Глава 18. Конституционные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан о правовом статусе республики

83. Политико-правовые и социально-экономические предпосыл­ки преобразования БАССР в суверенную республику. Конституцион­ные акты, которые определяют правовой статус Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации, можно разделить на три группы.

B договорах и Конституции Республики Башкортостан закреплен особый политико-правовой статус Республики Башкортостан в составе Российской Федерации и договорно-конституционный характер их от­ношений. B них аккумулирован политико-правовой опыт строительства демократической государственности в Башкортостане, и, несомненно, изучение истории их разработки и принятия, а также альтернативные варианты документов представляют интерес для юридической науки.

Прежде всего следовало бы ответить на такой вопрос: что способст­вовало принятию Башкирской ACCP Декларации о государственном су­веренитете? Какие причины лежали в его основе?

Мы считаем, что объективная оценка документов, составляющих правовую основу особого статуса Башкортостана, не представляется возможной без анализа событий, предшествующих их принятию, а также юридических актов Союза CCP и Российской Федерации, в той или иной степени регулирующих отношения центра с бывшими автономными рес­публиками.

B конце 70-х годов прошлого столетия стало очевидным, что экономи­ка CCCP находится на краю пропасти и требуются кардинальные меры для изменения сложившегося положения в стране. Это видно из секрет­ного доклада в Совет Министров СССР, подготовленного и подписанно­го заместителями председателя правительства, включая председателя Госплана СССР, рядом академиков, в том числе Президентом AH СССР, руководителями Минфина, Госснаба, Госкомтруда, ЦСУ. Основные по­ложения и выводы доклада опубликованы в газете «Известия» в 1993 го­ду 27 августа. Доклад сообщал об устойчивом падении темпов роста производительности труда в материальном производстве. Ручным и ма­локвалифицированным трудом было занято более половины работников материального производства - свыше 50 млн. Повсюду наблюдался де­фицит рабочей силы. Из-за нехватки работников люди не дорожили ра­бочим местом, упала дисциплина. A причиной этого дефицита была, как утверждалось в докладе, политика министерств, распоряжавшихся капи­таловложениями. Они предпочитали строить новые предприятия, а не переоснащать действующие.

Видимость экономического роста, которая выдавалась официальной пропагандой за успехи социализма, достигалась за счет снижения каче­ства товаров. Престижным среди населения считалось приобретение им­портных товаров. Несмотря на паритет в вооруженных силах, страна сильно отставала в развитии социальной инфраструктуры. Так, телефо­нов на тысячу жителей было вдесятеро меньше, чем в США, компьюте­ров - в сто раз меньше. 30 % городов и 60 % поселков страны функцио­нировали без канализации. Неуклонно увеличивался показатель младен­ческой смерти (в 1971 году - 22,9, 1975 году - 26,3, 1976 году - 31,4 че­ловека на 1 000 родившихся), он был в 1,5-3 раза выше аналогичного

696

показателя в высокоразвитых странах .

Заработная плата работников народного образования, по данным за 1978 год, составляла всего 132,4 рубля в месяц против 160 рублей по на­родному хозяйству в целом. B здравоохранении, физкультуре и социаль­ном обеспечении средняя заработная плата составляла 116,2 рубля в ме­сяц[500].

Однако из расположенных в республике крупнейших предприятий (заводов, шахт, фабрик) 97 % подчинялись центральным ведомствам и министерствам. Это означало, что доля отчислений с этих предприятий в бюджет Башкирской ACCP была ничтожно мала. Согласно статье 137 Конституции БАССР бюджет республики зависел от бюджета РСФСР.

Башкирская республика с ее плодородной землей, полезными иско­паемыми, богатыми лесами, реками, с большим промышленным и сель­скохозяйственным потенциалом, с трудолюбивым народом могла бы при определенных условиях жить значительно лучше. Однако, располагая всем этим, по уровню и качеству жизни своего населения Башкирия за­нимала одно из последних мест в РСФСР и СССР. Так, в БАССР в расче­те на одного жителя выделялись средства на жилье на 20-25 % меньше, чем по РСФСР в среднем, в результате чего Башкирская ACCP занимала по этому показателю 52-е место по федерации.

Использование национального дохода в Башкирии составляло 81,2 % от среднесоюзного уровня в расчете на одного человека, в то время как показатель произведенного дохода превышал его среднесоюзный уро­вень на 12 %[502].

БАССР отставала в развитии практически всех социальных отраслей. Это относилось к уровню денежных доходов, товарообороту, обеспечен­ности жильем, детскими дошкольными учреждениями, общеобразова­тельными школами, медицинской помощью, объему платных услуг и т. д. Положение осложнялось еще и тем, что при нищей социальной сфе­ре республика представляла собой и экологически бедствующий край.

Особенно большие трудности испытывали сельские жители респуб­лики, что привело к повышенному оттоку из села. Так, за период с 1979 по 1989 год численность сельского населения уменьшилась на 341,6 тыс. человек. За 1970-1990 годы из БАССР убыло 558 тыс. человек, в том числе 400 тыс. трудоспособного населения. Неуклонно снижался начи­ная с 1926 года и процент башкирского населения в республике. Если в 1926 году в БАССР проживало 88 % всех башкир, то, по данным перепи­си 1979 года, в республике проживало всего 68 % башкирского населе­ния. За десять лет (1979-1989 годы) численность башкирского народа уменьшилась на 72 тыс. человек. Для сравнения следует отметить, что количество татарского населения в республике возросло за тот же период на 180 тыс. человек, или на 18,6 %. Одной из причин, вынуждающих башкир покинуть землю своих предков, являлось резкое отставание в социально-экономической и культурной сферах северо-восточных, вос­точных и юго-восточных регионов с преимущественно башкирским на­селением. B этих районах, занимающих половину территории БАССР, было сосредоточено всего 6,3 % ее промышленного потенциала. Отток населения наблюдался главным образом в указанных регионах.

B республике сложились серьезные диспропорции между производ­ственной и непроизводственной сферами.

Значительно отставала и сфера образования. Так, по материалам пе­реписи населения 1979 года, Башкирия по количеству лиц с высшим об­разованием на 1 000 человек в возрасте 10 лет и старше среди союзных и автономных республик занимала последнее место[503]. При этом если на 1 000 человек населения в возрасте 10 лет и старше в среднем по респуб лике приходилось 44 человека с высшим образованием, то среди лиц ко­ренной национальности - башкир - всего 32 человека[504].

B чем же причина такого социально-экономического положения БАССР? Ответ один: статус автономной республики не позволял ограни­чить произвол союзных и союзно-республиканских министерств и ве­домств. Автономные республики, которые являлись субъектами союзной республики, находились в административном и экономическом плане под двойным гнетом. Вначале решение того или иного вопроса надо бы­ло согласовывать на уровне министерств и ведомств, правительства со­юзной республики. Ho в условиях жесткой централизации союзная рес­публика также была во многом зависима от органов власти и управления Союза ССР. Поэтому правительство союзной республики для решения того или иного вопроса в свою очередь обращалось в союзные министер­ства и ведомства. Таким образом происходило многократное согласовы­вание на различных уровнях вопроса, который мог бы быть решен на уровне села, поселка, города или республики. Такая многоступенчатость принятия решений вследствие чрезмерной бюрократизации государст­венного аппарата оттягивала на долгие годы решение элементарных во­просов, что вызывало недовольство населения.

Вполне естественно, первоначально движение за суверенитет БАССР возникло в форме борьбы за статус союзной республики.

Во-вторых, господствующая теория советского конституционного права не допускала наличие суверенитета у автономной республики. Та­ковым наделялась только союзная республика.

Таким образом, цель и лозунг движения были ясны и понятны для населения, а с теоретической стороны - вполне обоснованны.

Говоря о специфике башкирского движения, необходимо отметить, что попытка придания БАССР союзного статуса предпринималась и в 1930-е годы, в ходе обсуждения проекта новой Конституции СССР. Од­нако предложение о преобразовании отверг И. В. Сталин. Свое решение на внеочередном VIII съезде Советов он мотивировал отсутствием у рес­публики внешних границ.

B 1976 году также рассматривалась возможность преобразования БАССР в союзную республику. Ho в связи с политической ситуацией эпохи застоя не только не было предпринято никаких конкретных мер, данный вопрос даже не получил широкой огласки. C 1985 года начались реформы, названные «перестройкой». Важной их составляющей стала гласность, которая и породила плюрализм мнений о дальнейшем пути развития, социальной и национальной политике. Однако гласность сыг­рала роль лишь своеобразного катализатора, ускорившего процесс на­ционального возрождения и благоприятствовавшего ему, явилась одним из условий, но никак не причиной. Основной причиной, как упоминалось выше, явилось возрождение, рост национального самосознания, важную роль в котором сыграло формирование и оформление новых националь­ных элит, не связанных с партийно-бюрократическим аппаратом.

Некоторые авторы считают, что движение за суверенитет республики было инициировано местной партийно-бюрократической элитой. Ho это не соответствует действительности. Более того, со стороны Башкирского обкома КПСС были предприняты попытки воздействия на некоторых лидеров данного движения. 20 мая 1989 года в Уфе состоялся учреди­тельный съезд общественной организации, которая затем переросла в Башкирский народный центр «Урал». B съезде принимали участие более 300 делегатов. Были рассмотрены организационные вопросы: утвержден устав, избран совет и образовано правление. Было принято Обращение к башкирскому народу, в котором зафиксировано требование предоставить БАССР статус союзной республики. Ha страницах газет «Совет Башкор- тостаны», «Ленинец», в эфире ГТРК «Башкортостан» развернулась ши­рокая дискуссия по данному вопросу. K началу августа 1989 года в БАССР было собрано около 300 тыс. подписей в пользу статуса союзной республики. Только после этого данная идея была поддержана Башкир­ским обкомом КПСС. Ha сентябрьском пленуме ЦК КПСС, посвящен­ном вопросу межнациональных отношений, выступил первый секретарь Башкирского обкома КПСС P. X. Хабибуллин с предложением предоста­вить Башкортостану статус союзной республики. C этого момента начи­нается новый этап борьбы за суверенитет - борьба за реальное воплоще­ние в жизнь идеи предоставления БАССР статуса союзной республики. Партийные чины уже не смогли возглавить движение за изменение ста­туса республики и попали под влияние его лидеров. 1 ноября 1989 года состоялась внеочередная сессия Верховного Совета БАССР одиннадца­того созыва. Лидерами движения за суверенитет накануне была проведе­на агитационная работа среди группы депутатов, которые поставили на повестку дня сессии вопрос о предоставлении БАССР статуса союзноіі республики. B результате на сессии была образована комиссия по подго­товке предложений по изменению статуса БАССР. Хотя в состав комис сии не был включен ни один представитель общественности, тем не ме­нее это была большая победа лидеров движения. Образование комиссии Верховного Совета БАССР означало постановку проблемы на государст­венный уровень. Однако партийно-бюрократический аппарат не был единой системой: существовали различные группировки, которые боро­лись друг с другом за посты и должности. Так, Уфимский горком КПСС и ряд комитетов других городов республики встали в ярую оппозицию к обкому КПСС. И в самом обкоме и его аппарате были представители «уфимской группы». Она рассчитывала найти социальную опору прежде всего у русского населения республики, отмечая, что предоставление союзного статуса БАССР и другим автономным республикам ведет к развалу государства. Поскольку для русских в рассматриваемый пери­од CCCP представлял собой Россию, Родину, основная масса русских не видела такой угрозы, хотя определенные опасения обострения межна­циональных отношений были.

B республике создавались татарские общественные организации. Главными требованиями были признание татарского языка государст­венным, изменение названия республики на Башкиро-Татарскую респуб­лику при поддержке идеи предоставления БАССР союзного статуса.

B данном случае цели «уфимской группы» и татарских обществен­ных организаций пересекались: ТОЦ потребовал отставки аппарата об­кома КПСС (собрание от 31 января 1990 года), а Уфимский горком пар­тии - бюро обкома (пленум горкома от 2 февраля 1990 года). B результа­те на внеочередном VII пленуме Башкирского обкома КПСС, состояв­шемся 10 февраля 1990 года, весь состав бюро Башкирского обкома КПСС ушел в отставку. После этого партийные органы потеряли свою власть и влияние на общественные процессы. Центр власти переместился в избранный 4 марта 1990 года Верховный Совет БАССР, куда в резуль­тате демократических выборов прошло много сторонников суверенитета. Следует отметить, что идея предоставления Башкирской ACCP статуса союзной республики к концу 1989 года получила широкое распростране­ние, и во время предвыборной кампании в Верховный Совет БАССР двенадцатого созыва многие кандидаты в депутаты взяли на вооружение лозунг «Башкирии - статус союзной республики!». Он был притягателен для жителей как городов, так и сельской местности. Верховный Совет БАССР двенадцатого созыва образовал соответствующую комиссию, которая занялась подготовкой проекта Декларации о государственном суверенитете БАССР.

Следует признать, что полное понимание правового статуса Башкор­тостана и других республик в составе Российской Федерации невозмож­но без юридического анализа тех законов Союза ССР, которые сделали для расширения прав автономных республик столько, сколько не было сделано для них за все предыдущие годы союзным и республиканским (союзной республики) законодательством. Это Закон CCCP от 26 апреля 1990 года «О разграничении полномочий между Союзом CCP и субъек­тами Федерации», Закон CCCP от 10 апреля 1990 года «Об основах эко­номических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», которые оказали, по сути, революционное воздействие на развитие кон­ституционного законодательства автономных республик. Многие поло­жения указанных законов легли в основу проекта Союзного договора и Федеративного договора от 31 марта 1992 года.

B статье 1 Закона CCCP от 26 апреля 1990 года Союз CCP был опре­делен как суверенное социалистическое федеративное государство и ав­тономная республика была признана субъектом этой федерации. Данный закон в области экономического и социально-культурного строительства на своей территории автономной республике предоставлял те же права, что и союзной республике, за исключением тех, которые по Соглашению между ними относились к последней. B целом автономные республики обладали всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов полномочий, переданных ими в ведение Союза CCP и со­юзных республик. Отношения автономных республик с союзными рес­публиками, в состав которых они входят, согласно части IV статьи 1 рас­сматриваемого нами закона, определялись соглашениями и договорами, заключаемыми в рамках Конституции СССР, Конституций союзных и автономных республик и данного закона. Таким образом, Законом CCCP от 26 апреля 1990 года закладывалась основа конституционно­договорной федерации в стране.

Кроме того, данный закон содержал интересные новеллы о том, что законы CCCP и другие акты органов CCCP могли издаваться лишь в пределах полномочий Союза CCP и не должны нарушать права союзных, автономных республик (статья 11, часть II); высшие органы государст­венной власти союзных, автономных республик были вправе опротесто­вывать постановления и распоряжения Совета Министров СССР, если они нарушали права союзной, автономной республики, приостанавли­вать действие на своей территории актов министерств, государственных комитетов и ведомств CCCP в случае нарушения ими законодательства CCCP или соответствующей союзной, автономной республики с уведом­лением об этом Совета Министров СССР. Спорный вопрос решал Вер­ховный Совет CCCP в случае, если действие акта соответствующего op- гана CCCP приостановлено Верховным Советом союзной, автономной республики, либо Совет Министров CCCP - в случае, если действие акта соответствующего органа CCCP приостановлено Советом Министров союзной, автономной республики (статья 13).

Закон CCCP «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» хотя был принят раньше рассматри­ваемого нами закона на 16 дней, дополнял Закон CCCP «О разграниче­нии полномочий между Союзом CCP и субъектами федерации» в эконо­мической сфере и определял финансово-экономические отношения фе­дерального центра с субъектами федерации.

Закон от 10 апреля 1990 года определил, что республики полномочны решать экономические и социальные вопросы, за исключением тех, ко­торые Конституцией СССР, законодательством CCCP были отнесены к ведению Союза ССР. Данным законом республикам в соответствии с законодательством Союза CCP было дано право устанавливать взимае­мые на своей территории и зачисляемые в их бюджеты республиканские налоги, сборы и обязательные платежи, включая платежи за природные ресурсы. Они также получили право учреждать в столице Союза CCP и столицах других республик свои представительства, содержащиеся за счет средств республиканских бюджетов (статья 5, пункт 2); возмож­ность давать или не давать согласие органам государственного управле­ния Союза CCP на создание своих служб и подразделений на территории республики (статья 5, пункт 2, часть II); право обращаться к Президенту CCCP с ходатайством о приостановлении действия постановлений и рас­поряжений Совета Министров СССР, противоречащих экономическим интересам этих республик (статья 6, пункт 2).

Также была установлена взаимная ответственность сторон. Так, ор­ганы управления Союза CCP в случае реализации ими своих решений, принятых в нарушение действующего законодательства без согласования с союзной или автономной республикой и нанесших ущерб республике, обязаны по требованию республики устранить отрицательные последст­вия таких решений и возместить ущерб (статья 8, пункты 3, 4).

B случае принятия органами союзной или автономной республики решений, нарушающих права и охраняемые законом интересы других республик и Союза ССР, убытки компенсировались республикой, при­нявшей такое решение.

Таким образом, рассмотренные законы CCCP заложили правовую основу демонтажа централизованной административно-командной сис­темы и создания федеративного государства с разграничением предме­тов ведения и полномочий как федерального центра в лице органов

власти Союза ССР, так и его субъектов в лице союзных и автономных республик.

84. Разработка и принятие Декларации о государственном суве­ренитете БССР. 12 июня 1990 года съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Совет­ской Федеративной Социалистической Республики. B пункте 4 данной Декларации было провозглашено право каждого народа на самоопреде­ление в избранных им национально-государственных формах. B пунк­те 14 была заявлена приверженность РСФСР к общепризнанным прин­ципам международного права и готовность жить со всеми странами, наро­дами в мире и согласии, принимать меры к недопущению конфронтации в международных, межреспубликанских и межнациональных отношени­ях. Съезд подтвердил необходимость существенного расширения прав автономных республик, областей, краев и округов. Данная Декларация и Законы Союза CCP «О разграничении полномочий между Союзом CCP и субъектами Федерации», «Об основах экономических отношений Сою­за ССР, союзных и автономных республик» явились юридической осно­вой для разработки и принятия Декларации о государственном суверени­тете Башкирской ССР.

C началом работы комиссии Верховного Совета, которая занялась подготовкой проекта Декларации о государственном суверенитете Баш­кирской ССР, в республике развернулась дискуссия о месте Башкорто­стана в Союзе CCP и Российской Федерации. Речь шла главным образом о том, будет ли являться суверенная Башкирская республика субъектом только Союза CCP или же одновременно субъектом как Российской Фе­дерации, так и Союза ССР. Забегая немного вперед отметим, эта дискус­сия продолжалась и в период разработки проекта Союзного договора вплоть до распада Союза ССР.

12 августа 1990 года в Уфе состоялся митинг, на котором выступил Б. H. Ельцин. B своем выступлении он заявил: «...мы не допустим оши­бок союзного руководства, которое три года назад при предложении со­юзных республик дать им самостоятельность отказало им и этим создало национальное напряжение. Мы говорим народу Башкирии, Верховному Совету: возьмите ту долю власти, которую сами можете проглотить. И мы согласимся с этой волей, Верховный Совет России не будет ни в коем случае препятствовать. Если вы решите: недра, богатство, земля - это собственность Башкирии, значит, так оно и будет» 702.

Предметом дискуссии являлись также вопросы о целесообразности провозглашения только народного или экономического суверенитета.

Встречи руководства республики, депутатов Верховного Совета БАССР, ученых, юристов, экономистов с населением республики в тру­довых коллективах, учебных заведениях, на сельских сходах показали, что многонациональный народ Башкортостана поддерживает идею суве­ренитета. Социологические опросы также показали притягательность идеи суверенитета республики.

B процессе работы над текстом Декларации обозначились два цен­тра: в Верховном Совете БАССР и Совете Министров БАССР. B конце июля 1990 года были разработаны два проекта Декларации, которые 2 августа 1990 года были направлены народным депутатам СССР, РСФСР от БАССР и народным депутатам БАССР для изучения и пред­ставления своих предложений.

Оба проекта провозглашали Башкирскую республику суверенным советским социалистическим государством, продекларировали разделе­ние государственной власти на законодательную, исполнительную и су­дебную. Согласно проектам вся полнота государственной власти на тер­ритории Башкирской CCP передавалась Верховному Совету, который обладал законодательными, распорядительными, контрольными функ­циями и исключительным правом выступать от имени народа Башкорто­стана. Таким образом, оба проекта предусматривали дальнейшее разви­тие Башкортостана в виде парламентской республики. Отличие проектов заключалось в том, что проект Декларации Верховного Совета БАССР предусматривал субъектность Башкирской CCP только Союза CCP (пункт 1) и на территории БССР в качестве государственного языка при­знавал башкирский язык, а русский язык - в качестве языка межнацио­нального общения (пункт 16). Проект Декларации Совета Министров предусматривал, что суверенитет БССР вытекает из статуса республики как субъекта Союза CCP и Российской Федерации (пункт 1). Вопрос о языках был обойден вниманием.

10 августа 1990 года проекты были опубликованы на страницах рес­публиканских газет для всенародного обсуждения. Из проекта Деклара­ции Верховного Совета БАССР было исключено положение о статусе языков. Кроме того, был опубликован проект Декларации, подготовлен­ный молодыми учеными-юристами JI. Ш. Гумеровой, 3. И. Еникеевым, А. H. Тимониным и Ф. 3. Юсуповым703.

Авторский коллектив третьего варианта проекта Декларации о суве­ренитете Башкирии не пошел по традиционному пути и не ограничился разработкой основ лишь государственного суверенитета республики. Авторы исходили из того, что истинный государственный суверенитет немыслим без провозглашения свобод человека и суверенитета народа. Проект Декларации состоял из пяти разделов, каждый из которых имел свое функциональное значение и логическую взаимосвязь.

B первом разделе, посвященном суверенным правам граждан рес­публики, проводилась идея о том, что государство создано для человека, а не человек для государства. Никакое государство, никакой народ не могут быть суверенны при подавленности или ущемленности естествен­ных прав и свобод человека.

Второй раздел раскрывал сущность народного суверенитета, без ко­торого не может быть построено какое-либо демократическое государст­во. Именно поэтому в разделе утверждается верховенство воли и власти народов Башкирии. Авторы считали, что никакая организация, никакая личность не могут присвоить себе осуществление народного сувере­нитета.

B третьем разделе определялись основы государственного суверени­тета Башкирии.

По мнению авторов третьего проекта, Башкирская Советская Социа­листическая Республика как государство должна строить свои взаимоот­ношения с РСФСР, другими союзными республиками и CCCP в целом на договорных началах, исключающих всякое административно-командное давление и насилие.

Республика должна гарантировать представление и защиту интересов всех национальностей, проживающих на территории Башкирии. B связи с этим предлагалось ввести в Верховном Совете двухпалатную систему.

Четвертый раздел, посвященный экономическому суверенитету, за­креплял гарантии реализации народного и государственного суверените­тов. B этом же разделе была заложена идея свободы производственно­хозяйственной деятельности товаропроизводителей, их независимости от государства.

Рабочей группой Верховного Совета БАССР на основе трех проектов была выработана окончательная редакция Декларации о государствен­ном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республи­ки, которая была принята 11 октября 1990 года.

Основные идеи, содержащиеся в Декларации, нашли свое отражение в Конституции Республики Башкортостан, в Приложении к Федеративно­му договору от Республики Башкортостан и Договоре между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Поэтому здесь мы отметим лишь те моменты, которые характеризуют сущность данной Декларации. Важным является то, что Башкирская АССР, принимая свою Деклара­цию, отказалась от определения ее «автономной республикой». B преам­буле было подчеркнуто, что статус автономной республики ныне не обес­печивает всестороннее социально-экономическое развитие Башкирии.

Декларация в целом состоит из преамбулы и десяти пунктов. Преам­була содержит исторические, правовые, этнические, социально-экономи­ческие предпосылки принятия Декларации.

Пункт 1 документа землю, недра, природные богатства и ресурсы Башкирской ССР, а также весь экономический и научно-технический потенциал республики объявляет собственностью многонационального народа Башкортостана. Второй пункт Декларации определяет отношения БССР с CCCP и РСФСР на основе соглашений, Союзного договора и До­говора с РСФСР. Следующий пункт Декларации гарантирует в Башкор­тостане права и свободы человека и гражданина, равноправное развитие языков и культурных ценностей всех населяющих республику народов. B пункте 4 говорится, что Башкортостан содействует удовлетворению на­ционально-культурных потребностей лиц башкирской национальности, проживающих за пределами республики. B следующих трех пунктах на­шли свое отражение принципы народовластия и строительства правового государства. Согласно пункту 8 Декларации БССР имеет свою систему законодательства; Конституция и законы БССР обладают верховенством на всей территории Башкортостана, за исключением тех сфер правового регулирования, которые добровольно передаются республикой в ведение Российской Федерации. Следующий пункт Декларации констатирует наличие герба, флага и гимна Башкирской ССР. Там же г. Уфа определя­ется столицей Башкортостана.

Таким образом, Декларация впервые после 1919 года подчеркнула договорный характер отношений с Российской Федерацией, провозгла­сила верховенство республиканских законов по предметам своего веде­ния, отнесла природные, материальные богатства и ресурсы, находящие­ся на территории Башкортостана, к исключительной республиканской собственности.

Она положила начало строительству правового государства, форми­рованию гражданского общества. Ee основные принципы, как мы уже отметили, развиты в новой Конституции Башкортостана и республикан­ской системе законодательства.

85. Проекты Союзного договора и их влияние на политико­правовую мысль. Огромное влияние на общественную жизнь страны, характер и содержание Федеративного договора, Приложения к нему от Республики Башкортостан и Конституции Республики Башкортостан оказал процесс разработки проекта Союзного договора, который затем трансформировался в Договор Союза Суверенных Государств.

Первый официальный проект Союзного договора был направлен Президентом CCCP Верховным Советам союзных и автономных респуб­лик, Советам народных депутатов автономных областей и автономных округов 22 ноября 1990 года. Он состоял из преамбулы, трех частей и 23 статей. B части первой, в которой речь шла об основных принципах, было отмечено, что каждая республика-участник Договора является су­веренным государством и обладает всей полнотой государственной вла­сти на своей территории. Союз CCP признавался как суверенное федера­тивное государство, образованное в результате добровольного объедине­ния республик и осуществляющее государственную власть в пределах полномочий, которыми его наделили участники Договора (пункт первый, часть 1).

B пункте пятом части 1 было отмечено, что республики самостоя­тельно определяют свое государственное устройство, административно­территориальное деление, систему органов власти и управления. Там же были продекларированы приверженность фундаментальному принципу демократии, основанной на народном представительстве, и стремление к созданию правового государства, которое служило бы гарантом против любых тенденций к авторитаризму и произволу.

Статья 1 была посвящена членству в Союзе ССР. Поскольку вокруг этого положения в дальнейшем были большие дебаты, представляется целесообразным привести эту статью в полной редакции:

«Статья 1. Членство в Союзе.

Членство республик в Союзе CCP является добровольным.

Республики-участники Договора входят в Союз непосредственно ли­бо в составе других республик, что не ущемляет их прав и не освобожда­ет от обязанностей по Договору».

Отношения между республиками, одна из которых входит в состав другой, регулируются договорами и соглашениями между ними.

Таким образом, проект Союзного договора позволял Башкортостану строить свои отношения с Российской Федерацией на договорной ос­нове, что соответствовало истории взаимоотношений между ними и не противоречило Декларации о государственном суверенитете Башкир­ской ССР. B дальнейшем в процессе работы проект Союзного договора неоднократно видоизменялся, но модель взаимоотношений между рес­публиками, одна из которых входит в состав другой, оставалась в це­лом неизменной. Главное, чем привлекал бывшие автономные рес­публики Союзный договор, - это признание их суверенными государ­ствами и предоставление равных с союзными республиками прав и полномочий в области экономического и социального развития своей территории.

Договор был открыт для подписания с 20 августа 1991 года. Преду­сматривалось его подписание вначале общефедеральной делегацией от имени РСФСР, а затем полномочными делегациями республик РСФСР. B данном механизме подписания учитывались две главные реальности: существование самостоятельных национально-государственных образо­ваний (республик) в РСФСР и сохранение целостности Российского го­сударства как федерации равноправных республик. Однако подписание Договора было сорвано августовским путчем, организаторы которого были нацелены на сохранение советской системы «ранжирования рес­публик на “союзные” и “автономные”»[505].

21-22 августа 1991 года войска, введенные членами ГКЧП в Москву, были возвращены к местам постоянной дислокации. Однако, как было отмечено в заявлении Президента CCCP и высших руководителей союз­ных республик, «в результате государственного переворота, совершен­ного 19-21 августа сего года, был сорван процесс формирования новых союзных отношений между суверенными государствами, что поставило страну на грань катастрофы»[506]. Отметим, что это уже было началом ка­тастрофы, ибо было сорвано подписание Договора о ССГ.

Таким образом, государственный переворот, совершенный якобы во имя сохранения единства союзного государства, построенного на прин­ципах унитаризма, заимел обратный эффект. Республики потеряли ос­татки доверия к центру, московской бюрократии, которая держала власть в союзных структурах, что усилило центробежные тенденции и явилось одной из главных причин развала Союза ССР.

86. Федеративный договор и Приложение к нему от Республики Башкортостан. B тот период с проблемой Союзного договора генетиче­ски была связана судьба договора, работа над которым была начата на основе Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 7 июля 1990 года «О федеративном договоре»[507].

B целях координации работы по заключению Федеративного догово­ра был создан Совет Федерации в количестве 63 человек в составе Пред­седателя Верховного Совета РСФСР, председателей Верховных Советов автономных республик, председателей Советов народных депутатов ав­тономных областей и автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения, определяемых Пред­седателем Верховного Совета РСФСР.

Процесс по Федеративному договору следует разделить на два этапа. Первый этап вбирает в себя время с 1990 года до 8 декабря 1991 года, то есть до заключения лидерами РСФСР, Украины и Белоруссии Соглаше­ния о прекращении действия Союзного договора 1922 года. Для Башкир­ской CCP важное значение в тот период имело сохранение реальных прав, предоставленных союзным законодательством в области государ­ственно-правового и социально-экономического строительства бывшим автономным республикам как субъектам Союза ССР, и подписание Со­юзного договора с одновременным сохранением целостности Российской Федерации.

Ha всех этапах работы проекты Федеративного договора в Башкорто­стане обсуждались с широким привлечением общественности, с опубли­кованием их на страницах республиканской печати. K примеру, 12 марта 1991 года Верховным Советом Башкирской ССР, после дискуссии на страницах периодической печати, в основном был одобрен проект Фе­деративного договора, который был разработан, как писала секретарь рабочей комиссии Совета Федерации JI. Болтенкова, с учетом мнений более чем 60 субъектов Российской Федерации.

31 марта 1992 года в Москве состоялось подписание Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между фе­деральными органами государственной власти Российской Федерации и органами суверенных республик в составе Российской Федерации.

Федеративный договор состоит из преамбулы и восьми статей. B преамбуле признается государственный суверенитет республик, входя­щих в состав Российской Федерации. B первых трех статьях определены предметы ведения федеральных органов государственной власти Россий­ской Федерации; совместного ведения федеральных органов и респуб­лик; оговорены полномочия республик в области международных и внешнеэкономических отношений, правового регулирования в вопросах использования природных ресурсов и условия введения в республиках чрезвычайного положения.

Статья IV предполагает возможность перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и республиками, что дало возможность заключения двусторонних договоров между феде­ральными органами государственной власти и республиками.

B статье V говорится о признании юридических документов, выдан­ных органами власти Российской Федерации и республик в пределах полномочий этих органов, учреждений и должностных лиц, на всей тер­ритории Российской Федерации.

Статья VI устанавливает порядок разрешения споров между респуб­ликами и органами государственной власти Российской Федерации. Сле­дующая статья запрещает изменение в одностороннем порядке предме­тов ведения и полномочий, установленных Федеративным договором. Статья VIII предполагает включение содержания Федеративного догово­ра в качестве составной части в Конституцию Российской Федерации.

Это положение было реализовано постановлением съезда народных депутатов Российской Федерации (№ 2689-1 от 10 апреля 1992 года).

Подписание Федеративного договора в трех его вариантах, в которых юридически закреплена разнотипность субъектов федерации, и инкорпо­рация его содержания в Конституцию Российской Федерации представ­ляли собой важный компромисс, позволивший смягчить остроту полити­ческой ситуации и предопределивший природу нового федеративного устройства России. Этот компромисс привел к решению весьма сложных конституционных проблем, позволил обеспечить особый статус респуб­лик в составе Российской Федерации и говорить о том, что республика в составе федеративного государства представляет собой определенный способ организации политической власти и систему органов власти, на­деленных легитимными полномочиями.

Федеративный договор закрепил, что республики в составе Россий­ской Федерации являются суверенными государствами, образованными по национально-территориальному принципу; имеют собственные кон­ституции; гражданство; высшие органы законодательной, исполнитель­ной и судебной власти; располагают широкими полномочиями в сфере правотворчества, экономики, финансов, социальной жизни, экологии, культуры.

Руководители Российской Федерации и Республики Башкортостан наряду с Федеративным договором подписали также Приложение к Фе­деративному договору от Республики Башкортостан, в котором закрепили исключительно важные для Башкортостана условия подписания полно­мочными представителями республики самого Федеративного договора. B отличие от Федеративного договора до настоящего времени коммента­рия к Приложению для широкой общественности нет. Между тем При­ложение - важный политико-правовой акт, последовательная реализация которого имела и имеет для Республики Башкортостан самое серьезное значение. B силу этого игнорирование его или противопоставление Фе­деративному договору может вызвать непонимание характера новых взаимоотношений между Республикой Башкортостан и Российской Фе­дерацией в целом. B связи с этим считаем необходимым кратко проком­ментировать текст Приложения.

Приложение - небольшой по объему документ. Он состоит из преам­булы и пяти пунктов.

При сравнительном анализе текста Федеративного договора и При­ложения нетрудно заметить, что по своему содержанию эти документы отличаются друг от друга. По своим формулировкам Приложение идет значительно дальше Договора в обеспечении экономической и политиче­ской самостоятельности республики. Ho это не значит, что Приложение противоречит Федеративному договору.

Если Федеративный договор подводит надежную правовую основу под процесс обновления отношений Российского центра с республиками в составе Российской Федерации, закрепляет договорный характер раз­граничения предметов ведения и полномочий между федеральными ор­ганами государственной власти и органами власти республики, признает их Декларации о государственном суверенитете, по-новому определяя предметы ведения и по-новому разграничивая полномочия, стремится создать благоприятные правовые возможности для самостоятельного развития каждой суверенной республики России в соответствии с суще­ствующими в ней социально-экономическими реалиями, закладывая в основу отношений центра и республик вместо принципа «власти- подчинения» принципы добровольности и договоренности, то Приложе­ние - такой политико-правовой документ, который развивает эти ос­новные идеи и принципы применительно к конкретному субъекту обнов­ленной Российской Федерации - Республике Башкортостан. C чисто юридической точки зрения, Приложение закрепляет новые принципы отношений Российской Федерации с Республикой Башкортостан с уче­том ее социально-экономических и политических особенностей.

B результате подписания Приложения Башкортостан приобрел осо­бый правовой статус, значительно расширяющий его правовые возмож­ности по сравнению с теми, которые в общем виде заключены в Федера­тивном договоре. B силу этого значение Приложения существенно не только для государственности Республики Башкортостан, но и для госу­дарственности Российской Федерации в целом, для превращения России в реально функционирующее федеративное государство, а Республики Башкортостан - в самостоятельное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации.

B преамбуле Приложения подтверждается, прежде всего, полномоч- ность участвующих в подписании Федеративного договора представите­лей Республики Башкортостан. Как известно, постановлением Верховного Совета Республики Башкортостан от 28 марта 1992 года была образована полномочная делегация Республики Башкортостан для участия в разра­ботке и заключении Федеративного договора и Договора об основах межгосударственных отношений между Республикой Башкортостан и

707

Российской Федерацией .

B преамбуле обращено внимание федеральных органов власти на то, что при рассмотрении парафированного Федеративного договора и в дальнейшем при его подписании необходимо учитывать постановление Верховного Совета Республики Башкортостан от 28 марта 1992 года «О проекте Федеративного Договора (Договора) о разграничении пред­метов ведения и полномочий между федеральными органами государст­венной власти Российской Федерации и органами власти республики

^ w 70Я

в составе Российской Федерации» , в котором зафиксирована позиция Верховного Совета республики в отношении проекта Федеративного до­говора и которым должна строго руководствоваться полномочная деле­гация Республики Башкортостан. Сравнительный анализ текста назван­ного постановления Верховного Совета республики и текста Прило­жения приводит к выводу, что стороны практически полностью учли содержание указанного постановления в тексте Приложения.

Пункт 1 Приложения гласит:

«Подтвердить, что Республика Башкортостан является самостоятель­ным субъектом обновленной Российской Федерации.

При этом исходить из положений Декларации о государственном су­веренитете и законодательства Республики Башкортостан о том, что: земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Рес­публики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее мно­гонационального народа. Вопросы владения, пользования и распоряже­ния этой собственностью регулируются законодательством республики и общефедеральными органами власти и управления Российской Феде­рации».

Этот пункт Приложения несет в себе существенную политико­правовую нагрузку.

Во-первых, прямо признается Декларация о государственном сувере­нитете Республики Башкортостан от 11 октября 1990 года.

Во-вторых, закрепляется, что Республика Башкортостан является самостоятельным субъектом обновленной Российской Федерации (как известно, понятие «обновленная Российская Федерация» имеется и в Декларации о государственном суверенитете республики). Под «обнов­ленной» Россией имеется в виду, что она становится реальным федера­тивным государством, а не остается, как до недавнего времени, унитар­ным, что она признает государственный суверенитет Республики Баш­кортостан и добровольность ее вхождения в состав России. Что касается самостоятельности Республики Башкортостан как субъекта России, то она означает, что Республика Башкортостан как суверенное государство в составе Российской Федерации сохраняет всю полноту государствен­ной власти на всей своей территории вне пределов прав, добровольно передаваемых ею Российской Федерации.

В-третьих, исключительно важным является положение данного пункта о признании сторонами того, что «земля, недра, природные бо­гатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан яв­ляются достоянием (собственностью) ее многонационального народа». Хотя эта формулировка в уточненном виде повторяет часть 3 статьи III Федеративного договора, принципиальная новелла заключается в ее про­должении. Далее в пункте 1 сказано, что вопросы владения, пользования и распоряжения этой собственностью «регулируются законодательством республики и соответствующими соглашениями с общефедеральными органами власти и управления Российской Федерации». Это означает, что в отношениях между российским центром и Республикой Башкорто­стан по этим вопросам приоритет отдается республиканскому законода­тельству, что возможны соответствующие соглашения с федеральными органами власти и управления.

Этим, собственно, и объясняется практика принятия Верховным Со­ветом Республики Башкортостан своих кодексов по природным ресурсам до принятия соответствующих основ на уровне Российской Федерации.

B пункте 2 Приложения говорится о том, что «Республика Башкорто­стан является самостоятельным участником международных и внешне­экономических связей, кроме тех, которые добровольно переданы no До­говору Российской Федерации».

Этот пункт документа содержит важнейшее положение - право рес­публики быть самостоятельным участником международных внешнеэко­номических связей. Правовые возможности Республики Башкортостан в этой области могут быть ограничены лишь добровольной передачей фе­деральным органам государственной власти тех вопросов, по которым республика не намерена самостоятельно вступать в международные и внешнеэкономические связи. Формулировка пункта идет значительно дальше части 2 статьи III Федеративного договора, в соответствии с ко­торой международные связи республик могут иметь место лишь в рамках законов Российской Федерации. B целях реализации данного пункта ме­жду Правительством Российской Федерации и Правительством Респуб­лики Башкортостан было заключено Соглашение о разграничении пред­метов ведения и полномочий в области международных и внешнеэконо­мических связей, которое было подписано 25 мая 1994 года.

Данное Соглашение в совместное ведение Сторон отнесло следую­щие вопросы:

1) координация подготовки и заключения соглашений по торгово­экономическим вопросам между органами исполнительной власти Рес­публики Башкортостан и органами исполнительной власти иностранных государств;

2) защита экономических интересов Республики Башкортостан за ру­бежом;

3) осуществление расчетов по внешнеторговым сделкам Республики Башкортостан с иностранными государствами;

4) участие в подготовке вопросов, связанных с установлением тор­гово-экономического режима в отношениях с иностранными государст­вами, международными торгово-экономическими и валютно­финансовыми организациями, затрагивающих интересы Республики Башкортостан;

5) лицензирование инвестиций Республики Башкортостан за ру­бежом;

6) тарифное (экспертные пошлины) регулирование внешнеэкономи­ческой деятельности в отношении товаров и услуг, производимых ис­ключительно на территории Республики Башкортостан;

7) разработка и проведение политики привлечения иностранных ин­вестиций по федеральным программам на территории Республики Баш­кортостан;

8) создание свободных экономических зон на территории Республики Башкортостан в соответствии с действующим законодательством Рос­сийской Федерации;

9) создание предприятий с иностранным участием независимо от от­раслевой принадлежности и величины уставного капитала в соответст­вии с действующим законодательством Российской Федерации. Государ­ственная регистрация таких предприятий осуществляется на территории Республики Башкортостан.

B ведение органов исполнительной власти Республики Башкортостан были отнесены:

1) самостоятельное осуществление связей с иностранными государ­ствами в области экономики, науки, культуры и спорта, за исключением тех, которые отнесены к ведению федеральных органов исполнительной власти и совместному ведению Сторон;

2) участие в решении вопросов в области международных и внешне­экономических связей Российской Федерации, непосредственно затраги­вающих интересы Республики Башкортостан;

3) формирование валютного фонда Республики Башкортостан и кон­троль за его использованием;

4) привлечение иностранных государственных, банковских и ком­мерческих кредитов под гарантии Правительства Республики Башкорто­стан, контроль за их использованием;

5) разработка и проведение политики привлечения иностранных ин­вестиций по региональным программам на территории Республики Баш­кортостан;

6) участие в составе делегаций Российской Федерации в работе меж­дународных экономических и финансовых организаций и органов, а также межправительственных комиссий по торгово-экономическому, научно­техническому и культурному сотрудничеству по вопросам, касающимся Республики Башкортостан;

7) содействие коммерческой деятельности предприятий и организа­ций Республики Башкортостан в зарубежных странах;

8) участие в разработке международных договоров Российской Фе­дерации по вопросам внешнеэкономических связей в части, непосредст­венно затрагивающей внешнеэкономические интересы Республики Баш­кортостан;

9) заключение договоров с субъектами иностранных федераций, ад­министративно-территориальными образованиями других стран в рамках своей компетенции по осуществлению международных и внешнеэконо­мических связей;

10) назначение представителей на территории иностранных госу­дарств для решения вопросов, находящихся в ведении органов исполни­тельной власти Республики Башкортостан в целях практического осу­ществления внешнеэкономических связей (о назначении таких предста­вителей информируются Министерство иностранных дел Российской Федерации и Министерство внешнеэкономических связей Российской Федерации);

11) разработка предложений по тарифному и нетарифному регулиро­ванию внешнеэкономической деятельности в отношении товаров и ус­луг, производимых на территории Республики Башкортостан.

Была достигнута договоренность о том, что полномочия органов ис­полнительной власти Республики Башкортостан в соответствии с на­стоящим Соглашением осуществляются Министерством внешних связей Республики Башкортостан во взаимодействии с Министерством ино­странных дел Российской Федерации и Министерством внешнеэкономи­ческих связей Российской Федерации, Стороны будут регулярно прово­дить консультации по вопросам выполнения настоящего Соглашения.

Согласно пункту 3 Приложения к Федеративному договору «Респуб­лика Башкортостан самостоятельно определяет общие принципы налого­обложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов и дополнительных соглашений по этому вопросу с соответствующими федеральными органами».

Для всякого государства вопросы налогов и сборов, формирования бюджета имеют центральное значение. От их решения во многом зависит степень экономической самостоятельности государства. Согласно Феде­ративному договору к ведению федеральных органов государственной власти были отнесены федеральный бюджет, федеральные налоги и сбо­ры, федеральные фонды регионального развития, а к совместному веде­нию федеральных органов государственной власти и органов государст­венной власти республик в составе Российской Федерации было отнесе­но установление общих принципов налогообложения и сборов (пункт «з» части 1 статьи I, пункт «з» части 1 статьи II).

Приложение же предоставляет Республике Башкортостан возмож­ность самостоятельно определять общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов и дополни­тельных соглашений по этому вопросу с соответствующими федераль­ными органами. Это серьезная корректировка Федеративного договора.

B Республике Башкортостан вопрос о налогообложении и сборах в бюджет был урегулирован на конституционном уровне. Согласно ста­тье 148 Конституции (Основного Закона) Республики Башкортостан бюджетная система Республики Башкортостан определялась Законом Республики Башкортостан от 31 октября 1991 года «О бюджетном уст­ройстве и бюджетном процессе в Республике Башкортостан» (изменения и дополнения в этот закон внесены законом от 28 октября 1992 года). B соответствии со статьей 154 Конституции (Основного Закона) Республи­ки Башкортостан республика производила взносы в бюджет Российской Федерации в размерах, определяемых ежегодно соглашением сторон, для реализации делегированных Российской Федерации полномочий и осу­ществления иных расходов в интересах обеих сторон. Bce юридические лица - хозяйствующие субъекты, находящиеся на территории Республи­ки Башкортостан, а также физические лица вносили налоги, сборы и иные обязательные платежи в бюджетную систему Республики Баш­кортостан.

B пункте 4 Приложения речь идет о том, что «в Республике Башкор­тостан создаются самостоятельные законодательная и судебная система, прокуратура, адвокатура и нотариат, которые обеспечивают правовое регулирование всех вопросов, кроме тех, которые добровольно переданы соответствующим органам государственной власти Российской Феде­рации».

B этом пункте решался вопрос создания в Республике Башкортостан собственной системы законодательства, которая бы обеспечивала право­вое регулирование всех социально значимых вопросов, кроме тех, кото­рые добровольно передавались Российской Федерации. Основные ее параметры были определены в постановлении Верховного Совета Рес­публики Башкортостан от 15 июня 1992 года «О системе законодатель­ства Республики Башкортостан»[508]. Важные вопросы создания системы законодательства республики были решены и в постановлении Прези­диума Верховного Совета и Совета Министров Республики Башкорто­стан от 4 июня 1992 года «О мерах по реализации положений Федера­тивного Договора и Приложения к Федеративному Договору от Респуб­лики Башкортостан»[509].

Приложение позволяло формировать Республике Башкортостан са­мостоятельную систему законодательства по всем вопросам, кроме пере­данных добровольно ею соответствующим органам государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем законы Российской Федера­ции, изданные по вопросам, переданным по Федеративному договору в ведение Российской Федерации, обязательны на территории Республи­ки Башкортостан.

B Федеративном договоре вопросы судоустройства были отнесены к ведению и федеральных органов (пункт «о» части 1 статьи I), и к со­вместному ведению федеральных и республиканских органов (пункт «к» части 1 статьи II). Приложение предусматривало создание самостоятель­ной судебной системы в Республике Башкортостан. B соответствии с этим был принят Закон Республики Башкортостан от 31 марта 1993 го­да «О судоустройстве в Республике Башкортостан». B судебную систему Республики Башкортостан включались Конституционный суд Республи­ки Башкортостан, Верховный суд Республики Башкортостан, Высший арбитражный суд Республики Башкортостан, местные (районные, город­ские) суды, региональные арбитражные суды. Из федеральных судов на территории Республики Башкортостан действовали лишь военные суды (часть 2 статьи I).

Согласно пункту «о» части 1 статьи I Федеративного договора во­просы о прокуратуре отнесены к ведению федеральных органов государ­ственной власти Российской Федерации. Однако Приложение из этого общего правила сделало для Республики Башкортостан исключение: ей было разрешено формировать самостоятельную прокуратуру. Вместе с тем имелось в виду, что Прокуратура Республики Башкортостан взаимо­действует с Прокуратурой Российской Федерации в деятельности по надзору за исполнением законов Российской Федерации, принятых по вопросам, переданным республикой в ведение Российской Федерации, по защите государственного суверенитета Республики Башкортостан и ее интересов во взаимоотношениях с Российской Федерацией. Важно отме­тить, что прокурор Республики Башкортостан назначался Верховным Советом Республики Башкортостан по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации (статья 88 Конституции (Основного Закона) Республики Башкортостан), а районные и городские прокуроры назначались прокурором Республики Башкортостан. Приложение допус­кало принятие республиканского Закона о Прокуратуре Республики Баш­кортостан.

B соответствии с пунктом «к» части 1 статьи II Федеративного дого­вора адвокатура и нотариат относятся к совместному ведению федераль­ных органов государственной власти и органов государственной власти республик. Однако Приложение дало возможность Республике Башкор­тостан самостоятельно принимать республиканский закон об адвокатуре и республиканский закон о нотариате без жесткой связи с общим пра­вилом.

B заключительном, пятом пункте Приложения подчеркивалось: «Полномочная делегация Республики Башкортостан, строго руковод­ствуясь решением Верховного Совета Республики Башкортостан, подпи­сывает Федеративный Договор по всем положениям, кроме оговоренных в данном документе, по которым необходимо согласование и подписание дополнительного соглашения.

Данное Приложение имеет обязательную юридическую силу для сторон, его подписавших».

Последний пункт Приложения решал важные вопросы соотношения Федеративного договора и самого Приложения, его юридической силы и, по существу, определял необходимость подготовки и подписания дву­стороннего Договора между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

Из первой части пункта 5 следует, что Республика Башкортостан подписывает Договор, причем четко оговорено, что ее полномочная де­легация строго руководствуется постановлением Верховного Совета Республики Башкортостан от 28 марта 1992 года.

Поскольку в этом постановлении Верховного Совета республики оп­ределена позиция высшего органа власти в отношении содержания Фе­деративного договора и в самом Приложении постановление Верховного

Совета Республики Башкортостан от 28 марта 1992 года упоминается дважды, считаем уместным обратить внимание на следующий пункт данного постановления, где прямо закреплено: «...разграничение полно­мочий между федеральными органами власти и органами власти Респуб­лики Башкортостан предусмотреть в двустороннем Договоре об основах межгосударственных отношений между Республикой Башкортостан и Российской Федерацией».

Вот почему оговорка о том, что полномочная делегация республики подписывает Федеративный договор «по всем положениям, кроме огово­ренных в данном документе», то есть в Приложении, означала, что Фе­деративный договор в Республике Башкортостан действует лишь в той части, которая не противоречит Приложению. B целом, по нашему мне­нию, шесть из восьми статей Федеративного договора в связи с подписа­нием Приложения подлежали корректировке в Договоре между Россий­ской Федерацией и Республикой Башкортостан, что и было сделано 3 августа 1994 года.

Согласно части два пункта 5 Приложение имело обязательную юри­дическую силу для сторон, его подписавших. Это значит, что ни фе­деральные органы государственной власти Российской Федерации, ни органы государственной власти Республики Башкортостан не могли в одностороннем порядке уклониться от реализации предписаний Прило­жения.

Bo исполнение Приложения 25 мая 1994 года Председатель Прави­тельства Российской Федерации и Председатель Правительства Респуб­лики Башкортостан подписали соглашения:

1) об экономическом сотрудничестве;

2) в области агропромышленного комплекса;

3) в области международных отношений и внешнеэкономических связей;

4) в области высшего и среднего профессионального образования;

5) о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности;

6) по разграничению полномочий по государственной собственности;

7) по взаимодействию в борьбе с преступностью, обеспечению за­конности и правопорядка, общественной безопасности;

8) в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

9) о сотрудничестве в отраслях топливно-энергетического комплекса;

10) об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела.

Говоря о Федеративном договоре важно заметить, что он, в отличие

от Союзного договора и последующих его проектов 1990-1991 годов, не

является документом учредительного характера[510], а исходя из историче­ского факта существования Российского государства с определенными традициями в границах РСФСР он ставил целью перераспределение * предметов ведения и полномочий между уже существующими органами государственной власти федерации и ее субъектов. Система высших op-

7 12

ганов законодательной , исполнительной и судебной власти в Россий­ской Федерации определена не Федеративным договором, а Конституци­ей, и в качестве субъекта Федеративного договора выступили органы государственной власти Российской Федерации и ее субъекты, а не Рос­сийская Федерация как государство и республики, позже как государст­ва. Таким образом, Федеративный договор в России отнюдь не создавал новое государство, а устанавливал сбалансированную федерацию[511].

Однако, как справедливо заметил Р. Г. Абдулатипов еще в 1994 году, «не стоит предаваться иллюзиям на счет того, что Федеративный договор заживет полнокровной жизнью сам по себе. Этого не произойдет хотя бы потому, что России не свойственны развитые традиции законопослуша- ния, причем не только гражданам, но, может быть, в первую очередь, государственным органам»[512].

Действительно, по истечении одного года и восьми месяцев после его подписания Федеративный договор был частично дезавуирован новой, 1993 года Конституцией Российской Федерации. Так, она не рассматри­вает республики в качестве суверенных государств. Согласно пункту 1 раздела 2 (заключительные и переходные положения) Конституции Российской Федерации в случае несоответствия положениям Конститу­ции положений Федеративного договора действуют положения Консти­туции Российской Федерации.

Таким образом, Федеративный договор, разработанный и заключен­ный в весьма драматических условиях угрозы распада России в целях

сохранения единства страны, после достижения своей цели был отодви­нут в сторону. Главным актом, определяющим политико-правовой статус республик, стала Конституция Российской Федерации 1993 года, которая была принята, по мнению В. JI. Шейниса, в условиях подавления сил од­ной из сторон, поэтому она является «конституцией победителей» и со­держит ряд очень серьезных дефектов в сфере распределения полномо­чий между ветвями власти[513]. В. JI. Шейнис считает, что «в полномочиях, которыми Конституция наделила Президента, вне всякого сомнения, со­держится определенный перебор»[514].

Нельзя не согласиться с В. JI. Шейнисом, когда он пишет, что «Пре­зидент не может и не должен единолично концентрировать в своих руках функции “гаранта Конституции” (статья 80. - 3. E., А. E.). Это расплыв­чатое положение опасно, поскольку может получать безбрежные интер-

717

претации» .

Другой автор - А. А. Волин, работавший председателем Верховного Суда CCCP с 1948 по 1958 год, подверг критике Конституцию Россий­ской Федерации с точки зрения нарушения баланса интересов по верти­кали, то есть между федеральным центром и субъектами Федерации. Проанализировав статьи 71, 72 и 76 Конституции Российской Федера­ции, А. А. Волин приходит к выводу: «...по Конституции почти всю полноту властных полномочий Российская Федерация взяла на себя», поскольку «все регулируется из центра, либо непосредственно по особо­му кругу ведения, либо в форме совместного ведения, охватывающего, по существу, все сферы жизни и деятельности республик, без всякого учета их национальных особенностей»[515].

Подробный анализ соотношения Конституции Российской Федера­ции 1993 года и Федеративного договора в политико-правовом и фор­мально-юридическом аспектах дан JI. Ф. Болтенковой, Г. А. Гаджиевым,

719

Б. С. Крыловым и Ю. А. Тихомировым . C политико-правовой точки зрения, соотношение Конституции Российской Федерации и Федератив­ного договора, по мнению авторов, может быть охарактеризовано как усиление роли Федеративного договора посредством содержания Кон-

7^0

ституции ~ . Нельзя не согласиться с уважаемыми авторами в том, что «принципы, установленные в главе 1 Конституции и составляющие ос­новы конституционного строя, становятся “сквозными”, то есть должны определять государственное устройство и Федерации, и составляющих ее субъектов»[516].

B иерархии правовых актов Федеративному договору место отводит­ся в диапазоне от Конституции до федеральных конституционных ак-

722

тов . Рассматривая соотношение положений Федеративного договора и Конституции Российской Федерации через принцип единства и непро­тиворечивости правовой системы, закрепленный в части 1 статьи 15 Кон­ституции, авторы комментариев приходят к выводу, что не могут быть реализованы те нормы, которые противоречат Конституции Российской

723

Федерации .

K данным выводам комментаторов Федеративного договора трудно что-либо добавить, на наш взгляд, ибо они бесспорны и играют осново­полагающую роль при исследовании особенностей правового статуса республики в положениях Федеративного договора и Конституции Рос­сийской Федерации. Однако предметом наших изысканий являются осо­бенности правового статуса конкретного субъекта Российской Федера­ции, который помимо рассмотренных нами документов еще определяет­ся, уточняется Конституцией Республики Башкортостан и Договором между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

87. Конституция Республики Башкортостан. Конституция Респуб­лики Башкортостан в целом в редакции от 24 декабря 1993 года была объектом монографического исследования[517]. B работе В. К. Самигулли­на рассмотрены различия между федеральной Конституцией и Консти­туцией Башкортостана по ряду измерений, относящихся к содержанию, структуре, форме, отдельным нормам и статьям, юридической технике. Однако конституционное законодательство Республики Башкортостан не стоит на месте, оно совершенствуется и меняется с учетом политико­правовых реалий. B Конституцию трижды вносились изменения: 3 нояб­ря 2000 года, 3 декабря 2002 года и 15 июня 2006 года.

Поводом для пересмотра Конституции Республики Башкортостан в 2000 году послужило письмо в то время исполняющего обязанности Пре­зидента Российской Федерации В. В. Путина к Государственному Соб-

725

ранию Республики Башкортостан от 6 мая 2000 года (№ Пр-922) , в ко­

тором В. В. Путин обратился с представлением о приведении в соответ­ствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами Конституции Республики Башкортостан. По мнению В. В. Путина, согла­сование республиканского и федерального законодательства должно осу­ществляться на основе всех правовых актов, характеризующих взаимо­отношения Российской Федерации и Республики Башкортостан, главным из которых является Договор о разграничении предметов ведения и вза­имном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Рес­публики Башкортостан.

Он считал, что первым шагом на пути решения этой проблемы может быть приведение в соответствие с федеральным законодательством тех положений Конституции Республики Башкортостан, которые не подкре­плены положениями названного Договора.

B частности, в статьях 1, 5 и в пункте 9 статьи 95 Конституции Рес­публики Башкортостан проводится идея верховенства республиканского законодательства над федеральным, что фактически означает установ­ление конфедеративного характера отношений между государством в целом и его субъектом. Такой подход противоречит основам федератив­ного устройства, в том числе принципам распространения государствен­ного суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верхо­венства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, установленным статьей 4 Конституции Российской Федерации. B письме говорилось также о том, что положения статей 4, 22, 23, 32, 33, 63 и 64 Конституции Республики Башкортостан, определяющие права и свободы человека и гражданина, а также регулирующие меры по защите этих прав и свобод, не обеспечивают равноправие граждан Российской Феде­рации независимо от национальности, места жительства и других об­стоятельств, поскольку права и свободы, содержащиеся в указанных нормах, гарантируются не всем гражданам Российской Федерации, а только гражданам Республики Башкортостан, что противоречит ста­тье 19 Конституции Российской Федерации.

В. В. Путиным были подвергнуты критике также следующие поло­жения Конституции Республики Башкортостан: возможность для граж­данина Республики Башкортостан иметь гражданство другого государ­ства в соответствии с законом республики или международным догово­ром республики; возможность предоставления права убежища ино­странным гражданам и лицам без гражданства в Республике Башкор­тостан в соответствии с нормами международного права; наделение Президента Республики Башкортостан полномочием вводить на терри­тории республики или в отдельных ее местностях чрезвычайное поло­жение, а Государственного Собрания - правом утверждать соответст­вующий указ Президента Республики Башкортостан и возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в таких случаях со­ответствующим законом Республики Башкортостан; назначение Про­курора Республики Башкортостан Государственным Собранием Рес­публики Башкортостан; отсутствие местного самоуправления в городах республиканского подчинения.

B представлении было указано, что с нарушением положений ста­тей 71 и 72 Конституции Российской Федерации о разграничении пред­метов ведения и полномочий между федеральными органами государст­венной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации определены предметы ведения и полномочия как самой Рес­публики Башкортостан, так и ее органов государственной власти.

Так, пункт 6 статьи 88 и пункт 2 части третьей статьи 103 Консти­туции Республики Башкортостан относили к ведению органов государст­венной власти Башкортостана вопросы валютного и таможенного регу­лирования, укрепления денежной и кредитной системы. Указанные по­ложения не только противоречили пункту «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации, но и выходили за пределы вопросов совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, определен­ных пунктом 7 статьи 4 названного Договора.

Следует отметить, что в статьях 74, 76 и 95 Конституции Республики Башкортостан проводилась идея об установлении полной международ­ной правосубъектности Республики Башкортостан, включая самостоя­тельное участие в международных и внешнеэкономических отношениях, в межгосударственных объединениях и содружествах государств, заклю­чение международных договоров, обмен дипломатическими, консуль­скими и иными представительствами с предоставлением Президенту Республики Башкортостан права назначать соответствующих представи­телей. Такой объем полномочий Республики Башкортостан при осущест­влении международных и внешнеэкономических связей, естественно, не вытекал из Конституции Российской Федерации и выходил за пределы прав, оговоренных названным Договором Российской Федерации с Рес­публикой Башкортостан. Эти положения, по справедливому замечанию В. В. Путина, также следовало привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации и названным Договором.

Изменения в Конституцию Республики Башкортостан в 2002 году были внесены в связи с решением Верховного Суда Республики Башкор­тостан, инициированным Прокуратурой Российской Федерации. B част­ности, были отменены следующие нормы: «право Президента Республи­ки Башкортостан опротестовывать и приостанавливать действие актов государственных органов Российской Федерации на территории Респуб­лики Башкортостан» (пункт 9 статьи 86); «владение, пользование и рас­поряжение государственной собственностью осуществляется в соответ­ствии с законодательством Республики Башкортостан, а также законода­тельством Российской Федерации по вопросам, переданным по Договору (от 3 августа 1994 года. - 3. Г., А. 3.) в ведение Российской Федерации» (статья 11); «согласование назначения Председателя Верховного Суда Республики Башкортостан, его заместителей, членов Президиума Вер­ховного Суда Республики Башкортостан, судей Верховного Суда Рес­публики Башкортостан, председателей и судей районных судов; избра­ние председателей судебных коллегий Верховного Суда Республики Башкортостан, мировых судей Республики Башкортостан» (пункт 16 ста­тьи 79); «ратификация и денонсация договоров Республики Башкорто­стан в области международной деятельности» (пункт 21 статьи 79); «ут­верждение указа Президента Республики Башкортостан о чрезвычайном положении, вводимом при наличии обстоятельств и в порядке, установ­ленных федеральным конституционным законом и законом Республики Башкортостан» (пункт 23 статьи 79) и др.

Кроме того, по мнению прокуратуры, в силу пункта 10 постановле­ния Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конститу­ции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», подлежали также от­мене как противоречащие Конституции Российской Федерации нормы Конституции Республики Башкортостан, содержащие положения о суве­ренитете Республики Башкортостан, и статья 10 Конституции Республи­ки Башкортостан, устанавливающая право собственности народа Рес­публики Башкортостан на землю, недра, природные богатства и другие природные ресурсы на территории Республики Башкортостан.

Говоря о коллизии конституционных норм Российской Федерации и Республики Башкортостан следует заметить, что Конституция Россий­ской Федерации и Конституция Республики Башкортостан разрабатыва­лись одновременно и приняты были с разницей во времени всего лишь 12 дней (соответственно 12 и 24 декабря 1993 года). Вполне естественно, что при таких условиях о каком-либо согласовании текстов Конституций не могло быть и речи. Во-вторых, на концепцию и дух Конституции Рес­публики Башкортостан мощное влияние оказало законодательство Союза CCP начала 90-х годов, которое уровняло в правах союзные и автоном­ные республики, предоставляя им широкие права, и вывело данные рес­публики фактически на конфедеративные отношения с центром. В-тре­тьих, в Конституцию Республики Башкортостан полностью вошли все положения Приложения к Федеративному договору Республики Башкор­тостан, которые, конечно, не могли быть отражены в Конституции Рос­сийской Федерации.

Позиции Президента Российской Федерации и Прокуратуры в оценке Конституции Республики Башкортостан существенно отличались. Если В. В. Путин при этом ставил во главу угла Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан, то прокуратурой положения данного договора не были приняты во внимание.

88. Договор между Российской Федерацией и Республикой Баш­кортостан от 3 августа 1994 года. B контексте исследования есть необ­ходимость остановиться на некоторых положениях названного Договора. Как известно, он заключен 3 августа 1994 года в Москве. Договор со­ставлен в двух экземплярах, каждый на русском и башкирском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу. Договор подписан Прези­дентами Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Договор состоит из преамбулы и десяти статей. B преамбуле подчер­кивается, что Российская Федерация и Республика Башкортостан руко­водствуются Конституцией Российской Федерации и Республики Баш­кортостан, Федеративным договором и Приложением к нему от Респуб­лики Башкортостан и считают, что разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между ними является важнейшей частью их отношений.

B статье 1 Договора Республика Башкортостан признается суверен­ным государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судеб­ной) власти на своей территории вне компетенции Российской Федера­ции и полномочий, переданных Республикой Башкортостан Российской Федерации.

B статье 2 подчеркивается, что отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации определяются Конституцией Российской Феде­рации и Конституцией Республики Башкортостан, Федеративным дого­вором, настоящим Договором, другими договорами и соглашениями.

Статья 3 определяет предметы ведения Республики Башкортостан. Следует напомнить, что в Конституции Российской Федерации не очер­чен круг предметов ведения субъектов Федерации. По данному вопросу использован принцип негативного правового регулирования. Так, ста­тья 73 Конституции Российской Федерации гласит, что вне пределов ве­дения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей пол­нотой государственной власти. B Конституции Республики Башкорто­стан также не определены предметы совместного ведения. B связи с этим считаем необходимым привести здесь в полном объеме положения ста­тьи 3 Договора. Она гласит, что в ведении Республики Башкортостан находятся:

1) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств;

2) система органов государственной власти Республики Башкорто­стан, порядок их организации и деятельности; административно­территориальное устройство Республики Башкортостан;

3) республиканские программы в области государственного, эконо­мического, экологического, социального, культурного и национального развития Республики Башкортостан;

4) формирование государственного бюджета Республики Башкорто­стан; определение общих принципов налогообложения и сборов в бюд­жет республики;

5) решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами рес­публики, являющимися достоянием (собственностью) ее многонацио­нального народа, в соответствии с законодательством Республики Баш­кортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации;

6) государственная собственность Республики Башкортостан и уп­равление ею. Разграничение государственной собственности на респуб­ликанскую и федеральную регулируется отдельным соглашением;

7) создание системы законодательства Республики Башкортостан;

8) обеспечение законности, правопорядка и общественной безопас­ности;

9) вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и Россий­ской Федерации;

10) вопросы гражданства Республики Башкортостан;

11) помилование лиц, осужденных судами Республики Башкор­тостан;

12) организация прохождения альтернативной гражданской службы на территории Республики Башкортостан лицами, имеющими в соответ­ствии с федеральным законом право на замену несения военной службы;

13) договоры и соглашения с республиками и другими субъектами Российской Федерации, не противоречащие Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и настоящему До­говору;

14) осуществление международных и внешнеэкономических связей; установление отношений с иностранными государствами; участие в дея­тельности международных организаций и фондов; заключение междуна­родных договоров и соглашений, не противоречащих Конституции Рос­сийской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и настоя­щему Договору;

15) создание Национального банка в соответствии с отдельным со­глашением;

16) государственная служба Республики Башкортостан;

17) государственные награды, почетные звания Республики Башкор­тостан;

18) иные предметы ведения и полномочия, не отнесенные к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Следует заметить, что «помилование», которое согласно пункту «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Рос­сийской Федерации, может осуществлять и Президент Республики Баш­кортостан в отношении лиц, осужденных судами Республики Баш­кортостан.

Вопросы судоустройства и прокуратуры также переданы в ведение Республики Башкортостан (пункт «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации). Из предметов совместного ведения Российской Федерации в ведение Республики Башкортостан были переданы вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами (пункт «в» ста­тьи 72 Конституции Российской Федерации).

Статья 4 Договора посвящена предметам совместного ведения Рос­сийской Федерации и Республики Башкортостан. При сопоставлении данной статьи с нормами статьи 72 Конституции Российской Федерации, где речь идет о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, становится очевидным, что многие положения данных статей совпадают, за исключением тех вопросов, которые пере­даны в ведение Республики Башкортостан, о чем мы выше отметили. Более того, данный Договор значительно расширил круг вопросов, нахо­дящихся в совместном ведении и которые не были предметом конститу­ционного регулирования. K ним относятся:

1) соблюдение международных норм о правах и свободах человека и гражданина;

2) защита суверенитета и территориальной целостности;

3) согласование конституционного и текущего законодательства Рос­сийской Федерации и Республики Башкортостан;

4) общие и коллизионные вопросы гражданства;

5) обеспечение мобилизационной подготовки народного хозяйства; координация разработки и производства вооружений и военной техники на территории Республики Башкортостан; вопросы конверсии оборон­ных предприятий; размещение воинских частей и военных объектов на территории Республики Башкортостан в соответствии с действующим законодательством;

6) координация бюджетно-финансовой, налоговой, денежно­кредитной и ценовой политики; заключение межправительственных бюджетных соглашений; образование фондов регионального развития;

7) создание общих фондов для финансирования совместных про­грамм;

8) обеспечение режима беспрепятственного и беспошлинного пере­движения транспорта, грузов и продукции по воздушным, морским, реч­ным, железнодорожным и шоссейным путям, а также по трубопроводно­му транспорту;

9) оценка в соответствии с государственными и международными стандартами состояния качества природной среды;

10) проведение общей политики в социальной сфере: занятости насе­ления, оплаты труда, миграционных процессов.

Статья 5 Договора, в которой речь идет о предметах ведения Россий­ской Федерации, текстуально в полной мере совпадает со статьей 71 Конституции Российской Федерации, где речь идет об аналогичном.

B статье 6 говорится, что юридические документы, выданные орга­нами власти, учреждениями и должностными лицами Российской Феде­рации и Республики Башкортостан в пределах их полномочий, дейст­вительны на территории Республики Башкортостан и всей Российской Федерации.

Согласно статье 7 Российская Федерация и Республика Башкорто­стан не могут издавать правовые акты по вопросам, не относящимся к их ведению. Законы Российской Федерации, принятые по вопросам компе­тенции Российской Федерации и по вопросам, переданным Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации, обязательны на терри­тории Республики Башкортостан.

Данная статья дает возможность органам государственной власти Республики Башкортостан, равно как и федеральным органам государст­венной власти, опротестовывать законы Российской Федерации и Рес­публики Башкортостан, если они нарушают настоящий Договор.

Споры по осуществлению полномочий органов государственной вла­сти Российской Федерации и Республики Башкортостан, установленных настоящим Договором, согласно части 3 данной статьи разрешаются в согласованном между ними порядке в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Башкортостан.

Статья 8 предоставляет возможность в целях осуществления настоя­щего Договора органам государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан заключать дополнительные соглашения, создавать комиссии и иные рабочие органы на паритетных началах.

Статья 9 позволяет иметь полномочные представительства как Рос­сийской Федерации, так и Республики Башкортостан соответственно в г. Уфе и г. Москве.

Статья 10 не позволяет отменять, изменять или дополнять настоящий Договор или отдельные его положения в одностороннем порядке.

Bo исполнение Договора в последующем были подписаны следую­щие межправительственные и межведомственные соглашения:

- Соглашение между Государственным комитетом Российской Феде­рации по физической культуре и туризму и Государственным комитетом Республики Башкортостан по физической культуре и спорту о разграни­чении предметов ведения и полномочий по вопросам физической куль­туры и спорта от 16 февраля 1995 года;

- Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Баш­кортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегирова­нии полномочий по финансовому обеспечению расходов на выплату пенсий в Республике Башкортостан от 28 сентября 1995 года;

- Соглашение между Государственным комитетом санитарно­эпидемиологического надзора Российской Федерации и Башкирским Республиканским центром Государственного санитарно-эпидемио­логического надзора о сотрудничестве в области обеспечения санитарно­эпидемиологического благополучия населения от 10 октября 1995 года;

- Соглашение о разделении полномочий органов государственного управления Российской Федерации и Республики Башкортостан в облас­ти государственной молодежной политики от 20 октября 1995 года;

- Соглашение между Министерством Российской Федерации по де­лам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации по­следствий стихийных бедствий и Правительством Республики Башкор­тостан о разграничении полномочий в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций от 16 ноября 1995 года;

- Соглашение о разграничении полномочий между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федера­ции и Правительством Республики Башкортостан по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов от 17 ноября 1995 года;

- Соглашение между Правительством Республики Башкортостан и Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр о сотрудничестве и разграничении полномочий в области геологического изучения недр и недропользования от 4 декабря 1995 года;

- Соглашение между Министерством здравоохранения и медицин­ской промышленности Российской Федерации и Министерством здраво­охранения Республики Башкортостан о взаимодействии в области здра­воохранения от 28 декабря 1995 года;

- Соглашение о разграничении полномочий между Министерством культуры Российской Федерации и Министерством культуры Республи­ки Башкортостан от 19 января 1996 года;

- Соглашение о сотрудничестве между Комитетом Российской Феде­рации по торговле и Министерством торговли Республики Башкортостан от 19 апреля 1996 года.

Следует признать, что рассматриваемый нами Договор и межправи­тельственные и межведомственные соглашения, равно как и договоры других субъектов Федерации с федеральным центром[518], неоднозначно оцениваются юридической общественностью и политической элитой страны. Причем наблюдается амплитуда мнений от полного дезавуиро­вания договоров до их абсолютизации. B нашу задачу не входит их ана­лиз. Здесь считаем уместным отметить, что Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан оказал и сейчас оказывает мощное влияние на развитие общественно-политической и правовой мысли в стране, особенно в Башкортостане, и конечно на становление и развитие государственных институтов и правовой системы Республики Башкортостан. Межправительственные и межведомственные соглашения позволили по новому строить отношения между исполнительными структурами власти и дали возможность оперативно, без многоступенча­тых ненужных согласований и «утрясок» решить десятилетиями нако­пившиеся проблемы, что в целом положительно сказалось на социально­экономическом и культурном строительстве Башкортостана.

Верховный Совет Республики Башкортостан, оценивая Договор, в своем постановлении от 12 октября 1994 года отметил: «По своему со­держанию и воздействию на поступательное развитие нашей республики Договор стоит в одном ряду с такими основополагающими документами, как Декларация о государственном суверенитете Республики Башкорто­стан, Приложение к Федеративному Договору от Республики Башкорто­стан, Конституция Республики Башкортостан.

B Договоре учтены исторически сложившиеся дружественные и до­говорные отношения между Башкортостаном и Россией, приоритеты ос­новных прав и свобод человека и гражданина, общепризнанное право народов на самоопределение, принципы их равноправия, добровольности и свободы их волеизъявления, то есть важнейшие международные демо­кратические принципы, определяющие современные отношения между народами и государствами. Договор свидетельствует о том, что руково­дство России в своих отношениях с Башкортостаном все больше отказы­вается от административно-командных форм, от системы “власти- подчинения”, господствовавших многие десятилетия вопреки формаль­ному провозглашению Башкирии государством. Он устраняет отношение к республике как к обычному региону унитарного государства»[519].

Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкорто­стан включен в качестве части I Конституции Республики Башкортостан в ее редакции от 3 ноября 2000 года, его основные положения, опреде­ляющие правовой статус Башкортостана как субъекта Российской Феде­рации, нашли свое отражение в основном тексте Конституции Республи­ки Башкортостан.

Однако внесенные изменения и дополнения в Конституцию Респуб лики Башкортостан не удовлетворили Прокуратуру Российской Федера­ции. Ha Конституцию Республики Башкортостан, в частности преамбулу, а также части 1, 2 статьи 1, часть 1 статьи 17, часть 2 статьи 82, часть 2 статьи 85, пункт 1 части 1 статьи 86, статью 143 Конституции Республи­ки Башкортостан, в которых закреплены положения о суверенитете рес­публики, в 2001 году был принесен протест Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Она считала, что по смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции Рос­сийской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Россий­ской Федерации не имеют статуса суверенного государства, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при ус­ловии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

При этом Генпрокуратура Российской Федерации ссылалась на опре­деление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года (№ 92-0) по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осе­тия - Алания и Республики Татарстан, которым нормативные положения о суверенитете, закрепленные в этих конституциях, признаны не соот-

728

ветствующими Конституции Российской Федерации .

Действительно, в статье 1 Конституции Республики Башкортостан определено, что Республика Башкортостан является демократическим, правовым, суверенным государством в составе Российской Федерации, выражающим волю и интересы всего многонационального народа рес­публики. и ее суверенитет выражается в обладании всей полнотой госу­дарственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Фе­дерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан.

При принятии данной нормы Государственное Собрание Республи­ки Башкортостан руководствовалось постановлением Конституционно­го Суда Республики Башкортостан от 4 октября 2000 года, в котором было дано толкование отдельных положений Конституции Республики Башкортостан, содержащих понятие «суверенитет». При этом Конститу­ционный Суд Республики Башкортостан исходил из того, что суверени­тет - свойство государственной власти, означающее право последней устанавливать свою компетенцию и принимать на основе закона соот­ветствующие решения. Суверенитет реализуется через компетенцию государственной власти и ее полномочных органов по предметам их ве­дения.

Характер распределения властных функций между разными уров­нями институтов государственной власти в федеративном государстве определяет реальные их права и следующие из них регулятивные воз­можности, объем и пределы полномочий.

Обращаясь к статье 5 Конституции Российской Федерации, в которой республика признана «государством», Конституционный Суд Республи­ки Башкортостан дал свое понятие содержания категории «государство». По его мнению, оно включает: а) определенный способ организации об­щества, основной элемент организации публичной политической власти;

б) совокупность официальных органов власти (правительство, парла­мент, суды и т. д.), действующих в масштабах страны или субъекта фе­дерации; в) участие в международных отношениях.

Всем вышеназванным признакам республика в составе Российской Федерации отвечает, представляя собой и определенный способ органи­зации политической власти, и систему органов власти, наделенных леги­тимными полномочиями, она может также принимать участие в между­народных отношениях, хотя и в ограниченных пределах.

Конституционный Суд Республики Башкортостан, принимая во внимание статью 73 Конституции Российской Федерации, которая оп­ределяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномо­чий Российской Федерации по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Россий­ской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а также то, что Конституционный Суд Российской Федерации в решении от 27 июня 2000 года указал, что признанием содержащихся в консти­туциях отдельных республик положений об их суверенитете не соот­ветствующими Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота государственной власти, которой обладает субъект Россий­ской Федерации, дал свое толкование тем положениям Конституции Республики Башкортостан, в которых содержится понятие «государст­венный суверенитет».

По его мнению, понятие «государственный суверенитет» следует толковать как обладание Республикой Башкортостан всей полнотой го­сударственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмот­ренной статьями 5 (часть 3), 73, 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

По предметам исключительного ведения Республики Башкортостан и полномочиям Республики Башкортостан по предметам совместного ве­дения Республики Башкортостан и Российской Федерации Республика Башкортостан осуществляет собственное правовое регулирование, вклю­чая принятие в пределах своих полномочий законов и иных нормативных правовых актов, обладающих верховенством на всей ее территории.

Таким образом, государственный суверенитет Республики Башкорто­стан находит свою объективизацию в деятельности органов государст­венной власти Республики Башкортостан, осуществляющих собственные полномочия по руководству социально-экономическим и культурным развитием республики, и создании своей законодательной системы по предметам собственного ведения.

По решению федеральных судебных органов в Конституцию Респуб­лики Башкортостан в 2002 году были внесены существенные изменения. B частности, из ее текста были исключены Договор от 3 августа 1994года, право Президента Республики Башкортостан на осуществле­ние помилования и др.

Последние (15 июня 2006 года) изменения Конституции Республики Башкортостан связаны с реализацией доктрины вертикали власти в Рос­сийской Федерации.