Комиссии о гувернских и уездных учреждениях под председательством П.Л. Валуева
Завершающий этап подготовки земской реформы происходил в иной исторической ситуации, характеризующейся не только новым правительственным курсом, но и изменением настроений общества.
На место эйфории постепенно пришли скепсис и разочарование: слишком разителен был контраст между ожиданиями и результатами реформаторской деятельности начала 1860-х годов. Ряд исследователей считают, что именно атмосфера всеобщего недовольства, выступления крестьян и негативное отношение помещиков к крестьянской реформе, пожары 1862 г. в Петербурге, сильно пугавшие правительственную элиту1, восстание в Польше, сплотившее общество, и прежде всего дворянство, на почве патриотизма заставили правительство поторопиться с введением земской реформы. Однако эта проблема представляется более сложной, нежели кажется на первый взгляд.После отмены крепостного права все, что касается местного самоуправления, становится для общественного мнения второстепенным. В целом дворянство, недовольное Положением 1861 г., главное внимание уделяло вопросам центральной власти, требуя введения представительного органа в той или иной форме. Об этом шла речь на тверском, новгородском, рязанском, смоленском, петербургском, тульском, московском дворянских собраниях в 1862-1863 гг.2
Безусловно, правительство не могло не учитывать обстановку, сложившуюся в стране. Но необходимость реформы местного самоуправления лежала прежде всего в сфере начатых преобразований в местном управлении, и их было жизненно важно логически завершить. Вместе с тем правительство спешило ввести отвечающее начатым преобразованиям управление земскими повинностями, нужда в котором еще более усилилась в период реализации крестьянской реформы.
Следующий этап подготовки земской реформы был связан с именем нового министра внутренних дел и председателя Комиссии о губернских и уездных учреждениях П.А.
Валуева. Исследователи считают, что назначение П.А. Валуева главой Министерства внутренних дел означало смену правительственного курса, уступку дворянству, “победу крепостной реакции”, первыми жертвами которой пали Н.А. Милютин и С.С. Ланской, получившие отставку в апреле 1861 г.3
П.А. Валуев имел собственные взгляды на будущее России, тесно увязывая его с реформой центрального управления и местного самоуправления. О том, что он имел свою программу, пишут В.В. Гармиза и В.Г. Чернуха. С именем Валуева, отмечают они, связана “история правительственного конституционализма”4.
Как и большинство выразителей общественного мнения и либеральной бюрократии, П.А. Валуев исходил из идей единства управления и децентрализации. Наиболее отчетливо они изложены в его докладе от 8 марта в Совете министров 1862 г.5 и записке “О внутреннем состоянии России от 26 июня 1862 г. В докладе Валуев отмечал, что “децентрализация управления возможна на практике не иначе, как с передачею некоторых дел из непосредственного ведения коронных инстанций в ведение общественных или сословных”. Однако, по его мнению, следовало соблюдать известные условия в виде “сохраняемого и ограждаемого” правительственного надзора. “Неуместные притязания стеснить права и влияние высшего правительства должны быть устранены”. Перечисляя целый ряд факторов, приведших к правительственной изоляции, Валуев доказывал, что первый шаг, сделанный с “проектом земско-хозяйственных учреждений”, явно недостаточен и “аналогичную попытку необходимо сделать и в центральной администрации”6.
Эти выдержки из документов, написанных с интервалом в несколько месяцев, с очевидностью свидетельствуют о разном подходе Н.А. Милютина и П.А. Валуева к организации власти. Если Н.А. Милютин был сторонником расширения горизонтали власти, то П.А. Валуев считал необходимым усилить ее вертикаль. Отсюда те коренные различия в понимании целей и задач введения земских учреждений. Для Милютина они являлись составной и необходимой частью реформы местного управления, для П.А.
Валуева - неким фундаментом, позволявшим укрепить вертикаль власти, что он видел прежде всего в реформе Государственного совета. Но указанная записка от 26 июня была не первым документом, посвященным реформе высшего законосовещательного органа. Еще в сентябре 1861 г. Валуев пытался привлечь внимание императора к проблеме организации центральной власти. В своих примечаниях к дневникам он писал, что, осознавая необходимость единства управления, “я уже в первой записке искал случая коснуться и другого, более общего вопроса о коренных условиях и формах государственного управления”. И далее: в то время “еще нельзя было высказаться с надеждой на успех насчет допущения некоторого участия в делах правительственных новых элементов выборного или призывного представительства”. Лейтмотивом первой записки, по его словам, было указание на пределы самодержавного полновластия”7. Этой же теме были посвящены четыре записки, написанные в 1862-1863 гг. В записке от 28 октября - 28 ноября 1863 г. был представлен детально разработанный проект реформы Государственного совета8.
П.А. Валуев планировал одновременное введение местного и общегосударственного представительства. В дневниковой записи от 26 ноября 1863 г. он подчеркивал: “Кончил и подписал записку, составленную мною по делу о земских учреждениях, в которых и приурочиваю к ним вопрос о преобразовании Государственного совета. Записка служит как бы предисловием к составленному мной проекту”9. По его проекту при Государственном совете предусматривалось создание своеобразной нижней палаты - Съезда государственных гласных из 181 человека, большую часть которых - 101 человек должны составить представители земств, избранных на губернских земских собраниях; 32 депутата избирались от окраин (Сибири, Войска Донского, Прибалтики, Кавказа); 30 гласных назначались императором; 18 человек представляли крупные города (делегировались городскими думами или собраниями городских обществ из среды домовладельцев или купцов первой гильдии, ведущих торговлю не менее трех лет10.
Председатель назначался императором из среды членов Верхней палаты Государственного совета; верховной властью назначались и два вице-председателя Съезда11.В компетенцию Съезда государственных гласных входило рассмотрение проблем, “требовавших нового закона, устава или учреждения”, а также ходатайств сословий и земских учреждений, железнодорожных строительных организаций с правительственной гарантией, обсуждение в качестве низшей законодательной инстанции государственного бюджета и чрезвычайных финансовых мер. Вне предметов его ведения оставались внешняя политика, чрезвычайные меры внутренней политики, сверхсметные кредиты, бюджеты городов12.
Верхнюю палату Государственного совета представляло его Общее собрание. При обсуждении дел, поступающих из нижней палаты, в Общем собрании с правом голоса принимали участие два вице- председателя и 14 избранных членов Съезда государственных гласных. По сути дела их избрание носило номинальный характер, ибо предполагалась баллотировка списка из 20 кандидатов, предлагаемых председателем Съезда по соглашению с вице-председателем и секретарем13.
Однако идея центрального представительства П.А. Валуева, так же как и конституционные притязания дворянства начала 1860-х годов, одобрения Александра II не получила, и 13 декабря 1863 г., буквально за две недели до опубликования Положения о земских учреждениях, император категорически отверг предложения министра внутренних дел14.
Вопросы центрального представительства и проекты земской реформы разрабатывались одновременно. П.А. Валуев впервые из-
дожил свою точку зрения на проблемы самоуправления в вышеупомянутом докладе от 8 марта 1862 г.15 Этот доклад не только обозначил его основные взгляды на проблемы организации власти, но и имел полемическую направленность против позиций Н.А. Милютина. Обращаясь к основам избирательной системы, он упрекал последнего в том, что тот намеревался строить земские органы на принципе сословности, используя принцип равного представительства от сословий.
В то же время П.А. Валуев критиковал и территориальный принцип, который устранит "‘историческое основание нынешних сословных подразделений”. В результате он предлагал соединить оба принципа воедино, положив в основу имущественный ценз16.В докладе от 8 марта П.А. Валуев сформулировал свои представления о пределах власти и степени самостоятельности органов земского самоуправления: “Предоставить в кругу их ведомства наибольшую, по возможности, самостоятельность и свободу действий”. Далее следовало весьма либеральное замечание о том, что эти учреждения “не должны быть ограничены значением инстанций, постоянно испрашивающих разрешения власти высшей или ожидающей ее указаний для направления своих действий”17. Однако эта фраза плохо сочеталась с заключением доклада, где четко определялись пределы свободы действий органов местного самоуправления. В отличие от Н.А. Милютина, настаивавшего на широкой степени самостоятельности общественных учреждений, Валуев взвешивал ее в “гомеопатических дозах”: “Доля участия в административных делах должна быть точно определена и соображена с общими условиями и потребностями государственного управления”18.
В целом анализ доклада от 8 марта 1862 г. свидетельствует о том, что глава Комиссии о губернских и уездных учреждениях не был детально ознакомлен с теми работами, которые велись в подведомственном ему учреждении. Практически одновременно с докладом П.А. Валуева появились документы, исходящие от Комиссии о губернских и уездных учреждениях19, в которых была продолжена разработка концепции земской реформы: “Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления”, обсужденные в общем присутствии Комиссии 10 и 12 марта, и доклад “Об устройстве хозяйственно-распорядительного управления в губерниях и уездах” от 10 марта.
“Соображения” несли в себе многое из того, что было разработано Комиссией при Милютине. Это относилось к определению земских дел и выделению губерний и уездов как самостоятельных хозяйственных единиц, имеющих свои земские дела, которые должны быть вверены местному самоуправлению в лице земских учреждений20.
В “Соображениях” повторялись определения предметов ведения земских учреждений. Из доклада Комиссии от 10 марта 1862 г.следовало, что из ведения губернского начальства изымались местные хозяйственно-распорядительные дела. Все это вело к ликвидации приказов общественного призрения, строительных и дорожных комиссий, чьи функции передавались новым хозяйственно-распорядительным и административно-полицейским учреждениям”21.
Влияние милютинских идей о широкой степени самостоятельности чувствовалось в определении существа, степени и пределов власти. В документе подчеркивалось, что “если губерния и уезд признаются в отношении местных хозяйственных интересов целыми, имеющими известную самостоятельность единицами, то земским учреждениям, служащим их представителями, должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в за- ведывании делами местного интереса. В “Соображениях” указывалось, что “доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел”22. Этот тезис неоднократно повторялся на страницах документа. В доказательство необходимости широкой степени самостоятельности в местных делах Комиссия подчеркивала, что поскольку “общим основанием” является единство и самостоятельность распорядительной власти земских учреждений”, постольку проверка и контроль над их распоряжениями “должны принадлежать самому земству, самому обществу губернии или уезда”.
Но в указанных документах Комиссии, наряду с очевидной преемственностью со взглядами Н.А. Милютина, появились новые положения. Здесь был сделан акцент на том, что земские учреждения, “имея характер местный и общественный, очевидно не могут входить в ряд правительственных губернских или уездных инстанций, а потому не могут подлежать и инстанционному служебному подчинению, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест”. “Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии, на том основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное - распоряжению самого общества” (курсив наш. - Е.М.)23.
Этот тезис отчетливо поясняет наметившиеся различия между позициями Н.А. Милютина и валуевской Комиссии. Если Милютин неоднократно подчеркивал, что земские учреждения есть органы правительственной власти, то здесь уже видны расхождения, которые в дальнейшей работе над законопроектами и приведут к тому статусу земских учреждений, который заранее был обречен на конфликтные ситуации с государственной администрацией.
В “Соображениях”, так же как и в милютинском проекте, сохранились названия для распорядительных органов - земские собрания, для исполнительных - земские комитеты. Но исчезло общее найме-
нование земских учреждений - “губернское и уездное земские присутствия”.
В документе четко формулировались принципы трехкуриальной избирательной системы и ее обоснование. Отмечалось, что ни территориальный, ни сословный принципы в чистом виде не подходят для России. Сословное деление “не согласно с характером земских учреждений”, территориальный принцип не может быть осуществлен “ по условиям пространства и численности населения наших уездов”. Примирить эти принципы поможет деление избирателей на три группы: "класс землевладельцев частных, не входящих в состав обществ, общества городские и общества сельские"24. В основу формирования избирательных собраний были положены принципы всесословности и имущественного ценза. В “Соображениях” отмечалось, что “избирательные собрания создаются без различия сословий, но с ограничением известными условиями личного и имущественного положения”25. Члены Комиссии пытались в первом собрании примирить интересы крупных, средних и мелких собственников, определив достаточно низкий поземельный ценз “в 50 высших душевых наделов”26. Для владельцев торгово-промышленных предприятий имущественный ценз был несколько выше - 15 тыс. руб. серебром, что, по мнению Комиссии, было адекватно “средней ценности в 100 высших душевых наделов27.
Комиссия настаивала на понижении имущественного ценза в первой курии для “лиц, знание и образование которых представляет особое ручательство благонадежности и нравственных качеств”, к которым были отнесены сельское духовенство с уменьшением ценза в 15 раз, люди с высшим образованием - в 5 раз. Кроме того, в первый избирательный съезд члены Комиссии предполагали включить арендаторов, ибо земля, при аренде на долгие сроки, почти “имеет характер собственности”, и при возрастающем значении аренды было бы несправедливым оставить “без представительства в общем земском деле эту часть интересов”. Поземельный ценз для лиц, арендующих землю не менее, чем на 6 лет, составлял 250 подушных наделов28:
Комиссия о губернских и уездных учреждениях настаивала на понижении избирательного ценза для второй курии - городских избирателей - в связи с наличием городов, “бедных населением и средствами” и при “большем, сравнительно с уездами, раздроблением недвижимости”. Поэтому к выборам предполагалось допустить домовладельцев, чья собственность в уездных городах оценена не менее 1 тыс. руб., в губернских - не менее 3 тыс. Избирательное право распространялось и на купцов первой и второй гильдий29.
Члены Комиссии отмечали, что формирование третьего избирательного собрания представляет большие трудности, ибо “частной недвижимой собственности почти не существует” и различий “в иму
щественных интересах членов сельских общин... совсем нет”. Комиссия предложила ввести в сельских общинах “коллективное право” избрания, которое может осуществляться двумя способами, не имеющими существенных различий: образовать собрания из выборных волостных сходов или из волостных старшин и сельских старост, которые, будучи избранными крестьянами, могут служить лучшими представителями интересов крестьянских общин и волостей30.
Интересно отметить, что в “Соображениях” нет различий между активным и пассивным избирательным правом. В документе подчеркивается, что “едва ли удобно было допустить, что тот, кто неправоспособен избирать, может быть избранным” и “должно постановить правилом, что только избирающие могут быть избраны”31.
Документ предусматривал, как, собственно, и все проекты либерального дворянства, обеспечение руководящей роли дворян-помещиков в органах самоуправления как “класса более образованного и развитого” и “до известной степени пользовавшегося и доселе политическими правами и уже несколько опытного в гражданской жизни”. Предполагалось избирать одного гласного (здесь впервые по отношению к депутатам появилось название “гласный”) от уездных землевладельцев на каждые 2 тыс. высших подушных наделов; от города - одного гласного на 200 домовладельцев в городах с населением менее 10 тыс. человек, в прочих - от 300 домовладельцев. Крестьяне же избирали одного гласного от 4 тыс. высших подушных наделов. Но в городской и сельской курии разрешалось избрание гласных и из числа уездных землевладельцев в силу их “развития и образования”. Срок действия полномочий гласных был ограничен тремя годами, так как, по мнению Комиссии, именно он дает возможность избранным “основательно познакомиться с вверяемым им делом”, а общественному мнению - оценить их труды.
Общественный характер будущих земских органов проявлялся в том, что гласным не полагалось никакого содержания, служебных прав и преимуществ, ибо они “представляют собою не должностных лиц, но только членов общества, временно собирающихся для выражения общественного мнения”32.
Губернское земское собрание формировалось из гласных уездного собрания (от 4 до 6 гласных в зависимости от величины уезда), причем в их числе обязательно должны быть один-два человека из числа членов уездного земского комитета33.
В “Соображениях” была сделана попытка разграничить власть и обязанности между губернскими и уездными земскими учреждениями, которые, по мнению “Комиссии, проистекали “из общего начала самостоятельности, признанной за губернией и уездами как хозяйственными единицами”. Здесь подчеркивалось, что “уезды должны быть независимы в деятельности по своему земскому хозяйству
от губернии, как общества от уездов, как частные лица от обществ”34.
Однако сами члены Комиссии признавали, что “ни на деле, ни в законе не существовало разделения имуществ и повинностей между уездом и губернией”, ибо оно “зависит от местных и частных условий и обстоятельств”. Поэтому “остается один исход - предоставить разделение это губернскому земскому собранию”, а в “некоторых особенно важных случаях - общей правительственной власти”35.
В “Соображениях” было уделено внимание и тому принципу, на котором настаивало общественное мнение: принципу гласности. В документе отмечалось, что вопрос о публичности земских собраний и печатании протоколов их заседаний должны решаться самими земскими собраниями. Но сметы и отчеты, составляющие общий интерес, “должны быть непременно публикуемы во всеобщее сведение”36.
Таким образом в “Соображениях” Комиссии о губернских и уездных учреждениях представлен свой вариант земской реформы, который во многих своих положениях был связан с предложениями Н.А. Милютина. Эта преемственность видна прежде всего в структуре земских учреждений, в определении сферы их деятельности, в предоставлении широкой самостоятельности в круге дел, определенных законом. В то же время в этом проекте очевидны существенные различия, заключавшиеся в иной системе избирательного права, и главное - в противопоставлении земских учреждений правительственной власти как органов общественных, являющихся выразителем общественного мнения.
Как уже отмечалось, Валуев детально не был ознакомлен с работами Комиссии, доказательством чего служит его дневниковая запись от 9 марта 1862 г., где он пишет: “Я потребовал проект положения о земско-хозяйственных учреждениях, составленный под руководством Соловьева. Принялся за переделку и распорядился созывом Комиссии на завтрашнее число” (курсив наш. - E,.Λ1.)37. Поэтому “Очерк положения о губернских и уездных земских учреждениях” (далее: Первоначальный очерк)38, который был представлен П.А. Валуевым в Совете министров 15 марта39, отличался от предложений, сформулированных в “Соображениях” Комиссии.
П.А. Валуев, ознакомившись с документами Комиссии, внес туда существенные коррективы в соответствии со своими взглядами, высказанными в докладе от 8 марта. Главные его замечания сводились к изменениям в избирательной системе. Трехкуриальная система была в Первоначальном очерке сохранена, однако были внесены такие изменения, которые резко усилили ее сословную окраску. Если в “Соображениях” Комиссии первое избирательное собрание называлось собранием “уездных землевладельцев”, то в Очерке появилось громоздкое уточнение: “сословие дворян и поземельные
собственники, не принадлежавшие ни к местному дворянству, ни к составу местных волостных обществ”. За второй курией осталось название городских обществ; третья курия стала именоваться курией “волостных крестьянских обществ”. Из двух возможных вариантов, предложенных Комиссией, был выбран второй, где уездные гласные выбираются на сходе волостных старшин и сельских старост (ст. 19). Таким образом, для первых двух курий предполагались прямые выборы в уездное собрание, для крестьян - косвенные двухстепенные40. Имущественный ценз, предложенный Комиссией, был сохранен, включая по первой курии льготы для лиц с высшим образованием и священнослужителей (ст. 13, 16, 19).
В Первоначальных очерках был введен возрастной ценз: избирателями не могли быть лица, моложе 25 лет. Здесь сформулирован и ценз пола, ибо женщины сами не имели права участвовать в выборах; их интересы представляли уполномоченные (близкие родственники: отцы, мужья, сыновья, братья). В проекте был очерчен круг лиц, которые не допускались к выборам: лица, находившиеся на момент выборов под следствием или судом, а также уже судимые.
Главным новшеством в избирательной системе, внесенным по настоянию П. А. Валуева, являлись различия в активном и пассивном избирательном праве: не каждый избиратель мог быть избранным. В первой курии могли быть избраны все 5 категорий избирателей. По второй курии не могли быть допущены к выборам домовладельцы, но пассивное право предоставлялось чинам городского управления и представителям первых трех категорий от первой курии (ст. 23). Кроме того, в первоначальных очерках устанавливался и ценз несовместимости, который заключался в том, что в гласные не могли избираться лица, занимающие должности в государственной администрации.
Предметы ведения земских учреждений были сформулированы так же, как и в “Соображениях” Комиссии. К ним относились: заведование капиталами, имуществами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, причисленных “по особо составленному расписанию к разряду губернских или уездных”; меры обеспечения народного продовольствия; заведование благотворительными заведениями; управление делами взаимного обязательного страхования; меры к развитию торговли и промышленности; исполнение потребностей воинского и гражданского управления; раскладка податных сборов на основании узаконений или особых распоряжений правительства.
По проекту Валуева, в отличие от предположений Н.А. Милютина, дворянские земства создавались с участием городской верхушки и сельской администрации под строгой опекой властных структур. Видимо, так Валуев стремился избежать нежелательных пос
ледствий при выборах в Съезд государственных гласных, чтобы туда не могли бы проникнуть неугодные элементы. Тем не менее органы самоуправления строились на принципах выборности, все- сословности, имущественного ценза.
После рассмотрения Первоначальных очерков 15 марта 1862 г. в Совете министров этот документ, по требованию Александра II, был передан на обсуждение Особому совещательному собранию под председательством вел. кн. Константина Николаевича, в состав которого должны войти главноуправляющий Вторым отделением е.и.в. канцелярии М.А. Корф, главноуправляющий Министерства путей сообщения и публичных зданий К.В. Чевкин, управляющие: Министерством финансов М.Х. Рейтерн, Министерством государственных имуществ А.А. Зеленой (Зеленый), министр юстиции В.Н. Панин и П.А. Валуев. Созыв Особого совещательного собрания был, видимо, вызван возражениями вел. кн. Константина Николаевича, ибо в дневниках Валуева содержится упоминание о ходе заседания в Совете министров, где, по его словам, вел. кн. “нападал на все то, что одобрял неделю тому назад”41.
Как очевидно из “Проекта журнала совещательного собрания 1862 года” (писарская копия с карандашными поправками ПА. Валуева), состоялось всего 5 заседаний (14, 18, 25 апреля и 16 и 23 мая)42. За этот короткий срок из 78 статей 38 были изменены и введены 7 новых43. Думается, что ряд представителей правительственной бюрократии недооценивали на первых порах значения земских учреждений, приходя позже к осознанию их действительной роли44:
Внимание привлекают прежде всего внесенные Особым совещательным собранием изменения в избирательную систему. Они касались как внешних форм, так и содержания. В ст. 11 заменили термин “сословие дворян” на “дворян-землевладельцев”, что собственно нисколько не меняло смысла статьи. Далее, по первой курии, с одной стороны, из списка возможных избирателей были исключены лица, имевшие льготный ценз: духовенство и лица с высшим образованием. С другой, список избирателей был пополнен мелкими земельными собственниками, могущими составить полный имущественный ценз и голосовать через уполномоченных. Такое право получили “уполномоченные от дворян”, владевших от 5 до 100 средних подушных наделов, и “уполномоченные от землевла- дельцев-недворян”, чьи владения составляли от 20 до 200 средних подушных наделов, или имеющих недвижимость на сумму не менее 2 тыс. руб. Особое совещательное собрание повысило имущественный поземельный ценз в 2 раза для всех категорий избирателей по первой курии: для землевладельцев-дворян с 50 высших до 100 средних подушных наделов, для землевладельцев-недворян - со 100 до 200 и для арендаторов - с 250 высших до 400 средних подушных наделов45.
Новой была ст. 14, которая указывала, что “право голоса дается без различия, находится ли земля в собственности владельца, или отведена в постоянное пользование крестьян, или сдана в аренду”. Из этого числа исключались лишь земли, которые были выкуплены на основании выкупной сделки.
Принципы выборов для второй курии оставались неизменными, а в третьей курии один гласный избирался не от 4 высших, а от 6 средних подушных наделов. Так же, как и в первом случае, общая площадь земельных угодий практически оставалась прежней46. Следует заметить, что избирательная система была довольно сложной и несовершенной, так как она не учитывала качество и ценность земли, а также особенности тех районов, где практически отсутствовали помещичье землевладение и освобожденное крепостное крестьянство, на что позже обратил внимание Н.А. Милютин.
Так же, как и в “Первоначальных очерках”, Особое совещательное собрание сохранило различия между активным и пассивным избирательным правом. По первой курии избираться могли все представители, имеющие поземельный ценз. Активного избирательного права не имели арендаторы и лица, владеющие торгово-промышленными предприятиями стоимостью в 15 тыс. руб., или с годовым оборотом в 6 тыс. По второй курии в гласные могли быть избраны купцы первой и второй гильдий, владельцы недвижимой собственности, оцененной не менее чем в 6 тыс. руб. Это же право получили выборные чины городского управления, члены первой курии (кроме арендаторов и уполномоченных от мелкого землевладения). В третьей курии по-прежнему могли избираться представители сельской и волостной администрации, но был расширен круг представителей первой курии, которые имели право быть избранными от третьего избирательного собрания. Пассивное право получили все категории избирателей первой курии.
Незначительные изменения предусматривались в структуре земских учреждений. Распорядительные органы получили название “уездные и губернские земские управы”. Совещательное собрание пришло к выводу, что в уездном земском собрании должен председательствовать не уездный предводитель дворянства, а “один из членов по назначению правительства” (ст. 30). Без изменений остались принципы формирования уездной управы, состоящей из 6 уездных гласных (утверждаемых губернатором), во главе с уездным предводителем дворянства. По такому же принципу строились и губернские распорядительные органы (ст. 34): вместо губернского предводителя дворянства в губернском земском собрании должен председательствовать “один из местных землевладельцев по назначению государя”, губернский же предводитель дворянства оставался главой исполнительного органа.
На важнейший вопрос о предметах ведения земских учреждений Особое совещательное собрание обратило менее всего внимания. Более пространным стало определение сферы деятельности органов самоуправления, которая фиксировалась как “заведование собственно земско-хозяйственными делами, т.е. относящимися к местным хозяйственным нуждам и пользам каждой губернии и уезда”. В ст. 2 (п. 6) во фразе “меры к развитию торговли и промышленности” слово “меры” было заменено на “попечение” - понятие крайне расплывчатое, которое позже войдет и в Положение о земских учреждениях 1864 г. В целом предметы ведения в обоих вариантах Первоначальных очерков были сформулированы лишь в общих чертах. Не был решен и вопрос о финансовых средствах земских учреждений.
Собрание пыталось убрать из документа любое упоминание о возможности вмешательства земства в дела государственной власти. По ст. 38 “Первоначальных очерков” земство имело право предоставлять “высшему правительству сведения и заключения по предметам государственных потребностей, до местных интересов касающихся” . Фраза “по предметам государственных потребностей”, была исключена и появилась новая: "ходатайство по сим предметам” (курсив наш. - Е.М.), что кардинально изменило смысл статьи, ибо ходатайства могли касаться лишь местных интересов (ст. 40).
Строгий контроль над земскими учреждениями со стороны Особого совещательного собрания был сохранен и даже усилен: “Губернатор, в случае явного бездействия земских учреждений, или неисполнения ими правительственных распоряжений по отправлению различного рода повинностей, делает им напоминания и побуждает их к должному исполнению, а затем, в случае безуспешности напоминаний, властен приступить к непосредственным исполнительным распоряжениям на счет земства”. "Определение случаев”, когда “губернатор признает необходимым пользоваться этим правом, остается на полной его ответственности” (курсив наш. - E.M∂∙В совокупности со ст. 9, по которой губернатор мог приостановить исполнение любого постановления земских учреждений в случае признания его “противным законам или общим пользам государства” создавало возможности для абсолютного произвола губернаторской власти. Очерчивая пределы власти земских учреждений, Особое совещательное собрание не позаботились о том, как оградить права земства от незаконных притязаний администрации. Таким образом, в рамках закона должны были действовать только земства, а губернаторы - полагаться лишь на свое собственное усмотрение. Правда, собрание исключило ст. 58, по которой губернатор и уездный исправник могли принимать участие в земских собраниях с совещательным голосом.
В.В. Гармиза справедливо писал, что эволюция взглядов Валуева шла в сторону “все большего ограничения прав земства”.
Но весьма спорным представляется его умозаключение, что этот процесс являлся отражением точки зрения Валуева на “земство как учреждение государственное”. О непримиримом противоречии валуевских проектов с общественной теорией самоуправления писал и С.Я. Цейтлин47. Авторы вышеприведенных высказываний смешивают вопрос об усилении контроля и надзора за земскими учреждениями с вопросом об их предполагаемом статусе. Но контроль и надзор государственной власти за органами земского самоуправления не адекватен государственной теории местного самоуправления. Министр внутренних дел, говоря о “своем месте в государственном организме” органов земского самоуправления, имел в виду прежде всего их действия в круге, определенном законом и сильной контролирующей ролью высшей власти. В “Объяснительной записке” к проекту ясно выражена основная мысль автора: “Общий надзор правительственной власти за исполнением законов и пресечением действий противозаконных и преступных должен распространяться на действия земских учреждений на том основании, как на действия частных лиц и обществ” (курсив наш. - Е.М.)48.
Объективно все проекты П.А. Валуева являлись отражением общественной теории самоуправления. В области местного управления правительство отказалось от милютинской идеи его полного реформирования. Из нее была вычленена лишь та часть, которая относилась к хозяйственно-распорядительному управлению, к земским учреждениям. В этом заключался корень будущих противоречий российского земства с местными и центральными властями, так как земским учреждениям с самого начала было уготовано место подле них. И дело заключалось не столько в том, что Валуев, возглавивший Комиссию о губернских и уездных учреждениях, был сторонником общественной теории самоуправления, сколько в самой постановке проблемы. Коль скоро земские учреждения были выделены из общей администрации и поставлены рядом с ней, то сама логика подсказывала Валуеву даровать земским учреждениям права частного юридического лица, тем самым ограждая казенную администрацию от вмешательства земства в дела государственного управления.
В целом оба первых варианта земской реформы были основаны на принципах выборности, имущественного ценза, всесословности с преобладанием дворянства. Предметом ведения земских учреждений являлись местные дела. Степень самостоятельности органов самоуправления существовала в круге дел, определяемых законом. Пределы власти были ограничены усиленным надзором губернаторской и центральной власти. Эти проекты имели слишком много “узких мест”, на которые не могли не обратить внимание представители либеральной бюрократии.
По свидетельству С.М. Середонина, в Особом совещательном собрании были зачитаны “Соображения по проекту о земских учреждениях” Н. А. Милютина, выступившего с резкой критикой валуевского проекта49. В области избирательной системы Н.А. Милютин обратил внимание на недостатки в трехкуриальной системе выборов. В целом соглашаясь с принципом поземельного ценза, на котором строилась первая курия, основанного “на числе душевых наделов”, Милютин все же верно заметил, что в некоторых районах, где не было крепостного права, а также в Литовских губерниях “нужно найти другой способ оценки”. Бывший глава Комиссии выступал против явного преобладания дворян-землевладельцев, доказывая, что в лесных и степных местностях несправедливо принимать в расчет все количество земель, включая неудобные, особенно там, где “обширные пространства пустопорожней земли составляют несколько сот тысяч десятин”. Естественным следствием такого поземельного ценза, строящегося лишь на общем размере помещичьих имений, будет то, что “число гласных может превзойти даже число владельцев”. Во второй курии Милютин был сторонником расширения числа избирателей за счет привлечения купцов третьей гильдии, которые “составляют почти исключительно все торговое сословие в малых городах”. Он вообще считал, что во второй курии нужно изменить способ оценки имущества и сделать “мерилом избирательного ценза” не торговый капитал, а сумму платимого налога50.
Наиболее серьезные возражения Милютина вызвал способ формирования крестьянской курии. По этому поводу он заметил: “Не могу не выразить искреннего убеждения, что допущение к крестьянским выборам одних должностных лиц из крестьян (старшин и старост) было бы крайне несправедливо”. Милютин, будучи сторонником равного представительства от сословий в земском управлении, заметил, что проект лишь формально строит земские учреждения на принципах всесословности. “Условия для поступления в звание гласных для городских, и особенно крестьянских обществ крайне ограничены”, - писал он. Усиление сословности, по его мнению, “не вызвано практическими потребностями и “не согласно ни с духом всего предшествующего законодательства, ни с нашими правами и понятиями”.
Поскольку Милютин был сам сторонником льгот для людей с высшим образованием, лишение их привилегий по валуевскому проекту, с его точки зрения, возбудило бы крайнее изумление и огорчение самых благомыслящих людей в России”. Он предлагал распространить выборный принцип и на председателей исполнительных органов, считая, что председательство предводителей дворянства в этих учреждениях отвлечет их от “выполнения своих непосредственных обязанностей”. Кроме того, руководство земскими комитетами (управами) со стороны губернских и уездных
предводителей дворянства полностью подавило бы всякую их самостоятельность, сделав своеобразным придатком корпоративных дворянских органов.
В целом бывший глава Комиссии дал крайне негативную оценку избирательной системе, предложенной Валуевым, увидев ее истинную суть, скрывающуюся за внешне верной формулировкой. “Применение выборного начала к администрации, - писал Н.А. Милютин, - только тогда может быть действительно и полезно, когда выборные лица уполномочиваются к самостоятельной и серьезной деятельности” и привлекаются “к участию в управлении живые силы населения”. По его мнению, такого истинного выборного начала в валуевских очерках не существовало. В результате осуществления подобного проекта земские органы превратятся “в орудия произвола местных второстепенных властей, прикрывая своим невольным и безгласным участием самые вопиющие злоупотребления”51.
Милютин полемизировал с Валуевым не только по положениям предлагаемого Первоначального очерка, но и с его взглядами, высказанными в докладе от 8 марта 1862 г. Он подчеркивал, что важнейшим предметом деятельности новых учреждений должно стать все земское хозяйство, но “не губернские земские повинности”, о которых писал глава министерства в своем докладе. Вводя понятие земского бюджета, автор критических замечаний предлагал передать государственный земский сбор в руки органов земского самоуправления52. Он ратовал за расширение сферы ведения земских учреждений и передачу в их руки “построек всякого рода”, “устройство и содержание дорог и дорожных сооружений”, а также почтовых станций. Именно таким образом будет “полнее и действительнее участие земского управления в хозяйственных распоряжениях”53, - считал Милютин.
Особое место в его “Соображениях” занимает критика валуевского очерка в части степени и пределов власти земских учреждений. Основным принципом деятельности земских учреждений, по его мнению, должен быть принцип самостоятельности их действий в “кругу вверенных им дел”. Милютин настаивал на точном “поимено- вании” всех случаев, подлежащих утверждению и наблюдению местной и центральной администрации. Он прозорливо замечал (и это впоследствии доказала история земских учреждений), что без такого “ясного указания” “самостоятельность земских учреждений не будет достаточно обеспечена” и столкновения сделаются неизбежными”. Только такой необходимый и минимальный надзор, по мнению Милютина, даст земским учреждениям “наибольший простор в действиях собственно распорядительных”, только так “пробудится полезная деятельность местных учреждений и “установятся правильные отношения между учреждениями полицейскими и хозяйственными”54.
В целом, говоря об отношении Н.А. Милютина к проекту, можно заключить, что в его представлении валуевский проект не имел “действительного и серьезного значения, которое должно быть дано земским учреждениям”. Избирательная система не позволила бы привлечь к работе “живые силы” населения. Проект создавал земства, не имеющие ни детально разработанных предметов ведения, ни действительной самостоятельности, представляя собой инородное тело, не связанное с другими органами местного управления. Этот законопроект, по мнению Н.А. Милютина, основан “исключительно на недоверии и преувеличенных опасениях”. Он призывал правительство не делать ошибки, создавая безвластные второстепенные учреждения, каких много: “Даруя новые учреждения... было бы едва ли совместимо с достоинством и пользой правительства умалять значение сего важного государственного акта”55.
28 июня 1862 г. исправленный- “Первоначальный очерк” был представлен в Совет министров, а 2 июля утвержден Александром II в качестве Главных начал земской реформы.
На данном этапе правительство обратилось к общественному мнению, что проявилось в передаче на обсуждение дворянским собраниям валуевского законопроекта и разъяснениях самого министра внутренних дел по поводу своего проекта земской реформы в печати56. Однако исследователи сходятся во мнении, что предположения дворянских собраний и дискуссии в прессе не нашли отражения в проекте земской реформы57. Думается, что эти шаги правительства имели целью не столько выявить позиции общественности, сколько повлиять на нее и сформировать благоприятное отношение к проведению в жизнь именно этого варианта введения органов самоуправления.
В марте 1863 г. был составлен окончательный проект Положения о губернских и уездных учреждениях, который немногим отличался от исправленного “Первоначального очерка”. Он обсуждался на заседаниях Комиссии о губернских и уездных учреждениях в феврале-марте 1863 г.58
В систему избирательного права был внесен ряд поправок, не имеющих принципиального значения: изменено название курий - первая получила наименование “уездных землевладельцев”, третья - “волостных и сельских обществ”. По проекту поземельный ценз уже не исчислялся самостоятельно по каждой губернии в соответствии с величиной подушных наделов, а указывался в. специальной росписи, составленной для каждого уезда. Поземельный ценз уполномоченных должен был составлять не менее 1∕20поземельного ценза для дворян-землевладельцев. Проект сохранил увеличенный (двойной) поземельный ценз для землевладельцев-недворян, и в четыре раза возросший для арендаторов. Вновь в первую курию, как и в “Первоначальном очерке”, были включены представители духовенства59.
В новый вариант была добавлена ст. 19, по которой одно лицо могло иметь два голоса: один - по “личному праву”, второй - по “доверенности” или по “уполномочию”. Избирательная система по-прежнему имела деление на пассивное и активное избирательное право. По первой курии из числа избираемых исключались владельцы торгово-промышленных предприятий и арендаторы, если они не принадлежали к потомственному дворянству60.
Важным дополнением к системе избирательного права явилась ст. 40, по которой вводилось понятие “несовместимости”61. В соответствии с ней права быть избранными лишались лица, занимавшие на государственной службе должности губернаторов, вице-губернаторов, членов губернских правлений, губернских и уездных прокуроров, чинов местной полиции. В то же время по ст. 45 в состав уездных собраний, в которых находятся казенные и удельные земли, назначались от правительства представители ведомства государственных имуществ и удельного ведомства. Кроме того, избирательное право получили по первой курии лица, занимавшие в уезде должности мирового посредника или мирового судьи в течение трех лет62.
В уездных и губернских земских собраниях сохранилось председательство одного из местных землевладельцев по назначению от короны, в уездных и губернских управах - предводителей дворянства63.
В предметах ведения никаких изменений не произошло. В этом варианте определение сферы действий органов самоуправления оставалось прежним: по ст. 1 “земским учреждениям вверяется в пределах, законом указанных, заведование делами земства, то есть делами, относящимися к местным хозяйственным нуждам и пользам каждой губернии и уезда”. Так же, как и в предыдущих вариантах, здесь отсутствовало понятие “земский бюджет”.
В новом варианте, несмотря на то что сохранились статьи, ставящие органы самоуправления под общий надзор и специальное наблюдение властей, появились статьи, регулирующие отношения земства с коронной администрацией. Этот вопрос был поднят С.И. Зарудным, который заявил о необходимости введения “определенных правил касательно действий губернаторов и высших правительственных учреждений об утверждении, остановлении и уничтожении распоряжений земских учреждений”. Комиссия признала необходимость в целях “отстранения всякого рода недоразумений и столкновений ввести правила касательно наблюдения правительственной власти” и “разрешения этих разногласий”64.
По тем постановлениям, которые требовали утверждения правительственной власти, отзывы губернатора должны были быть сообщены в течение недели, отзывы министра внутренних дел - в течение двух месяцев. По ст. 11 земство получало важное право приносить жалобы на неправильные действия губернатора и выс
ших административных учреждений в Сенат65. Эта статья создавала условия для ограничения произвола государственной администрации и впоследствии породила огромное количество жалоб и ходатайств, отражая конфликты между органами самоуправления и правительственной бюрократией.
Кроме двух самостоятельных вариантов земской реформы - П.А. Валуева и Н.А. Милютина в 1863 г. появился третий вариант, который был сформулирован в “Отношении главноуправляющего вторым отделением собственной его императорского величества канцелярии” М.А. Корфа. Последний был участником Особого совещательного собрания в апреле-мае 1862 г. Но тогда его замечания (судя по принадлежавшим ему оттискам “Первоначального очерка”) не носили существенного характера и касались лишь частностей66. В преамбуле “Отношения” М.А. Корф объяснял появление вторичных замечаний новшеством и трудностью дела, по которому ни в практике других государств, ни в общественном мнении, ни в науке “не образовалось еще почти ни одного твердого убеждения или начала”67. Но, думается, на самом деле повторные замечания Корфа (да и других участников Особого совещательного собрания) к проекту связаны с тем, что введение самоуправления поначалу казалось им вопросом не столь важным, как некоторые из Великих реформ. Сам автор, собственно, об этом и заявляет на начальных страницах документа: “Работа эта по объему и по сложности не может равняться с приготовляемыми уставами судопроизводства или законоположениями 1861 года о крестьянах” (курсив наш. - E.Λ∕.)68.
Так же как и “Соображения” Н.А. Милютина, “Отношение” М.А. Корфа написано в стиле обычных бюрократических бумаг и начинается с похвал валуевскому проекту, который “имеет право сразу утвердить наше местное самоуправление на широких началах”, что является выражением “истинно-просвещенных взглядов” Валуева и его Комиссии. Автор утверждал, что его замечания касаются “частностей и подробностей” и “главные основания должны остаться неприкосновенными”, поэтому закон следует издать “в том духе и по той же идее”69. Однако критика валуевского проекта М.А. Корфом коснулась всех основных положений подготавливаемой реформы: избирательного права, устройства, предметов ведения и пределов власти земских учреждений.
Весьма существенные замечания были сделаны М.А. Корфом в сфере избирательной системы, что заключалось в трех основных моментах: изменения в составе первой курии, ликвидация второй - городской курии и отказ от ограничений в пассивном избирательном праве. Большинство исследователей и современников той эпохи считали, что предлагаемые Корфом изменения в составе первой курии характеризуют его как активного противника сословности70.
Действительно, некоторые заявления Корфа, казалось бы, дают основания к такому утверждению. Критикуя Валуева, он отмечает, что выборный принцип, положенный в основу избирательной системы, носит сословный характер. Но Корфа в этом случае волновало не столько действительная необходимость ликвидации сословности, сколько реакция общественного мнения. Он писал, что “резкое различие, основанное на сословном начале”, не будет “хорошо принято как лицами недворянского звания, так и дворянами”, которые “сейчас заявляют желание отказаться от сословных преимуществ”71. На первый взгляд, избирательная система (“электоральный порядок”), предложенная М.А. Корфом, была намного либеральнее валуевской. По его мнению, следует ввести различия в поземельном цензе для “владельцев такой земли, на которой существует заселение или заведено правильное хлебопашество, и для владельцев пустошей, лесной или степной земли. Для первых поземельный ценз должен быть уменьшен, для вторых - увеличен”.
Он выступил против предложения Валуева о предоставлении права голоса арендаторам, утверждая, что они на западе составляют влиятельное сословие, а в России арендаторы - люди пришлые, “мало привязанные к местности”, но главное, поземельный налог - основа “электорального права” - падал не на них, а на собственников земли. Вместо арендаторов М.А. Корф предлагал привлечь большое количество собственников, имевших на землях уезда дома, дачи, чья стоимость оценивалась не ниже 15 тыс. руб. Лица, имевшие недвижимую собственность, оцененную не менее чем в 1 тыс. руб., получали право участия через уполномоченных. Далее, Корф предлагал увеличить круг избирателей за счет так называемых caρacite с пониженным избирательным цензом, к которым он относил постоянно живущих в уезде лиц, “занимающих и занимавших должности мировых судей и мировых посредников, членов земских учреждений, предводителей и депутатов дворянства, городских голов”. В состав capacite включались лица с высшим образованием, с пониженным имущественным цензом (как это намечалось в “Первоначальных очерках”). Следующее предложение Корфа сводилось к ограничению числа уполномоченных, посылаемых от мелких собственников в избирательные собрания.
Однако за громкими фразами Корфа нужно видеть действительные цели этих изменений. После высокопарных фраз о недопустимости сословного принципа идет тонкое замечание, которое многое объясняет в сложных электоральных построениях Корфа: “Посему, может быть, было бы удобнее достигнуть означенной цели (т.е. преобладания дворянства. - ЕМ.) иным путем”72.
Действительно, анализ корфовского “электорального порядка” показывает, что, во-первых, с понижением поземельного ценза для собственников, владеющих заселенными землями, расширялся круг
дворян-землевладельцев, имевших право голоса в первом избирательном собрании; во-вторых, их круг увеличивался и с предоставлением права голоса владеющим домами и дачами (вспомним оскудевающее дворянство, продававшее свои земли, но сохранявшее свои роскошные дома). По сути это лишь скрытая попытка даровать избирательные права прежде всего дворянству. Кстати сказать, денежный ценз в 15 тыс. руб. был равен по стоимости 100 подушным наделам. Очевидно, что эта поправка еще более бы увеличила количество избирателей-дворян в первой курии; в-третьих, категория capacite также состояла в основном из дворян; в-четвертых, предлагая ограничить число уполномоченных, Корф добивался того, чтобы “при распространении избирательного права на всех мелких собственников они бы своим численным влиянием не перевешивали влияния богатых и образованных землевладельцев, вследствие чего и сами гласные, собранием избранные, утрачивали бы свой настоящий характер представителей крупного и среднего землевладения" (курсив наш. - Е.М.)
Последнее замечание отчетливо характеризует цели Корфа, для которого земские учреждения должны были стать выразителями интересов “крупных и средних землевладельцев”. Корф, упрекая Валуева за то, что ст. 22 проекта дает мелким собственникам “слишком явное и не на чем не основанное преимущество” перед крупными владельцами, предлагал поистине драконовскую меру: увеличить имущественный ценз “вдвое или даже втрое” и в расчет принимать “только имущество лиц, действительно прибывших для избрания уполномоченных73. Вследствие этого мелкие собственники практически были бы лишены права участия в выборах. Только это последнее замечание сводило на нет все, на первый взгляд, либеральные предложения Корфа. В-пятых, исключая из состава избирателей арендаторов, Корф уменьшал в первой курии число недво- рян, ибо земли в аренду чаще всего брали купечество и зажиточное крестьянство. Корф прозорливо предвидел расширение арендных отношений, что привело бы к увеличению в дальнейшем избирателей других сословий в первой курии74.
Таким образом, понижение избирательного ценза для владельцев заселенных земель, введение категории capacite с явным преимуществом в ней дворянства, лишение избирательного права арендаторов, резкое повышение имущественного ценза для мелких собственников превращали все заявления М.А. Корфа о ликвидации сословности в миф, и первая курия превратилась бы в курию представителей крупного и среднего дворянского землевладения.
Многие исследователи земства ставили Корфу в заслугу ликвидацию второй, городской курии, рассматривая этот факт как дальнейшее стремление к ликвидации сословности и переходу к территориальному принципу формирования земских учреждений. Но систе
ма, предложенная М.А. Корфом, была намного сложнее. На самом деле его заботил низкий имущественный ценз для городских жителей, который был ниже в 30 раз по сравнению с имущественным цензом для уездных собственников: “Установление для городских обывателей особого избирательного ценза... повело бы для обеих сторон несправедливости”75.
Для восстановления “попранной справедливости” Корф предлагал “большей части городов” вовсе “не давать отдельного от уезда представительства”, а крупных городских собственников, в частности купцов первой гильдии, имеющих недвижимость на сумму не менее 15 тыс. руб., включить в состав избирателей первой курии. Купцы второй гильдии должны были участвовать в выборах через уполномоченных. (Вспомним, что Н.М. Милютин предлагал включить в круг избирателей купцов третьей гильдии.)
Через уполномоченных должны были участвовать и владельцы недвижимости стоимостью менее 1 тыс. руб., избирая по одному гласному от 4 тыс. населения. Для избирателей с полным цензом Корф планировал избирать по 1 гласному с каждых 200 тыс. руб. городской собственности76. Если учесть, что уездные города были крайне невелики, то, в результате, их интересы в уездном собрании представляли бы один-два гласных. От самых мелких городов (менее 4 тыс. населения) Корф предлагал посылать своих уполномоченных на ближайший избирательный съезд.
Таким образом, жители большинства провинциальных городов по проекту М.А. Корфа фактически были лишены избирательных прав. Иную систему он предусматривал для “губернских и других крупных городов”, а также для двух столиц, где образовывались “отдельные выборные участки” из представителей крупной собственности. Право личного участия в собраниях имели купцы первой гильдии, владельцы недвижимости, оцененной не менее чем в 15 тыс. руб., и владельцы торгово-промышленных предприятий с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб. Купцы второй гильдии и владельцы недвижимости на сумму не менее 1 тыс. руб. имели право голоса через уполномоченных (с совокупной стоимостью недвижимого имущества от 30-45 тыс. руб.). Городские собрания избирали бы по одному гласному (со стоимостью имущества от 200 тыс. руб.), имеющих право личного участия в выборах, и по одному гласному от 4 тыс. городского населения. Хозяйственное управление на особых основаниях должны были получить Москва и Петербург, которые “нельзя считать принадлежащими к какому-либо уезду или губернии: между их хозяйством и хозяйством уездов нет ничего общего”77. П.А. Валуев, возражая Корфу, совершено справедливо писал, что последствием такой меры явилось бы, во многих случаях, “отсутствие представителей городской территории в земском собрании”78.
По поводу формирования третьей курии Корф выступал так же, как и Валуев, за косвенные двухстепенные выборы, однако его предложения были более либеральными: он предлагал составлять избирательные съезды не из представителей сельской администрации, а из выборных от сельских обществ - 1 от 200 душ, а количество гласных исчислять по одному от 4 тыс. душ сельского населения79.
М.А. Корф с либеральных позиций осудил различия в активном и пассивном избирательном праве, полагая, что “член каждого избирательного собрания имеет право быть избран в гласные, как своим собранием, так и другими, того же уезда”. Единственным ограничением, считал он, должна являться грамотность, “ибо без такого элементарного образования нельзя ожидать пользы от участия... в управлении общественными делами”80.
Так же, как и Н.А. Милютин, М.А. Корф считал, что нужно отменить ст. 49 и 61, по которым в управах председательствовали предводители дворянства, так как качества, необходимые предводителю дворянства и “хорошему председателю земской управы”, не всегда совпадают. По мнению М.А. Корфа, избранные из числа уездных земских гласных председатели и члены земских управ не должны назначаться губернаторам, ибо это может “сделаться причиной столкновений” и даст повод “укорить правительство в недоверии к создаваемом им учреждениям”81.
Весьма необычным было предложение Корфа о правилах выборов в губернское собрание, где он предлагал в целях “верно выраженного общественного мнения” избирать 1 губернского гласного от 7 уездных, что позволило бы отразить существующие в обществе “разнородные, даже находящиеся во взаимной борьбе интересы, как, например... между крестьянскими общинами и землевладельцами”. Он предлагал следующее: каждый гласный “мог подать голос только в пользу одного лица, и всякие семеро могут согласиться и избрать того, кому наиболее доверяют”. Таким образом, по мнению М.А. Корфа, “всякая фракция мнений и интересов в уездном собрании может послать представителя от себя в губернское правление”, что позволит выразить разнородные нужды и стремления населения”. В результате исчезнет одностороннее представительство “преобладающих в уездных собраниях партий”82.
Следует подчеркнуть, что эта система выборов, предложенная Корфом, была крайне неудачна по форме, но она представляла собой первую попытку отразить различные общественные и политические интересы в местном представительном учреждении.
П.А. Валуев в ответ на предложения М.А. Корфа высказался в том смысле, что нельзя допустить антагонизма в земских делах, ибо интерес всякого уезда в губернии един и неделим, и вообще, “кажется, не следовало бы на земскую почву переносить политические по
нятия о партиях и направлениях”83. Взгляды Валуева (и не только его) на земские учреждения, которые должны отражать “единые и неделимые” интересы уезда и губернии, оказались утопией. Земства стали ареной борьбы различных фракций и группировок, а также частого противостояния либеральной и консервативной части земских гласных84.
Что же касается степени самостоятельности и пределов власти, то, безусловно, в этой части проект Корфа был гораздо более либеральным, нежели предложения П.А. Валуева. Анализируя предметы ведения, порядок действий и степень власти, сформулированных в валуевском проекте, М.А. Корф считал, что их реализация поставит “на место одних присутственных мест другие”, но в “лучшем и правильнейшем составе”. Такой результат не может быть целью земской реформы, суть которой Корф определил как “изменение самых коренных условий нашей системы местного управления”. Этот тезис отчетливо поясняет различия во взглядах П.А. Валуева и М.А. Корфа на проблему децентрализации. Для Валуева она представляла передачу ряда дел из ведения коронных инстанций в руки инстанций общественных и сословных. М.А. Корф рассматривал “учреждение выборных органов управления” как главное и необходимое условие децентрализации. Но таковыми они могли стать лишь при решении троякой цели: дать им не фиктивное, а действительное значение в государственном устройстве, одновременно не ослабив государственного единства и не нарушив права частных лиц и обществ85.
Этих целей, по мнению Корфа, можно было достигнуть лишь при “предоставлении местным учреждениям, в круге их дел, возможно полной самостоятельности”, ограничив вмешательство правительства “преимущественно надзором”. Повторив аргументы “Соображений” валуевской Комиссии, Корф предлагал сократить перечень дел, утверждаемый губернатором, и исключить определение крупных займов, оставив его в ведении земских собраний; разделение земских путей сообщения на губернские и уездные и изменение их направления, считая, что “вмешательство общих правительственных властей в заведование этими дорогами” приведет лишь “к неприятным столкновениям”. Он полагал необходимым расширить права земских учреждений, разрешив им изменять Уставы о народном продовольствии, общественном призрении и земских повинностях, что позволило бы высвободить их “по некоторым частям из-под административной опеки”. Именно это, по мнению автора, позволит повысить авторитет новых учреждений в обществе и покажет, что они “не суть исполнительные канцелярии, а установления с инициативой и действительным влиянием в делах86.
Кроме того, М.А. Корф, продолжая свою мысль о дальнейшем расширении самостоятельности земских учреждений, предлагал
признать за ними право издания по вверенным им отраслям управления правил или постановлений (reglements), обязательных для населения. Такое право, утверждал Корф, имеет всякое установление, имеющее самостоятельное место в администрации87. Обращаясь к ст. 10, по которой губернатор имел право приступать к исполнительным распоряжениям на счет земств, Корф предлагал ограничить его случаями неисполнения ими дел, имеющих общегосударственное значение. О круге же дел, имеющих местное значение, губернатор мог лишь напоминать88.
Весьма интересным представляется замечание М.А. Корфа по поводу “чрезвычайно важной роли” Первого департамента Сената в решении конфликтных ситуаций между земством и правительственной администрацией. Корф отчетливо видел грядущие конфликты между органами самоуправления и правительственной власти в связи с “невозможностью точно обозначить в законе” границу между местными и государственными интересами, что должно неизбежно повлечь различные толкования предлагаемого законодательного акта. “Таким образом, - писал Корф, - от взгляда Сената на предмет, от юриспруденции, которой он станет держаться, будет зависеть весь характер, и можно даже сказать, вся будущая судьба нашего местного самоуправления”. Далее следовали завуалированные замечания Корфа о необходимости изменений в устройстве “этого судилища”, которое должно “по своему положению, составу и даже по формам и обрядам своей деятельности” пользоваться “полным уважением и доверием как правительственных властей, так и всего общества”89.
В исторической литературе замечания М.А. Корфа получили различную оценку. Н.Н. Авинов выступил с апологетикой представлений Корфа на земскую реформу и считал, что в его замечаниях и в последующих выступлениях в Государственном совете очевидно стремление к достижению “возможно полного и последовательного осуществления начал самоуправления в устройстве новых земских учреждений”90. А.А. Корнилов давал более осторожную оценку, отмечая, что “предположения Комиссии Валуева были поколеблены критикой Корфа, впрочем, причина заключалась в желании Корфа их “замаскировать, чтобы не вызвать дурного впечатления в обществе”91. Противоположную точку зрения высказал С.Я. Цейтлин, подчеркивая, что “основные начала проекта не подвергались здесь никаким изменениям и нисколько не были затронуты критикой Корфа”92. Схожую позицию, пожалуй, более близкую к истине, занимает современный историк Б.Г. Литвак, который считает, что Корф хотел “как можно более изящно, более юридически цивилизованно защитить сословные интересы дворянства”, и именно поэтому “он представлял себе земские учреждения более самостоятельными”93.
Накануне обсуждения в Государственном совете проекта земской реформы в среде правительственной бюрократии существовали три основных варианта. Но в отличие от законопроектов П.А. Валуева и М.А. Корфа наиболее либеральный милютинский проект остался известен лишь узкому кругу лиц, принимавших участие в Особом совещательном собрании. Все указанные проекты строились на принципах всесословности, имущественного ценза, выборности гласных. Но эти принципы толковались авторами законопроектов по-разному, в соответствии со своими взглядами на роль и место земских учреждений в политической системе России.
1 См.: Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. М., 1961. Т. 1. С. 172-173; Никитенко А.В. Дневник: В 3 т. Л., 1955. Т. 2. С. 38-41.
2 Эти события достаточно подробно исследованы в литературе (см.: Попов И.П. Тверское выступление 1862 г. и его место в событиях революционной ситуации Ц Революционная ситуация в России. М., 1974. С. 272-273; Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб., 1909. Т. 3. С. 8-9; Пирумова НМ. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977. С. 67-70).
3 Джаншиев ГЛ. Эпоха Великих реформ: Исторические справки. 10-е посмертное, доп. изд. СПб., 1907. С. 115,296, 298; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX столетия: Исторический очерк. М., 1910. С. 143. См. также: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 187.
4 Предложения и проекты П.А. Валуева по вопросам внутренней политики (1862-1866 гг.). Публ. В.В. Гармизы Ц Исторический архив. 1958. № 1. С. 138-139; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х годов XIX века. Л., 1978. С. 22. Вызывает сомнение отнесение В.В. Гармизой второй записки Валуева “О внутреннем положении России” к 1864 г. Автор публикации считает, что этот документ был написан Валуевым между 1 января и 1 ноября 1864 г., т.е., между опубликованием Положений земской и судебной реформ. Однако в записке Валуев отмечал, что “новоуч- режденное земство с первых шагов начинает выражать недоверие и готово порицать правительство, чтобы потом, может быть, ему противодействовать” (Предложения и проекты П.А. Валуева... С. 148). Первые земские учреждения в 18 губерниях начали действовать лишь с 7 февраля 1865 г. (См.: Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 47-48). Слова Валуева по поводу ‘"ново- учрежденного земства”, которое с первых шагов начинает выражать недоверие”, может относиться лишь к тому периоду, когда земские - исполнительные и распорядительные - органы уже были созданы. Таким образом, представляется, что записка П.А. Валуева “О внутреннем положении России” может быть датирована не ранее 1865 г.).
5 Валуев П.А. О положении работ в Комиссии, высочайше учрежденной для составления проектов преобразования губернских и уездных учреждений. Доложено в Совете министров 8 марта 1862 г. Б.м., б.г. Ранее, 22 февраля, этот доклад был представлен Александру И.
6 Предложения и проекты П.А. Валуева... С. 141-143.
7 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 324—325.
8 См.: Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Изд-во “Бр. Гранат”. Б.м., б.г. Т. 3. С. 219-220; Чернуха В.Г. Правительственная политика в отношении печати. 60-70-е годы XIX века. Л., 1989. С. 38-49; Хан- дорин В.Г. Проконституционные проекты представителей либеральной бюрократии 60-х - начала 80-х годов XIX века: Автореф. дис.... канд. ист. наук. Новосибирск, 1998.
9 Дневник П.А. Валуева... Т 1. С. 257, 352. Эта записка, по словам Валуева, была возвращена ему Александром II “без помет”, “с сердцем”, ибо была императору “неприятна” (Там же. С. 259, 261).
10 См.: Вестик права. 1905. № 9. С. 237-240.
11 См.: Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 219.
12 Вестник права. 1905. С. 242. См. также: Чернуха ВТ. Правительственная политика... С. 41; Зайончковский П.А. П.А. Валуев (Биографический очерк) Ц Дневник П.А. Валуева... С. 37.
13 См.: Вестник права. 1905. № 9. С. 248.
14 См.: Чернуха В.Г. Внутренняя политика... С. 43. П.А. Валуев своей мысли об общегосударственном представительстве не оставил и в начале 1870-х годов совместно с П.А. Шуваловым выступил с новым проектом подобного рода.
15 Доклад П.А. Валуева 8 марта 1862. Б.м., б.г. С. 6-7.
16 Там же. С. 9.
17 Там же. С. 10.
18 Там же. С. 11-12.
19 В составе валуевской Комиссии числилось 27 человек. Однако анализ протоколов заседаний Комиссии показал, что из указанного числа активно в ее работе участвовали 15 человек: С.Р. Жданов, Я.А. Соловьев, К.К. Грот, К.И. Марченко, А.Д. Шумахер, Е. Пеликан, В.А. Татаринов, Д.Н. Толстой, Н.Н. Стояновский, Н.Н. Колесов, С.И. Зарудный, А.А. Бобринский, П.С. Лебедев, Н.И. Второв, П.Н. Даневский. Из них 10 человек (включая восьмерых членов бывшей Комиссии Н.А. Милютина) принадлежали к представителям либеральной бюрократии, включая лиц, к которым Валуев относился крайне отрицательно, в частности к Я.А. Соловьеву. Он числил его в своих идейных противниках, обвиняя “во вредных связях” с либеральным кружком вел. кн. Константина Николаевича (Дневник П.А. Валуева. Т. 1. С. 317, 248). Из новых членов Комиссии привлекают внимание А.Д. Шумахер и В.А. Татаринов. А.Д. Шумахер - ближайший помощник Н.А. Милютина в Хозяйственном департаменте, один из тех, кто проводил реформу самоуправления в Петербурге, будущий “отец” реформы городского самоуправления 1870 г. (см.: Вестник Европы. 1894. № 4). В.А. Татаринов - государственный контролер, которого П.А. Зайончковский считал выдающимся государственным деятелем, специалистом в области государственных финансов. (См.: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат... С. 189.)
20 Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1860. Ч. 2. Кн. 2. С. 3, 5-6.
21 Доклад № 2 “Об устройстве хозяйственно-распорядительного управления в губерниях и уездах” Комиссии о губернских и уездных учреждениях от 10 марта 1862 г. Б.м., б.г. С. 109.
22 Труды Комиссии... Ч. 2. Кн. 2. С. 19-20.
23 Там же. С. 22.
24 Там же. С. 27-28.
25 Там же. С. 35.
26 Там же. С. 31-32.
27 Там же. С. 34.
28 Там же. С. 34-35.
29 Там же. С. 36.
30 Там же. С. 37-38.
31 Там же. С. 38.
32 Там же. С. 41, 49, 53.
33 Там же. С. 42-43.
34 Там же. С. 44.
35 Там же. С. 44-45.
36 Там же. С. 50-51.
37 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 152.
38 В фонде Ф.П. Корнилова хранится печатный список “Очерка” с правками П.А. Валуева на Особом совещательном собрании (См.: ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 209).
39 Там же.
40 Косвенными выборами считаются такие, когда “вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица” (см.: Конституционное (государственное право) зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М, 1995. Т. 2. С. 17).
41 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 153. Отношения Валуева с вел. кн. Константином Николаевичем в этот период были неприязненными, о чем свидетельствуют письма вел. кн. к А.В. Головнину (ОР РНБ. Архив А.В. Головнина. Ф. 208. Л. 4).
42 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 210. В дневниках Валуева указывается на проведение еще одного, последнего заседания 13 июня 1862 г. (См.: Дневник П.А. Валуева.... Т. 1. С. 176).
43 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова. (379). On. 1. Д. 209.
44 Судя по скупым дневниковым записям П.А. Валуева, он был крайне недоволен совещанием, отмечая его “медленный, трудный и нередко беспорядочный ход, где сам автор был в лихорадке от постоянного напряжения мыслей и нервов” (Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 163).
45 Большинство исследователей считают, что эти изменения уменьшили число избирателей в первой курии, повысив долю крупнопоместного дворянства. В.В. Гармиза полагает, что повышение ценза вело к общему сокращению числа гласных (см.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957. С. 190). Однако этот вывод, основанный на анализе абсолютных величин, весьма спорен. Средние наделы составляли 0,75% высших, поэтому абсолютное увеличение с 2 тыс. высших до 3 тыс. средних подушных наделов, от которых полагался один гласный в уездное собрание, на самом деле привело бы к тому, что общая площадь представляемой одним гласным земли оставалась практически прежней, превышая старый ценз примерно на 2-3%.
46 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 209.
47 Гармиза В.В. Указ. соч. С. 190-200; Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 207.
48 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 382.
49 Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров: К столетию Комитета министров (1802-1902). Т. 2. Ч. 1. СПб., 1902. С. 324. См. также: Гармиза В.В. Указ. соч. С. 243.
50 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 269. Л. 10-11.
51 Там же. Л. 2.
52 Там же. Л. 3-5.
53 Там же. Л. 4.
54 Там же. Л. 7-10.
55 Там же. Л. 11.
56 Историческая записка о ходе работ по составлению и применению положения о земских учреждениях. Б.м., б.г. С. 3; см. также: Дневник П.А. Валуева... Т. 1.С. 243.
57 См., например: Джанишев Г.А. Указ. соч. С. 291, 301.
58 РГИА. Ф. 1316. On. 1. Д. 148.
59 Историческая записка... С. 26-29.
60 Там же. С. 33-35.
61 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 28.
62 РГИА. Ф. 1316. On. 1. Д. 148, Л. 7-8.
63 Историческая записка... С. 36, 196-197.
64 РГИА. Ф. 1316. On. 1. Д. 148. Л. 4-5.
65 Историческая записка... С. 246-247.
66 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 209.
67 Корф М.А. Отношение главноуправляющего вторым отделением собственной его императорского величества канцелярии // Государственный совет. Бм, б.г. Т. 25. Ч. 2. С. 2.
68 Там же. С. 2.
69 Там же. С. 2-3.
70 См.: Джанишев ГЛ. Указ. соч. С. 6; Гармиза В.В. Указ. соч. С. 212-213, 219.
71 Корф М.А. Указ. соч. С. 4, 6.
72 Там же. С. 6.
73 Там же. С. 10.
74 См.: ГАРФ. Ф. ДП. On. 1. Д. 59. Ч. 2. Л. 114-115; см. также: ГАСО. Ф. 53. On. 1. Д. 73. Л. 86.
75 Корф М.А. Указ. соч. С. 12.
76 Там же. С. 15.
77 Там же. С. 16-17.
78 Валуев П.А. Замечания по редакции некоторых статей проекта Положения о губернских и уездных земских учреждениях // Государственный совет. Т. 25. Ч. 2. С. 14-15.
79 Корф М.А. Указ. соч. С. 19.
80 Там же. С. 20-21.
81 Там же. С. 22.
82 Там же. С. 28-29.
83 Валуев П.А. Замечания... С. 22.
84 См.: Пирумова Н.М. Указ. соч. С. 175-228.
85 Корф М.А. Указ. соч. С. 31-33.
86 Там же. С. 39—40, 45.
87 Там же. С. 45^17.
88 Там же. С. 50.
89 Там же. С. 53-54.
90 Авинов Н.Н. Граф Корф и земская реформа 1864 года. М., 1903. С. 12.
91 Корнилов А.А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. СПб., 1906. С. 43.
92 Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 164.
93 Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России. Почему не реализовалась реформаторская альтернатива. М., 1991. С. 240.