<<
>>

Комиссии о гувернских и уездных учреждениях под председательством П.Л. Валуева

Завершающий этап подготовки земской реформы происходил в иной исторической ситуации, характеризующейся не только новым правительственным курсом, но и изменением настроений общества.

На место эйфории постепенно пришли скепсис и разочарование: слишком разителен был контраст между ожиданиями и результата­ми реформаторской деятельности начала 1860-х годов. Ряд исследо­вателей считают, что именно атмосфера всеобщего недовольства, выступления крестьян и негативное отношение помещиков к кре­стьянской реформе, пожары 1862 г. в Петербурге, сильно пугавшие правительственную элиту1, восстание в Польше, сплотившее обще­ство, и прежде всего дворянство, на почве патриотизма заставили правительство поторопиться с введением земской реформы. Однако эта проблема представляется более сложной, нежели кажется на первый взгляд.

После отмены крепостного права все, что касается местного са­моуправления, становится для общественного мнения второстепен­ным. В целом дворянство, недовольное Положением 1861 г., главное внимание уделяло вопросам центральной власти, требуя введения представительного органа в той или иной форме. Об этом шла речь на тверском, новгородском, рязанском, смоленском, петербургском, тульском, московском дворянских собраниях в 1862-1863 гг.2

Безусловно, правительство не могло не учитывать обстановку, сложившуюся в стране. Но необходимость реформы местного само­управления лежала прежде всего в сфере начатых преобразований в местном управлении, и их было жизненно важно логически завер­шить. Вместе с тем правительство спешило ввести отвечающее на­чатым преобразованиям управление земскими повинностями, нужда в котором еще более усилилась в период реализации крестьянской реформы.

Следующий этап подготовки земской реформы был связан с име­нем нового министра внутренних дел и председателя Комиссии о гу­бернских и уездных учреждениях П.А.

Валуева. Исследователи счита­ют, что назначение П.А. Валуева главой Министерства внутренних дел означало смену правительственного курса, уступку дворянству, “победу крепостной реакции”, первыми жертвами которой пали Н.А. Милютин и С.С. Ланской, получившие отставку в апреле 1861 г.3

П.А. Валуев имел собственные взгляды на будущее России, тесно увязывая его с реформой центрального управления и мест­ного самоуправления. О том, что он имел свою программу, пишут В.В. Гармиза и В.Г. Чернуха. С именем Валуева, отмечают они, связана “история правительственного конституционализма”4.

Как и большинство выразителей общественного мнения и ли­беральной бюрократии, П.А. Валуев исходил из идей единства уп­равления и децентрализации. Наиболее отчетливо они изложены в его докладе от 8 марта в Совете министров 1862 г.5 и записке “О внутреннем состоянии России от 26 июня 1862 г. В докладе Валуев отмечал, что “децентрализация управления возможна на практике не иначе, как с передачею некоторых дел из непосред­ственного ведения коронных инстанций в ведение общественных или сословных”. Однако, по его мнению, следовало соблюдать из­вестные условия в виде “сохраняемого и ограждаемого” прави­тельственного надзора. “Неуместные притязания стеснить права и влияние высшего правительства должны быть устранены”. Перечисляя целый ряд факторов, приведших к правительствен­ной изоляции, Валуев доказывал, что первый шаг, сделанный с “проектом земско-хозяйственных учреждений”, явно недостато­чен и “аналогичную попытку необходимо сделать и в централь­ной администрации”6.

Эти выдержки из документов, написанных с интервалом в не­сколько месяцев, с очевидностью свидетельствуют о разном подхо­де Н.А. Милютина и П.А. Валуева к организации власти. Если Н.А. Милютин был сторонником расширения горизонтали власти, то П.А. Валуев считал необходимым усилить ее вертикаль. Отсюда те коренные различия в понимании целей и задач введения земских учреждений. Для Милютина они являлись составной и необходимой частью реформы местного управления, для П.А.

Валуева - неким фундаментом, позволявшим укрепить вертикаль власти, что он ви­дел прежде всего в реформе Государственного совета. Но указанная записка от 26 июня была не первым документом, посвященным ре­форме высшего законосовещательного органа. Еще в сентябре 1861 г. Валуев пытался привлечь внимание императора к проблеме организации центральной власти. В своих примечаниях к дневникам он писал, что, осознавая необходимость единства управления, “я уже в первой записке искал случая коснуться и другого, более общего вопроса о коренных условиях и формах государственного управле­ния”. И далее: в то время “еще нельзя было высказаться с надеждой на успех насчет допущения некоторого участия в делах правительст­венных новых элементов выборного или призывного представи­тельства”. Лейтмотивом первой записки, по его словам, было указа­ние на пределы самодержавного полновластия”7. Этой же теме бы­ли посвящены четыре записки, написанные в 1862-1863 гг. В запис­

ке от 28 октября - 28 ноября 1863 г. был представлен детально раз­работанный проект реформы Государственного совета8.

П.А. Валуев планировал одновременное введение местного и общегосударственного представительства. В дневниковой записи от 26 ноября 1863 г. он подчеркивал: “Кончил и подписал записку, со­ставленную мною по делу о земских учреждениях, в которых и при­урочиваю к ним вопрос о преобразовании Государственного совета. Записка служит как бы предисловием к составленному мной проек­ту”9. По его проекту при Государственном совете предусматрива­лось создание своеобразной нижней палаты - Съезда государствен­ных гласных из 181 человека, большую часть которых - 101 человек должны составить представители земств, избранных на губернских земских собраниях; 32 депутата избирались от окраин (Сибири, Вой­ска Донского, Прибалтики, Кавказа); 30 гласных назначались импе­ратором; 18 человек представляли крупные города (делегировались городскими думами или собраниями городских обществ из среды до­мовладельцев или купцов первой гильдии, ведущих торговлю не ме­нее трех лет10.

Председатель назначался императором из среды чле­нов Верхней палаты Государственного совета; верховной властью назначались и два вице-председателя Съезда11.

В компетенцию Съезда государственных гласных входило рас­смотрение проблем, “требовавших нового закона, устава или учреж­дения”, а также ходатайств сословий и земских учреждений, желез­нодорожных строительных организаций с правительственной гаран­тией, обсуждение в качестве низшей законодательной инстанции го­сударственного бюджета и чрезвычайных финансовых мер. Вне предметов его ведения оставались внешняя политика, чрезвычай­ные меры внутренней политики, сверхсметные кредиты, бюджеты городов12.

Верхнюю палату Государственного совета представляло его Об­щее собрание. При обсуждении дел, поступающих из нижней пала­ты, в Общем собрании с правом голоса принимали участие два вице- председателя и 14 избранных членов Съезда государственных глас­ных. По сути дела их избрание носило номинальный характер, ибо предполагалась баллотировка списка из 20 кандидатов, предлагае­мых председателем Съезда по соглашению с вице-председателем и секретарем13.

Однако идея центрального представительства П.А. Валуева, так же как и конституционные притязания дворянства начала 1860-х го­дов, одобрения Александра II не получила, и 13 декабря 1863 г., бу­квально за две недели до опубликования Положения о земских учре­ждениях, император категорически отверг предложения министра внутренних дел14.

Вопросы центрального представительства и проекты земской реформы разрабатывались одновременно. П.А. Валуев впервые из-

дожил свою точку зрения на проблемы самоуправления в вышеупо­мянутом докладе от 8 марта 1862 г.15 Этот доклад не только обозна­чил его основные взгляды на проблемы организации власти, но и имел полемическую направленность против позиций Н.А. Милюти­на. Обращаясь к основам избирательной системы, он упрекал пос­леднего в том, что тот намеревался строить земские органы на прин­ципе сословности, используя принцип равного представительства от сословий.

В то же время П.А. Валуев критиковал и территориаль­ный принцип, который устранит "‘историческое основание нынеш­них сословных подразделений”. В результате он предлагал сое­динить оба принципа воедино, положив в основу имуществен­ный ценз16.

В докладе от 8 марта П.А. Валуев сформулировал свои предста­вления о пределах власти и степени самостоятельности органов зем­ского самоуправления: “Предоставить в кругу их ведомства наи­большую, по возможности, самостоятельность и свободу действий”. Далее следовало весьма либеральное замечание о том, что эти учре­ждения “не должны быть ограничены значением инстанций, посто­янно испрашивающих разрешения власти высшей или ожидающей ее указаний для направления своих действий”17. Однако эта фраза плохо сочеталась с заключением доклада, где четко определялись пределы свободы действий органов местного самоуправления. В от­личие от Н.А. Милютина, настаивавшего на широкой степени само­стоятельности общественных учреждений, Валуев взвешивал ее в “гомеопатических дозах”: “Доля участия в административных делах должна быть точно определена и соображена с общими условиями и потребностями государственного управления”18.

В целом анализ доклада от 8 марта 1862 г. свидетельствует о том, что глава Комиссии о губернских и уездных учреждениях не был де­тально ознакомлен с теми работами, которые велись в подведомст­венном ему учреждении. Практически одновременно с докладом П.А. Валуева появились документы, исходящие от Комиссии о гу­бернских и уездных учреждениях19, в которых была продолжена разработка концепции земской реформы: “Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления”, обсужденные в общем присутствии Комиссии 10 и 12 марта, и доклад “Об устройстве хозяйственно-распорядительного управления в губерниях и уездах” от 10 марта.

“Соображения” несли в себе многое из того, что было разрабо­тано Комиссией при Милютине. Это относилось к определению зем­ских дел и выделению губерний и уездов как самостоятельных хо­зяйственных единиц, имеющих свои земские дела, которые должны быть вверены местному самоуправлению в лице земских учрежде­ний20.

В “Соображениях” повторялись определения предметов веде­ния земских учреждений. Из доклада Комиссии от 10 марта 1862 г.

следовало, что из ведения губернского начальства изымались мест­ные хозяйственно-распорядительные дела. Все это вело к ликвида­ции приказов общественного призрения, строительных и дорожных комиссий, чьи функции передавались новым хозяйственно-распоря­дительным и административно-полицейским учреждениям”21.

Влияние милютинских идей о широкой степени самостоятель­ности чувствовалось в определении существа, степени и пределов власти. В документе подчеркивалось, что “если губерния и уезд признаются в отношении местных хозяйственных интересов целы­ми, имеющими известную самостоятельность единицами, то зем­ским учреждениям, служащим их представителями, должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в за- ведывании делами местного интереса. В “Соображениях” указыва­лось, что “доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел”22. Этот те­зис неоднократно повторялся на страницах документа. В доказа­тельство необходимости широкой степени самостоятельности в местных делах Комиссия подчеркивала, что поскольку “общим ос­нованием” является единство и самостоятельность распорядитель­ной власти земских учреждений”, постольку проверка и контроль над их распоряжениями “должны принадлежать самому земству, самому обществу губернии или уезда”.

Но в указанных документах Комиссии, наряду с очевидной пре­емственностью со взглядами Н.А. Милютина, появились новые по­ложения. Здесь был сделан акцент на том, что земские учреждения, “имея характер местный и общественный, очевидно не могут вхо­дить в ряд правительственных губернских или уездных инстанций, а потому не могут подлежать и инстанционному служебному подчи­нению, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительст­венных мест”. “Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии, на том основании, как хозяйство частное предоставляется распоряже­нию частного лица, хозяйство общественное - распоряжению са­мого общества” (курсив наш. - Е.М.)23.

Этот тезис отчетливо поясняет наметившиеся различия между позициями Н.А. Милютина и валуевской Комиссии. Если Милютин неоднократно подчеркивал, что земские учреждения есть органы правительственной власти, то здесь уже видны расхождения, кото­рые в дальнейшей работе над законопроектами и приведут к тому статусу земских учреждений, который заранее был обречен на кон­фликтные ситуации с государственной администрацией.

В “Соображениях”, так же как и в милютинском проекте, сохра­нились названия для распорядительных органов - земские собрания, для исполнительных - земские комитеты. Но исчезло общее найме-

нование земских учреждений - “губернское и уездное земские при­сутствия”.

В документе четко формулировались принципы трехкуриальной избирательной системы и ее обоснование. Отмечалось, что ни тер­риториальный, ни сословный принципы в чистом виде не подходят для России. Сословное деление “не согласно с характером земских учреждений”, территориальный принцип не может быть осуществ­лен “ по условиям пространства и численности населения наших уез­дов”. Примирить эти принципы поможет деление избирателей на три группы: "класс землевладельцев частных, не входящих в состав обществ, общества городские и общества сельские"24. В основу формирования избирательных собраний были положены принципы всесословности и имущественного ценза. В “Соображениях” отме­чалось, что “избирательные собрания создаются без различия со­словий, но с ограничением известными условиями личного и имуще­ственного положения”25. Члены Комиссии пытались в первом соб­рании примирить интересы крупных, средних и мелких собственни­ков, определив достаточно низкий поземельный ценз “в 50 высших душевых наделов”26. Для владельцев торгово-промышленных пред­приятий имущественный ценз был несколько выше - 15 тыс. руб. серебром, что, по мнению Комиссии, было адекватно “средней цен­ности в 100 высших душевых наделов27.

Комиссия настаивала на понижении имущественного ценза в первой курии для “лиц, знание и образование которых представляет особое ручательство благонадежности и нравственных качеств”, к которым были отнесены сельское духовенство с уменьшением цен­за в 15 раз, люди с высшим образованием - в 5 раз. Кроме того, в первый избирательный съезд члены Комиссии предполагали включить арендаторов, ибо земля, при аренде на долгие сроки, поч­ти “имеет характер собственности”, и при возрастающем значении аренды было бы несправедливым оставить “без представительства в общем земском деле эту часть интересов”. Поземельный ценз для лиц, арендующих землю не менее, чем на 6 лет, составлял 250 по­душных наделов28:

Комиссия о губернских и уездных учреждениях настаивала на понижении избирательного ценза для второй курии - городских из­бирателей - в связи с наличием городов, “бедных населением и сред­ствами” и при “большем, сравнительно с уездами, раздроблением не­движимости”. Поэтому к выборам предполагалось допустить домо­владельцев, чья собственность в уездных городах оценена не менее 1 тыс. руб., в губернских - не менее 3 тыс. Избирательное право рас­пространялось и на купцов первой и второй гильдий29.

Члены Комиссии отмечали, что формирование третьего избира­тельного собрания представляет большие трудности, ибо “частной недвижимой собственности почти не существует” и различий “в иму­

щественных интересах членов сельских общин... совсем нет”. Ко­миссия предложила ввести в сельских общинах “коллективное право” избрания, которое может осуществляться двумя способа­ми, не имеющими существенных различий: образовать собрания из выборных волостных сходов или из волостных старшин и сель­ских старост, которые, будучи избранными крестьянами, могут служить лучшими представителями интересов крестьянских об­щин и волостей30.

Интересно отметить, что в “Соображениях” нет различий меж­ду активным и пассивным избирательным правом. В документе под­черкивается, что “едва ли удобно было допустить, что тот, кто не­правоспособен избирать, может быть избранным” и “должно поста­новить правилом, что только избирающие могут быть избраны”31.

Документ предусматривал, как, собственно, и все проекты либе­рального дворянства, обеспечение руководящей роли дворян-поме­щиков в органах самоуправления как “класса более образованного и развитого” и “до известной степени пользовавшегося и доселе поли­тическими правами и уже несколько опытного в гражданской жиз­ни”. Предполагалось избирать одного гласного (здесь впервые по отношению к депутатам появилось название “гласный”) от уездных землевладельцев на каждые 2 тыс. высших подушных наделов; от города - одного гласного на 200 домовладельцев в городах с населе­нием менее 10 тыс. человек, в прочих - от 300 домовладельцев. Кре­стьяне же избирали одного гласного от 4 тыс. высших подушных на­делов. Но в городской и сельской курии разрешалось избрание глас­ных и из числа уездных землевладельцев в силу их “развития и обра­зования”. Срок действия полномочий гласных был ограничен тремя годами, так как, по мнению Комиссии, именно он дает возможность избранным “основательно познакомиться с вверяемым им делом”, а общественному мнению - оценить их труды.

Общественный характер будущих земских органов проявлялся в том, что гласным не полагалось никакого содержания, служебных прав и преимуществ, ибо они “представляют собою не должностных лиц, но только членов общества, временно собирающихся для выра­жения общественного мнения”32.

Губернское земское собрание формировалось из гласных уезд­ного собрания (от 4 до 6 гласных в зависимости от величины уезда), причем в их числе обязательно должны быть один-два человека из числа членов уездного земского комитета33.

В “Соображениях” была сделана попытка разграничить власть и обязанности между губернскими и уездными земскими учреждения­ми, которые, по мнению “Комиссии, проистекали “из общего нача­ла самостоятельности, признанной за губернией и уездами как хо­зяйственными единицами”. Здесь подчеркивалось, что “уезды долж­ны быть независимы в деятельности по своему земскому хозяйству

от губернии, как общества от уездов, как частные лица от об­ществ”34.

Однако сами члены Комиссии признавали, что “ни на деле, ни в законе не существовало разделения имуществ и повинностей между уездом и губернией”, ибо оно “зависит от местных и частных усло­вий и обстоятельств”. Поэтому “остается один исход - предоставить разделение это губернскому земскому собранию”, а в “некоторых особенно важных случаях - общей правительственной власти”35.

В “Соображениях” было уделено внимание и тому принципу, на котором настаивало общественное мнение: принципу гласности. В документе отмечалось, что вопрос о публичности земских собра­ний и печатании протоколов их заседаний должны решаться сами­ми земскими собраниями. Но сметы и отчеты, составляющие об­щий интерес, “должны быть непременно публикуемы во всеобщее сведение”36.

Таким образом в “Соображениях” Комиссии о губернских и уездных учреждениях представлен свой вариант земской реформы, который во многих своих положениях был связан с предложениями Н.А. Милютина. Эта преемственность видна прежде всего в струк­туре земских учреждений, в определении сферы их деятельности, в предоставлении широкой самостоятельности в круге дел, опреде­ленных законом. В то же время в этом проекте очевидны сущест­венные различия, заключавшиеся в иной системе избирательного права, и главное - в противопоставлении земских учреждений пра­вительственной власти как органов общественных, являющихся вы­разителем общественного мнения.

Как уже отмечалось, Валуев детально не был ознакомлен с ра­ботами Комиссии, доказательством чего служит его дневниковая за­пись от 9 марта 1862 г., где он пишет: “Я потребовал проект поло­жения о земско-хозяйственных учреждениях, составленный под ру­ководством Соловьева. Принялся за переделку и распорядился созы­вом Комиссии на завтрашнее число” (курсив наш. - E,.Λ1.)37. Поэто­му “Очерк положения о губернских и уездных земских учреждени­ях” (далее: Первоначальный очерк)38, который был представлен П.А. Валуевым в Совете министров 15 марта39, отличался от пред­ложений, сформулированных в “Соображениях” Комиссии.

П.А. Валуев, ознакомившись с документами Комиссии, внес ту­да существенные коррективы в соответствии со своими взглядами, высказанными в докладе от 8 марта. Главные его замечания своди­лись к изменениям в избирательной системе. Трехкуриальная систе­ма была в Первоначальном очерке сохранена, однако были внесены такие изменения, которые резко усилили ее сословную окраску. Если в “Соображениях” Комиссии первое избирательное собрание называлось собранием “уездных землевладельцев”, то в Очерке по­явилось громоздкое уточнение: “сословие дворян и поземельные

собственники, не принадлежавшие ни к местному дворянству, ни к составу местных волостных обществ”. За второй курией осталось название городских обществ; третья курия стала именоваться кури­ей “волостных крестьянских обществ”. Из двух возможных вариан­тов, предложенных Комиссией, был выбран второй, где уездные гласные выбираются на сходе волостных старшин и сельских ста­рост (ст. 19). Таким образом, для первых двух курий предполагались прямые выборы в уездное собрание, для крестьян - косвенные двух­степенные40. Имущественный ценз, предложенный Комиссией, был сохранен, включая по первой курии льготы для лиц с высшим обра­зованием и священнослужителей (ст. 13, 16, 19).

В Первоначальных очерках был введен возрастной ценз: изби­рателями не могли быть лица, моложе 25 лет. Здесь сформулирован и ценз пола, ибо женщины сами не имели права участвовать в выбо­рах; их интересы представляли уполномоченные (близкие родствен­ники: отцы, мужья, сыновья, братья). В проекте был очерчен круг лиц, которые не допускались к выборам: лица, находившиеся на мо­мент выборов под следствием или судом, а также уже судимые.

Главным новшеством в избирательной системе, внесенным по настоянию П. А. Валуева, являлись различия в активном и пассивном избирательном праве: не каждый избиратель мог быть избранным. В первой курии могли быть избраны все 5 категорий избирателей. По второй курии не могли быть допущены к выборам домовладель­цы, но пассивное право предоставлялось чинам городского управле­ния и представителям первых трех категорий от первой курии (ст. 23). Кроме того, в первоначальных очерках устанавливался и ценз несовместимости, который заключался в том, что в гласные не могли избираться лица, занимающие должности в государственной администрации.

Предметы ведения земских учреждений были сформулированы так же, как и в “Соображениях” Комиссии. К ним относились: заве­дование капиталами, имуществами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооруже­ний и путей сообщения, причисленных “по особо составленному рас­писанию к разряду губернских или уездных”; меры обеспечения на­родного продовольствия; заведование благотворительными заведе­ниями; управление делами взаимного обязательного страхования; меры к развитию торговли и промышленности; исполнение потреб­ностей воинского и гражданского управления; раскладка податных сборов на основании узаконений или особых распоряжений прави­тельства.

По проекту Валуева, в отличие от предположений Н.А. Милю­тина, дворянские земства создавались с участием городской верхуш­ки и сельской администрации под строгой опекой властных струк­тур. Видимо, так Валуев стремился избежать нежелательных пос­

ледствий при выборах в Съезд государственных гласных, чтобы туда не могли бы проникнуть неугодные элементы. Тем не менее органы самоуправления строились на принципах выборности, все- сословности, имущественного ценза.

После рассмотрения Первоначальных очерков 15 марта 1862 г. в Совете министров этот документ, по требованию Александра II, был передан на обсуждение Особому совещательному собранию под председательством вел. кн. Константина Николаевича, в состав ко­торого должны войти главноуправляющий Вторым отделением е.и.в. канцелярии М.А. Корф, главноуправляющий Министерства путей сообщения и публичных зданий К.В. Чевкин, управляющие: Министерством финансов М.Х. Рейтерн, Министерством государст­венных имуществ А.А. Зеленой (Зеленый), министр юстиции В.Н. Панин и П.А. Валуев. Созыв Особого совещательного собра­ния был, видимо, вызван возражениями вел. кн. Константина Нико­лаевича, ибо в дневниках Валуева содержится упоминание о ходе за­седания в Совете министров, где, по его словам, вел. кн. “нападал на все то, что одобрял неделю тому назад”41.

Как очевидно из “Проекта журнала совещательного собрания 1862 года” (писарская копия с карандашными поправками ПА. Валуе­ва), состоялось всего 5 заседаний (14, 18, 25 апреля и 16 и 23 мая)42. За этот короткий срок из 78 статей 38 были изменены и введены 7 новых43. Думается, что ряд представителей правительственной бюрократии недооценивали на первых порах значения земских уч­реждений, приходя позже к осознанию их действительной роли44:

Внимание привлекают прежде всего внесенные Особым сове­щательным собранием изменения в избирательную систему. Они касались как внешних форм, так и содержания. В ст. 11 заменили термин “сословие дворян” на “дворян-землевладельцев”, что собст­венно нисколько не меняло смысла статьи. Далее, по первой курии, с одной стороны, из списка возможных избирателей были исклю­чены лица, имевшие льготный ценз: духовенство и лица с высшим образованием. С другой, список избирателей был пополнен мелки­ми земельными собственниками, могущими составить полный иму­щественный ценз и голосовать через уполномоченных. Такое пра­во получили “уполномоченные от дворян”, владевших от 5 до 100 средних подушных наделов, и “уполномоченные от землевла- дельцев-недворян”, чьи владения составляли от 20 до 200 средних подушных наделов, или имеющих недвижимость на сумму не менее 2 тыс. руб. Особое совещательное собрание повысило имущест­венный поземельный ценз в 2 раза для всех категорий избирателей по первой курии: для землевладельцев-дворян с 50 высших до 100 средних подушных наделов, для землевладельцев-недворян - со 100 до 200 и для арендаторов - с 250 высших до 400 средних по­душных наделов45.

Новой была ст. 14, которая указывала, что “право голоса дается без различия, находится ли земля в собственности владельца, или от­ведена в постоянное пользование крестьян, или сдана в аренду”. Из этого числа исключались лишь земли, которые были выкуплены на основании выкупной сделки.

Принципы выборов для второй курии оставались неизменными, а в третьей курии один гласный избирался не от 4 высших, а от 6 средних подушных наделов. Так же, как и в первом случае, общая площадь земельных угодий практически оставалась прежней46. Следует заметить, что избирательная система была довольно слож­ной и несовершенной, так как она не учитывала качество и ценность земли, а также особенности тех районов, где практически отсутство­вали помещичье землевладение и освобожденное крепостное кре­стьянство, на что позже обратил внимание Н.А. Милютин.

Так же, как и в “Первоначальных очерках”, Особое совеща­тельное собрание сохранило различия между активным и пассив­ным избирательным правом. По первой курии избираться могли все представители, имеющие поземельный ценз. Активного изби­рательного права не имели арендаторы и лица, владеющие торго­во-промышленными предприятиями стоимостью в 15 тыс. руб., или с годовым оборотом в 6 тыс. По второй курии в гласные мог­ли быть избраны купцы первой и второй гильдий, владельцы не­движимой собственности, оцененной не менее чем в 6 тыс. руб. Это же право получили выборные чины городского управления, члены первой курии (кроме арендаторов и уполномоченных от мелкого землевладения). В третьей курии по-прежнему могли из­бираться представители сельской и волостной администрации, но был расширен круг представителей первой курии, которые имели право быть избранными от третьего избирательного собрания. Пассивное право получили все категории избирателей первой курии.

Незначительные изменения предусматривались в структуре зем­ских учреждений. Распорядительные органы получили название “уездные и губернские земские управы”. Совещательное собрание пришло к выводу, что в уездном земском собрании должен предсе­дательствовать не уездный предводитель дворянства, а “один из чле­нов по назначению правительства” (ст. 30). Без изменений остались принципы формирования уездной управы, состоящей из 6 уездных гласных (утверждаемых губернатором), во главе с уездным предво­дителем дворянства. По такому же принципу строились и губерн­ские распорядительные органы (ст. 34): вместо губернского предво­дителя дворянства в губернском земском собрании должен председа­тельствовать “один из местных землевладельцев по назначению го­сударя”, губернский же предводитель дворянства оставался главой исполнительного органа.

На важнейший вопрос о предметах ведения земских учреждений Особое совещательное собрание обратило менее всего внимания. Более пространным стало определение сферы деятельности орга­нов самоуправления, которая фиксировалась как “заведование соб­ственно земско-хозяйственными делами, т.е. относящимися к мест­ным хозяйственным нуждам и пользам каждой губернии и уезда”. В ст. 2 (п. 6) во фразе “меры к развитию торговли и промышленно­сти” слово “меры” было заменено на “попечение” - понятие крайне расплывчатое, которое позже войдет и в Положение о земских учре­ждениях 1864 г. В целом предметы ведения в обоих вариантах Перво­начальных очерков были сформулированы лишь в общих чертах. Не был решен и вопрос о финансовых средствах земских учреждений.

Собрание пыталось убрать из документа любое упоминание о возможности вмешательства земства в дела государственной власти. По ст. 38 “Первоначальных очерков” земство имело право предос­тавлять “высшему правительству сведения и заключения по предме­там государственных потребностей, до местных интересов каса­ющихся” . Фраза “по предметам государственных потребностей”, была исключена и появилась новая: "ходатайство по сим предме­там” (курсив наш. - Е.М.), что кардинально изменило смысл статьи, ибо ходатайства могли касаться лишь местных интересов (ст. 40).

Строгий контроль над земскими учреждениями со стороны Особого совещательного собрания был сохранен и даже усилен: “Губернатор, в случае явного бездействия земских учреждений, или неисполнения ими правительственных распоряжений по отправле­нию различного рода повинностей, делает им напоминания и побуж­дает их к должному исполнению, а затем, в случае безуспешности напоминаний, властен приступить к непосредственным исполни­тельным распоряжениям на счет земства”. "Определение случаев”, когда “губернатор признает необходимым пользоваться этим пра­вом, остается на полной его ответственности” (курсив наш. - E.M∂∙В совокупности со ст. 9, по которой губернатор мог приоста­новить исполнение любого постановления земских учреждений в случае признания его “противным законам или общим пользам государства” создавало возможности для абсолютного произвола губернаторской власти. Очерчивая пределы власти земских учреж­дений, Особое совещательное собрание не позаботились о том, как оградить права земства от незаконных притязаний администрации. Таким образом, в рамках закона должны были действовать только земства, а губернаторы - полагаться лишь на свое собственное усмот­рение. Правда, собрание исключило ст. 58, по которой губернатор и уездный исправник могли принимать участие в земских собраниях с совещательным голосом.

В.В. Гармиза справедливо писал, что эволюция взглядов Валу­ева шла в сторону “все большего ограничения прав земства”.

Но весьма спорным представляется его умозаключение, что этот процесс являлся отражением точки зрения Валуева на “земство как учреждение государственное”. О непримиримом противоре­чии валуевских проектов с общественной теорией самоуправления писал и С.Я. Цейтлин47. Авторы вышеприведенных высказываний смешивают вопрос об усилении контроля и надзора за земскими учреждениями с вопросом об их предполагаемом статусе. Но кон­троль и надзор государственной власти за органами земского са­моуправления не адекватен государственной теории местного са­моуправления. Министр внутренних дел, говоря о “своем месте в государственном организме” органов земского самоуправления, имел в виду прежде всего их действия в круге, определенном зако­ном и сильной контролирующей ролью высшей власти. В “Объяс­нительной записке” к проекту ясно выражена основная мысль ав­тора: “Общий надзор правительственной власти за исполнением законов и пресечением действий противозаконных и преступных должен распространяться на действия земских учреждений на том основании, как на действия частных лиц и обществ” (кур­сив наш. - Е.М.)48.

Объективно все проекты П.А. Валуева являлись отражением общественной теории самоуправления. В области местного управле­ния правительство отказалось от милютинской идеи его полного ре­формирования. Из нее была вычленена лишь та часть, которая от­носилась к хозяйственно-распорядительному управлению, к зем­ским учреждениям. В этом заключался корень будущих противоре­чий российского земства с местными и центральными властями, так как земским учреждениям с самого начала было уготовано место подле них. И дело заключалось не столько в том, что Валуев, воз­главивший Комиссию о губернских и уездных учреждениях, был сторонником общественной теории самоуправления, сколько в са­мой постановке проблемы. Коль скоро земские учреждения были выделены из общей администрации и поставлены рядом с ней, то са­ма логика подсказывала Валуеву даровать земским учреждениям права частного юридического лица, тем самым ограждая казенную администрацию от вмешательства земства в дела государственного управления.

В целом оба первых варианта земской реформы были основаны на принципах выборности, имущественного ценза, всесословности с преобладанием дворянства. Предметом ведения земских учрежде­ний являлись местные дела. Степень самостоятельности органов са­моуправления существовала в круге дел, определяемых законом. Пределы власти были ограничены усиленным надзором губерна­торской и центральной власти. Эти проекты имели слишком много “узких мест”, на которые не могли не обратить внимание представи­тели либеральной бюрократии.

По свидетельству С.М. Середонина, в Особом совещательном собрании были зачитаны “Соображения по проекту о земских учре­ждениях” Н. А. Милютина, выступившего с резкой критикой валуев­ского проекта49. В области избирательной системы Н.А. Милютин обратил внимание на недостатки в трехкуриальной системе выбо­ров. В целом соглашаясь с принципом поземельного ценза, на кото­ром строилась первая курия, основанного “на числе душевых наде­лов”, Милютин все же верно заметил, что в некоторых районах, где не было крепостного права, а также в Литовских губерниях “нужно найти другой способ оценки”. Бывший глава Комиссии выступал против явного преобладания дворян-землевладельцев, доказывая, что в лесных и степных местностях несправедливо принимать в рас­чет все количество земель, включая неудобные, особенно там, где “обширные пространства пустопорожней земли составляют не­сколько сот тысяч десятин”. Естественным следствием такого позе­мельного ценза, строящегося лишь на общем размере помещичьих имений, будет то, что “число гласных может превзойти даже число владельцев”. Во второй курии Милютин был сторонником расшире­ния числа избирателей за счет привлечения купцов третьей гильдии, которые “составляют почти исключительно все торговое сословие в малых городах”. Он вообще считал, что во второй курии нужно из­менить способ оценки имущества и сделать “мерилом избирательно­го ценза” не торговый капитал, а сумму платимого налога50.

Наиболее серьезные возражения Милютина вызвал способ фор­мирования крестьянской курии. По этому поводу он заметил: “Не могу не выразить искреннего убеждения, что допущение к кре­стьянским выборам одних должностных лиц из крестьян (старшин и старост) было бы крайне несправедливо”. Милютин, будучи сторон­ником равного представительства от сословий в земском управле­нии, заметил, что проект лишь формально строит земские учрежде­ния на принципах всесословности. “Условия для поступления в зва­ние гласных для городских, и особенно крестьянских обществ край­не ограничены”, - писал он. Усиление сословности, по его мнению, “не вызвано практическими потребностями и “не согласно ни с духом всего предшествующего законодательства, ни с нашими пра­вами и понятиями”.

Поскольку Милютин был сам сторонником льгот для людей с высшим образованием, лишение их привилегий по валуевскому проекту, с его точки зрения, возбудило бы крайнее изумление и огорчение самых благомыслящих людей в России”. Он предлагал распространить выборный принцип и на председателей исполни­тельных органов, считая, что председательство предводителей дворянства в этих учреждениях отвлечет их от “выполнения своих непосредственных обязанностей”. Кроме того, руководство зем­скими комитетами (управами) со стороны губернских и уездных

предводителей дворянства полностью подавило бы всякую их са­мостоятельность, сделав своеобразным придатком корпоративных дворянских органов.

В целом бывший глава Комиссии дал крайне негативную оценку избирательной системе, предложенной Валуевым, увидев ее истин­ную суть, скрывающуюся за внешне верной формулировкой. “При­менение выборного начала к администрации, - писал Н.А. Милю­тин, - только тогда может быть действительно и полезно, когда вы­борные лица уполномочиваются к самостоятельной и серьезной деятельности” и привлекаются “к участию в управлении живые си­лы населения”. По его мнению, такого истинного выборного начала в валуевских очерках не существовало. В результате осуществления подобного проекта земские органы превратятся “в орудия произво­ла местных второстепенных властей, прикрывая своим невольным и безгласным участием самые вопиющие злоупотребления”51.

Милютин полемизировал с Валуевым не только по положениям предлагаемого Первоначального очерка, но и с его взглядами, вы­сказанными в докладе от 8 марта 1862 г. Он подчеркивал, что важ­нейшим предметом деятельности новых учреждений должно стать все земское хозяйство, но “не губернские земские повинности”, о ко­торых писал глава министерства в своем докладе. Вводя понятие земского бюджета, автор критических замечаний предлагал пере­дать государственный земский сбор в руки органов земского самоуп­равления52. Он ратовал за расширение сферы ведения земских учре­ждений и передачу в их руки “построек всякого рода”, “устройство и содержание дорог и дорожных сооружений”, а также почтовых станций. Именно таким образом будет “полнее и действительнее участие земского управления в хозяйственных распоряжениях”53, - считал Милютин.

Особое место в его “Соображениях” занимает критика валуев­ского очерка в части степени и пределов власти земских учрежде­ний. Основным принципом деятельности земских учреждений, по его мнению, должен быть принцип самостоятельности их действий в “кругу вверенных им дел”. Милютин настаивал на точном “поимено- вании” всех случаев, подлежащих утверждению и наблюдению мест­ной и центральной администрации. Он прозорливо замечал (и это впоследствии доказала история земских учреждений), что без тако­го “ясного указания” “самостоятельность земских учреждений не бу­дет достаточно обеспечена” и столкновения сделаются неизбежны­ми”. Только такой необходимый и минимальный надзор, по мнению Милютина, даст земским учреждениям “наибольший простор в дей­ствиях собственно распорядительных”, только так “пробудится по­лезная деятельность местных учреждений и “установятся правиль­ные отношения между учреждениями полицейскими и хозяйствен­ными”54.

В целом, говоря об отношении Н.А. Милютина к проекту, мож­но заключить, что в его представлении валуевский проект не имел “действительного и серьезного значения, которое должно быть дано земским учреждениям”. Избирательная система не позволила бы привлечь к работе “живые силы” населения. Проект создавал земст­ва, не имеющие ни детально разработанных предметов ведения, ни действительной самостоятельности, представляя собой инородное тело, не связанное с другими органами местного управления. Этот законопроект, по мнению Н.А. Милютина, основан “исключительно на недоверии и преувеличенных опасениях”. Он призывал прави­тельство не делать ошибки, создавая безвластные второстепенные учреждения, каких много: “Даруя новые учреждения... было бы ед­ва ли совместимо с достоинством и пользой правительства умалять значение сего важного государственного акта”55.

28 июня 1862 г. исправленный- “Первоначальный очерк” был представлен в Совет министров, а 2 июля утвержден Александром II в качестве Главных начал земской реформы.

На данном этапе правительство обратилось к общественному мнению, что проявилось в передаче на обсуждение дворянским соб­раниям валуевского законопроекта и разъяснениях самого министра внутренних дел по поводу своего проекта земской реформы в печа­ти56. Однако исследователи сходятся во мнении, что предположения дворянских собраний и дискуссии в прессе не нашли отражения в проекте земской реформы57. Думается, что эти шаги правительства имели целью не столько выявить позиции общественности, сколько повлиять на нее и сформировать благоприятное отношение к прове­дению в жизнь именно этого варианта введения органов самоуправ­ления.

В марте 1863 г. был составлен окончательный проект Положе­ния о губернских и уездных учреждениях, который немногим отли­чался от исправленного “Первоначального очерка”. Он обсуждался на заседаниях Комиссии о губернских и уездных учреждениях в фев­рале-марте 1863 г.58

В систему избирательного права был внесен ряд поправок, не имеющих принципиального значения: изменено название курий - первая получила наименование “уездных землевладельцев”, третья - “волостных и сельских обществ”. По проекту поземельный ценз уже не исчислялся самостоятельно по каждой губернии в соответствии с величиной подушных наделов, а указывался в. специальной росписи, составленной для каждого уезда. Поземельный ценз уполномочен­ных должен был составлять не менее 120поземельного ценза для дворян-землевладельцев. Проект сохранил увеличенный (двойной) поземельный ценз для землевладельцев-недворян, и в четыре раза возросший для арендаторов. Вновь в первую курию, как и в “Перво­начальном очерке”, были включены представители духовенства59.

В новый вариант была добавлена ст. 19, по которой одно лицо могло иметь два голоса: один - по “личному праву”, второй - по “доверенности” или по “уполномочию”. Избирательная система по-прежнему имела деление на пассивное и активное избирательное право. По первой курии из числа избираемых исключались владель­цы торгово-промышленных предприятий и арендаторы, если они не принадлежали к потомственному дворянству60.

Важным дополнением к системе избирательного права явилась ст. 40, по которой вводилось понятие “несовместимости”61. В соот­ветствии с ней права быть избранными лишались лица, занимавшие на государственной службе должности губернаторов, вице-губерна­торов, членов губернских правлений, губернских и уездных проку­роров, чинов местной полиции. В то же время по ст. 45 в состав уезд­ных собраний, в которых находятся казенные и удельные земли, на­значались от правительства представители ведомства государствен­ных имуществ и удельного ведомства. Кроме того, избирательное право получили по первой курии лица, занимавшие в уезде должно­сти мирового посредника или мирового судьи в течение трех лет62.

В уездных и губернских земских собраниях сохранилось пред­седательство одного из местных землевладельцев по назначению от короны, в уездных и губернских управах - предводителей дво­рянства63.

В предметах ведения никаких изменений не произошло. В этом варианте определение сферы действий органов самоуправления ос­тавалось прежним: по ст. 1 “земским учреждениям вверяется в пре­делах, законом указанных, заведование делами земства, то есть де­лами, относящимися к местным хозяйственным нуждам и пользам каждой губернии и уезда”. Так же, как и в предыдущих вариантах, здесь отсутствовало понятие “земский бюджет”.

В новом варианте, несмотря на то что сохранились статьи, ста­вящие органы самоуправления под общий надзор и специальное на­блюдение властей, появились статьи, регулирующие отношения земства с коронной администрацией. Этот вопрос был поднят С.И. Зарудным, который заявил о необходимости введения “опреде­ленных правил касательно действий губернаторов и высших прави­тельственных учреждений об утверждении, остановлении и уничто­жении распоряжений земских учреждений”. Комиссия признала не­обходимость в целях “отстранения всякого рода недоразумений и столкновений ввести правила касательно наблюдения правительст­венной власти” и “разрешения этих разногласий”64.

По тем постановлениям, которые требовали утверждения пра­вительственной власти, отзывы губернатора должны были быть сообщены в течение недели, отзывы министра внутренних дел - в течение двух месяцев. По ст. 11 земство получало важное право приносить жалобы на неправильные действия губернатора и выс­

ших административных учреждений в Сенат65. Эта статья создавала условия для ограничения произвола государственной администрации и впоследствии породила огромное количество жалоб и ходатайств, отражая конфликты между органами самоуправления и правитель­ственной бюрократией.

Кроме двух самостоятельных вариантов земской реформы - П.А. Валуева и Н.А. Милютина в 1863 г. появился третий вариант, который был сформулирован в “Отношении главноуправляющего вторым отделением собственной его императорского величества канцелярии” М.А. Корфа. Последний был участником Особого со­вещательного собрания в апреле-мае 1862 г. Но тогда его замечания (судя по принадлежавшим ему оттискам “Первоначального очерка”) не носили существенного характера и касались лишь частностей66. В преамбуле “Отношения” М.А. Корф объяснял появление вторич­ных замечаний новшеством и трудностью дела, по которому ни в практике других государств, ни в общественном мнении, ни в науке “не образовалось еще почти ни одного твердого убеждения или на­чала”67. Но, думается, на самом деле повторные замечания Корфа (да и других участников Особого совещательного собрания) к проекту связаны с тем, что введение самоуправления поначалу казалось им вопросом не столь важным, как некоторые из Великих реформ. Сам автор, собственно, об этом и заявляет на начальных страницах доку­мента: “Работа эта по объему и по сложности не может равнять­ся с приготовляемыми уставами судопроизводства или законопо­ложениями 1861 года о крестьянах” (курсив наш. - E.Λ∕.)68.

Так же как и “Соображения” Н.А. Милютина, “Отношение” М.А. Корфа написано в стиле обычных бюрократических бумаг и начинается с похвал валуевскому проекту, который “имеет право сразу утвердить наше местное самоуправление на широких нача­лах”, что является выражением “истинно-просвещенных взглядов” Валуева и его Комиссии. Автор утверждал, что его замечания каса­ются “частностей и подробностей” и “главные основания должны остаться неприкосновенными”, поэтому закон следует издать “в том духе и по той же идее”69. Однако критика валуевского проекта М.А. Корфом коснулась всех основных положений подготавливае­мой реформы: избирательного права, устройства, предметов веде­ния и пределов власти земских учреждений.

Весьма существенные замечания были сделаны М.А. Корфом в сфере избирательной системы, что заключалось в трех основ­ных моментах: изменения в составе первой курии, ликвидация вто­рой - городской курии и отказ от ограничений в пассивном изби­рательном праве. Большинство исследователей и современников той эпохи считали, что предлагаемые Корфом изменения в соста­ве первой курии характеризуют его как активного противника со­словности70.

Действительно, некоторые заявления Корфа, казалось бы, дают основания к такому утверждению. Критикуя Валуева, он отмечает, что выборный принцип, положенный в основу избирательной систе­мы, носит сословный характер. Но Корфа в этом случае волновало не столько действительная необходимость ликвидации сословности, сколько реакция общественного мнения. Он писал, что “резкое раз­личие, основанное на сословном начале”, не будет “хорошо принято как лицами недворянского звания, так и дворянами”, которые “сей­час заявляют желание отказаться от сословных преимуществ”71. На первый взгляд, избирательная система (“электоральный поря­док”), предложенная М.А. Корфом, была намного либеральнее ва­луевской. По его мнению, следует ввести различия в поземельном цензе для “владельцев такой земли, на которой существует заселе­ние или заведено правильное хлебопашество, и для владельцев пус­тошей, лесной или степной земли. Для первых поземельный ценз должен быть уменьшен, для вторых - увеличен”.

Он выступил против предложения Валуева о предоставлении права голоса арендаторам, утверждая, что они на западе составляют влиятельное сословие, а в России арендаторы - люди пришлые, “ма­ло привязанные к местности”, но главное, поземельный налог - ос­нова “электорального права” - падал не на них, а на собственников земли. Вместо арендаторов М.А. Корф предлагал привлечь боль­шое количество собственников, имевших на землях уезда дома, да­чи, чья стоимость оценивалась не ниже 15 тыс. руб. Лица, имевшие недвижимую собственность, оцененную не менее чем в 1 тыс. руб., получали право участия через уполномоченных. Далее, Корф пред­лагал увеличить круг избирателей за счет так называемых caρacite с пониженным избирательным цензом, к которым он относил посто­янно живущих в уезде лиц, “занимающих и занимавших должности мировых судей и мировых посредников, членов земских учрежде­ний, предводителей и депутатов дворянства, городских голов”. В со­став capacite включались лица с высшим образованием, с понижен­ным имущественным цензом (как это намечалось в “Первоначаль­ных очерках”). Следующее предложение Корфа сводилось к огра­ничению числа уполномоченных, посылаемых от мелких собствен­ников в избирательные собрания.

Однако за громкими фразами Корфа нужно видеть действитель­ные цели этих изменений. После высокопарных фраз о недопусти­мости сословного принципа идет тонкое замечание, которое многое объясняет в сложных электоральных построениях Корфа: “Посему, может быть, было бы удобнее достигнуть означенной цели (т.е. пре­обладания дворянства. - ЕМ.) иным путем”72.

Действительно, анализ корфовского “электорального порядка” показывает, что, во-первых, с понижением поземельного ценза для собственников, владеющих заселенными землями, расширялся круг

дворян-землевладельцев, имевших право голоса в первом избира­тельном собрании; во-вторых, их круг увеличивался и с предостав­лением права голоса владеющим домами и дачами (вспомним оску­девающее дворянство, продававшее свои земли, но сохранявшее свои роскошные дома). По сути это лишь скрытая попытка даровать избирательные права прежде всего дворянству. Кстати сказать, денежный ценз в 15 тыс. руб. был равен по стоимости 100 подушным наделам. Очевидно, что эта поправка еще более бы увеличила коли­чество избирателей-дворян в первой курии; в-третьих, категория capacite также состояла в основном из дворян; в-четвертых, предла­гая ограничить число уполномоченных, Корф добивался того, что­бы “при распространении избирательного права на всех мелких соб­ственников они бы своим численным влиянием не перевешивали влияния богатых и образованных землевладельцев, вследствие че­го и сами гласные, собранием избранные, утрачивали бы свой на­стоящий характер представителей крупного и среднего землевла­дения" (курсив наш. - Е.М.)

Последнее замечание отчетливо характеризует цели Корфа, для которого земские учреждения должны были стать выразителями интересов “крупных и средних землевладельцев”. Корф, упрекая Валуева за то, что ст. 22 проекта дает мелким собственникам “слиш­ком явное и не на чем не основанное преимущество” перед крупны­ми владельцами, предлагал поистине драконовскую меру: увеличить имущественный ценз “вдвое или даже втрое” и в расчет принимать “только имущество лиц, действительно прибывших для избрания уполномоченных73. Вследствие этого мелкие собственники практи­чески были бы лишены права участия в выборах. Только это последнее замечание сводило на нет все, на первый взгляд, либе­ральные предложения Корфа. В-пятых, исключая из состава изби­рателей арендаторов, Корф уменьшал в первой курии число недво- рян, ибо земли в аренду чаще всего брали купечество и зажиточное крестьянство. Корф прозорливо предвидел расширение арендных отношений, что привело бы к увеличению в дальнейшем избирате­лей других сословий в первой курии74.

Таким образом, понижение избирательного ценза для владель­цев заселенных земель, введение категории capacite с явным преиму­ществом в ней дворянства, лишение избирательного права арендато­ров, резкое повышение имущественного ценза для мелких собствен­ников превращали все заявления М.А. Корфа о ликвидации сослов­ности в миф, и первая курия превратилась бы в курию представите­лей крупного и среднего дворянского землевладения.

Многие исследователи земства ставили Корфу в заслугу ликви­дацию второй, городской курии, рассматривая этот факт как даль­нейшее стремление к ликвидации сословности и переходу к террито­риальному принципу формирования земских учреждений. Но систе­

ма, предложенная М.А. Корфом, была намного сложнее. На самом деле его заботил низкий имущественный ценз для городских жите­лей, который был ниже в 30 раз по сравнению с имущественным цензом для уездных собственников: “Установление для городских обывателей особого избирательного ценза... повело бы для обеих сторон несправедливости”75.

Для восстановления “попранной справедливости” Корф предла­гал “большей части городов” вовсе “не давать отдельного от уезда представительства”, а крупных городских собственников, в частно­сти купцов первой гильдии, имеющих недвижимость на сумму не ме­нее 15 тыс. руб., включить в состав избирателей первой курии. Куп­цы второй гильдии должны были участвовать в выборах через упол­номоченных. (Вспомним, что Н.М. Милютин предлагал включить в круг избирателей купцов третьей гильдии.)

Через уполномоченных должны были участвовать и владельцы недвижимости стоимостью менее 1 тыс. руб., избирая по одному гласному от 4 тыс. населения. Для избирателей с полным цензом Корф планировал избирать по 1 гласному с каждых 200 тыс. руб. городской собственности76. Если учесть, что уездные города были крайне невелики, то, в результате, их интересы в уездном собрании представляли бы один-два гласных. От самых мелких городов (менее 4 тыс. населения) Корф предлагал посылать своих уполномо­ченных на ближайший избирательный съезд.

Таким образом, жители большинства провинциальных городов по проекту М.А. Корфа фактически были лишены избирательных прав. Иную систему он предусматривал для “губернских и других крупных городов”, а также для двух столиц, где образовывались “отдельные выборные участки” из представителей крупной собст­венности. Право личного участия в собраниях имели купцы первой гильдии, владельцы недвижимости, оцененной не менее чем в 15 тыс. руб., и владельцы торгово-промышленных предприятий с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб. Купцы второй гильдии и владельцы недвижимости на сумму не менее 1 тыс. руб. имели пра­во голоса через уполномоченных (с совокупной стоимостью недви­жимого имущества от 30-45 тыс. руб.). Городские собрания избирали бы по одному гласному (со стоимостью имущества от 200 тыс. руб.), имеющих право личного участия в выборах, и по одному гласному от 4 тыс. городского населения. Хозяйственное управление на особых основаниях должны были получить Москва и Петербург, кото­рые “нельзя считать принадлежащими к какому-либо уезду или губернии: между их хозяйством и хозяйством уездов нет ничего общего”77. П.А. Валуев, возражая Корфу, совершено справедливо писал, что последствием такой меры явилось бы, во многих случа­ях, “отсутствие представителей городской территории в земском собрании”78.

По поводу формирования третьей курии Корф выступал так же, как и Валуев, за косвенные двухстепенные выборы, однако его предложения были более либеральными: он предлагал соста­влять избирательные съезды не из представителей сельской адми­нистрации, а из выборных от сельских обществ - 1 от 200 душ, а количество гласных исчислять по одному от 4 тыс. душ сельско­го населения79.

М.А. Корф с либеральных позиций осудил различия в активном и пассивном избирательном праве, полагая, что “член каждого изби­рательного собрания имеет право быть избран в гласные, как своим собранием, так и другими, того же уезда”. Единственным ограниче­нием, считал он, должна являться грамотность, “ибо без такого эле­ментарного образования нельзя ожидать пользы от участия... в уп­равлении общественными делами”80.

Так же, как и Н.А. Милютин, М.А. Корф считал, что нужно от­менить ст. 49 и 61, по которым в управах председательствовали предводители дворянства, так как качества, необходимые предводи­телю дворянства и “хорошему председателю земской управы”, не всегда совпадают. По мнению М.А. Корфа, избранные из числа уездных земских гласных председатели и члены земских управ не должны назначаться губернаторам, ибо это может “сделаться при­чиной столкновений” и даст повод “укорить правительство в недове­рии к создаваемом им учреждениям”81.

Весьма необычным было предложение Корфа о правилах выбо­ров в губернское собрание, где он предлагал в целях “верно выра­женного общественного мнения” избирать 1 губернского гласного от 7 уездных, что позволило бы отразить существующие в общест­ве “разнородные, даже находящиеся во взаимной борьбе интересы, как, например... между крестьянскими общинами и землевладельца­ми”. Он предлагал следующее: каждый гласный “мог подать голос только в пользу одного лица, и всякие семеро могут согласиться и избрать того, кому наиболее доверяют”. Таким образом, по мнению М.А. Корфа, “всякая фракция мнений и интересов в уездном собра­нии может послать представителя от себя в губернское правление”, что позволит выразить разнородные нужды и стремления населе­ния”. В результате исчезнет одностороннее представительство “пре­обладающих в уездных собраниях партий”82.

Следует подчеркнуть, что эта система выборов, предложенная Корфом, была крайне неудачна по форме, но она представляла со­бой первую попытку отразить различные общественные и полити­ческие интересы в местном представительном учреждении.

П.А. Валуев в ответ на предложения М.А. Корфа высказался в том смысле, что нельзя допустить антагонизма в земских делах, ибо интерес всякого уезда в губернии един и неделим, и вообще, “кажет­ся, не следовало бы на земскую почву переносить политические по­

нятия о партиях и направлениях”83. Взгляды Валуева (и не только его) на земские учреждения, которые должны отражать “единые и неделимые” интересы уезда и губернии, оказались утопией. Земства стали ареной борьбы различных фракций и группировок, а также частого противостояния либеральной и консервативной части зем­ских гласных84.

Что же касается степени самостоятельности и пределов власти, то, безусловно, в этой части проект Корфа был гораздо более либе­ральным, нежели предложения П.А. Валуева. Анализируя предме­ты ведения, порядок действий и степень власти, сформулированных в валуевском проекте, М.А. Корф считал, что их реализация поста­вит “на место одних присутственных мест другие”, но в “лучшем и правильнейшем составе”. Такой результат не может быть целью земской реформы, суть которой Корф определил как “изменение самых коренных условий нашей системы местного управления”. Этот тезис отчетливо поясняет различия во взглядах П.А. Валуева и М.А. Корфа на проблему децентрализации. Для Валуева она пред­ставляла передачу ряда дел из ведения коронных инстанций в руки инстанций общественных и сословных. М.А. Корф рассматривал “учреждение выборных органов управления” как главное и необхо­димое условие децентрализации. Но таковыми они могли стать лишь при решении троякой цели: дать им не фиктивное, а действи­тельное значение в государственном устройстве, одновременно не ослабив государственного единства и не нарушив права частных лиц и обществ85.

Этих целей, по мнению Корфа, можно было достигнуть лишь при “предоставлении местным учреждениям, в круге их дел, возмож­но полной самостоятельности”, ограничив вмешательство пра­вительства “преимущественно надзором”. Повторив аргументы “Соображений” валуевской Комиссии, Корф предлагал сократить перечень дел, утверждаемый губернатором, и исключить определе­ние крупных займов, оставив его в ведении земских собраний; разде­ление земских путей сообщения на губернские и уездные и измене­ние их направления, считая, что “вмешательство общих правитель­ственных властей в заведование этими дорогами” приведет лишь “к неприятным столкновениям”. Он полагал необходимым расши­рить права земских учреждений, разрешив им изменять Уставы о народном продовольствии, общественном призрении и земских повинностях, что позволило бы высвободить их “по некоторым частям из-под административной опеки”. Именно это, по мнению автора, позволит повысить авторитет новых учреждений в обществе и покажет, что они “не суть исполнительные канцелярии, а установ­ления с инициативой и действительным влиянием в делах86.

Кроме того, М.А. Корф, продолжая свою мысль о дальнейшем расширении самостоятельности земских учреждений, предлагал

признать за ними право издания по вверенным им отраслям управле­ния правил или постановлений (reglements), обязательных для насе­ления. Такое право, утверждал Корф, имеет всякое установление, имеющее самостоятельное место в администрации87. Обращаясь к ст. 10, по которой губернатор имел право приступать к исполнитель­ным распоряжениям на счет земств, Корф предлагал ограничить его случаями неисполнения ими дел, имеющих общегосударственное значение. О круге же дел, имеющих местное значение, губернатор мог лишь напоминать88.

Весьма интересным представляется замечание М.А. Корфа по поводу “чрезвычайно важной роли” Первого департамента Сената в решении конфликтных ситуаций между земством и правительствен­ной администрацией. Корф отчетливо видел грядущие конфликты между органами самоуправления и правительственной власти в свя­зи с “невозможностью точно обозначить в законе” границу между местными и государственными интересами, что должно неизбежно повлечь различные толкования предлагаемого законодательного акта. “Таким образом, - писал Корф, - от взгляда Сената на пред­мет, от юриспруденции, которой он станет держаться, будет зави­сеть весь характер, и можно даже сказать, вся будущая судьба наше­го местного самоуправления”. Далее следовали завуалированные за­мечания Корфа о необходимости изменений в устройстве “этого су­дилища”, которое должно “по своему положению, составу и даже по формам и обрядам своей деятельности” пользоваться “полным ува­жением и доверием как правительственных властей, так и всего об­щества”89.

В исторической литературе замечания М.А. Корфа получили различную оценку. Н.Н. Авинов выступил с апологетикой предста­влений Корфа на земскую реформу и считал, что в его замечаниях и в последующих выступлениях в Государственном совете очевид­но стремление к достижению “возможно полного и последователь­ного осуществления начал самоуправления в устройстве новых земских учреждений”90. А.А. Корнилов давал более осторожную оценку, отмечая, что “предположения Комиссии Валуева были поколеблены критикой Корфа, впрочем, причина заключалась в желании Корфа их “замаскировать, чтобы не вызвать дурного впе­чатления в обществе”91. Противоположную точку зрения высказал С.Я. Цейтлин, подчеркивая, что “основные начала проекта не под­вергались здесь никаким изменениям и нисколько не были затро­нуты критикой Корфа”92. Схожую позицию, пожалуй, более близ­кую к истине, занимает современный историк Б.Г. Литвак, кото­рый считает, что Корф хотел “как можно более изящно, более юридически цивилизованно защитить сословные интересы дворян­ства”, и именно поэтому “он представлял себе земские учреждения более самостоятельными”93.

Накануне обсуждения в Государственном совете проекта зем­ской реформы в среде правительственной бюрократии существо­вали три основных варианта. Но в отличие от законопроектов П.А. Валуева и М.А. Корфа наиболее либеральный милютинский проект остался известен лишь узкому кругу лиц, принимавших участие в Особом совещательном собрании. Все указанные про­екты строились на принципах всесословности, имущественного ценза, выборности гласных. Но эти принципы толковались авто­рами законопроектов по-разному, в соответствии со своими взглядами на роль и место земских учреждений в политической системе России.

1 См.: Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. М., 1961. Т. 1. С. 172-173; Никитенко А.В. Дневник: В 3 т. Л., 1955. Т. 2. С. 38-41.

2 Эти события достаточно подробно исследованы в литературе (см.: По­пов И.П. Тверское выступление 1862 г. и его место в событиях революцион­ной ситуации Ц Революционная ситуация в России. М., 1974. С. 272-273; Ве­селовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб., 1909. Т. 3. С. 8-9; Пирумова НМ. Земское либеральное движение: Социальные корни и эво­люция до начала XX века. М., 1977. С. 67-70).

3 Джаншиев ГЛ. Эпоха Великих реформ: Исторические справки. 10-е по­смертное, доп. изд. СПб., 1907. С. 115,296, 298; Кизеветтер А.А. Местное са­моуправление в России. IX-XIX столетия: Исторический очерк. М., 1910. С. 143. См. также: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат само­державной России в XIX в. М., 1978. С. 187.

4 Предложения и проекты П.А. Валуева по вопросам внутренней политики (1862-1866 гг.). Публ. В.В. Гармизы Ц Исторический архив. 1958. № 1. С. 138-139; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х годов XIX века. Л., 1978. С. 22. Вызывает сомнение отнесение В.В. Гармизой второй записки Валуева “О внутреннем положении России” к 1864 г. Автор публикации считает, что этот документ был написан Валуевым между 1 января и 1 ноября 1864 г., т.е., между опубликованием Положений земской и судебной реформ. Однако в записке Валуев отмечал, что “новоуч- режденное земство с первых шагов начинает выражать недоверие и готово порицать правительство, чтобы потом, может быть, ему противодейство­вать” (Предложения и проекты П.А. Валуева... С. 148). Первые земские уч­реждения в 18 губерниях начали действовать лишь с 7 февраля 1865 г. (См.: Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т. 3. С. 47-48). Слова Валуева по поводу ‘"ново- учрежденного земства”, которое с первых шагов начинает выражать недове­рие”, может относиться лишь к тому периоду, когда земские - исполнитель­ные и распорядительные - органы уже были созданы. Таким образом, пред­ставляется, что записка П.А. Валуева “О внутреннем положении России” мо­жет быть датирована не ранее 1865 г.).

5 Валуев П.А. О положении работ в Комиссии, высочайше учрежденной для составления проектов преобразования губернских и уездных учреждений. Доложено в Совете министров 8 марта 1862 г. Б.м., б.г. Ранее, 22 февраля, этот доклад был представлен Александру И.

6 Предложения и проекты П.А. Валуева... С. 141-143.

7 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 324—325.

8 См.: Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Изд-во “Бр. Гранат”. Б.м., б.г. Т. 3. С. 219-220; Чернуха В.Г. Правительственная по­литика в отношении печати. 60-70-е годы XIX века. Л., 1989. С. 38-49; Хан- дорин В.Г. Проконституционные проекты представителей либеральной бю­рократии 60-х - начала 80-х годов XIX века: Автореф. дис.... канд. ист. наук. Новосибирск, 1998.

9 Дневник П.А. Валуева... Т 1. С. 257, 352. Эта записка, по словам Валуева, бы­ла возвращена ему Александром II “без помет”, “с сердцем”, ибо была импе­ратору “неприятна” (Там же. С. 259, 261).

10 См.: Вестик права. 1905. № 9. С. 237-240.

11 См.: Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 219.

12 Вестник права. 1905. С. 242. См. также: Чернуха ВТ. Правительственная политика... С. 41; Зайончковский П.А. П.А. Валуев (Биографический очерк) Ц Дневник П.А. Валуева... С. 37.

13 См.: Вестник права. 1905. № 9. С. 248.

14 См.: Чернуха В.Г. Внутренняя политика... С. 43. П.А. Валуев своей мысли об общегосударственном представительстве не оставил и в начале 1870-х годов совместно с П.А. Шуваловым выступил с новым проектом подобного рода.

15 Доклад П.А. Валуева 8 марта 1862. Б.м., б.г. С. 6-7.

16 Там же. С. 9.

17 Там же. С. 10.

18 Там же. С. 11-12.

19 В составе валуевской Комиссии числилось 27 человек. Однако анализ прото­колов заседаний Комиссии показал, что из указанного числа активно в ее ра­боте участвовали 15 человек: С.Р. Жданов, Я.А. Соловьев, К.К. Грот, К.И. Марченко, А.Д. Шумахер, Е. Пеликан, В.А. Татаринов, Д.Н. Толстой, Н.Н. Стояновский, Н.Н. Колесов, С.И. Зарудный, А.А. Бобринский, П.С. Ле­бедев, Н.И. Второв, П.Н. Даневский. Из них 10 человек (включая восьмерых членов бывшей Комиссии Н.А. Милютина) принадлежали к представителям либеральной бюрократии, включая лиц, к которым Валуев относился край­не отрицательно, в частности к Я.А. Соловьеву. Он числил его в своих идей­ных противниках, обвиняя “во вредных связях” с либеральным кружком вел. кн. Константина Николаевича (Дневник П.А. Валуева. Т. 1. С. 317, 248). Из новых членов Комиссии привлекают внимание А.Д. Шумахер и В.А. Та­таринов. А.Д. Шумахер - ближайший помощник Н.А. Милютина в Хозяйст­венном департаменте, один из тех, кто проводил реформу самоуправления в Петербурге, будущий “отец” реформы городского самоуправления 1870 г. (см.: Вестник Европы. 1894. № 4). В.А. Татаринов - государственный контро­лер, которого П.А. Зайончковский считал выдающимся государственным деятелем, специалистом в области государственных финансов. (См.: Зайонч­ковский П.А. Правительственный аппарат... С. 189.)

20 Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1860. Ч. 2. Кн. 2. С. 3, 5-6.

21 Доклад № 2 “Об устройстве хозяйственно-распорядительного управления в губерниях и уездах” Комиссии о губернских и уездных учреждениях от 10 марта 1862 г. Б.м., б.г. С. 109.

22 Труды Комиссии... Ч. 2. Кн. 2. С. 19-20.

23 Там же. С. 22.

24 Там же. С. 27-28.

25 Там же. С. 35.

26 Там же. С. 31-32.

27 Там же. С. 34.

28 Там же. С. 34-35.

29 Там же. С. 36.

30 Там же. С. 37-38.

31 Там же. С. 38.

32 Там же. С. 41, 49, 53.

33 Там же. С. 42-43.

34 Там же. С. 44.

35 Там же. С. 44-45.

36 Там же. С. 50-51.

37 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 152.

38 В фонде Ф.П. Корнилова хранится печатный список “Очерка” с правками П.А. Валуева на Особом совещательном собрании (См.: ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 209).

39 Там же.

40 Косвенными выборами считаются такие, когда “вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица” (см.: Конституционное (государственное право) зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М, 1995. Т. 2. С. 17).

41 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 153. Отношения Валуева с вел. кн. Констан­тином Николаевичем в этот период были неприязненными, о чем свидетель­ствуют письма вел. кн. к А.В. Головнину (ОР РНБ. Архив А.В. Головнина. Ф. 208. Л. 4).

42 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 210. В дневниках Валуева указы­вается на проведение еще одного, последнего заседания 13 июня 1862 г. (См.: Дневник П.А. Валуева.... Т. 1. С. 176).

43 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова. (379). On. 1. Д. 209.

44 Судя по скупым дневниковым записям П.А. Валуева, он был крайне недово­лен совещанием, отмечая его “медленный, трудный и нередко беспорядочный ход, где сам автор был в лихорадке от постоянного напряжения мыслей и нер­вов” (Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 163).

45 Большинство исследователей считают, что эти изменения уменьшили число избирателей в первой курии, повысив долю крупнопоместного дворянства. В.В. Гармиза полагает, что повышение ценза вело к общему сокращению числа гласных (см.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957. С. 190). Однако этот вывод, основанный на анализе абсолютных вели­чин, весьма спорен. Средние наделы составляли 0,75% высших, поэтому абсо­лютное увеличение с 2 тыс. высших до 3 тыс. средних подушных наделов, от которых полагался один гласный в уездное собрание, на самом деле привело бы к тому, что общая площадь представляемой одним гласным земли остава­лась практически прежней, превышая старый ценз примерно на 2-3%.

46 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 209.

47 Гармиза В.В. Указ. соч. С. 190-200; Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 207.

48 Дневник П.А. Валуева... Т. 1. С. 382.

49 Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров: К столетию Комитета министров (1802-1902). Т. 2. Ч. 1. СПб., 1902. С. 324. См. также: Гармиза В.В. Указ. соч. С. 243.

50 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 269. Л. 10-11.

51 Там же. Л. 2.

52 Там же. Л. 3-5.

53 Там же. Л. 4.

54 Там же. Л. 7-10.

55 Там же. Л. 11.

56 Историческая записка о ходе работ по составлению и применению положе­ния о земских учреждениях. Б.м., б.г. С. 3; см. также: Дневник П.А. Валуева... Т. 1.С. 243.

57 См., например: Джанишев Г.А. Указ. соч. С. 291, 301.

58 РГИА. Ф. 1316. On. 1. Д. 148.

59 Историческая записка... С. 26-29.

60 Там же. С. 33-35.

61 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 28.

62 РГИА. Ф. 1316. On. 1. Д. 148, Л. 7-8.

63 Историческая записка... С. 36, 196-197.

64 РГИА. Ф. 1316. On. 1. Д. 148. Л. 4-5.

65 Историческая записка... С. 246-247.

66 ОР РНБ. Ф. Ф.П. Корнилова (379). On. 1. Д. 209.

67 Корф М.А. Отношение главноуправляющего вторым отделением собствен­ной его императорского величества канцелярии // Государственный совет. Бм, б.г. Т. 25. Ч. 2. С. 2.

68 Там же. С. 2.

69 Там же. С. 2-3.

70 См.: Джанишев ГЛ. Указ. соч. С. 6; Гармиза В.В. Указ. соч. С. 212-213, 219.

71 Корф М.А. Указ. соч. С. 4, 6.

72 Там же. С. 6.

73 Там же. С. 10.

74 См.: ГАРФ. Ф. ДП. On. 1. Д. 59. Ч. 2. Л. 114-115; см. также: ГАСО. Ф. 53. On. 1. Д. 73. Л. 86.

75 Корф М.А. Указ. соч. С. 12.

76 Там же. С. 15.

77 Там же. С. 16-17.

78 Валуев П.А. Замечания по редакции некоторых статей проекта Положения о губернских и уездных земских учреждениях // Государственный совет. Т. 25. Ч. 2. С. 14-15.

79 Корф М.А. Указ. соч. С. 19.

80 Там же. С. 20-21.

81 Там же. С. 22.

82 Там же. С. 28-29.

83 Валуев П.А. Замечания... С. 22.

84 См.: Пирумова Н.М. Указ. соч. С. 175-228.

85 Корф М.А. Указ. соч. С. 31-33.

86 Там же. С. 39—40, 45.

87 Там же. С. 45^17.

88 Там же. С. 50.

89 Там же. С. 53-54.

90 Авинов Н.Н. Граф Корф и земская реформа 1864 года. М., 1903. С. 12.

91 Корнилов А.А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. СПб., 1906. С. 43.

92 Цейтлин С.Я. Указ. соч. С. 164.

93 Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России. Почему не реализовалась рефор­маторская альтернатива. М., 1991. С. 240.

<< | >>
Источник: Земское самоуправление в России, 1864-1918 : в 2 кн. / [отв. ред. Н.Г. Королева] ; Ин-т рос. истории РАН. - М. : Наука, 2005. Кн. 1: 1864-1904. -2005. - 428 с.. 2005

Еще по теме Комиссии о гувернских и уездных учреждениях под председательством П.Л. Валуева:

- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -