Общественное мнение о местном управленнн н слмоуправленни

Современники, отмечая пробуждение “новой великой силы - об­щественного мнения”, связали этот процесс, с одной стороны, с на­циональным позором - поражением России в Крымской войне, с другой - с реформаторскими усилиями правительства¹.

Позже А.А. Кизеветтер заметил, что Крымская война «беспо­щадно обнажила картину полного разложения дореформенного строя России. Она предстала “колоссом на глиняных ногах”»³. Об этом же говорил Г.А. Джаншиев, подчеркивая, что эта “крова­вая и бесплодная эпопея обнаружила в печальном свете как бесчисленные недостатки военной организации, так и всей старой системы управления, основанной на чиновничьей опеке, на пол­ном порабощении общественной самодеятельности, гласности и свободы слова...”⁴.

Боль национального унижения, выявление причин, его повлек­ших, ожидание перемен - вот тот фон, на котором возникает обсу­ждение вопросов, связанных с проблемами местного управления.

Обращаясь к причинам поражения России в Крымской войне, представители различных течений общественной мысли сходились в общей оценке этих причин. Славянофил Ю.Ф. Самарин отмечал, что “мы сдались не перед внешними силами западного союза, а перед на­шим внутренним бессилием. Это убеждение, видимо, проникающее повсюду и вытесняющее чувство незаконного самодовольствия, так еще недавно туманившее нам глаза, досталось нам дорогой ценою; но мы готовы принять его, как достойное вознаграждение за все на­ши жертвы и уступки”. В качестве основных причин этого “внутрен­него бессилия” назывался вопрос о “крепостном состоянии”, являв­шимся “камнем преткновения для всякого успеха и развития Рос­

сии”, и без отмены которого “невозможны все сколько-нибудь зна­чительные преобразования” в стране⁵.

Но многие видели одну из главных причин этого “внутреннего бессилия” в состоянии внутреннего управления Российской империи. Обращаясь к этой проблеме, П.А. Валуев, тогда курляндский губер­натор, начинает свою известную “Думу русского во второй полови­не 1855 года” словами: “Грустно”. Те же слова звучат в записке П.В. Долгорукова “О внутреннем состоянии России”: “Грустно сжи­мается сердце русского при взгляде на внутреннее состояние России: преступное равнодушие ко благу общему... почти все в ней основано на обмане и плутнях... почти везде мошенничество и грабеж, почти все продается, почти все покупается... Ужасно внутреннее положе­ние России”⁶. В это же время, осенью 1855 г. А.В. Никитенко писал в своем дневнике: “Теперь только открывается, как ужасны были для России прошедшие 29 лет. Администрация в хаосе...”⁷

В критике российской бюрократии, бюрократических принци­пов политической системы России были едины и П.А. Валуев, и “Рюрикович” П.В. Долгоруков, и “красный либерал” А.М. Унков- ский, и камергер высочайшего двора М.А. Безобразов, и председа­тель Департамента законов Государственного совета, будущий председатель Государственного совета и Комитета министров граф Д.Н. Блудов, и будущий военный министр граф Д.Н. Милютин, представители славянофилов (И.С. Аксаков, К.С. Аксаков, А.И. Ко­шелев, Ю.Ф. Самарин) и западников (К.Д. Кавелин, М.Н. Катков, Б.Н. Чичерин). В тот период критика и обличение “диктатуры бю­рократии” имели огромный позитивный смысл, ибо еще Н.В. Го­голь в автокомментарии к “Мертвым душам” писал, что “бывает время, когда нельзя иначе устремить общество или даже - все поко­ление к прекрасному, пока не покажешь всю глубину его настоящей мерзости”⁸.

Местное управление являлось той сферой, где были сосредото­чены все недостатки государственного механизма, главным поро­ком которого представители всех направлений общественной мысли считали бюрократизацию и централизацию. Общественное мнение было единым в оценке свойств и принципов “бесконечно усложнен­ной машины российского бюрократизма”, выражавшихся в “беско­нечных злоупотреблениях” (взятках, обмане высшего начальства, “тягостной зависимости”, в “которой изнемогают местные сословия и общества”, “медленном делопроизводстве, бесконечных сношени­ях, запросах, отзывах, представлениях и разрешениях)”⁹.

В глазах общественного мнения губернская администрация бы­ла тем звеном в системе государственного аппарата, где наиболее явно были видны его изъяны¹⁰. Сенатор М.П. Веселовский в своих неопубликованных воспоминаниях ярко характеризует эту систему на местах на примере Нижегородского губернского правления:

“Ложь проходит по всем инстанциям, не возбуждая ни в ком неудо­вольствия”. И если казенные учреждения “в виде исключения” взду­мали писать и говорить правду, то “и губернатор, и министерства не обрадовались бы такой правдивости и постарались разделаться с не­ожиданно возникшей неприятной историей”¹¹. Ложь, приписки, пря­мое искажение правды были возведены в ранг государственной по­литики. “Администрация наша, - писал А.М. Унковский, - предста­вляет собой целую систему злоупотреблений, возведенную в ранг государственного устройства”. К.С. Аксаков так же, как и А.М. Ун­ковский, видел в злоупотреблениях не отдельные факты, а неотъе­млемый признак существующей системы управления, отмечая, что “взяточничество и организованный грабеж страшны”¹².

Основным источником произвола в местном управлении для многих критиков дореформенного управления являлась власть гу­бернатора. Анализируя рукописную литературу второй половины 1850-х годов, министр внутренних дел С.С. Ланской с огромным не­удовольствием сообщал Александру II, что дворянство, силясь “при­нять вид политической оппозиции, нападает на всю администра­цию... на учреждения полиции и, особенно, власть губернаторов”¹³. В частности, Б.Н. Чичерин критиковал огромную бесконтрольную власть начальников губернии, перед которыми “все привыкло скло­няться” и которые привыкли, “чтобы перед ними все склонялись”¹⁴.

Обращаясь к причинам господства произвола, существования “неисполнимых” и “неисполняемых” законов, ряд авторов обличи­тельных произведений видел их в “смешении властей” в местном управлении: административно-полицейской, судебно-следственной и хозяйственно-распорядительной¹⁵.

Осмысление причин кризисного состояния политического строя России и выявление пороков управления привели к поискам выхода из сложившейся ситуации. Ряд представителей общественной мысли (Б.Н. Чичерин, К.Д. Кавелин, М.Н. Катков, Н.А. Мельгунов - еди­номышленник и приятель Б.Н. Чичерина, К.К. Арсеньев, В.А. Чер­касский и др.) обратились к теоретическим проблемам организации власти, осмысливая как западноевропейский, так и исторический опыт развития России.

Одним из важных вопросов, которые обсуждались обществен­ным мнением в 50-е годы XIX в., был вопрос о принципах строитель­ства государственного управления: централизации и децентрализа­ции¹⁷. Современный российский исследователь В.П. Мельников утверждает, что “либеральные деятели К.Д. Кавелин, А.М. Унков­ский считали необходимым осуществить реформу государственного

управления на условиях расширения демократического начала, вы­двинув идею отделения централизации политической от админист­ративной”, и, “оставляя неприкосновенность политической центра­лизации, они ратовали за осуществление децентрализации админи­стративной, перераспределение власти между центром и региона­ми”¹⁸. Не возражая по существу данного тезиса, все же следует заме­тить, что сторонниками административной децентрализации были и представители правительственной бюрократии (Н.А. Милютин, П.А. Валуев, М.А. Корф и многие другие). Пальма же первенства в идее “отделения централизации политической и административной” принадлежит знаменитому французскому историку Алексису де Токвилю, чьи работы “Демократия в Америке” и “Старый порядок и революция” были опубликованы в тот период в России.

Токвиль являлся активным противником административной централизации, неизбежным результатом которой, по его мнению, становится деспотизм.

Для Токвиля идеалом самоуправления являлась первичная адми­нистративная единица в США - самоуправляющаяся община. “Склонность к власти и шумной деятельности - все это сосредото­чивается в общине, как центре обыкновенных житейских отноше­ний. Эти страсти, так часто возмущавшие общество, изменяют свой характер, когда они могут таким образом проявляться возле домаш­него очага и как бы в лоне семьи”²¹.

Проблемы, поставленные Токвилем, были настолько актуаль­ны для России того периода, что на его работы появились отклики в российской прессе, как в славянофильской “Русской беседе”, так и в западническом “Русском вестнике”. Славянофилы в Токвиле при­знали своего идейного союзника²². В “Русском вестнике” произошел идейный раскол. Б.Н. Чичерин критически подошел ко взглядам То­квиля. Он считал административную централизацию неизбежной, подчеркивая, “кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации”²³. М.Н. Катков, К.Д. Кавелин, В.П. Безобразов, Н.Ф. Павлов осудили взгляды Чичерина, считая, что поднятие последним “знамени централизации” в переломный период есть “заблуждение опасное и несвоевременное”²⁴. Против

теории “охранительного либерализма” Б.Н. Чичерина выступили и “Отечественные записки”, находя во взглядах автора прежнее по­клонение “бюрократическому централизму”²⁵.

По справедливому замечанию В.А. Твардовской, для “Русского вестника” централизация была синонимом диктатуры, неограни­ченной власти, целиком поглощающей всякую местную власть и не допускающей никакой общественной инициативы. Французская революция в глазах М.Н. Каткова являлась последствием и пря­мым продолжением системы “насильственной и искусственной централизации”. По его мнению, яркими примерами политической централизации были Франция времени Наполеона III и Россия²⁶. Эту же точку зрения высказал К.Д. Кавелин, замечая, что “форму­ла русской жизни страшно как напоминает форму французской: читаешь кн. Токвиля и дрожь пробегает по жилам”²⁷.

Полемика вокруг и по поводу понятий централизации и децент­рализации продолжалась вплоть до начала 1860-х годов. Именно в связи с проблемой децентрализации в прессе рассматривался вопрос о сущности самоуправления.

Другим теоретическим источником, питавшим представления русского общества в области местного самоуправления, кроме А. де Токвиля, были произведения берлинского профессора Р. Гней- ста, посвящавшего свои труды идеям правового государства, идеа­лом которого он считал Англию²⁸. Прусский юрист идеализировал английское самоуправление, видя в нем единственно возможную форму свободного государства, надежное обеспечение политиче­ской свободы и установление сословной гармонии.

Для “Русского вестника” Англия также являлась образцом госу­дарственной жизни, где существовали “нормальные отношения” ме­жду государством и обществом, основанные на принципах самоупра­вления и гласности²⁹. Именно поэтому государственное устройство Англии, в глазах М.Н. Каткова, являлось воплощением на практике принципа децентрализации. Децентрализацию “Русский вестник” рассматривал, с одной стороны, как принцип государственного уст­ройства, где существует разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, с другой, рассредоточение власти из центра на места, где важную роль должны играть органы местного самоуправления³⁰. Таким образом, благодаря началам самоуправле­ния и гласности власть сможет держаться не только на принужде­нии, но и на поддержке общества.

М.Н. Катков и его сторонники хотели решить проблему децент­рализации применительно к России во введении начал самоуправле­ния по типу английского. Катков выступал за ограничение выборного начала высоким имущественным цензом, считая, что “хорошо служить по выборам могут только люди, имеющие достаток, обра­зование и досуг”. В этом с ним солидарен был и В.П. Безобразов,

считавший, что “объем политических прав каждого лица должен со­образоваться со степенью его общественной самостоятельности, нравственной и имущественной”³¹. Реформа самоуправления, кото­рую Катков и его сторонники отождествляли с децентрализацией, практически отдавала власть на местах в руки местной олигархии, превращая государство в союз самодержавной власти с земельной и денежной аристократией. Для них децентрализация означала разум­ное соотношение верховной и местной властей как способ укрепле­ния самодержавия³².

Таким образом, отличительной чертой общественного мнения указанного периода (и наиболее сильной его стороной) являлась критика всего государственного устройства России. В обществен­ном мнении 50-х годов, с одной стороны, во многом стихийно фор­мировались концепции правового государства, исходя из существую­щих исторических российских реалий. В рукописной литературе и прессе противопоставлялись понятия “произвол” и “законность”. Современные исследователи отмечают, что понятие “законности” постепенно занимало основополагающее место в формировании концепции правового государства³³.

С другой стороны, вопросы, связанные с его формированием, теоретически разрабатывались с использованием западноевропей­ского и российского опыта. Проблема самоуправления не ставилась в качестве основной задачи, а рассматривалась как важный принцип децентрализации государства. Главной функцией самоуправления признавались местные дела. Все указанные проблемы на этом этапе носили характер теоретических построений, включая и местное са­моуправление.

Пристальное внимание к вопросам местного управления и само­управления усиливается в конце 50-х годов в связи с целым рядом обстоятельств, когда губернские комитеты и некоторые дворянские собрания становятся наиболее важной общественной трибуной, от­ражающей и формирующей общественное мнение по ряду самых важных и насущных российских проблем. В губернских дворянских комитетах, практически с самого начала их возникновения, появи­лось деление на “меньшинство” и “большинство”, в основе которо­го лежали разные взгляды на содержание крестьянской реформы. Однако неизбежным последствием этого стали и различные воззре­ния на проблемы местного управления.

С 1858 г. в дворянских губернских комитетах начались бурные споры по поводу предложенных им на обсуждение глав “Програм­мы занятий дворянских комитетов”. Глава VIII была посвящена об­разованию сельских обществ, общественному управлению, его со­ставу и предметам занятий. Глава IX определяла права и отношения помещиков к сельскому обществу. В ней указывалось, что “кресть­яне должны быть распределены на сельские общества”, помещикам

же присваивалось звание “начальника общества” с сохранением вот­чинной власти³⁴.

Обсуждение, казалось бы, узкой проблемы вылилось в острую полемику не только в отношении сохранения или ликвидации вот­чинной власти помещиков, но и затронуло важнейшие вопросы ме­стного управления и самоуправления, их содержания и принципов и привело к созданию конкретных проектов реформирования местно­го управления и введения самоуправления. В отдельных губернских комитетах появилось как минимум по два проекта, отражающих мнение “либерального большинства” и “консервативного большин­ства”. Основные положения программы либерального дворянства были сформулированы в проекте тверского губернского комитета, разработанного А.М. Унковским и А.А. Головачевым и состоявше­го из 212 статей и 47 параграфов³⁵. Знаменитая “Записка” А.М. Ун- ковского, в бесчисленных копиях разошедшаяся по России, уточня­ла и дополняла проект тверского “большинства”³⁶.

Своего рода идейное объединение представителей различных дворянских комитетов и выработка общих позиций в сфере видения ими дальнейшего хода преобразований в России, в том числе и мест­ного управления и самоуправления, произошло в период работы де­путатов первого приглашения (август 1859 г.). Их деятельность по­лучила такой огромный общественный резонанс, что они были бук­вально высланы правительством из столицы. Но перед тем, как по­кинуть Санкт-Петербург, депутаты передали три адреса на имя ца­ря: симбирского депутата Шидловского, адрес “18-ти” и адрес “5-ти”. Александр II писал Я.И. Ростовцеву: “Кроме Шидловского я еще получил два адреса от 18 и 5 человек. Последний в особенности ни с чем несообразен и дерзок до крайности...”³⁷. Адрес “5-ти”, в ко­тором содержалось требование целого комплекса реформ полити­ческого строя, был подписан тверским депутатом А.М. Унковским, ярославскими депутатами Д. Васильевым и П. Дубровиным, харь­ковскими - А. Шретером и Д. Хрущовым. Требования, сформулиро­ванные в адресе “5-ти”, легли в основу адресов и ходатайств после­довавших затем дворянских собраний ряда губерний³⁸.

Таким образом, в проектах дворянских губернских комитетов, отзывах, адресах и ходатайствах в 1859 г. формулируется политиче­ская программа, в которой определенное место уделяется и вопро­сам местного управления и самоуправления.

Некоторые исследователи обратили внимание на практически дословное совпадение основных положений тверского проекта и проектов, выдвинутых другими губернскими комитетами. В част­ности, авторы “Истории России в XIX веке” отмечают, что влади­мирский депутат Безобразов, новгородский - Косаговский, рязан­ские - Волконский и Офросимов, харьковские - Хрущов и Шретер говорили по поводу “существующего порядка” почти то же и теми

же словами, что и Унковский. А мнения рязанских депутатов “про­изводят впечатление почти списанных с мнения тверских”³⁹. Требо­вания, выраженные в адресе “5-ти”, практически без изменений по­вторены в адресах харьковского и владимирского дворянства.

С одной стороны, это - свидетельство активной деятельности депутатов первого приглашения, которые в своих неофициальных совещаниях касались запрещенных правительством сюжетов, с дру­гой - показатель того, что эти положения были требованиями вре­мени. Либеральное дворянство исходило из двух основополагающих идей: во-первых, крестьянская реформа остается мертворожденной, если не будет сопровождаться коренными преобразованиями на но­вых началах в управлении, и прежде всего в местном; во-вторых, только эти коренные преобразования позволят избежать в стране революционных потрясений. Поэтому либеральное дворянство в целом увидело в предложенных на обсуждение главах “Программы занятий для дворянских комитетов” в широком смысле сохранение всех пороков существующего государственного механизма: сослов­ности, нарушение единства в управлении, отсутствие действительно­го самоуправления и выборности, как его основного принципа. Унковский писал, что “все зло коренится в самой системе нашей администрации и не может быть устранено какими бы то ни было паллиативными средствами”⁴⁰.

В вариантах “Программы...”, предложенных Главным комите­том по крестьянскому делу, “либеральное меньшинство” дворянских комитетов увидело в первую очередь сохранение прежних вотчин­ных отношений. Одну сторону этой проблемы оно связало с соци­альными и нравственными аспектами. Наиболее аргументированно последние были изложены в проекте Тверского комитета. Сохране­ние за дворянством должности “начальника общества” Тверской ко­митет рассматривал “как удержание за помещиком полицейской и административной власти”, и вследствие этого “крепостное право будет оставлено под другим именем и свобода будет дарована на од­них словах”⁴¹. Такая ситуация неизбежно должна привести к разде­лению “сословий на два враждебных лагеря: на лагерь полноправ­ных чиновников и безгласных жителей”, т.е. “боязливых рабов, но не истинных граждан. Отсутствие самодеятельности общества ведет к апатии и уничтожает в обществе всякое понятие о чести и долге”⁴². Подобные опасения выражал и А.И. Кошелев, замечая, что “после упразднения помещичьей власти последняя может перейти к чинов­ничеству, и это означало бы “воскрешение крепостного права, и да­же еще в худшем виде”⁴³.

Либеральное меньшинство настаивало на упразднении всяких следов прежних вотчинных отношений, а это, в свою очередь, неиз­бежно вело к необходимости начертать основы новых учреждений взамен упраздняемой помещичьей власти. Земский отдел Министер­

ства внутренних дел сообщал в октябре 1859 г., что во всех проектах “‘с большей или меньшей полнотой выражается мысль о необходи­мости новых учреждений, вызываемой освобождением крестьян”⁴⁴. Но вопрос о новых учреждениях повлек за собой и ряд новых проб­лем: на каких принципах они должны быть построены и какое мес­то в них уготовано дворянству.

В целом, обобщая требования дворянских комитетов, С.С. Лан­ской сообщал государственному секретарю В.Н. Буткову, что “одни хотят ввести административную и судебную власть крестьянского сословия в систему общего управления без различия сословий и ве­домств, другие - удержать особенности и отдельность управления крестьянскими общинами и соотнести его с интересами дворянского сословия”⁴⁵.

К числу первых относились проекты Тверского, Владимирского дворянских комитетов, а также проекты “либерального меньшинст­ва” Калужского, Рязанского, Харьковского, Новгородского комите­тов. В их проектах указывалось, что правительство искусственно вычленило вопрос об административном устройстве сельских об­ществ из местного управления. На этот факт обратил внимание А.М. Унковский, который отметил, что редакционные комиссии “до сих пор занимались только административным устройством сель­ских обществ, не касаясь уездной и губернской администрации”. Он подчеркнул, что “административное устройство сельских об­ществ не может быть рассматриваемо отдельно от общего управле­ния”. А.М. Унковский считал одним из важнейших принципов пере­устройства местного управления принцип его единства. “Все адми­нистративное устройство края, - писал он, - должно представлять одно неразрывное целое, один механизм”. Между тем “переустрой­ство этой администрации есть крайняя необходимость и без него главная цель предпринятого преобразования - улучшение быта кре­стьян не может быт достигнута”⁴⁶. Об этом писали и говорили пред­ставители “либерального меньшинства” и других дворянских коми­тетов. Новгородский депутат Косаговский отмечал, что “изменения, допускаемые в сельском управлении, должны необходимо отразить­ся на уездной и губернской администрации. Поэтому проектировать изменение сельского управления возможно не иначе, как вводя со­ответственные изменения в управлении уездном и даже губерн­ском”⁴⁷. Ковровский уездный предводитель дворянства (Владимир­ская губерния) П.В. Безобразов необходимость единого местного управления объяснял тем, что “только хорошо и последовательно устроенные сельские общества и уездное и губернское управление могут обеспечить будущее благоденствие России и привести ее пу­тем мирным к начатому преобразованию”⁴⁸.

Важнейшим принципом управления, по мнению либерального дворянства, должна стать его децентрализация. В частности,

А.И. Кошелев формулировал ее необходимость “в связи с обширно­стью империи и разнообразием потребностей различных ее краев”. В этих условиях, считал он, “правительство может действовать” “мудро и благодетельно” только при условии “централизации выс­ших дел и децентрализации низших и средних”. Но децентрализация может быть осуществлена только на началах разделения властей и самоуправления.

Наиболее отчетливо эти принципы на уездном уровне были сформулированы в проектах Тверского и Владимирского комите­тов, которые предполагали каждый уезд поделить на волости с на­селением 4-6 тыс. душ мужского пола. Управление волостью долж­но осуществляться распорядительными, полицейскими и судебными органами. Распорядительное управление, к которому относились де­ла хозяйственно-административные, мыслилось передать в руки во­лостного собрания, состоящего из землевладельцев и выборных от крестьянских обществ. По проектам волостное собрание возглавля­лось выборным волостным предводителем, уездное собрание - уезд­ным предводителем. Полицейское управление возлагалось на зем­ского пристава, судебная власть - на мирового судью⁴⁹.

По проекту меньшинства Рязанского комитета во главе с А.И. Кошелевым выдвигалась идея создания “плотного окружного” или уездного землевладельческого общества, куда должны войти все личные землевладельцы с участием выборных от крестьянских обществ и городских обывателей. Кошелев писал, что крестьянство должно оставаться в общине, “но люди сильные, богатые не могут оставаться” в ней. В “плотное окружное общество” “должны войти новые, здоровые силы из массы сельского населения и дворян-поме­щиков”. А для обсуждения дел общих, касающихся не одного наше­го землевладельческого сословия, - считал он, - могут и должны быть призваны выборные и от крестьянских обществ, и от город­ских обывателей”. Именно такие учреждения позволят обществен­ной жизни развиваться “не отрывочно, не одиночно”, “а при общем содействии, повсеместно, при благорасположении и доверии всех и каждого”⁵⁰. Такое слияние сословий создавало условия для активной работы в сфере местного хозяйства. По мнению Е.Л. Дудзинской, эти взгляды пропагандировались Кошелевым как способ “единения с народом”, а “организация земских учреждений представлялась как опора на исконно русские традиционные институты, которые таят в себе неисчерпаемые возможности самобытного развития государст­венных форм, исключавших необходимость прибегать к введению западных конституций”⁵¹.

Калужское меньшинство предлагало создать всесословную во­лость, состоящую из помещиков и крестьян, а также сформировать уездные и губернские комитеты с постоянно действующими присут­ствиями на основе выборного начала с равномерным представитель­

ством от дворянского, крестьянского и городского сословий. Кстати сказать, Калужский комитет был один из немногих, поддерживавших идею равного представительства сословий в местном управлении. Привилегии дворянства сохранялись лишь при выборах председателя исполнительного органа, избиравшегося из потомственных дворян.

Таким образом, уже в конце 1850-х годов дворянскими губерн­скими комитетами был поставлен вопрос о создании всесословной волости, которая позже, в дискуссиях, получит название “мелкая земская единица”, и требование о ее введении станет требованием земского либерализма начала 80-х годов.

В проектах “либерального меньшинства” отразились и их взгля­ды на самоуправление. Авторы проектов выдвигали различные ар­гументы в пользу необходимости введения самоуправления. Оно, по мнению “либерального меньшинства” губернских комитетов, долж­но способствовать всестороннему улучшению внутреннего управле­ния и прежде всего избавить местное население от чиновничьей власти, ибо чиновники, как отмечали депутаты Новгородского ко­митета, - “люди пришлые и посторонние”, не связанные с окружаю­щим их обществом никакими интересами”. А.И. Кошелев считал, что “мелочная регламентация” бюрократии вредна в силу обширно­сти государства и тем, что это “противно духу, нравам и обычаям нашего народа”. Депутаты других дворянских комитетов в пользу введения самоуправления в качестве аргументов приводили и необ­ходимость ликвидации раболепия, “уже заразившего не одни низшие слои общества”, и лучшим средством избавления от него должно явиться хозяйственно-распорядительное самоуправление. Либераль­ное дворянство видело в самоуправлении и “единственный выход из своеволия бюрократии”, “из чиновничьего угнетения”, “единствен­ное средство от произвола”⁵².

Тверской комитет считал, что самоуправление должно стать залогом “порядка и спокойствия” в стране. В воззрениях тверского дворянства на самоуправление очевидно влияние взглядов А. де Токвиля. В тверском проекте отмечалось, что “человек, при­нимая участие в интересах общества, привязывается к этим инте­ресам и дорожит ими из личного интереса - самой сильной пружи­ны человеческой деятельности”. Именно это, по мнению тверских дворян (и Токвиля), позволит избежать социальных потрясений. Вместе с тем самоуправление поможет обеспечить развитие “об­щего благосостояния”, ибо, если в его целях “действуют все от­дельные личности, там, наверное, получаются такие результаты, каких не в состоянии достигнуть никакое сильное правительство”. Тверское дворянство полагало, что самоуправление является “гораздо лучшей школой для образования государственных деяте­лей, нежели бюрократическая система, вырабатывающая только механических исполнителей чужих предписаний”⁵³.

Таким образом, улучшение внутреннего управления, как счита­ло либеральное меньшинство дворянских комитетов, возможно лишь при условии передачи его в “возможных пределах” местной общественной деятельности, где на смену узкосословным интересам должны прийти общественные интересы всех жителей края. “Госу­дарственная польза требует, - писал А.И. Кошелев, - чтобы прави­тельство в видах лучшего общего управления передало самоуправ­ление в известных границах самим местностям”. Под общественны­ми интересами жителей понимались прежде всего дела хозяйствен­но-распорядительные. Сущность самоуправления “либеральное меньшинство” дворянских комитетов видело в “предоставлении пра­ва самоуправления местностям, предоставляемым не одним, а всеми состояниями, в них живущими; ответственность не перед отдален­ным правительством, а перед окружающим их населением”⁵⁴.

Главной функцией самоуправления дворянство считало прежде всего передачу в руки общества одной из важнейших ветвей власти на местах - хозяйственно-распорядительной: “Учредить хозяйствен­но-распорядительное управление, выборное от всех сословий, без разделения ведомств, ответственных только перед судом и общест­вом, причем выборные лица утверждаются правильностью самого избрания, без утверждения административных властей”. Это требо­вание практически дословно повторяется в проекте тверского дво­рянства, “Записке” А.М. Унковского, адресе “5-ти”, в адресах харь­ковского, владимирского, ярославского дворянства⁵⁵.

Предметы ведения новых хозяйственно-распорядительных орга­нов не разрабатывались. В “Записке” А.М. Унковского есть упоми­нание о том, что “нужно слить ведомства и определить порядок уп­равления обществом в хозяйственном отношении. Затем остается сделать только распоряжение о выборе новых должностных лиц хо­зяйственно-распорядительного управления, передать им все дела из уничтожаемых ведомств...”⁵⁶. Вообще последний пример показате­лен в том плане, что дворянство исходило из прекрасных абстракт­ных идей, часто не соотнося их с реально существующей ситуацией в сфере местного управления. В этом смысле работа правительст­венных комиссий выгодно отличалась своими глубокими подходами и научностью в сфере изучения как западноевропейского, так и оте­чественного опыта, современного российского законодательства и, что немаловажно, учетом финансовых возможностей государства.

В основу самоуправления должны быть положены принципы выборности и всесословности. Тверское дворянство считало, что сближение прав сословий и уничтожение привилегий есть повсеме­стный, объективный закон, историческая необходимость. Наруше­ние этого закона, “к которому идут все страны и народы”, чревато революционным взрывом. Поэтому устранение народного элемента в управлении, по мнению тверского дворянства, означало бы допу­

щение революционного начала в фундаменте общества, а предоста­вление его крестьянам, напротив, должно сыграть “роль предохра­нительного клапана на паровом котле”⁵⁷.

Другой аргумент заключался в том, что местное управление, общее для всех сословий, было единственным решением вопроса, отвечавшим духу предпринимаемой крестьянской реформы, так как крестьяне рано или поздно должны были превратиться в свободных сельских обывателей. Кроме того, по мнению либерального дворян­ства, самоуправление, для которого необходимо не “разъединение, а соединение сословий”, может основываться только на условиях всесословности, которая являлась буржуазным принципом равенст­ва всех граждан перед законом. Именно на этом принципе либераль­ное дворянство стремилось перестроить местное управление.

Другим главным условием переустройства местного управления дворянство считало выборность. Некоторые местные учреждения и в дореформенный период строились на этом принципе. Но выбор­ность, с точки зрения либерального дворянства, носила формаль­ный характер и, по словам А.М. Унковского, “существовала только на бумаге”. Таким образом, “дворянство на деле не могло иметь поч­ти никакого влияния на местное управление”. Что же касается вы­борных от других сословий, то они имели еще меньше прав и “их го­лоса ничего не значили”⁵⁸.

О “доселе неудовлетворительном” действии принципа выборно­сти говорил А.И. Кошелев. Он считал, что “выборное устройство не противоречит нашим общим законам и учреждениям, ибо выборное начало у нас освящено и распространено законодательство на все сословия... но доселе - неудовлетворительно”. В проектах, адресах, речах либеральное дворянство подчеркивало, что все выборные органы должны быть абсолютно независимы от администрации и отвечать лишь перед судом. В частности, в адресе владимирских дво­рян говорилось о “свободных общих выборных началах, не стесняе­мых никаким особым произволом”⁵⁹.

Несмотря на требования выборности, всесословности и стремле­ние ликвидировать привилегии дворянства, все проекты, включая и самые радикальные, отводили дворянству в той или иной степени руководящее место в местном управлении. Хотя между принципом всесословности и предоставлением дворянству ведущей роли в буду­щих учреждениях имелось видимое противоречие, на самом деле для авторов проектов одно не исключало другого. Дворянство разных губерний выставляло различные аргументы в защиту своих будущих прав. В частности, А.М. Унковский отмечал, что в делах общего уп­равления дворянство всегда должно быть лидером в силу своего нравственного влияния, которое является результатом образова­ния⁶⁰. А.И. Кошелев выдвигал совершенно другие основания, под­черкивая значение дворян как главных землевладельцев. Крестьяне,

по его мнению, никогда не смогут стать первенствующим сословием в государстве⁶¹.

В позиции владимирских дворян, сформулированной П.В. Безоб­разовым, Ковровским уездным предводителем дворянства, отража­лась боязнь потерять даже то формальное участие в местном управ­лении, которое оно имело до сих пор. “Что, если за радушные жерт­вы дворянства, - говорил Безобразов, - его исключат из общего само­управления, оставят одиноким, отнимут возможность слиться с наро­дом, и добросовестным участием в деле управления доказать своим собратам постоянную готовность трудиться для пользы общей?”⁶².

Главная особенность требований дворянства этого периода за­ключалась в том, что вопрос о самоуправлении не занимал самосто­ятельного места, а был необходимой составной частью основного требования разделения властей, единства в управлении - важнейших элементов формирования в России гражданского общества и право­вого государства. Ни в одном из дворянских адресов этот пункт не был поставлен на первое место, занимая в их прожектах третью - шестую позиции.

Одновременно с отменой крепостного права дворянство ратова­ло за проведение целого комплекса реформ в “целях мирного и пра­вомерного развития России”. В противном случае, утверждалось в адресах и выступлениях на дворянских собраниях, России предстоит “путь насилий, борьбы и печальных последствий”. Наряду с решени­ем крестьянского вопроса в адресах содержались требования стро­гого разделения властей: административной, судебной и полицей­ской; независимого, “руководимого только законом гласного судо­производства, уголовного суда гласного, по совести и закону, т.е. суда присяжных”⁶³.

Если кратко сформулировать политические притязания либе­рального дворянства, то можно в качестве кредо, “теоретической основы и практической цели нашей деятельности”, как называл их А.А. Бакунин, выделить четыре пункта программных требований: полное и правильное освобождение крестьян; выборное земское са­моуправление; гласный независимый суд; подчинение ему лиц адми­нистрации⁶⁴.

В проектах либерального меньшинства дворянских комитетов конца 1850-х - начала 1860-х годов была представлена новая органи­зация местного управления на принципах разделения властей, един­ства в управлении, выборности, гласности, всесословности с преиму­щественной ролью дворянства, независимости и ответственности всех должностных лиц перед судом. Самоуправление рассматрива­лось как часть местного управления с передачей в его ведение хозяй­ственно-распорядительных дел.

В отличие от “либерального меньшинства” основная часть представителей “консервативного большинства” в своих проектах

управления ограничилась лишь требованиями сохранить вотчин­ную власть помещиков в качестве “начальников общества”. Эти идеи незыблемости сословных прав дворянства отразились в проектах “консервативного большинства “ и отзывах депутатов второго приглашения. Они выступили против введения крестьян­ского самоуправления, которое представляли как “десять тысяч каких-то республик, с избранным от сохи начальством”, считая, что “устранение консервативного элемента частной собственности и соединенного с нею умственного развития введет в русскую жизнь такой крайний демократический принцип, который несовместим с сильной правительственной властью и от которого могут постра­дать общественный порядок в государстве”⁶⁵. Свои требования в области местного управления консервативная часть дворянства ограничивала необходимостью введения контроля и наблюдения за волостной администрацией со стороны местных помещиков, ко­торые должны осуществлять волостные начальники с бессрочным пребыванием в этой должности⁶⁶.

Представители аристократической части дворянства, такие, как М.А. Безобразов, граф В.П. Орлов-Давыдов, царскосельский уезд­ный предводитель дворянства А.П. Платонов и консервативное большинство петербургского дворянского комитета, не создавая подробных проектов, ограничивались высказываниями по поводу своих представлений о самоуправлении. В частности, в период рабо­ты депутатов первого приглашения большое распространение полу­чила брошюра председателя симбирского комитета В.П. Орлова- Давыдова, вышедшая в Париже под названием “Письмо депутата комитета председателю редакционной комиссии генералу Ростовце­ву”. В нем в резком тоне доказывалось, что редакционные комис­сии, задачей которых, по мнению автора, являлось сопоставление свода постановлений губернских комитетов, превысили данную им власть и самовластно расширили круг своих действий. По всей види­мости, до Орлова-Давыдова дошли слухи о работе Комиссии под председательством Н.А. Милютина, составлявшей в этот период проекты об уездных учреждениях, в которых, в частности, предпо­лагалось земских исправников назначать от короны, тем самым ото­брав у дворянства прерогативу их избрания. Для В.П. Орлова-Давы­дова “selfgovemment” (автор так и писал это слово по-английски) есть “управление посредством большей собственности, par la grande propriete. Он считал “selfgovemment” более “дешевым против прави­тельственной администрации”. В представлении автора именно ис­правники составляли первую ступень «пресловутого “self-govern- ment’a”» (так у автора. - E.M.)^βη.

Примерно такую же позицию, как и Орлов-Давыдов, занимало и петербургское дворянство, которое в своем адресе Александру II писало о самоуправлении, под которым оно также понимало сохра­

нение права дворян избирать исправников: “Сознавая своевремен­ность некоторых изменений (в местном управлении. - E.M.∖дворян­ство Санкт-Петербургской губернии... считает своим священным долгом заявить перед престолом и отечеством, что правом сослов­ного избрания оно не столько гордилось, как почетным преимуще­ством, сколько дорожило им, как вернейшим способом для огражде­ния общественной и частной пользы. Этому убеждению, основанно­му на глубоком сознании требований нашего общественного быта, санкт-петербургское дворянство и ныне остается верным”⁶⁸. Впос­ледствии петербургское дворянство несколько смягчило свои со­словные требования, выдвинув идею первенства в местном управле­нии по праву образованности: “Народное представительство должно быть устроено так, чтобы граждане просвященные имели соразмер­но своему числу преимущество голоса перед теми из граждан низ­ших сословий, которых образованность не достигла равной степени развития”. Однако далее в завуалированной форме выражались те сословные притязания, которые были высказаны в предыдущем ад­ресе: “Как бы ни был составлен проект этот, в нем должны быть свято сохранены те правила, которыми уже пользуются известные сословия, ибо не в нарушении права может состоять всякое новое преобразование, а в развитии его или распространении на те сосло­вия, которые ими вовсе не пользовались”⁶⁹.

С.Я. Цейтлин считал, что в конце 1850-х годов были выдвинуты два варианта административно-политических программ. К первому варианту он относил программу “дворянской аристократии, крепо­стнического крупного землевладения (С.И. Мальцев, Безобразовы, Орлов-Давыдов, Шувалов)”, основными пунктами которой являлся созыв совещательного дворянского представительства в центре и передача дворянству всей административной власти на местах. Автор подчеркивал, что они “добивались перенесения английских аристократических порядков в высшие административные едини­цы”. Второй вариант, по мнению С.Я. Цейтлина, был сформулиро­ван представителями мелкого и среднего землевладения, включаю­щей строгое разделение властей, проведенное по всем ступеням уп­равления; независимого, устного и гласного суда и суда присяжных заседателей; ответственности чиновников перед законом, гласности и всесословного местного самоуправления⁷⁰.

По поводу этого утверждения С.Я. Цейтлина можно выска­зать несколько соображений. В рукописных записках, мнениях и письмах представителей “аристократической фронды” основное внимание уделялось вопросам критики бюрократии и создания центрального представительства. Вопросы же местного управле­ния остались втуне, исключая лишь те общие замечания, о кото­рых говорилось выше. Далее, основывая свою схему на принад­лежности дворянства к тем или иным формам землевладения, ав­

тор не смог увидеть принципиальных различий во взглядах “либе­рального меньшинства” и “консервативного большинства” гу­бернских комитетов, которые нельзя определить лишь автомати­ческой принадлежностью к мелкому и среднему дворянству. Если либеральное дворянство создало достаточно последовательный вариант устройства всего местного управления на новых началах, в основе которого лежала всесословная волостная единица, то “консервативное большинство” ограничилось лишь требованиями сохранения своей сеньориальной власти над крестьянским самоуп­равлением, оставляя за рамками управление на уровне уезда и губернии. Очевидно, что различия в видении будущего местного управления были достаточно велики, и поэтому заявление С.Я. Цейт­лина, что «представители дворянской аристократии и дворянских “низов” очень часто выступали совместно, рука об руку, объединяясь на одной общей платформе» в “стремлении отстоять свои сословно­дворянские привилегии в будущем свободном местном самоуправле­нии”, по меньшей мере звучит неубедительно⁷¹. В данном случае справедливым представляется мнение авторов очерка в “Истории России”, что «между “черноземным плантатором”, тверским либе­ральным буржуа и самарским феодалом было не больше ладу в иных пунктах, чем между помещиком и крестьянином”⁷².

Третий этап, связанный с обсуждением проблем местного упра­вления и самоуправления общественностью, начинается с отмены крепостного права и продолжается до 1863 г., когда на рассмотрение дворянских собраний был передан проект земской реформы, подго­товленный Комиссией о губернских и уездных учреждениях под председательством П.А. Валуева. М.Н. Катков в 1861 г. писал князю Н.А. Орлову: “В обществе только и слышатся разговоры о необхо­димости подать правительству адрес с тысячами подписей, в кото­ром были бы изложены требования либеральной партии; эти требо­вания состоят в свободе печати, гласном судопроизводстве, отмене телесных наказаний и обнародовании бюджета”⁷³.

После отмены крепостного права вопросы местного управления отходят на второй план. В целом дворянство, недовольное Положени­ем 1861 г., главное внимание в своих требованиях уделяло проблеме центральной власти, заявляя о необходимости введения центрального представительного органа в той или иной форме. Об этом шла речь на тверском, новгородском, рязанском, смоленском, петербургском, тульском, московском дворянских собраниях в 1862-1863 гг.⁷⁴ В хода­тайствах настойчиво проводилась идея всесословности, выдвигались требования дальнейших реформ в области судопроизводства, гласно­сти, преобразования полиции и администрации, расширения выборно­го начала и самоуправления. В некоторых проектах органам самоуп­равления предоставлялись определенные политические права. По проекту А.П. Платонова, поддержанному петербургским дворян­

ством, предполагалось участие выборных депутатов от органов само­управления в высшем представительном органе. Однако эти проекты носили лишь характер общих пожеланий.

С вопросами центрального представительства в тот период вы­ступала и пресса, в частности “Отечественные записки”⁷⁵. Подоб­ный проект достаточно детально разрабатывался П.А. Валуевым в 1862-1863 гг., и очевидна связь его предположений с настроениями, высказанными дворянством. Однако широкой публике проект не был известен, и его основные положения содержались в секретных записках на имя Александра II. В нем выдвигалась идея введения вы­борных от земств в Государственный совет⁷⁶.

В период реализации крестьянской реформы в прессе шло даль­нейшее обсуждение теоретических вопросов, связанных с основны­ми принципами самоуправления: продолжаются дискуссии о сослов­ности и всесословности, о цензовом или бесцензовом избирательном праве. Толчком к обсуждению проблем всесословности стало высту­пление тверского дворянства, адрес которого широко распростра­нился по всей России. В нем тверские помещики высказывались за отмену дворянских привилегий, когда “дворянство, в силу сословных преимуществ, избавлялось до сих пор от исполнения важнейших об­щественных повинностей”. Привилегии были названы “позорным преимуществом” и “кровным грехом”⁷⁷. И.С. Аксаков в статье “Дво­рянское дело” (газета “День”. 1861. № 8-9) отмечал, что с отменой крепостного права дворянству “предстоит докончить начатое и оп­ределить свое историческое место вне сословных привилегий и пре­имуществ”, и “только по разрешении этого вопроса можно будет приступить к разрешению вопроса о земских повинностях , о судо­производстве и прочих преобразованиях”. Для него «в “земстве” должно соединиться два начала... начало общины и начало лично­сти... Взаимный союз 2-х стихий... залог богатого будущего». Испо­ведуя принцип гражданского равноправия, Аксаков выступил актив­ным противником имущественного ценза в избирательной системе. Позицию Аксакова поддержали “Отечественные записки”, считав­шие недопустимым “внедрение цензового начала в новые русские учреждения”. Однако в основу “Отечественные записки” предлага­ли положить образовательный ценз. В.А. Китаев связывает эту идею с идеями широко известного в России Д.С. Миля, автора “Представительного правления”. Однако, в отличие от него, авторы “Отечественных записок” считали, что “образование высшее и сре­днее - это привилегия верхних слоев общества, и основывать на нем избирательное правое “значило лишать право голоса всю массу на­рода”. К.К. Арсеньев предлагал в основание избирательной системы положить грамотность, но и в этом случае права голоса лишилось “почти все крестьянское население России”. Поэтому автор считал необходимым введение для крестьян двухстепенных выборов⁷⁸.

Избирательное право, построенное на принципах имуществен­ного ценза, защищали представители разных направлений общест­венной мысли: А.И. Кошелев, М.Н. Катков, Н.П. Огарев. Позиция Кошелева была обусловлена его представлениями о преимущест­венной роли дворянства в местном самоуправлении как крупного землевладельца. В этом с ним был солидарен Н.П. Огарев, считав­ший, что “поземельное владение, поземельное пользование - един­ственное экономическое основание, на котором бессословность мо­жет вырасти”⁷⁹.

Однако, обращаясь к проблемам местного управления, дворян­ские проекты рассматривали лишь основные направления его реформирования и принципы, на которых оно должно быть устрое­но. К числу наиболее разработанных относится проект П.В. Долго­рукова, опубликованный вначале за границей, а затем и в России. П.В. Долгоруков предполагал новое административное разделение России на 25 областей с соответствующим делением на уезды, воло­сти, общины. Причем области проектировались в размерах боль­ших, чем губернии: например, прибалтийские губернии должны бы­ли составить Остзейскую область, все белорусские - Белорус­сию и т.д.

Его схема государственного устройства была основана на принципе широкой административной децентрализации (о необхо­димости которой он говорил еще в 1857 г.), где предусматривалось действительное перераспределение власти из центра на места. Долгоруковский проект строился на принципах единства управле­ния, выборности и всесословности. В отличие от либеральных дво­рянских проектов, где самоуправлению предоставлялись лишь хо­зяйственно-распорядительные дела, по проекту П.В. Долгорукова принцип самоуправления пронизывал все местное управление, на­чиная от общины и заканчивая Областным сеймом. В общине все должности - общинный староста, общинный совет и общинный суд избирались всеми жителями общины. Аналогичная система преду­сматривалась для волости, городов и уездов. В отличие от проек­тов либерального “меньшинства” Долгоруков предусматривал более широкую компетенцию органов самоуправления, предоставив им право избрания судов⁸⁰.

В более крупных административных единицах - областях обла­стное начальство - губернатор и вице-губернатор являлись чиновни­ками от короны. Однако и в них предусматривался выборный орган - Областной сейм в количестве 30-150 человек, который носил совещательный характер, но имел право контроля над обла­стной администрацией. Он обладал и законодательной инициативой во всех вопросах, касающихся местных хозяйственных дел, включая местный бюджет. Распорядительная власть должна была принадле­жать постоянно действующему Областному совету из 25-30 человек,

избираемых на три года под председательством губернатора, кото­рому должны быть вверены все административно-хозяйственные дела области. Но коронная администрация имела значительную власть. В частности, ей принадлежало разрешение разногласий ме­жду уездными властями.

П.В. Долгоруков в своем проекте ввел понятия “активного и пассивного избирательного права”. Заметим, что и М.Н. Катков был сторонником такого разделения избирательных прав. Более то­го, сам П.А. Валуев в пору подготовки земской реформы писал о не­обходимости разделить “права избираемых и права избранных” и включил этот пункт в свой “Первоначальный очерк”. По Долгору­кову, активное избирательное право должно быть всесословным, вне зависимости от происхождения и вероисповедания. Долгоруков предусматривал возрастной ценз для избирателей 21 год. Он предпо­лагал введение имущественного ценза, крайне низкого по сравне­нию с цензом, предусмотренным будущей земской реформой. В дол­горуковском проекте правом голоса пользовался любой, имеющий усадьбу не менее 500 квадратных саженей, или 6 десятин удобной зе­мли, лавку или промышленное заведение, оцененное “самое боль­шее в 1000 рублей”⁸¹. Однако для интеллигенции, людей с высшим и средним образованием делалось исключение, и они могли участво­вать в выборах вне зависимости от ценза. Но, несмотря на явный ра­дикализм проекта Долгорукова, в нем ощущается боязнь преоблада­ния крестьянства в законосовещательном учреждении. Поэтому право голоса предоставлялось лишь одной трети депутатов из сель­ских общин.

Здание местного управления должно увенчивать двухпалатное народное представительство в составе Думы Земской и Думы Бояр­ской, напоминающих английский парламент: палату общин и палату лордов. Право избрания в нижнюю палату - Думу Земскую было “предоставлено всякому русскому подданному” вне зависимости от наличия какого бы то ни было имущественного ценза. Верхняя па­лата - Дума Боярская состояла из членов, назначенных императо­ром по праву рождения, избранных Думой Земской, а также пред­ставителей духовенства - “церковных магнатов” различных вероис­поведаний⁸².

Оставляя в стороне идеологические стереотипы, можно согла­ситься с мнением С.В. Бахрушина, что в этой программе Долгоруков сумел воплотить политические чаяния, “дальше которых не пошла ни обуржуазившаяся часть дворянства, ни нарождающаяся крупная буржуазия, и очень долго его программа оставалась для этих кругов русского общества крайним пределом политического вольнодумст­ва”^.

Отношение правительства к идеям, высказанным обществен­ным мнением в области местного управления и самоуправления,

вплоть до официальной передачи проекта земской реформы на его обсуждение в 1863 г., являлось крайне отрицательным.

В целом точка зрения правительства по этой проблеме была от­ражена во всеподданнейшей записке министра внутренних дел С.С. Ланского, где будущие изменения в местном управлении были тесно увязаны с крестьянской реформой. Министр внутренних дел подчеркивал, что нужно “немедленно” даровать “крестьянам граж­данские права, для обеспечения этих прав улучшить полицейские уч­реждения, открыть новые учреждения для разбора споров и недора­зумений между помещиками и крестьянами, сохранить за крестьяна­ми настоящий надел с угодьями... и немедленно облегчить повинно­сти”. Вместе с тем "дабы вознаградить дворян за потерю поме­щичьей власти, им следует предоставить первенство в местной хозяйственной администрации (курсив мой. - E.M.)∖а для того, чтобы даровать им возможность нравственного влияния на местных жителей, полезно было бы прямое их участие в выборах мировых судей и других, общих для обоих сословий, должностных лиц, в соб­раниях как дворянского, так и крестьянского сословий”⁸⁴.

Это высказывание лишний раз доказывает, что по ряду вопро­сов позиции либерального дворянства и либеральной бюрократии совпадали, особенно в плане организации хозяйственно-распоряди­тельного управления. При таком совпадении взглядов, казалось бы, проще всего было соединить усилия в разработке проектов органи­зации местного управления. Однако у правительства была дру­гая точка зрения на эту проблему. Оно видело конституционные стремления дворянства не только в “увенчании здания”, но и в лю­бых требованиях изменения местного управления В частности, Александр II на адресе “5-ти”, напротив пункта второго об образо­вании хозяйственно-распорядительного управления, основанного на выборном начале, оставил пометку: “т.е. конституцию!!”. Если учесть, что в высочайших началах 25 марта (цитируемая записка Ланского относится к августу, а адрес “5-ти” - к сентябрю 1859 г.) уже предполагалось выделение хозяйственно-распорядительного управления из ведения полиции “с предоставлением ему самостоя­тельности и определения степени участия каждого сословия в нем”, то это замечание императора лишний раз доказывает стремление верховной власти запретить любое вмешательство дворянства в во­просы организации государственной власти⁸⁵. Такая позиция прави­тельства вполне объяснима, ибо оно, на этапе подготовки крестьян­ской реформы, сделав ее основным направлением реформирова­ния, решило действовать с “должной постепенностью”, чтобы, не меняя основ государственного устройства, приспособить местное управление к проведению крестьянской реформы. Те, казалось бы, необходимые и своевременные требования введения элементов правового государства, которых желало дворянство, по мнению

правительственной бюрократии, повлекли бы за собой радикаль­ные перемены в политическом строе России и взорвали бы сущест­вующий порядок, приведя к ликвидации абсолютной монархии. По­этому правящие круги стремились проводить реформы под своим жестким контролем, неоднократно подчеркивая, что “ничто не в силах поколебать право самодержавной власти действовать на бла­го России” и последнее слово “в деле общегосударственном долж­но принадлежать правительству” (курсив мой. - E.M)⁸⁶.

Таким образом, справедливым представляется мнение Б. Линколь­на, что консультации с общественным мнением выявили полную неспособность обеих сторон к достижению компромисса даже с потен­циальными сторонниками преобразовательного курса правительст­ва⁸⁷. Подобную точку зрения высказала и В.Г. Чернуха, которая пи­шет о двойственном отношении правительства к консультативной функции печати, подчеркивая, что в сфере государственного управле­ния “самодержавие было настроено предельно нетерпимо к любой по­становке этой проблемы и закрывало возможности ее обсуждения”⁸⁸.

В свете приведенных фактов очевидно, что вопрос о давлении общественного мнения на правительство, в результате которого оно пошло на введение органов самоуправления, по крайней мере пре­увеличен, так как, с одной стороны, правящие круги, обращаясь к общественности, все же различными мерами старались держать ее под контролем. С другой стороны, открытое недовольство проявля­ла лишь наиболее активная часть дворянства, но она не была слиш­ком велика. Из почти полусотни губернских комитетов лишь некоторые выступили с открытой критикой существующих поряд­ков и требованием широких административных реформ.

¹ См.: Оболенский Д.А. Мои воспоминания о великой княгине Елене Павлов­не//Русская старина. 1909. Т. 291. Кн. 3. С. 525,527; ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 50, 53; ОР РНБ. Ф. В.В. Стасова (783). On. 1. Д. 3.

² И.С. Аксаков в его письмах. М., 1888. Т. 3. С. 180.

³ Кизеветтер А.А. Девятнадцатый век в истории России. Ростов н/Д., 1905. С. 36.

⁴ Джанишев Г.А. Эпоха Великих реформ: Исторические справки. 10-е посмерт­ное, доп. изд. СПб., 1907. С. 15. Эта же мысль звучит практически во всех ис­следованиях, посвященных той эпохе (См.: Пажитнов К.А. Городское и зем­ское самоуправление. Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. СПб., 1913. Т. 4. С. 69-70). Многие современные отечественные и зарубежные исследователи определяют Крымскую войну как исходную точ­ку модернизационных процессов в России. Об этом еще в начале 70-х годов писал Ю.Б. Соловьев: “Все мировое развитие ставило царизм перед беспощад­ной необходимостью преодолеть разрыв, отделявший Россию от европейских государств... В концерте европейских держав нельзя было уцелеть иначе, как став европейской страной. Эта объективная необходимость открылась наибо­лее очевидным образом еще в Крымской войне” (См.: Соловьев Ю.Б. Само­державие в конце XIX века. Л., 1973. С. 14-15).

⁵ Самарин Ю.Ф. О крепостном состоянии и переходе из него к гражданской свободе Ц Он же. Соч. М., 1878. Т. 2. С. 17-20.

⁶ ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 50. Л. 8. Как и многие рукописные произведения той поры, записка П.В. Долгорукова написана под влиянием валуевской “Думы”.

⁷ Никитенко А.В. Дневник: В 3 т. Л., 1955. Т. 1. С. 421.

⁸ См.: Смирнова Е.А. Общественная и эстетическая позиция Гоголя в послед­нее десятилетие его жизни // Освободительное движение в России. Межвуз. научн. сб. Вып. 4. Саратов, 1975. С. 86.

⁹ ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 50. Л. 56; Д. 53. Л. 4; РГИА. Ф. 982. On. 1. Д. 60. Л. 7.

¹⁰ См.: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной Рос­сии в XIX в. М., 1978. С. 143.

¹¹ ОР РНБ. Ф. М.П. Веселовского (550). On. 1. Л. 287-288.

¹² Записка К.С. Аксакова “О внутреннем состоянии России” (1855 г.) Ц Русь. 1881. №27. С. 18.

¹³ РГИА. Ф. 869. On. 1. Д. 1151. Л. 5.

¹⁴ Наше время. 1862. № 217.

¹⁵ Понятие “смешение властей” дается в понимании общественных деятелей то­го периода.

¹⁶ Русский вестник. 1858. Кн. 2. Октябрь. С. 691. Подробнее см.: Китаев В.А. От фронды к охранительству: Из истории русской либеральной мысли 50 - 60-х годов XIX века. М., 1972. С. 65-66.

¹⁷ Современные правоведы определяют централизацию как тип управления, при котором государство, не доверяя гражданам участие в управлении, отказыва­ется от общественного содействия. Причем централизация не исключает нали­чия коллегиальных органов, избираемых населением или назначаемых из чис­ла местных жителей, наделяемых совещательными, а не решающими полно­мочиями. Децентрализацию в широком смысле рассматривают как перемеще­ние функций от центра к периферии, в узком - как систему взаимоотношений между государством и административно-территориальными единицами (См.: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1999. С. 467-471; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. М., 1966. С. 199).

¹⁸ Мельников В.П. Земское управление как проявление либеральной тенденции в политическом развитии России: Опыт, исторические судьбы и уроки. М., 1993. С. 5-6.

¹⁹ Токвиль А. Старый порядок и революция. М., 1903. С. 25, 93.

²⁰ Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1873. С. 72, 127. К.В. Арановский заме­чает, что в эпоху Токвиля, судя по описанию им демократии в Америке, не бы­ло точного определения самоуправления. Им обозначали и систему демократи­ческой власти, и народный суверенитет, и местное (муниципальное) управле­ние. Автор далее замечает, что и теперь понятие “самоуправление” строго не зафиксировано, “нередко между ним и народовластием, местным управлением вообще ставят знак равенства” (См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 461).

²¹ Токвиль А. Демократия в Америке. С. 53

²² См.: Китаев В.А. Указ. соч. С. 96.

²³ О сочинениях Монталамбера и Токвиля // Русская беседа. 1857. № 2. Февраль; Трубецкая О. Князь В.А. Черкасский: Материалы для биографии. М., 1901. Т. 1.4. 2. С. 140.

²⁴ Кавелин К.Д. Собр. соч. СПб., 1897. Т. 1. Стлб. 552-553, 557-558.

²⁵ Китаев В.А. “Отечественные записки” в идейной борьбе начала 60-х годов XIX века // “Эпоха Чернышевского”. Революционная ситуация в России. 1859-1851 гг. Сб. 7. М., 1978. С. 168.

²⁶ См.: Твардовская В.А. Политическая программа “Русского вестника” на ру­беже 1850-х - 1860-х годов И Освободительное движение. Вып. 4. Саратов, 1975. С. 66.

²⁷ Письма К.Д. Кавелина и И.С. Тургенева к А.И. Герцену. Женева, 1892. С. 56.

²* Лазаревский Н.И. О самоуправлении // Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 13, 32:, 33.

²⁹ Твардовская В.А. Указ. соч. С. 63-64.

³⁰ Барсуков Н. Жизнь и труды М.Н. Погодина. СПб., 1902. Кн. XVI. С. 129-133.

³¹ Безобразов В.П. Аристократия и интересы дворянства // Русский вестник. 1859. Кн. 1. Ноябрь. С. 23. Выборное начало рассматривалось как основной принцип управления во многих рукописных произведениях. П.В. Долгоруков отмечал, что “чиновники и все взяточники одержимы нервическим отвраще­нием к двум предметам: к системе выборов и гласности и питают к ним чув­ство боязни, как бешеная собака к воде” (ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 50. Л. 28-29).

³² См.: Русский вестник. 1858. Кн. 1. Февраль. С. 206-207; Любимов И.А. М.Н. Катков и его историческая заслуга. СПб., 1897. С. 102; Твардов­ская В.А. Указ. соч. С. 68; Феоктистов Е. За кулисами политики и литера­туры. 1848-1896: Воспоминания. М., 1991. С. 9.

³³ См.: Медушевский А.Н. Бюрократия и Великие реформы в России (1860-1870-е гг.). Современная англо-американская историография: Научно­аналитический обзор. М., 1996. С. 17.

³⁴ Корнилов А.А. Очерки по общественному движению и крестьянскому делу в России. СПб., 1905. С. 316-317.

³⁵ Текст проекта Тверского губернского комитета с некоторыми купюрами приведен в монографии Г.А. Джаншиева (См.: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 151-167).

³⁶ Скребицкий А. Крестьянское дело в царствование императора Александра II: Материалы для истории освобождения крестьян. По официальным источни­кам составил Александр Скребицкий: В 4 т. Бонн-на-Рейне, 1862-1868. Т. 1. С. 799.

³⁷ Семенов Н.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александ­ра П: Хроника деятельности Комиссий по крестьянскому делу Н.П. Семено­ва. СПб., 1889. Т. 2. С. 128.

³⁸ Выборы должны были пройти в декабре 1859 г. в Тверской, Рязанской, Вла­димирской, Ярославской, Орловской, Оренбургской, Новгородской; в январе 1860 г. - в Вологодской, Калужской, Казанской, Курляндской, Костромской, Эстляндской, Бессарабской; в марте - Санкт-Петербургской губерниях. (См.: Хрущов Д. Материалы для истории упразднения крепостного состояния по­мещичьих крестьян в России в царствование Александра II: В 3 т. Берлин, 1860-1862. Т. 2. С. 257).

³⁹ См.: История России в XIX веке. Изд. “Бр. А. и И. Гранат и К°”. Б.г. Т. 3. Ч. 2. Вып. 10-12. С. 121.

⁴⁰ См.: Иванюков И. Падение крепостного права в России. СПб., 1882. С. 362.

⁴¹ См.: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 151.

⁴² См.: Там же. С. 164-165.

⁴³ См.: Иванюков И. Указ. соч. С. 344.

⁴⁴ РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 393.

⁴⁵ Там же. Л. 394.

⁴⁶ ГАРФ. Ф. 647. On. 1. Д. 123. Л. 1.

⁴⁷ Скребицкий А. Указ. соч. Т. 1. С. 762-766.

⁴⁸ Там же. С. 769-770.

⁴⁹ РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 395.

⁵⁰ Что такое русское дворянство, и чем оно быть должно // Голос из земства. Вып. 1. М., 1869. С. 43-44.

⁵¹ См.: Дудзинская Е.А. Общественно-политические взгляды А.И. Кошеле­ва в пореформенное время // Революционеры и либералы России. М., 1990. С. 209.

⁵² См.: Иванюков И. Указ. соч. С. 340-341; Корнилов А. А. Общественное дви­жение при Александре II (1855-1881); Исторические очерки. М., 1909. С. 88; Хрущов Д. Указ. соч. Т. 2. С. 420-421.

⁵³ См. Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 165.

⁵⁴ См.: Хрущов Д. Указ. соч. С. 421-422; Семенов Н.П. Указ. соч. Т. 2. С. 936-937; Иванюков И. Указ. соч. С. 198-200.

⁵⁵ См.: Роль правительства, дворянства и литературы в крестьянской реформе. Б/м, б/г. С. 340.

⁵⁶ См.: Там же. С. 360.

⁵⁷ См.: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 165.

⁵⁸ Иванюков И. Указ. соч. С. 352-353.

⁵⁹ История России в XIX в. Т. 3. Ч. 2. С. 160.

⁶⁰ См.: РГИА. Ф. 647. On. 1. Д. 123. Л. 28-30.

⁶¹ Голос из земства. М., 1869. Вып. 1. С. 46-47. Статья А.И. Кошелева “Что та­кое русское дворянство, и чем оно быть должно” написана в декабре 1861 г., как ответ на статью И.С. Аксакова “Дворянское дело”.

⁶² Роль правительства, дворянства и литературы... С. 398.

⁶³ См.: Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 168.

⁶⁴ А.А. Бакунин, предводитель дворянства Новоторжского уезда, соратник А.М. Унковского (Подробнее см.: Пирумова Н.М. Земское либеральное дви­жение: Социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977. С. 63).

⁶⁵ 21 февраля 1860 г. в столицу прибыли депутаты второго приглашения из 25 губерний. Их позиции были настолько консервативны, что редакционные комиссии заметили, что подобные требования - это есть “сохранение за по­мещиками вотчинных прав над крестьянами” и оставляют землевладельцу “почти прежнюю крепостную зависимость” (См.: Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений в России. СПб., 1813. С. 80-81).

⁶⁶ Скребицкий А. Указ. соч. Т. 1. С. 670, 811-813.

⁶⁷ Хрущов Д. Указ. соч. Т. 2. С. 110-113.

⁶⁸ РГИА. Ф. 982. On. 1. Д. 40. Л. 3.

⁶⁹ Это мнение царскосельского предводителя А. Платонова было принято большинством голосов (211 - за и 53 - против) на губернском собрании 18 марта 1863 г. (См.: РГИА. Ф. 1540. On. 1. Д. 1. Л. 21).

⁷⁰ Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX в. Т. 3. Ч. 2. Вып. 11-12. Гл. 3. С. 194.

⁷¹ Там же. С. 195.

⁷² Там же. С. 112.

⁷³ См.: Феоктистов Е. За кулисами политики и литературы. 1848-1896: Воспо­минания. М., 1991. С. 9.

⁷⁴ Эти события достаточно подробно исследованы в литературе (См.: По­пов И.П. Тверское выступление 1862 г. и его место в событиях революцион­ной ситуации Ц Революционная ситуация в России в 1859-1861 гг. М., 1974. С. 272-273; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет: В 4 т. СПб., 1909. Т. 3. С. 8-9; Пирумова Н.М. Указ. соч. С. 67-70).

⁷⁵ Китаев В.А. “Отечественные записки” в идейной борьбе... С. 170-172.

⁷⁶ Подробный анализ этого проекта П.А. Валуева см.: Гармиза В.В. Предложе­ния и проекты П.А. Валуева по вопросам внутренней политики (1862-1866 гг.) Ц Исторический архив. 1858. № 1. С. 138-153; Он же. Подго­товка земской реформы 1864 г. М., 1957. С. 230-231; Чернуха В.Г. Внутрен­няя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978. С. 23-45.

⁷⁷ Лемке М. Очерки освободительного движения “шестидесятых годов”. По не­изданным документам. Изд. 2-е. СПб., 1908. С. 447-449.

⁷⁸ Китаев В.А. “Отечественные записки” в идейной борьбе... С. 172.

⁷⁹ Огарев Н.П. Избранные социально-политические и философские произведе­ния. М., 1956. Т. 2. С. 470.

⁸⁰ Долгоруков П.В. О перемене образа правления. Лейпциг, 1862. С. 76-78. В своих основных чертах проект П.В. Долгорукого напоминал проекты М.М. Сперанского, который предлагал создать стройную систему распоряди­тельных волостных, окружных, губернских дум, возглавляемых Государст­венной думой, и исполнительных - волостных правлений, окружных и гу­бернских советов. В основе проекта М.М. Сперанского лежал принцип разде­ления властей, который через свою систему учреждений должен действовать во всех административных единицах. (См.: Богословский М.М. История Рос­сии в XIX веке. М., 1914. С. 67-75).

⁸¹ Долгоруков П.В. Указ. соч. С. 78-81.

⁸² Там же. С. 59-93.

⁸³ Бахрушин С.В. “Республиканец-князь” П.В. Долгоруков // Долгоруков П.В. Петербургские очерки: Памфлеты эмигранта. 1860-1867. М., 1992. С. 86.

⁸⁴ Взгляд на положение крестьянского вопроса в настоящее время (август 1859 г.). Всеподданнейшая записка министра внутренних дел Ланского // Се­менов Н.П. Указ. соч. Т. 1. С. 829, 831.

⁸⁵ РГИА. Ф. 982. On. 1. Д. 62. Л. 5.

⁸⁶ Там же. Д. 63. Л. 3-4, 12.

⁸⁷ Б. Линкольн пишет, что Милютин и его сотрудники пришли к выводу, что только “компетентные и дальновидные чиновники, поддерживаемые вла­стью самодержца, могли нейтрализовать классовое сопротивление противни­ков перемен” (См.: Медушевский А.А. Указ. соч. С. 14).

⁸⁸ Чернуха В.Г. Правительственная политика в отношении печати. 60-70-е го­ды XIX века. Л., 1989. С. 20-21.