Местное управление и административный надзор за ним в первой половине XIX века: общее и особенное

Известно, что для осуществления эффективного управления го­сударством именно местная власть призвана играть роль своеобраз­ного посредника между высшими этажами власти и населением, промежуточной инстанции, в которой встречаются спускаемые сверху директивы центральных ведомств и требования отдельных слоев населения, идущие снизу.

Земские учреждения, введенные в России по “Положению” 1864 г. призваны были эффективно дополнить существовавшую в стране систему местного управления. К моменту появления земских собраний и управ в Российской империи существовали три компо­нента местного управления: бюрократическое, сословное, крестьян­ское общинное. Как уже отмечено в предыдущих главах моногра­фии, бюрократическое управление составляло основу верховной власти.

К моменту теоретического обоснования реформ Александра II в среде бюрократии стал складываться слой прогрессивных, образо­ванных людей, отличающихся сходством взглядов на программу предстоящих преобразований и методы ее исполнения - так называ­емая либеральная бюрократия. Очагами ее формирования были ми­нистерства (в разные годы лидерство в этом процессе принадлежа­ло разным ведомствам). Интересные мнения по этому вопросу высказывали в своих работах американские коллеги. Так, историк Брюс Линкольн в своей монографии “В авангарде реформы: рус­ская просвещенная бюрократия. 1825-1869” выделяет как перелом­

ный момент в изменении менталитета российской бюрократии учре­ждение в 1837 г. Министерства государственных имуществ во главе с П.Д.

Действительно, термин “бюрократия” имеет довольно широкое значение, что, с одной стороны, как полагает ряд исследователей, открывает богатые возможности для ее углубленного изучения, а с другой, создает определенные трудности, поскольку “путаница в терминах порождала и порождает множество серьезнейших недо­разумений”³. В связи с этим представляется необходимым дать крат­кую характеристику используемого в главе понятийного аппарата.

В настоящем исследовании бюрократия рассматривается как по­нятие, идентичное чиновничеству, т.е. представителям коронной ад­министрации, служащих по найму. Следует отметить, что понятие “чиновничество” уже понятия “государственные служащие”, по­скольку в него не включаются лица, находившиеся на государствен­ной службе, но занимавшиеся умственным (учителя, врачи, препода­ватели высших учебных заведений и т.п.) и техническим (почтальо­ны, телеграфисты, телефонисты и т.п.) трудом. К бюрократии (чиновничеству) нами не отнесены выборные лица, которым предо­ставлялось право “государственной службы” - деятели земского и городского самоуправления. В соответствии с разъяснением Сената они не состояли, а лишь числились на государственной службе, поэтому не могли быть отнесены к тем, кто занимал на гражданской государственной службе должности с определенным окладом содер­жания.

Бюрократия в Российской империи с середины XIX в. обладала преимуществами по сравнению с другими, даже привилегированны­ми сословиями. Экономические преобразования в значительной сте­пени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения, причем превыше всего ставились интересы государства, потребно­сти обороны и экспансии, и эти интересы не всегда совпадали с ин­тересами привилегированных сословий. Один из исследователей бюрократии - В.П. Макаренко считает, что неизбежным следстви­ем этого принципа является монополия российского государства на любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и орга­

низации, не навязанные государством, решительно пресекались. В результате для населения и власти бесправие народа и произвол чиновников, по его словам, стали “социально-психологической при­вычкой и стереотипом поведения”⁴.

Таким образом, земские учреждения вынуждены были разви­вать свою деятельность в стране, в которой исторически бюро­кратии принадлежала огромная роль, существовала узкая огра­ниченность сферы публичной политики, массовая инертность и иммобилизм народа. В то же время в центральных ведомствах появился слой либеральной бюрократии, который не был отго­рожен от общественных сил страны, он сформировался в содру­жестве с прогрессивными деятелями, литераторами и учеными. В.В. Ивановский, проанализировав изменения в качественном составе пореформенной бюрократии, ярко обозначил их одной фразой: “Под мундиром чиновника стали развиваться граждан­ские чувства”⁵.

С введением земств в России местное управление существенно изменилось и дополнилось притоком свежих управленческих кад­ров, дефицит которых порождал огромную диспропорцию властных полномочий центра (МВД) и местных учреждений.

До земской реформы в России на тысячу населения приходилось 1,3 чиновника, в то время как в странах Западной Европы их было пропорционально в три-четыре раза больше⁶. Еще Николай I с це­лью привлечь дворянство к местным делам предоставил выборной дворянской службе право государственной, но эта мера не явилась для него действенным стимулом к занятию выборных должностей.

К моменту разработки земской реформы в России местное са­моуправление в мировой практике имело три основные функции: посредничества, контроля и участия граждан в самоуправлении. Функция посредничества имеет важное значение для раскрытия со­держания основных принципов местного самоуправления. Иногда органы местного самоуправления принято обвинять в “местном эго­изме”, забвении общенациональных интересов. Однако анализ пра­ктического осуществления этой функции доказывает как раз обрат­ное. Если наличие функции контроля подчеркивает независимый автономный характер местного самоуправления, то функция посредничества отражает существование компромисса между цент­ральной властью и интересами страны в целом, с одной стороны, и местной властью, с другой. Следует учитывать тот факт, что народ,

как объект внутренней политики правительства, на высшем госу­дарственном уровне до определенного момента является понятием абстрактным, и на этом уровне политика правительства выступает лишь в форме деклараций и документов. На уровне же местных ор­ганов власти политика правительства адресована уже не абстракт­ному населению, а конкретным избирателям, ждущим выполнения своих пожеланий как от местной администрации, так и от централь­ного правительства. Функция посредничества отчетливо просматри­вается в системе местного самоуправления развитых стран. Напри­мер, в Великобритании на основе требований населения местные власти имели право представить на рассмотрение законопроект, подготовленный ими, непосредственно в парламент.

Функция участия предполагает участие граждан страны в са­моуправлении своим городом, поселением и т.д.

Важно отметить, что в период подготовки земской реформы, как и Великих реформ в целом, правительство нашло социальную опору среди либеральной части общества, а также части бюрокра­тии. Сходную ситуацию можно наблюдать и в других модернизиру­ющихся странах, где государство в лице образованных бюрократов взяло на себя функцию преобразования традиционных социальных отношений. В Пруссии это были либеральные реформы Штейна и Горденберга, в странах Востока - период Танзимата в Турции и ре­формы эпохи Мэйдзи в Японии.

Из стран с восточным типом цивилизации в плане реформ ме­стного самоуправления наиболее интересен опыт Японии. Буржу­азное реформирование произошло в России и Японии почти в одинаковые хронологические рамки - в 60-80-е годы XIX века. Вступление в процесс модернизации каждая из стран отметила своими специфическими чертами и преимуществами. Для России были характерны близость к Европе, более раннее вступление на путь модернизации, наличие обширных природных и людских ре­сурсов; для Японии - этническая однородность населения, береж­ное отношение в процессе реформ к социальным структурам и традиционным ценностям, а также высокий уровень националь­ной культуры.

В японской историографии существует точка зрения, что пер­вые формы самоуправления в Японии появились еще в средние века. Эти формы были преобразованы в эпоху Мэйдзи при актив­ном участии министра внутренних дел принца Ягамато Аритомо, создавшем в 1887—1889 гг.

Интересно отметить, что в современной американской историо­графии о земском самоуправлении в России можно выделить группу исследований, авторы которых, говоря о мотивах, побуждавших правительственную элиту к введению земской реформы, также про­водят параллели с объективными потребностями развивающихся стран. Так, Д. Эшфорд утверждает, что русское правительство, как и правительства некоторых развивающихся стран (Японии, Турции), пошли на реформы местного самоуправления из-за нехватки госу­дарственных ресурсов для обеспечения потребностей общества в та­ких важных сферах, как народное начальное образование, медицин­ское обслуживание, строительство дорог и пр.⁹ Однако для Россий­ской империи гораздо большее значение имел опыт Западной Евро­пы, где уже существовало несколько моделей теоретического обос­нования самоуправления. Из них решающую роль в выработке зем­ского законодательства в России сыграли государственная теория самоуправления, по которой выборные земские органы власти веда­ют делами местного управления, а правительство при этом осущест­вляет общий надзор за законностью действий земских учреждений,

имеет право останавливать или считать недействительными реше­ния местных органов власти, и теория общественного самоуправле­ния, которая предполагала, что органы выборной местной власти, решая все вопросы на местах, оказывали бы помощь правительству в решении государственных задач. Общественная теория существен­но повлияла на разработку земской реформы 1864 г.; государствен­ная теория - реформы 1890 г. Управленческая мысль России многое почерпнула также из трудов классиков западноевропейской науки о самоуправлении, - Л. Штейна, Р. Гнейста и А. Токвиля.

В материалах комиссии механически соединились два противо­положных подхода к функциям земского самоуправления: взгляд на земство как местное учреждение, уполномоченное решать главным образом хозяйственные дела, и понимание земства как особого ор­гана государственной власти, занятого не только местными, но и об­щегосударственными проблемами и находящегося под властью цен­трального правительства. Сторонником первого подхода был Н.А. Милютин, второго - П.А. Валуев.

Земская реформа 1864 г. разрабатывалась во время, когда в За­падной Европе сложились три основные модели местного управле­ния: английская, где традиции местного самоуправления имели дав­ние исторические корни; французская, которую можно охарактери­зовать как “административная централизация”, и прусская модель, в которой преобладало сословное самоуправление¹⁰.

В Великобритании, где к середине XIX в. сложились стойкие парламентские традиции, для системы самоуправления наиболее ха­рактерным являлось четкое законодательное разграничение сферы деятельности центральных и местных учреждений. В Англии мест­ный орган управления мог иметь только те полномочия, которые были предоставлены ему законами (общими парламентскими акта­ми или специальными местными актами, которые, по мнению известного специалиста в области изучения истории местного упра­вления в Западной Европе П. Ашлея, “составляют особенность бри­танской системы”¹¹). Парламент в законодательном порядке опреде­лял, что могут делать местные органы. Для всякого нового расши­рения их полномочий необходимо было обращение к нему. Задача центральных ведомств заключалась в контроле за выполнением закона и принятием мер, а также в том, чтобы местные органы не выходили за пределы своих полномочий. Административный надзор за местным самоуправлением был централизован.

На центральном уровне управления целых пять ведомств (мини­стерств) координировали систему местного управления. Ведущая роль среди них принадлежала министерству местного управления (создано в 1871 г.). Это центральное ведомство осуществляло целый ряд функций: надзора за финансовыми оборотами местных учреж­дений; сбора информации и публикации ежегодных отчетов о состо­

янии местного управления Великобритании; надзора за работой местных санитарных органов; контроля за всей системой общест­венного призрения в стране. В результате столь большого объема работы аппарат министерства местного управления оказался пере­гружен повседневными незначительными вопросами и утратил роль координирующего центра в вопросах местного управления. “Коли­чество мелочной работы, производимой ведомством, огромно, и во многих отношениях оно оказывается перегруженным, но до сих пор еще не выработана удовлетворительная схема деволюции, перенесе­ния тех или иных функций этого ведомства”, - отмечал в своей кни­ге П. Ашлей применительно к началу XX в.¹²

Различными вопросами местного управления в Англии непо­средственно занимались также министерство внутренних дел (конт­роль за полицейским законодательством графств и законов о фаб­ричной инспекции), министерство промышленности (контроль за постановлениями местных органов власти, связанных с промышлен­ностью, торговлей и эксплуатацией природных ресурсов), министер­ство народного образования и министерство земледелия¹³. Все эти ведомства имели три основные функции: законодательного надзора, административного контроля и руководства. Для выполнения пер­вой из них учреждения обладали “подзаконодательными полномо­чиями”, т.е. они были уполномочены законодательной властью из­давать распоряжения и регламенты для детального применения и обеспечения законодательных постановлений¹⁴.

Изучение постановки дела административного надзора в Ве­ликобритании дало основание одному из знатоков администра­тивной юстиции в странах западной Европы Карлу Лемайеру утверждать, что она отсутствует в Великобритании в настоящем значении этого слова. В Англии “нет демаркационной линии между юстицией и администрацией, между управлением и адми­нистративной юстицией, в том значении, как в континентальных государствах”¹⁵. Причину этого К. Лемайер видел, во-первых, в том, что в Великобритании судебная власть не отделена от адми­нистративной в полном объеме, и, во-вторых, административный надзор за местным самоуправлением осуществляется в судебных формах¹⁶. Барон С.А. Корф в своей книге “Административная юстиция в России” (1910) также отмечал, что в Великобритании “административная юстиция не существует: вся совокупность за­щиты прав находится в руках судебных органов”¹⁷. Положение не изменило и создание в 1888 г. специального ведомства Local Government Board (Совета по делам местного управления), являю­щегося высшей инстанцией органов административного надзора по местным делам, поскольку в его компетенцию не входило ис­правление решений и действий низших правительственных ин­станций в отношении органов местного самоуправления¹⁸.

Гораздо ббльшая степень централизации административного надзора была характерна для французской и прусской систем мест­ного управления. По мнению П. Ашлея, органы самоуправления в этих странах могли “делать все, что они признают соответствую­щим интересам представляемой ими местности”, при необходимом условии согласования их постановлений с высшими администра­тивными инстанциями¹⁹. Местное самоуправление в Пруссии стро­илось по сословному принципу (землевладельческая, городская и крестьянская курии). Здесь осуществлялось довольно четкое раз­граничение между сферами, относящимися к центральному и мест­ному управлению. К вопросам центрального управления относи­лись: армия, государственные налоги, государственное имущество, церковные дела, полиция, надзор за местными органами. В компе­тенцию местных органов самоуправления, как и в России, входили дорожное благоустройство, здравоохранение, призрение инвали­дов и неимущих, страхование от пожаров, агрокультурные меро­приятия, местные финансы и др.

Необходимо отметить, что органы центрального управления действовали в условиях, когда административные округа, на кото­рые делилась Пруссия, часто не совпадали с единицами местного самоуправления. П. Ашлей считал, что именно деятельность представителей центральной власти в округах позволяла доста­точно эффективно сдерживать бумажный “напор на ведомствен­ные учреждения в Берлине”²⁰. Местное управление в стране осу­ществлялось на следующих основных уровнях административно­го деления: провинция - округ - уезд (город - уезд) -волость и го­родские или сельские общины. В провинциях, уездах и общинах имелись органы административного местного управления и само­управления; в округах и волостях самоуправление отсутствова­ло²¹. Административная власть в провинциях принадлежала обер- президенту (имел властные полномочия, сопоставимые с губерна­тором в России и префектом во Франции), при нем существовал провинциальный совет, состоявший из одного чиновника, назна­чаемого министром внутренних дел, и пяти лиц, выбранных на 6 лет провинциальной управой. Обер-президент осуществлял административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления. Представительным органом местного самоупра­вления в 12 провинциях Пруссии являлся ландтаг. Его члены из­бирались на шесть лет уездными собраниями. Он созывался пра­вительством не реже одного раза в два года. Большинство членов ландтага являлись уездными чиновниками, крупными землевла­дельцами и представителями буржуазии. Финансирование мест­ного самоуправления складывалось частично из средств государ­ственного казначейства, частично из сборов, которые платили жители уездов²².

Административный надзор в Пруссии велся на нескольких уров­нях: уездные и городские суды первой инстанции, окружные суды (комитеты). В Берлине находился высший административный суд. Известный исследователь административного права в дореволюци­онной России В.Ф. Дерюжинский, говоря об особенностях прусской системы, писал, что в Германии местные суды являются не только инстанциями административной юстиции, но и органами управле­ния. По своему составу “они являются смешанными коллегиями”, состоящими частично из лиц, избираемых местными органами само­управления, частично из представителей правительственной адми­нистрации. При этом, как отмечал В.Ф. Дерюжинский, выборный состав преобладал над бюрократическим (в уездных комитетах 4:1, в окружных 4:3 )²³. Следует подчеркнуть, что характерной чертой административного надзора Пруссии являлась большая степень его независимости от коронной администрации, поскольку члены адми­нистративных судов непосредственно подчинялись высшей судебной инстанции.

Французскую систему местного самоуправления отличала боль­шая степень централизации административного управления. В про­тивоположность англо-саксонской модели во Франции отсутствова­ла четкая грань между делами центральных и местных учреждений, они составляли сферу общей правительственной деятельности. На местах действовали выборные советы на основе бесцензовой всеобщей избирательной системы. Пять центральных министерств участвовали в осуществлении местного управления: внутренних дел, публичных работ, торговли и промышленности, народного образо­вания и земледелия. Высшим органом административного надзора был Государственный совет, в него граждане Франции могли обра­щаться с жалобами на произвол местных властей²⁴.

Отличительная черта системы административного надзора во Франции, по меткому выражению К. Лемайера, заключалась в том, что она являлась “юстицией в администрации”²⁵. В стране не суще­ствовало самостоятельных административных судов, а восстановле­ние законности в управлении признавалось непосредственной зада­чей самих органов управления и не поручалось самостоятельным судам, стоявшим вне административной системы. При этом в долж­ностных обязанностях чиновников министерств и префектов преоб­ладали административные функции, а в Совете префектуры и Госу­дарственном совете - судебная²⁶.

К моменту проведения земской реформы в России наиболее упорядочено из европейских стран система административного надзора за вопросами управления была поставлена в Австрии, хо­тя и она оказалась не свободна от целого ряда недостатков. Основ­ными ее недостатками К. Лемайер считал, во-первых, децентрали­зацию законодательства: существование большого количества

норм административного права, которые, в основном, определя­лись не имперским законодательством, а были разбросаны по 17 самостоятельным кодексам отдельных земель”; и, во-вторых, большое количество дел, которые вынужден был вести высший административный суд Австрии, поскольку низшие администра­тивные суды в стране отсутствовали²⁷. Огромное значение в деле отлаженного функционирования административного надзора в Австрии, по мнению С.А. Корфа, имело “независимое положение административных судей, благодаря которому они заслужили пол­нейшее доверие и уважение населения”²⁸.

В современной российской научной литературе преобладает точка зрения, что наибольшее влияние на выработку земского зако­нодательства 1864 г. оказала прусская система местного самоуправ­ления, строившаяся по сословному принципу²⁹.

¹ Эйхелъман О.О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 24.

² Pinter W. Civil Officialdom and the Nobility in the 1950 ∕∕ Russian Officialdom from the 17^th through the 20^lh centuries. Chapel Hill, 1980. P. 227-249.

³ Оболонский A.В. Бюрократия и бюрократизм: (К теории вопроса) // Государ­ство и право. 1993. № 12. С. 88.

⁴ Макаренко В.П. Бюрократия и государство: Ленинский анализ бюрократии царской России. Ростов-на-Дону, 1987. С. 67.

⁵ Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1908. Кн. VIII. С. 13.

⁶ См.: Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 367.

⁷ Иллюстрированная история царствования императора Александра II. М., 1904. С. 112.

⁸ Киеаки Цудзи. Местное самоуправление в Японии. Токио, 1989 (на яп. яз.). С. 57.

⁹ Ashford D. National Development and Local Reforms. Printon. 1967. P. 12-14.

¹⁰ См.: Писаръкова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Вели­ких реформ: Обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 3. С. 33.

¹¹ Ашлей П. Местное и центральное управление: Сравнительный обзор учреж­дений Англии, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910. С. 7.

¹² Там же. С. 14.

¹³ Там же. С. 14—15.

¹⁴ Там же. С. 15.

¹⁵ Лемайер К. Административная юстиция: Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство. СПб., 1905. С. 64.

¹⁶ Там же.

¹⁷ Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2-3. СПб., 1910. С. 423.

¹⁸ Там же. С. 424.

¹⁹ Ашлей П. Указ. соч. С. 7.

²⁰ Там же. С. 101.

²¹ Там же. С. 103.

²² Там же. С. 105.

²³ Дерюжинский В.Ф. Административные суды в государствах Западной Евро­пы Ц Журнал министерства юстиции. СПб., 1906. № 6 (июнь). С. 107.

²⁴ Лохвицкий А.В. Обзор современных конституций. СПб., 1865. Ч. 1. С. 103.

²⁵ Лемайер К. Указ. соч. С. 80.

²⁶ Там же. С. 81.

²⁷ Там же. С. 197, 203.

²⁸ Корф С.А. Указ. соч. С. 444.

²⁹ См.: Морозова Е.Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000; Вереща­гин А.Н. Земский вопрос в России: Политико-правовые отношения. М., 2002; Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX вв.). М., 2001; Шутов А.Ю. Земские выборы в ис­тории России (1864-1917 гг.). М., 1997; и др.