще большее несоответ­ствие ставок сборов в соотнесении с доходностью предприятий и земель наблюдалось в этот период в Вологодской, Вятской, Кост­ромской, Московской, Олонецкой, Пермской, Псковской, Петер­бургской, Тверской, Херсонской, Уфимской губерниях. Завы­шенные ставки земских налогов с торгово-промышленных объе­ктов имели место лишь в Юрской, Орловской, Тульской, Симбир­ской губерниях¹⁷.

Определенный выигрыш получили уездные земства крупных губернских городов за счет взносов с городских жилых помещений (от 10 до 30% доходных смет). Губернские бюджеты пополнялись по этой статье всего на 5-9% (кроме Московского, Петербургского, Харьковского, Нижегородского, Екатеринославского земств)¹⁸.

Покровительственная политика правительства молодой про­мышленности явилась объективной необходимостью. Однако пере­нос налогового бремени на одно, к тому же в массе своей экономи­чески наиболее слабое сословие не мог не затормозить развитие по­зитивных процессов в сельской жизни. В современной литературе указывается, что земские доходы напрямую зависели от доходности крестьянских хозяйств. В конце XIX в. увеличение земских средств не превышало в среднем 2-3%, что объяснялось наступившим кри­зисом в сельском хозяйстве¹⁹.

Несбалансированность налоговой политики имела помимо эко­номических и психологические последствия. Достоянием гласности становились сведения о недоимках с частновладельческих земель, нередко превышавшие крестьянские. Сбор с почти бездоходной мельницы уравнивался с прибыльным местным торговым заведени­ем. В сознании сельского населения росло сомнение в способности земств облегчить условия жизни в деревне. Подобные настроения не способствовали в первые десятилетия росту авторитета идеи само­управления. Недаром один из земских лидеров - И.И. Петрункевич называл российское земство “зданием, построенным на песке, а его фундамент - крестьянство - фигурировал в земстве лишь как пла­тельщик налогов”²⁰. Для первой четверти земского века данный вывод соответствует истине.

В целом вклад торговли и промышленности в местный бюджет был в 3,5 раза меньше, чем земли и леса. Тем не менее с конца 70-х годов вплоть до 1900 г. буржуазные круги настойчиво требова­

ли ужесточения законодательства о земских окладных сборах. В свою очередь, органы городского самоуправления оказывали давле­ние на правительство, ходатайствуя об изменении порядка земских взиманий с городской недвижимости.

Постоянные взаимные упреки землевладельцев и городской буржуазии дополняли хаотичность финансовой системы органов самоуправления. Они не получили права собирать и взыскивать налоги. Эти функции осуществляли местные отделы министерст­ва финансов. В первую очередь взимались казенные налоги, во вторую - земские. Население спешило расплатиться с казной, а земство накапливало недоимки. В 1867 г. ситуация несколько разрядилась: 12-процентное отчисление в пользу земств от обще­го налогового сбора соответствовало среднему доходному бюдже­ту учреждений самоуправления. Но с падением значения окладных сборов в государственном бюджете баланс вновь нарушился, по­скольку в формировании земских доходов окладные сборы играли главную роль.

В конце 80-х годов не получил одобрения правительства про­ект закона, инициированный местными деятелями, о выравнива­нии сборов с разных объектов владения. Надежды земцев на уве­личение доходов за счет сборов с торговли и промышленности не оправдались. Конец 80-х годов приблизил земства к финансовому краху. В этих условиях правительство вынуждено было пойти на некоторое изменение порядка взимания земских налогов. Закон 1890 г. предусмотрел отчисление по сметам 2% итога окладных сборов, что позволило образовать запасные суммы и оборотный капитал, предназначенный на покрытие расходов, “которые не могут быть приостановлены”. Эта мера способствовала стабили­зации доходной части бюджета, но ликвидировать дефицит его не могла. Поэтому собрания, не имея иного способа, ежегодно уве­личивали земские взимания. Торгово-промышленные круги ост­ро реагировали на установившуюся практику. Их недовольство слилось с антиземской волной, организованной дворянской ари­стократией через “Московские ведомости”. Власть, вопреки юзиции большинства земств, под давлением антиземских сил 1риняла закон 12 июня 1900 г. Земствам было запрещено повы- ιaτb по своему усмотрению земский сбор более, чем на 3% про- ив предшествовавшего года. Безусловно, данное правило нанес­ло существенный удар по финансам земств. Из-за несовершенст- >а налогового законодательства органы самоуправления теряли громные средства, столь необходимые на социальное и экономи­ческое развитие.

Не меньший урон “местным пользам и нуждам” наносили так на­зываемые обязательные расходы. Закон 1864 г. к их числу относил: устройство и содержание помещений для арестантов по приговору мирового судьи, перевозку осужденных к местам заключения, наем домов для рекрутов, содержание подвод для разъездов по админист­ративным делам, наем помещений для воинских команд и должност­ных лиц в случае передислокации войск, строительство и восстанов­ление дорог, ремонт мостов (губернского и уездного значений), финансирование местных по крестьянским делам учреждений, содержание общественного призрения, канцелярии по размежева­нию конюшни для полицейской службы и для медицинских потреб­ностей. Казенная повинность выкачивала в 70-80-е годы из земской кассы до 70% средств.

К концу 80-х годов общая тенденция несколько меняется. Обязательные расходы немного снижаются (до 48-65%), при этом увеличивается доля “уездников” на отправление казенной повинности (70-80%), но падают губернские затраты до 19-25%. Земства в целом практически ничего не выиграли и по-прежнему “захлебывались от натуральных повинностей”²². Как соотноси­лись статьи расходов обязательных с расходами на социальные и хозяйственные нужды (“необязательные”), видно из следующих данных (конец XIX в.)²³:

Обязательные Необязательные

43% Медицина 26%

Образование 14%

Ветеринария 15%

Содействие сельскому хозяй- 1% ству и промышленности Образование собственных ка- 3% питалов

Содержание земского управ- 9% ления (общее содрежание го­сударственного управления обходилось в 13 - 14%).

Лишь в начале XX в. процент повинностей сократился до 10-15% в уездных земствах и до 1-3% - в губернских.

Налоговая проблема в России в условиях капиталистического уклада превратилась в весьма болезненную. Земскими сборами тя­готились имущие классы, хотя в конце XIX в. они составляли в сре­днем 12-17 коп. с десятины (в Черноземных и Южных губерниях 23-28 коп.), в то время как государственный поземельный налог, до­бавленный для крестьян выкупными платежами, исчислялся в 1 руб. 20 коп.²⁴ Увеличение удельного веса в российском бюджете косвен­ных налогов (явных и скрытых) усиливало действие налогового пресса на все слои населения. Но наибольшие тяготы ложились на

крестьянство, в связи с чем реально возникала опасность социаль­ных конфликтов в деревне. Ее ощущали и земства и власть. Поэто­му была предпринята еще в 1872 г. попытка замены подушной пода­ти поземельной и введение подворного налога.

Поместное дворянство, утратившее право податной неприкосно­венности, не торопилось, в ущерб земской деятельности, с одобрени­ем проекта податной реформы. Позиция земцев по данному вопро­су совпадала с общедворянскими требованиями установления оклад­ных норм, пропорциональных доходности торгово-промышленных предприятий и обороту их капиталов.

Таковы были источники и особенности формирования земских бюджетов.

В 1865 г. земский бюджет 34 губерний составлял всего 5,6 млн руб. С 1867 по 1872 г. доходы выросли на 50%, но существенно улучшить финансовое обеспечение земств данный прирост смет не мог в силу небольшой базовой суммы предыдущих лет. В 1870-1879 гг. в связи с кризисом сельского хозяйства прирост смет упал до 1% и менее. С 1880 по 1882 г. земские сметы увели­чивались на 1-5%, а бюджет достиг 20 млн руб. Голодные годы на­несли серьезный урон земским финансам. В сметах 1898 г. обозна­чился дефицит в 2-3%.

В начале XX в. бюджет вырос на 18%, достигнув 88 млн руб. К 1904 г. сметы увеличились еще на 8%, а бюджет 34 земств соста­вил 105 млн руб.²⁵

Рост бюджетных доходов в начале XX в. явился следствием нескольких причин. Промышленные предприятия и городская не­движимость давали в 1903 г. земствам ЦПР и черноземных губер­ний от 28 до 65% дохода (Харьковское, Ярославское, С.-Петер­бургское, Владимирское, Московское). До 25-30% возросло уча­стие городов в формировании земских доходов в Вятской, Воро­нежской, Курской, Пермской, Полтавской, Рязанской, Самар­ской, Саратовской, Таврической, Тверской, Уфимской, Черни­говской губерний. Государство пришло на помощь, взяв на себя недоимки прошлых лет (15 млн руб.), которые выплачивались земствам в течение пяти лет.

Дореволюционные исследователи отмечали зависимость рос­та бюджета от внесенных в сметы сумм, получаемых единовре­менно из казны на образование школьно-строительных капита­лов. К началу века губернские земства почти полностью освобо­дились от “обязательных расходов”, что положительно повлияло на работу земств.

Несмотря на значительный рост бюджета земств в абсолютных цифрах, финансовое состояние не отвечало потребностям местного хозяйства. Совокупный земский бюджет едва дотягивал до 5% от го­сударственного бюджета.

Таблица 1

Смета земских расходов по основным статьям*

Саратовская земская неделя. Кн. 12. 1903.

Динамику расходов земств по 34 губерниям можно просле­дить по наиболее достоверным сведениям, представленным в сме­тах 1903 г. (общийгбюджет 105 млн руб.) (см. табл. 1). Главными статьями расходов в земских сметах являлись народное образование и медицина. На народное образование от 20 до 30% смет тратили Вятское, Владимирское, Пермское, Московское, Олонецкое, Екате- ринославское, Полтавское, Таврическое, Тверское, Харьковское, Черниговское, Вологодское земства. 18-15% на образование выде­ляли Новгородское, Псковское, Санкт-Петербургское, Казанское, Самарское, Уфимское, Костромское, Нижегородское, Курское, Са­ратовское, Тамбовское, Херсонское земства. Менее 15% отчисляли на цели образования Калужское, Рязанское, Пензенское, Симбир­ское, Тульское земства. Основная доля затрат приходилась по статье “образование” на содержание земских начальных школ (почти 50%).

Расходы на медицину в совокупном бюджете (от 20 до 35%) пре­вышали затраты на образование (борьба с эпидемиями, подготовка медицинского персонала, содержание лечебных учреждений, закуп­ка лекарств и оборудования, организация оспенных телятников для производства вакцины).

Экономические мероприятия земств обеспечивались слабо (от 0,5 до 3,5% от расходных средств), о чем пойдет речь ниже. Незначительные суммы выделялись собраниями на ветеринарию. Содержание казенных учреждений и органов самоуправления обхо­дилось земской кассе в 17-14%, приближаясь к затратам на народ­ное образование.

Приведенные данные о расходных сметах земств свидетельству­ют о скромных финансовых ресурсах органов самоуправления в на­чале XX в., не говоря уже о более раннем периоде.