§ 2. Ломка формы государственного единства

Децентрализация СССР. Политика так называемой перестройки в преломлении к вопросу о форме государственного единства вы­ражалась в поддержке идеи децентрализации СССР. Предполага­лось, что союзным республикам будут предоставлены более ши­рокие экономические и политические права.

Однако события вышли за рамки представлений центра, кото­рый стал лишь фиксировать то, что делалось в республиках. Так, Закон «О разграничении полномочий между Союзом CCP и субъ­ектами федерации» от 26 апреля 1990 г, был принят «вдогонку» решениям ряда республик об их суверенных правах. To же самое произошло и с Законом о выходе из состава СССР, который при­няли уже после того, как Литва заявила о своем выходе из Союза.

Единство Советского Союза в большой мере опиралось на единство правящей партии. Идеология КПСС была глубоко ин­тернациональной. Поэтому национализм и сепаратизм не могли свободно укорениться и развиваться, пока КПСС оставалась пра­вящей в Союзе CCP и республиках. Демократизация внутрипар­тийной жизни, критика форм, методов и политической практики КПСС в области межнациональных отношений парализовали пар­тийное воздействие. Последовавший кризис КПСС, ее раскол, от­странение от власти позволили открыть дорогу для проникнове­ния и укоренения в сознаиии части населения и политического руководства республик идей национализма и сепаратизма.

Другой важнейшей опорой государственного единства CCCP являлись плановая экономика и централизованное распределение материально-технических ресурсов. Переход к рыночным принци­пам организации экономики разрушал экономический фундамент существовавших политических отношений. He случайно, что на пути к полной независимости все республики делали одни и те же шаги: 1) экономическая самостоятельность (внутренний хозрас­чет); 2) провозглашение суверенитета, где главную роль играет приоритет республиканского законодательства над союзным и перераспределение власти и собственности между Союзом и рес­публикой в пользу республики; 3) обращение к мировому сообще­ству с просьбой о признании независимости.

Проникновению и укоренению идей национализма и сепара­тизма способствовали и условия надвигавшегося социального краха, связанного с изменениями общественного и государствен­ного строя, вызвавшими резкое ухудшение экономического и нрав­ственного положения, социальньш дискомфорт большинства насе­ления. B таких условиях значительной частью граждан республик овладеваегубеждение, что со своими соплеменниками'им удастся быстрее и эффективнее решить проблемы, возникшие в стране.

Ослабление государственного единства, уменьшение роли цент­ра в регулировании межнациональных отношений и решении местных вопросов привели к возникновению межнациональных раздоров. Первым был конфликт в Нагорном Карабахе (1988 г.), а затем между Азербайджаном и Арменией. Проявленное со сто­роны руководства CCCP бессилие в решении пусть сложного, но вполне разрешимого вопроса наглядно продемонстрировало возможность разрушения существующей формы государствен­ного единства. Начался «парад суверенитетов». Республики при­нимают декларации о независимости. По мере проведения оче­редных выборов к власти в республиках приходят националисти­чески настроенные силы, которые начинают проводить не только антисоветскую или антикоммунистическую, но и антирусскую по­литику. Под воздействием вышеуказанных факторов встает про­блема защиты прав русскоязычного населения и вообще нети­тульных наций на территории национально-государственных об­разований.

Утрачивая последние механизмы воздействия на положение в регионах, руководство CCCP пытается восполнить пробел приня­тием соответствующих законов. B ответ на ставшие массовыми притеснения граждан по национальному признаку и откровенное игнорирование государственного единства CCCP3 определенного Конституцией, 2 апреля 1990 г. принимается Закон CCCP «Об усилении ответственности за посягательства на национальное рав­ноправие граждан и насильственное нарушение единства терри­тории Союза ССР». B преамбуле Закона говорится, что его при­нятие вызвано не только внутренними причинами, но и междуна­родными обязательствами СССР, что он издается с целью усиле­ния защиты прав и свобод граждан, решительного пресечения де­ятельности различных националистических и сепаратистских объ­единений, направленной на дискриминацию граждан в связи с их национальной принадлежностью, языком, вероисповеданием, на разжигание межнациональной вражды и розни, на насильственное нарушение закрепленного Конституцией CCCP единства террито­рии Союза.

Попытка заключения нового Союзного договора. Пытаясь ос­тановить распад государства и отдавая себе отчет, что в новых условиях использование старых форм и методов не может прине­сти положительных результатов, руководство CCCP предпринима­ет попытки создать новую правовую основу существования Союза. Исходя из того, что реально сложившаяся в предшествующие годы форма государственного единства страны подвергается бес­пощадной критике, и в какой-то степени обоснованной, бьш из­бран путь ее.изменения.

20 июня 1990 г, состоялась первая рабочая встреча представи­телей республик по подготовке предложений к новому Союзному договору. Позиция реформаторов во многом была представлена в выступлении P.H. Нишанова, который от имени Совета Федера­ции высказался за многовариантность форм федеративного уст­ройства, предполагающую многообразие отношений между'совет- скими республиками, а также между каждой из них и Союзом. B этом выступлении выдвигалась идея, что формы межреспубли­канских связей могут варьироваться от договорно-федеративных до конфедеративных.

Нельзя сказать, что руководство CCCP ничего не предприни­мало для того, чтобы остановить действия республик, разрушав­шие Союз. B постановлении Съезда народных депутатов «О по­ложении страны и первоочередных мерах по преодолению сло­жившейся кризисной социально-экономической и политической ситуации», принятом 24 декабря 1990 г., одновременно с тем, что перспектива окончательного урегулирования отношений между центром и республиками по-прежнему связывалась с заключением нового Союзного договора, содержались и конкретные положе­ния, которые, по мнению авторов и законодателей, должны были бы нормализовать взаимоотношения в Федерации. B частности, в противовес декларациям республик о государственном суверени­тете подтверждается верховенство законов CCCP на всеЙ его тер­ритории, правда, с некоторыми оговорками: «До подписания Со­юзного Договора действуют те законы республик, которые не про­тиворечат Конституции СССР, а также законам СССР, принятым в пределах его полномочий». Кроме того, Президенту CCCP со­вместно с высшими должностными лицами республик предписы­валось разработать и подписать до конца текущего года Времен­ное соглашение no экономическим вопросам на 1991 г., позволяю­щее сформировать бюджеты.Союза и республик. От руководства республик, краев и областей требовалось отменить ограничения, препятствующие перемещению по территории страны продоволь­ствия, товаров народного потребления, материальных ресурсов для их производства.

K проблеме Союзного договора Съезд народных депутатов воз­вращается и в постановлении «Об общей концепции нового Союз­ного Договора и порядке его заключения», принятом 25 декабря 1990 г.

B результате напряженной работы ученых и политиков, пред­ставителей центра и республик в Ново-Огареве был согласован проект Договора о Союзе суверенных государств, который после изменений и уточнений, внесенных представителями республик, Советом Федерации и подготовительным комитетом, образован­ным четвертым Съездом народных депутатов СССР, был опубли­кован и направлен на рассмотрение в Верховные Советы респуб­лик и Верховный Совет СССР. ’

B процессе разработки нового Союзного договора возник во­прос о месте и роли автономий. Этому была посвящена встреча Президента CCCP и Председателя Верховного Совета РСФСР с председателями Верховных Советов автономных республик, со­стоявшаяся 12 мая 1991 г. в Кремле.На ней было подтверждено, что автономные республики подписывают Союзный договор как члены Союза CCP и РСФСР, Однако представитель Татарстана Шаймиев заявил, что его республика намерена подписать Договор только как член CCCP с последующим заключением договора с

Россией.

Bce это побудило руководство Союза к мысли о необходимос­ти использовать формы и методы, практикуемые международны­ми организациями. B частности, создание специальных органов из представителей го суд ар ств-у частников, рассмотрение и приня­тие решений при участии всех субъектов. Например, 15 февраля 1991 г. состоялась встреча министров иностранных дел CCCP и союзных республик и их представителей. Участники форума при­няли решение о создании Совета министров иностранных дел CCCP и союзных республик, который будет представлять собой механизм участия республик в выработке, осуществлении и коор­динации внешнеполитической деятельности СССР, конкретного обсуждения международных проблем, нахождения решений по организационным и иным вопросам. Главная цель создания Сове­та — взаимодействие для более полного и гармоничного учета ин­тересов Союза и республик во внешнеполитической сфере.

Дальнейшая суверенизация республик. B составе CCCP РСФСР занимала особое место. Россия являлась самой, крупной и экономически мощной среди союзных республик, обладала наи­большим научным и культурным потенциалом. Поэтому значи­тельная часть предприятий и учреждений, находившихся на ее территории, имела общесоюзное значение и была в ведении Союза ССР. Ha долю органов власти РСФСР оставались, в основном, дела второстепенные, провинциальные. Фактически государствен­ность России растворилась в органах Союза, которые традицион­но решали все российские вопросы напрямую, минуя российские ведомства. При руководящей роли Коммунистической партии, в то время, когда существовали компартии союзных республик со своими центральными комитетами, не существовало ни компартии РСФСР, ни соответствующих руководящих партийных органов. Получалось, что органы власти РСФСР не были приспособлены к политической деятельности, а занимались социальными и хозяй­ственными вопросами. Органы же власти и управления СССР, на­ходясь на территории России, одновременно представляли и ор­ганы власти России.

B годы «перестройки» в России, как и в других республиках СССР, сложилось общественное мнение, что большинство про­блем РСФСР связано с отсутствием у республики возможности без санкции CCCP использовать материальные и финансовые ре­сурсы, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, само­стоятельно решать вопросы, связанные с изменением основ обще­ственного и государственного строя республики. Вместе с тем даже в последние годы существования CCCP суверенитет Россш не противопоставлялся факту существования СССР.

12 июня 1990 г* Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитете Россий­ской Советской Федеративной Социалистической Республики», B преамбуле этого документа, в частности, говорилось, что Съезд торжественно провозглашает суверенитет РСФСР на всей ее тер­ритории и заявляет о решимости создать демократическое право­вое государство в составе обновленного Союза ССР. Однако в тексте самой Декларации содержались такие положения, которые не только противоречили Конституции СССР, но и ставили под сомнение возможность существования Союза вообще. B частнос­ти, это касается провозглашения «верховенства Конституции РСФСР и Законов РСФСР на всей территории РСФСР» и призна­ния возможности приостанавливать действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР» на территории РСФСР. Одновременно Декларация содержала и по- ложение о необходимости «существенного расширения прав авто­номных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР». Впервые в документе важ­нейшей политической значимости наметился отказ от националь­но-территориального принципа построения Федерации. Это вид­но из того, что о правах краев и областей говорится одновременно с правами национально-территориальных образований.

Программа реализации положений Декларации, перечень кон­кретных организационно-правовых мер были сформулированы в постановлении Съезда народных депутатов РСФСР «О разграни­чении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)» от 22 июня 1990 г. Этим до­кументом предусматривалось закрепить за CCCP Министерство обороны, КГБ, министерства гражданской авиации, путей сообще­ния, морского флота, связи, энергетики и электрификации, атом­ной энергетики и промышленности, оборонные отрасли промыш­ленности и космонавтику в части заказов Министерства обороны и союзных программ. Из-под управления органов Союза CCP вы­водились Совет Министров РСФСР, МВД РСФСР, Российский республиканский банк Госбанка СССР, преобразованный в Госу­дарственный банк Россин. Определялся исчерпывающий перечень сфер, переданных в ведение Союза ССР, намечались меры по участию в них России. Таким образом, Декларация существенно ослабляла CCCP как федеративное государство, вносила конфе­деративные черты. Ho несмотря на это, сохранение за Союзом CCP важнейших функций, обеспечивающих его жизнеспособ-

ность, показывает, что в тот период времени идея упразднения CCCP еще не овладела умами руководителей всех его членов и, в частности, Россией. Позднее Верховный Совет РСФСР принял не­сколько законов для реализации норм, содержащихся в вышеупо­мянутых Декларации и постановлении.

Заметную роль в ослаблении CCCP и создании предпосылок преобразования его из союзного государства в союз государств сыграл Закон РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». Этим Законом устанавливалось, что обще­союзная собственность есть не что иное, как совместная собствен-' ность республик, что РСФСР, как и другие республики, имеет пра­во на часть золотого запаса, алмазного и валютного фондов. Пред­полагалось обязательное согласие республики' при определении порядка их использования. По сути дела, здесь впервые был се­рьезно поднят вопрос о дележе наследства Союза CCP между рес­публиками.

Одновременно децентралистские тенденции не могли не за­тронуть саму Россию, которая являлась сложным федеративным образованием. Вначале о суверенитете заявляют российские авто- нрмии. B частности, 27 сентября 1990 г. была провозглашена Дек­ларация о государственном суверенитете Республики Caxa (Яку­тия). Суверенитет провозгласили и другие республики. Некоторые члены Российской Федерации заявили об изменении своего госу­дарственно-правового статуса. Так, четыре автономные области: Адыгея, Карачаево-Черкесия, Горный Алтай и Хакасия стали рес­публиками. Процессу «суверенизации» России способствовали не только пример союзных республик, но и политика, официально декларировавшаяся руководством России, пришедшим к власти в результате выборов 1990 г, Большой резонанс получило известное высказывание Б.Н. Ельцина, обращенное к регионам, — «берите суверенитета столько, сколько сможете взять».

Процессами, аналогичными тем, что протекали в России, были охвачены и другие союзные республики, Конечно, здесь имелась и своя специфика.

Противостояние центра и республик не могло не затронуть во­проса об армии. Республики, заявившие о выходе из'СССР, начи­нают создавать собственные вооруженные формирования и пол­ностью игнорируют исполнение Закона о воинской обязанности в СССР, а республики Прибалтики и Молдова потребовали вывода Советской Армии со своей территории. Однако большинство со­юзных республик в это время имело другое мнение. Президент

CCCP и представители 9 республик сделали совместное заявление о том, что республики поддерживают центр в строительстве еди­ной интернациональной армии страны, комйлектуемой по экстер­риториальному признаку, однако сами определяют степень своего участия в ней, B качестве примера согласования с центром степе­ни своего участия в совместных вооруженных силах можно при­вести соглашение правительства Узбекской CCP с Генеральным штабом Вооруженных Сил CCCP об улучшении призыва и про­хождения действительной срочной военной службы гражданами республики.

Выход отдельных союзных республик из состава СССР* Если первоначально акты о суверенитете союзных республик, как мы видим на примере России, не затрагивали факт вхождения в Союз CCP и не ставили под-сомнение необходимость его существова­ния, то по мере ослабления Союза и укрепления суверенитета рес­публик поднимается волна сепаратизма — движения за выход из состава Союзного государства.

Содержащееся в Конституции CCCP положение о праве союз­ных республик на выход из состава Союза никогда не рассматри­валось как реальная перспектива. Поэтому конкретного механиз­ма, процедуры реализации этого права создано не было. B конце 80-х гг. в ряде союзных республик поднимается движение за вьгход из СССР. B этих условиях Верховный Совет Союза быд вынужден принять Закон о порядке решения вопросов, связанных с выходом союзных республик. Однако этот Закон, как и большинство дру- шх, принимаемых парламентом, оказался мертворожденным* Бес­силие руководства страны обеспечить действие законов CCCP на территории Союэа обусловило их полное игнорирование. Так по­лучилось и с выходом целого ряда союзных республик из состава Союза. Первой в борьбу за независимость включилась Прибалти­ка, а остальные повторили ее путь.

Выборы в республиканские Верховные Советы весной 1990 г. повсеместно принесли победу национал-демократическим силам, которые и проводят через свои парламенты соответствующие ре­шения* 11 марта 1990 г.? ночью, в канун открытия третьего Съезда народных депутатов СССР, Верховный Совет Литвы проголосовал за выход республики m Союза* 20 мая 1990 г. Верховный Совет Латвии принял Декларацию «О восстановлении независимости Латвийской республики»* Акты о самостоятельности приняли и другие республики СССР. Однако ни Союз, ни мировое сообще­ство в это время пока что не признавали ее*

зг

Референдум о судьбе Союза. B связи с поднявшейся волной сепаратизма стала очевидной необходимость закрепления в юри­дической форме стремления большинства граждан к сохранению СССР. C этой целью руководство страны решает провести 17 мар­та 1991 г. референдум по вопросу о сохранении Союза CCP как федерации равноправных республик* Еьгла определена следующая формулировка вопроса: «Считаете ли Вы необходимым сохране­ние Союза Советских Социалистических Республик как обновлен­ной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности»* Определение результатов референдума по Союзу в целом должно было осуществляться с учетом голо* сования по каждой республике в отдельности* Подготовка и про­ведение референдума проходили в условиях противодействия тех политических сил> которые уже определились в перспективе на выход ю CCCP или же на новый Союз, но уже без существующего так называемого центра, т.е. за уничтожение CCCP и создание республиками не на его базе, а самостоятельно нового объедине­ния. Руководству CCCP удалось все-таки настоять на своем, и ре­ферендум, как и планировалось, состоялся 17 марта.

Августовские события. Большинство населения страны на ре­ферендуме высказалось за сохранение CCCP как федерации, но руководство Союза, потеряв механизмы воздействия на республи­ки через строго централизованную партийную систему, не смогло найти других, и процесс распада CCCP продолжался* Ярче всего это проявлялось в «войне законов», т.е. игнорировании республи­канскими органами власти Конституции и других законов СССР.

Союз был еще жив, но руководители крупнейших союзных рес­публик уже на межреспубликанском уровне решали вопросы, свя­занные с его упразднением* Например, между Россией и Казах­станом в августе 1991 г. было заключено Соглашение «О гаранти­ях стабильности Союза суверенных государств», которое предус­матривало сохранение территориальной целостности России к Казахстана, исключение взаимных территориальных претензий. Одновременно на встрече президентов России и Казахстана была достигнута договоренность о создании межреспубликанского эко­номического совета сразу после подписания Договора о Союзе су­веренных государств*.

Перспектива принятия согласованного в Ново-Огареве проек­та нового Союзного договора, поддержанного парламентами вось­ми республик, означала переход от союзного государства к союзу

государств. B этих условиях у части руководителей страны воз­никает мысль путем введения чрезвычайных мер восстановить прежнюю форму государственного единства, т.е. одной из причин событий августа 1991 г. являлись начавшийся распад CCCP и осо­знание руководством партии и государства невозможности оста­новить этот процесс другими, не чрезвычайными, мерами.

Bo всех документах ГКЧП (Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР) на первый план выдвинуты вопросы сохранения прежней формы государственного единства. Например, в Заявлении советского руководства в п. 2 говорилось; «Установить, что на всей территории CCCP безусловное верховен­ство имеют Конституция CCCP и законы Союза ССР», а обосно­ванием легитимности предпринимаемых чрезвычайных мер слу­жит в этом документе в его преамбуле ссылка на итоги референ­дума.

B день, когда были опубликованы документы ГКЧП, — 20 ав­густа 1991 г. в печать попало заявление Председателя Верховного Совета CCCP А.И. Лукьянова, подписанное им 16 августа 1991 r. B этом документе содержался призыв пересмотреть содержание проекта нового Союзного договора, согласованного в Ново-Огаре- ве, внеся ряд предложений, предусматривающих: 1)' сохранение в CCCP единого экономического пространства; 2) сохранение еди­ной банковской системы; 3) закрепление за Союзом собственнос­ти, необходимой для его нормального функционирования как фе­деративного государства; 4) недопустимость приостановления дей­ствия законов CCCP со стороны республик, а республиканских — со стороны СССР. Предполагалось эти вопросы еще раз рассмот­реть на сессии Верховного Совета, а затем на Съезде депутатов СССР. А.И. Лукьянов, видимо, считал, что в условиях «наведения лорядха» в стране удастся внести указанные дополнения и заклю­чить Союзный договор, не меняя сути отношений между респуб­ликами и Союзом ССР, а значит, и сохранить союзное государство.

Разрушение CCCP и создание СНГ. Уничтожение КПСС как ч правящей партии лишияо политическую систему CCCP опоры в лице соответствующих партийных комитетов. Вследствие этого органы Союза бьши парализованы и не могли нормально испол­нять свои обязанности. События 19—20 августа явились последней организованной попыткой противодействия распаду CCCP и со­зданию на его развалинах конфедерации в той или иной форме. Поражение ГКЧП способствовало дальнейшему подъему децент- рализаторских сил по всему пространству СССР. Деморализован­ный первый и последний ТГрезидент CCCP не мог исполнять свои обязанности гаранта единства и территориальной целостности своего государства. Большинство союзных республик, ранее лишь провозгласивших свой суверенитет, теперь пошло дальше, заявив о независимости и обратившись к мировому сообществу за ее при­знанием. Они объявили собственность Союза республиканской и перестали принимать участие в материальном содержании орга­нов Союза и в работе органов СССР.

Первыми реально вышли из состава CCCP республики При­балтики, независимость которых была признана постановлением; Государственного Совета CCCP от б сентября 1991 г.

B отличие от других союзных республик РСФСР была связана с CCCP тем, что органы государственной власти и СССР, и России располагались на одной территории, а центральные — даже в одном городе. После заявления о государственной независимости союзных республик получалось, что реально на территории Рос­сии продолжали существовать два президента и два парламента. Поэтому российскому руководству CCCP мешал гораздо больше, чем любой другой республике. Конечно, такое положение было весьма противоречиво и не могло оставаться неизменным долго.

Последние недели и месяцы существования CCCP были отме­чены вытеснением органов Союза из всех сфер и заменой их рос­сийскими.

Однако разрушению CCCP объективно препятствовали веко­вые экономические связи, объединявшие все республики. Их раз­рыв означал бы полную остановку всего хозяйства. Поэтому ав­торы идеи разрушения Союза почли за благо создать Содружество Независимых Государств — СНГ.

Судьба CCCP бьша решена на так называемой Беловежской встрече руководителей трех республик — Белоруссии, России и Украины 8 декабря 1991 г., когда бьшо подписано Соглашение о создании СНГ, предусматривавшее роспуск Союза ССР, прекра­щение действия его законов и ликвидацию его органов. Соглаше­ние подтолкнуло республики, до сих пор не заявлявшие о своем выходе из СССР, определиться на будущее. Ha состоявшейся в Ашхабаде встрече глав республик Казахстана, Кыргызстана, Тад­жикистана, Туркменистана и Узбекистана, не участвовавших в со­здании СНГ, было принято решение поддержать минскую иници­ативу и присоединиться к этому процессу на равноправных усло­виях. Совет Республик Верховного Совета CCCP 18 декабря 1991 г. счел необходимым выступить с Заявлением, в котором под­держал действия республик и оценил их как реальный путь выхода из острейшего политического и экономического кризиса. Постав- ленные перед фактом, остальные республики CCCP были вынуж­дены присоединиться к процессу роспуска СССР.

Конец CCCP бьш положен на встрече президентов 11 респуб­лик Союза, состоявшейся в Алма-Ате 21 декабря 1991 г. B Декла­рации, подписанной президентами Азербайджана, Армении, Бе­лоруссии, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Российской Феде­рации, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана й Украины, говорилось, что взаимодействие участников Содружества будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашением между участниками Содру­жества, которое не является ни государством, ни надгосударствен­ным образованием. Декларация констатировала, что с образова­нием СНГ Союз Советских Социалистических Республик прекра­щает свое существование. Сохранялись только объединенное ко­мандование военно-стратегическими силами и единыЙ контроль над ядерным вооружением. Что касается судьбы Вооруженных Сил, то ее определение было отложено на более поздний срок. Для координации деятельности государств СНГ создавались выс­шие органы Содружества — Совет глав государств и Совет глав правительств. Ввиду того, что СНГ, не будучи государством, не могло.быть и правопреемником государства, правопреемсгво долж­ны были осуществлять республики, о чем и было записано в Дек­ларации. Однако не все правомочия CCCP можно было разделить и не все республики имели надлежащие возможности осущест­влять правопреемство CCCP в той или иной области. Поэтому Россия — самая мощная из республик — по соглашению с друпи ми членами бывшего Союза взяла на себя правопреемство CCCP в той части, которую нельзя или нецелесообразно бьшо делить. B частности, решением Совета глав государств СНГ, подписан­ным тоже 21 декабря 1991 г., был поддержан переход к России членства CCCP в Совете Безопасности OOH со всеми вытекаю­щими отсюда правами и обязательствами, а Соглашением «О со­вместных мерах в отношении ядерного оружия», заключенным республиками, на территории которых оно располагается, — Бе­ларусью, Казахстаном, Россией и Украиной — право примене­ния ядерного оружия передано Президенту России. B соответст­вии с этим последним Соглашением, имеющим важнейшее значе­ние, 25 декабря 1991 г. Президент CCCP M.C. Горбачев издал один из своих последних Указов «О сложении Президентом CCCP полномочий Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами CCCP и упразднении Совета обороны при Президенте CCCP>>. B этом Указе говорилось, что в связи с уходом в отставку Президента CCCP право применения ядерного оружия передается Президенту Российской Федерации. Таким образом, республики согласились с тем, что и политические рычаги воздействия CCCP на мировую политику, и право использовать ядерную мощь, т.е. кардинальные вопросы правопреемства, переходят к Российской Федерации.

Вслед за созданием СНГ прекращается деятельность высших органов власти СССР. 26 декабря Совет Республик Верховного Совета CCCP принял Декларацию, в которой заявил, что «с со­зданием Содружества Независимых Государств Союз CCP как го­сударство и субъект международного права прекращает свое су­ществование». Совет Республик обращается к главам государств СНГ с предложениями: 1) решить вопрос о правопреемстве CCCP и его органов государственной властии управления; 2) создать межпарламентский орган Содружества с тем, чтобы сохранить единое правовое, экономическое, гуманитарное,; экологическое пространство на территории стран СНГ; 3) выполнять междуна­родные обязательства, принятые СССР; 4) соблюдать права чело­века в соответствии с международными нормами. Одновременно были освобождены от своих обязанностей народные депутаты CCCP и народные депутаты республик, работающие на постоян­ной основе в Верховном Совете Союза ССР, а таосе работники секретариата, члены Верховного Суда СССР, судьи Высшего Ар­битражного Суда СССР, члены коллегии Прокуратуры Союза CCP и работники этих органов.

Нельзя сказать, что роспуск Советского Союза получил широ­кое одобрение. Нет, значительная часть общества в России и дру­гих республиках бывшего CCCP выступала против. Однако по­ставленные перед фактом упразднения CCCP противники этого шага не могли оказать организованного противодействия, так как после августовских событий любые проявления несогласия с по­литической линией руководства в России и других республиках CCCP рассматривались как действия, направленные на подрыв де­мократических преобразований. Да и действия руководства CCCP во главе с Президентом, решившего в конце концов подчиниться воле глав нескольких республик, оставляли ограниченное поле для легитимного противодействия.

S

Ослабление государственного единства РСФСР, Приход к власти новых политических сил в России происходил под лозун­гами борьбы за суверенитет, при поддержке соответствующей по­литической практики в других республиках Союза. Bce это не могло не оказать влияния на внутренние процессы в России, ко­торая сама являлась сложным государством. По-разному восполь­зовались члены Российской Федерации предложением, сделан- ным'первым Президентом России, «взять суверенитета столько, сколько кто сможет». Разумеется, дело не в отдельном высказы­вании, но в последовательной политической линии. Находясь в оппозиции к Союзу, а затем придя к власти, новые политические силы России твердо не заявили о ее территориальной целостности как краеугольном камне своей политики. Государственное един­ство России не могло оставаться стабильным в условиях проис­ходивших событий. Воспользовавшись тем, что федеральные власти были заняты дележом наследства Союза ССР, в отдель­ных республиках России сепаратистские силы не только заяви­ли о независимости, но и предприняли конкретные шаги к ее до­стижению. Дальше других к пропасти подошла Чечня, где был установлен террористический криминальный политический ре­жим. Сложно складывались отношения с Республикой Татар­стан. Обе эти республики Российской Федерации отказались под­писать Федеративный договор и. как многие другие (например, Caxa — Якутия), в 1992 г. перестали платить налоги в федераль­ный бюджет, не отказавшись от бюджетного финансирования из центра.

Подписанный 31 марта 1992 г. подавляющим большинством республик России Федеративный договор явился стабилизирую­щим фактором развития отношений России с республиками. B нем закреплялось, что члены Федерации отказывались от сепа­ратизма и центробежных устремлений, а федеральная власть — от централистских тенденций, стремления к диктату. Республики признавались собственниками своей земли, недр, лесов и других природных ресурсов. Содержалось четкое разграничение предме­тов ведения и полномочий между федеральными властями и рес­публиканскими.

B ноябре 1992 г. была принята Конституция Татарстана, ст. 61 которой указывала на конфедеративный характер взаимоотноше­ний в рамках Российской Федерации. B ней, в частности, говори­лось: «Татарстан — суверенное государство, субъект международ­ного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Poc-

сией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Ha Конституционном совещании в июле 1993 г* делегация Татарстана в ультимативной форме потребовала внести в проект Конституции Российской Федерации положения, регулирующие особые отношения Российской Федерации с Татар­станом и другими республиками, не подписавшими Федеративный договор* После отказа внести требуемые поправки Татарстан ото­звал своих представителей, принимавших участие в работе Кон­ституционного совещания.

Федеративный договор урегулировал взаимоотношения цент­ра с национально-государственными образованиями, но не с кра­ями и областями. B результате этого произошло ущемление прав краев и областей. Так, республики и автономные округа приобре­ли право на свои недра и на все то, что воздвигнуто у них, а в краях и областях все это оставалось федеральной собственностью* Суверенизация российских республик привела к тому, что и ад­министративно-территориальные единицы захотели получить такие же права. Волгоградская, Свердловская, Челябинская и ряд других областей объявили себя республиками. Явочным порядком края и области стали переходить к политической (государствен­ной) форме своего устройства в рамках Федерации, предусматри­вающей право распоряжения собственностью на своей террито­рии, собственную систему органов власти и местное законодатель­ство в пределах компетенции, создание нормативного акта, уста­навливающего их статус как субъекта Федерации*

При таком повороте и развитии событий Федеративный дого­вор не мог являться краеугольным камнем, определяющим форму государственного единства* Происходящее требовало поисков другого подхода. Эти вопросы и были решены с принятием Кон­ституции Российской Федерации 1993 г*

Форма государственного единства по Конституции Российской Федерации 1993 г. Итог многочисленным дискуссиям на тему, какой быть будущей форме государственного единства новой Рос­сии, подвела Конституция, которая была принята в декабре 1993 г. Основной закон в ст, 4 утвердил единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федеральных законов России на всей ее территории, а в ст. 6 — единое гражданство. B п. 1 раздела второго Конституции устанавливается ее приоритет над всякого рода договорами между органами государственной власти России и ее членов (Конституция применяет термин «субъекты»), между самими членами и т.п.

B соответствии со ст* 65 Российская Федерация состоит из сле­дующих членов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, двух городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, одной автономной области — Еврейской, 10 автономных округов. Bce члены Федерации между собой равны (ст* 5). Это положение яв­ляется свидетельством принципиальной новизны формы государ­ственного единства России*

Конституция допускает прием в Российскую Федерацию и об­разование новых членов, но не предусматривает права выхода из ее состава* Статус членов Российской Федерации определяется Конституцией России и актом данного члена Федерации, приня­тым его представительным органом власти. B республиках — кон­ституциями, а в остальных членах Федерации — уставами. Кон­ституция предполагает, что статус члена Российской Федерации может быть изменен, но только с его согласия. Соотношение прав России и членов Федерации по отношению к территории опреде­ляет ст* 67, которая говорит, что территория России включает тер­ритории ее членов, внутренние воды и территориальное море, воз­душное пространство над ними* Границы между членами Россий­ской Федерации могу быть изменены только с их взаимного со­гласия (ч* 3 ст. 67)*

При подготовке новой Конституции России пшроко использо­вались варианты решения проблем, проработанные при попытках реформирования СССР* Например, вопрос о разграничении ком­петенции между федеральными органами власти и органами влас­ти членов Федерации. Конституция России предусматривает, что часть вопросов находится в исключительном ведении федераль­ных органов власти, другая — в совместном ведении Федерации и ее членов, а третья — в исключительной компетенции членов Федерации* B соответствии с ч. 3 ст, 11 Конституции разграниче­ние предметов ведения и полномочий между органами государст­венной власти Российской Федерации и органами власти членов Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации и договорами*

K исключительной компетенции федеральных органов власти отнесены важнейшие вопросы жизни всей Федерации в целом, в том числе принятие и изменение Конституции Российской Феде­рации и федеральных законов, контроль за их соблюдением, фе­деративное устройство, установление системы федеральных орга­нов власти, федеральный бюджет, налоги, финансовая система, фе­деральная собственность, внешние сношения России, оборона и оборонное производство, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законода­тельство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-про­цессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, мет­рическая система и стандарты, картография, бухгалтерский учет и статистика, награды и почетные звания. B соответствии со ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации при­нимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны.

K совместной компетенции Федерации и ее членов отнесены такие вопросы, как: разграничение государственной собственнос­ти, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, ох­рана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координа­ция вопросов здравоохранения, охрана семьи, социальная защита, установление общих принципов налогообложения и сборов в Рос­сийской Федерации, административное, административно-процес­суальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лес­ное законодательство, законодательство о недрах, об охране ок­ружающей среды, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат, защита среды обитания и традиционного уклада жизни малых этнических общностей, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, координация международных и внеш­неэкономических связей членов Российской Федерации и пр. Таким образом, к совместной компетенции Федерации и ее членов отнесены все важнейшие вопросы, затрагивающие обе стороны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее членов издаются федеральные законы и принимаемые в соответ- ствии с ними законы и иные нормативные правовые акты членов Федерации, причем федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне полномочий Федерации, как исключительных, так и в рам­ках совместного ведения, члены Федерации обладают всей полно­той государственной власти на своей территории. B частности, к их компетенции в соответствии со ст. 77 Конституции отнесено право самостоятельно устанавливать собственную систему орга­нов государственной власти в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов, уста­новленными федеральным законом. Гарантией невмешательства федеральных властей в осуществление властных полномочий по предмету своего ведения членами Федерации служит установлен­ное ч* 6 ст* 76 правило, в соответствии с которым в случае проти­воречия между федеральным законом и нормативным актом субъ­екта Российской Федерации, изданным в соответствии с его пол­номочиями (по вопросам, отнесенным к исключительной компе­тенции членов Федерации), действует акт субъекта.

Разграничение полномочий между органами власти Федера­ции и ее членов, система разделения властей потребовали созда­ния механизма защиты установленного порядка* B связи с этим Конституционному Суду вменяется в обязанность рассматривать дела о соответствии актов членов Российской Федерации, а также договоров между Федерацией и ее членами Конституции Россий­ской Федерации* Конституционный Суд решает и споры о компе­тенции, возникающие как между органами власти членов Федера­ции, так и между органами власти Федерации и членов Федера­ции* Президент России имеёт право в соответствии со ст. 85 Кон­ституции до решения Суда о неконституционности акта органа исполнительной власти субъекта Федерации приостановить его действие* Президент России может использовать согласительные процедуры в случае противоречия между федеральными властями и властями субъекта Федерации, а также между властями субъек­тов Федерации*

Несмотря на то что Конституция 1993 г. решила принципиаль­ные вопросы организации государственного единства, проблема взаимоотношений Российской Федерации с ее членами осталась. Большинство членов Российской Федерации после принятия Кон­ституции России делают шаги по приведению в соответствие свое­го законодательства федеральному. Особенности взаимоотноше­ний с Федерацией ее члены устанавливают, внося соответствую­щие положения в договоры о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами власти конкретного субъекта. Однако важнейшие положения конституций некоторых республик России продолжали противоречить федеральной Кон­ституции* Так, основные законы Татарии, Тывы и Якутии (Саха) не признают верховенства Конституции и федеральных законов Российской Федерации в сферах совместной компетенции центра и субъектов Федерации, а Конституция Тывы предусматривает право выхода из состава России.

Однако наиболее драматично сложились отношения с Чечней, где дело дошло до настоящей войны.