Обязанности ЗЕМСТВ В текущих хозяйственных дОМах

Круг занятий земств, как указывалось выше, строго регламен­тировался хозяйственными делами: заведование местными дорога­ми, школами, больницами, приютами, организация санитарного наблюдения, ветеринарного контроля, пожарной безопасности.

Прежде чем перейти к рассмотрению земской работы в эконо­мической области, кратко остановимся на так называемых “обяза­тельных” функциях земств. В первое десятилетие новые органы самоуправления более активно проявили себя именно при их выпол­нении. Управы отпускали средства на “квартирную повинность”, на расходы по тюремному ведомству и полицейской части, на финансирование крестьянских сословных учреждений, на организа­цию торговых точек, ярмарок и санитарного надзора. Высочайше утвержденными “Правилами” 1863 г. “Об устройстве сельского состояния” на органы самоуправления возлагалась ответственность за исполнение натуральных повинностей. К их числу относились дорожная, этапная, почтовая, сусликовая и другие.

Наиболее обременительной для сельского населения оказалась дорожная повинность. Этот шлейф крепостнических порядков дол­го путался в ногах земцев, был яблоком раздора между губернскими и уездными управами и городскими думами. Закон гласил: “оставить на обязанности крестьян выполнение работ, нужных для устроения и исправления содержания грунтовых, почтовых, торговых, воен­ных дорог, а равно и естественных бичевников. Отпуск лесных ма­териалов оставить на обязанности всех землевладельцев, имения ко­их приписаны к исправляемому участку”²⁶.

Дороги, даже в местностях, прилегающих к столице, были “в плачевном состоянии”. Эта оценка доставшегося учреждениям самоуправления наследства давалась почти всеми уездными собра­

ниями, вынужденными тащить воз натуральных повинностей.

Уездные земства пытались ужесточить требования к участни­кам дорожных работ. Крестьян заставляли вывозить к обочине крупный или рассыпчатый булыжник, без примеси глины, затем дробить его на куски не крупнее яйца. Материал осматривался поли­цией и дорожным смотрителем и после соответствующего разреше­ния рассыпался весной и осенью. Зимой, не менее двух раз, камень доставлялся на участки будущего ремонта. Полиция имела право в любой момент потребовать исправления дорог, мостов, давая на то недельный срок, но строгости “не привели к позитивным результатам”. Мосты быстро подгнивали, дороги размывались, обочины превращались в канавы. В многочисленных ходатайст­вах губернских и уездных земств в Министерство государственных имуществ содержались просьбы “поставлять на ремонт и строи­тельство, хотя бы мостов, качественную технику и лес за государ­ственный счет”. Но такая практика наблюдалась только при про­кладке железных дорог, в связи с чем в выигрышной ситуации оказалось Московское земство. В 80-х годах управа смогла ассигно­вать средства (175 тыс. руб.) на шоссирование (булыжник) Старо-каширского и Богородского трактов; 3500 руб. получила зве­нигородская управа на строительство моста через р. Малая Истра²⁸.

Обременительная и малоэффективная повинность вызывала не­довольство крестьян. Гласные - представители их интересов -хода­тайствовали о замене натуральной повинности денежной, но при условии справедливого распределения соответствующего сбора ме­жду всеми группами населения.

Уездные собрания своей властью изменяли вид дорожной по­винности, чередуя денежную с натуральной. Только после револю­ции 1905-1907 гг. натуральные повинности были отменены, но не повсеместно.

С дорогами земствам не везло долго. Едва появившись на свет, с пустой казной за плечами и при полном отсутствии опыта, земские собрания (Новгородское, Калужское, Казанское, Воронежское, Саратовское, Орловское, Херсонское и некоторые другие) возбуди­ли ходатайства на получение железнодорожных концессий под гарантии земских сборов для строительства железнодорожных и же­лезноконных путей сообщения. Участие земств в столь серьезном деле было малоудачным. Кое-где (Саратовская, Воронежская губернии) дороги построили, но это мероприятие чуть не кончилось банкротством земств. Министр внутренних дел А. Тимашев осудил земский энтузиазм и ограничил выдачу железнодорожных концес­сий земствам “лишь для проведения веток местного значения под размер гарантий, не превышающих 20% сборов, при обязательном согласии всех уездных земств”³⁰.

Дорожное дело в губерниях сдвинулось с точки замерзания, когда земства по закону 1 июня 1895 г. получили право создавать до­рожный капитал. Он составлялся на основе той части обязательных расходов, от которых освобождались земства (содержание мировых судебных по крестьянским делам учреждений и статистических ме­стных комитетов).

Из дорожного капитала земства выделяли средства уездникам для ремонта дорог. Проселочные дороги, а их было большинство, содержались и в конце XIX в.

Губернские земства отличались умением переводить часть до­рог, находящихся на их балансе, в разряд казенных, а чаще всего уездных, что нередко приводило к конфликтным ситуациям с МПС и уездными управами. Лишь в начале XX в. ситуация несколько раз­рядилась, когда появилась возможность ассигновывать на дорожное дело до 10% уездной сметы.

Строительство подъездных путей к железнодорожным станци­ям облегчило дорожную проблему Московскому, Тверскому, Перм­скому, Рязанскому, Новгородскому, Смоленскому, Вятскому, Кур­скому и другим земствам.

Земства ЦПР, особенно Московское, получив в хозяйственное ведение часть казенных дорог, ввели по разрешению правительства в 70-х годах XIX в. шоссейный сбор. Кроме того, им выдавалось из казны по 400 руб. за версту на ремонт дорог. На сэкономленные от этих сумм деньги покрывались каменным покрытием (частично) грунтовые пути. За счет резерва, созданного из казенных средств,

было построено 650 верст дорог с твердым покрытием³¹. Казна по­могала техническим обеспечением строительства дорог и кадрами специалистов. Значительные затраты - до 5-15% сметы на содержа­ние и строительство дорог выделяли Московское, Екатеринослав- ское, Рязанское, Харьковское, Херсонское, Костромское, Вологод­ское, Тамбовское и Петербургское земства.

В конце XIX в. правительство, идя навстречу земским просьбам, разрешило 3-процентный кредит из казны на строительство дорог. Тем не менее острота проблемы не снималась. Сказывались отсут­ствие техники, кадров, да и финансовые средства не соответствова­ли потребностям.

Хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна была строиться на твердом фундаменте земской статистики. Но на первых порах ей отводилась весьма скромная роль: “обеспе­чение более правильного поступления казенных мирских и земских сборов”. Создаваемые статистические бюро с малыми штатами (3-4 человека) составляли списки волостей, селений, сельских об­ществ, выясняли количество душевых наделов, строений и т.д.

Губернские собрания не спешили с реализацией научных идей. Их настораживали результаты исследований, да и со статистиками отношения складывались неровно. Кратковременное существова­ние Херсонского, Новгородского, Тульского, Курского, Смоленско­го, Тамбовского бюро объяснялось резким недовольством гласных- дворян представленными управам материалами обследований. Груп­повые интересы одержали верх над объективностью.

Права гражданства земская статистика обрела в голодные годы. К концу XIX в. затраты на нее в передовых земствах достигли 5-8 тыс. руб. в год. Значение и отдача статистической работы

умножились в связи с организацией экономических советов, комите­тов и становлением земской агрономии.

На поприще земской статистики трудились выдающиеся специ­алисты. Среди них А. Вернер, С. Блеклов, В.И. Орлов, В.Е. Варзар, В.С. Пугавин, С.А. Харизоменов (один из первых применил теорию табличной обработки материалов), В.А. Щербина, Н.Н. Романов, П.И.

Многие земские статистики принимали активное участие в об­щественной жизни, были членами народнических организаций, по­литических партий. Часть из них впоследствии работала в централь­ных советских учреждениях.

Судьба земских служащих “третьего элемента” не была безоб­лачной. За принципиальность серьезно пострадал Иппатий Ана­тольевич Вернер. Зимняя сессия 1886 г. Курского собрания приняла беспрецедентное решение - сжечь труд по обследованию губернии и навсегда запретить автору работать в статистических отделах. Столь суровый приговор был вынесен автору, получившему “Золо­тую медаль” в Московском государственном университете именно за этот, вызвавший гнев курян труд³⁴.

Столичные университеты, научные общества с большой надеж­дой смотрели на учреждения самоуправления. При содействии зем­ства проводились почвенные, геологические, метеорологические исследования. Часть земских собраний проявила интерес к разра­боткам ученых. “Высокая бедность населения, малая производи­тельность земли или недостаточность надела заставляют особенно желать водворения какой-либо отрасли местной промышленности на базе дешевого сырья, - говорилось в докладе управы Симбирско­го земства, - но средств на проведение серьезных исследований в бюджете нет “³⁵; Новгородское и Тверское земство просили денег у фабрикантов и помещиков на геологические изыскания, но они не откликнулись на общественные интересы. Земцам помогло “Рус­ское географическое общество”, оплатив ²∕₃расходов.

Рязанское, Курское, Орловское, Херсонское, Пензенское земст­ва выделили одноразовые ассигнования на выяснение природных условий, связанных с состоянием естественных водохранилищ, удо­брений, строительного сырья. Большинство земств считало обязан­ностью правительственных ведомств выдавать средства и посылать специалистов-геологов для обследования недр.

По приглашению Нижегородского и Полтавского земств комиссия во главе с известным ученым В.А. Докучаевым в течение трех лет проводила почвенные изыскания в губерниях. Недостаток средств ограничил масштабы исследования, тем не менее результа­ты ее работы воплотились с помощью научной общественности в 15-томный труд, не потерявший своей значимости и в последую­щее время. В Полтавской губернии на базе материалов комиссии В.А. Докучаева был создан Земский историко-естественный му­зей.

В конце XIX - начале XX в. вопросы почвенно-минералогиче­ских исследований поднимаются в собраниях в связи с проблемами кустарной промышленности.

На земства, в качестве обязательных дел, возлагалось обеспече­ние противопожарных мероприятий, в том числе страхование от ог­ня. Начиная с 70-х годов обязательному страхованию подлежали все сельские постройки. Страховые нормы по закону 1897 г. распреде­лялись на погубернские, поуездные и порайонные, и устанавлива­лись земскими собраниями.

В среднем земства, уделявшие внимание сбору страховых взно­сов, получали от 200 до 300 тыс. руб. в год, что обеспечивало каж­дое строение компенсацией на 17-23 руб. В 1903 г. страховое обес­печение повысилось до 45 руб. Во Владимирской, Новгородской, Курской, Рязанской, Тверской, Екатеринославской, Бессарабской, Херсонской, Таврической, Черниговской губерниях страховые вы­платы повышались до 50 - 88 руб.

Недоимки в губерниях с плотным населением и повышенным риском достигали пятикратного размера страховых платежей. Страховые премии взимались из расчета ²∕₃от оценочной стоимо­сти строений, но могли быть повышены в зависимости от строи­тельного материала, размера и удаленности постройки от других объектов.

Страховые вознаграждения повышались незначительно, по­скольку деревянные постройки горели очень часто. За 30 лет - с 1871 по 1901 г. - выплаты увеличились в 2,5 раза - с 17 до 45 руб., в то время как страховой капитал за это время вырос почти в 5 раз (с 5 млн до 19 млн руб.).

Большое значение для противопожарных мероприятий имели предупредительные меры. Земства Вятской, Новгородской, Твер­ской, Пензенской, Курской губерний выдавали небольшие кредиты на устройство глиноземных, тесовых, черепичных крыш. С целью удешевления материала Московское, Новгородское, Вятское, Воло­годское, Харьковское, Таврическое, Екатеринославское земства способствовали организации мастерских для изготовления черепи­цы и выдавали кредиты на закупку кровельного железа. Новгород­

ское, Вятское, Курское, Тверское земства открыли курсы для подго­товки мастеров печного, кровельного дела. На предупредительные мероприятия земства истратили к началу века почти 3 млн руб.³⁶ Принятые меры лишь частично решали противопожарные задачи. В последующие годы земства прибегли к более совершенным мето­дам борьбы с пожарами, перейдя к практике расселения сел, дере­вень, перепланировки хозяйственных дворов, замене соломенных крыш, ликвидации курных изб, поскольку таковые в начале века еще имелись.