Изменения в государственном строе России

Планирование правительственных реформ. C начала 1905 г. в ус­ловиях развернувшихся революшюиньк событий в правительствен­ных кругах царили паника и неразбериха Признавалась необходи­мость реформ.

А.Г Булыгина, изданном 18 февраля 1905 г., Николай II объяалял о своем намерении приалечь избранных людей «к участию в предва­рительной разработке и обсуждении законодательньге предстаале- ний» Это было обещание созыва народного представительства, на­деленного законосовещательными правами Состветсгвуюший за­конопроект был подготовлен под руководством А.Г. Булыгина

Планировалось реформирование Государственного совета с пре­вращением его в верхнюю палату с правом законосовещательного голоса. B результате проектировались два законосовещательньи ор­гана, построенньи на разных принципах' Государственная дума включала выборных от населения, Государственный совет — прави­тельственных чиновников. Дума наделялась правом рассмотрения государственного бюджета, предварительной разработки и обсужде­ния законопроектов и др. Составители законопроекта, планируя подобие запалной двухпалатной представительной системы, в то же время допускали, что царь в случае разногласий между палатами станет утверждать мнения Государственного совета

Булыгинский закон бьы запоздалым. Запросы общества остави­ли далеко позади ту меру уступок, на которую была готова пойти власть. За созыв представительного органа с законодательными правами выступили различные общественные течения в российском либерализме Это требование звучало осенью 1904 г на съездах земеких деятелей, в ходе банкетной кампании, приуроченной к со­рокалетию судебной реформы.

Завершением первого этапа правительственного реформаторства стали правовые акты от 6 августа 1905 г.. Манифест об учреждении Государственной думы; ее статут — Учреждение Государственной думы; Положение о вьйорах в Государственную думу Они вводили законосовещательный представительный орган, наделенный правом обсуждать проекты законов и роспись государственных доходов и расходов, задавать вопросы правительству, указывать на незаконные дейсгвия аластсй Император, однако, мог издавать законы н во­преки заключениям Думы и Государственного совета.

Выборы в Думу не были всеобщими, строились на основе сме­шанной избирательной системы, сочетавшей элементы сословного и имущественного цензов. Выборы носили не прямой, а многосте­пенной характер Крестьяне и землеаладельцы участвовали в избра­нии выборщиков, которые затем избирали депутатов. B городлх могли голосовать только домоаладельны и крупные плетельщики квартирного налога. Избирательный закон был основан на ндее, что крестьянство лояльно аласти, а крестьянская Дума будет соот­ветствовать истинному облику русского народа, в который царь продолжал верить. Проект булыгинской думы настолько противоре­чил сложившимся историческим условиям, что он бойкотировался и остался нереализованным.

Содержание второго этапа реформы состояло в разработке Манифеста 17 октября 1905 г. Ero издание стало следствием раз­вития революционньк событий цсенью 1905 г Волна обществен­ного противостояния власти тогда заметно усилилась. Забастовка рабочих крупнейшей московской типографии ИЛ. Сытина, на- чившаяся в конце сентября 1905 г., послужила прологом к всерос­сийской политической стачке. Полицейские сводки о событиях в Москве заканчивались неизменным рефреном: сходка закончилась требованием изменения существующего государственного строя и криками «Долой самодержавие!». Своего пика забастовочная атака на правительство достигла в начале октября 1905 г. Положение в Петербурге и по всей стране бвіло критическое Стояли железные дороги, не работали освешение и телефонная связь, бастовали банки и типографии

Манифест 17 октября 1905 г.: его содержание, оценка и историче­ское значение. Одним из гпавньк адохновителей Манифеста 17 ок­тября 1905 г. яалялся С.Ю. Витте — председатель Комитета мини­стров. Витте не был сторонником вьйорных органов и неоднократ­но заяалял, что «народные представители и самодержавие несо­вместимы». Он мало подходил на роль конституционалиста в силу подчас необоснованных аластных амбиций и авторитарных черт, а также непонимания смысла и назначения представительных орга­нов и начал Однако, будучи no натуре прагматиком, он понимал, что предполагаемые уступки необходимы для спасения монархии и династии

9 октября Витте представил царю записку, содержавшую про­грамму неотложных преобразований.

Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государ­ственного порадка» содержал обещания:

1) даровать населению незыблемые основы гражданской свобо­ды на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов;

2) признать Думу законодательным органом, без одобрения ко­торого ни один закон не мог войти в силу, предоставить народным избранникам право надзора эа «закономерностью действий власти»;

3) привлечь к выборам в Государственную луму те слои населе­ния, которые Были лишены избирательных прав.

Манифест привел к ликовінию в общественной среде. Умерен­ные либералы пришли к заключению, что борьба с властью выиг­рана Между тем возникло сопротивление осущесталению Манифе­ста слева и справа ЦК РСДРП в воззвании «К русскому народу» потребовал надежньк гарантий политических свобод. Подчеркива­лось, что подготовка вооруженного восстания остается первооче­редной задачей пролетариата- Противники государственных преоб­разований «справа», выступавшие за сохранение самодержавного строя, начади устраивать погромы, вооруженные выступления и пожары в разньк районах страны, преследуя и избивая представи­телей демократической общественности, евреев и др.

B историко-правовой литературе не существует единства мне­ний в оценке Манифеста 17 октября, ограничил ли он самодержа­вие или только декларировал эволюцию формы правления от абсо­лютной монархии к конституционной^ Согласно одной точке зре­ния, Манифеет яалялся не конституцией, а декларацией намерений власти, обещанием провести втжные государственные реформы. Провозглашенные в нем принципы следовало еще «отлить» в кон­кретные законодательные формы Как отмечал в журнале «Вестник права» H И. Лазаревский, «Манифест 17 октября 1905 г. не удоале- творил никого и никого не успокоид, он ничего реального не дал, только обещал им возлагается на все органы государства обязан­ность действовать в новом духе, готовить и проводить реформы» Другая группа российских правоведов видела в Манифесте 17 ок­тября 1905 г. правовой акт, устанавливавший конституцию, благ.ря которому «родилась русская свобода, создан русский гражданин» (П Б. Струве и др)

Оба Отмеченных направления сходились в тОм, чго видели в Манифесте 17 октября 1905 г правовой акт конституционного ха­рактера.. B нем был сформудирован основной принцип конститу­ционного государства ни один закон не может бьіть издан иначе, как с согласия народного представительства. Провозглашалось так­же частичное осуществление принципа разделения властей (разгра­ничивались власти законодательная и исполнительная).

B Манифесте 17 Октября — этом акте конституционного значе­ния — имелись и определенные пробелы. Как справедливо отмечает современный исследователь ИА. Кравец, среди перечисленньк свобод отсутствовало признание права частной собственности и ее неприкосновенности, являвшееся основным принципом всякой буржуазной конституции He содержал Манифест и одно из важ­нейших демократических прав — равенство граждан перед законом, провозглашенное еще в «Декларации прав человека и гражданина» 1789 г. Другой оригинальной чертой Манифеста был его октроиро­ванный Дарованный) характер. Это был акт, исходивший исключи­тельно от монарха, хотя его возникновение и было связано с забас­товочной ситуацией середины октября 1905 г.

При всем различии оценок юридической природы Манифеста 17 октійря в современной историко-правовой литературе общепри- энанным стал тезис, что он внес изменения в форму правления и в политический режим государства. Манифест 17 октября стал пер­вой в России декларацией прав внесословного характера* основные политические свободы провозглашались вне зависимости от соци- вльного положения подданньк Однако поскольку сго содержание не бьшо подкреплено конкретными правовыми нормами, он не может считаться юридической конституцией. Положения Манифе­ста носили декларативный характер и должны были в дальнейшем гарантироваться в законодательных актах.

Реформирование государственных органов. Признаком реформи­рования государственного строя стало введение Указом от 19 октяб­ря 1905г. «О мерах к укреплению единства в деятельности мини­стерств» объединенного правительства — Совета министров Указ завершил npouecc объединения министерств, ввел пост председате­ля Совета министров, который занал C Ю Витте Однако заклю­ченная в нем новая государственно-правовая форма, установившая исключительное право царя на назначение министров и председа­теля, а также ответственность правительства перед царем, а не пе­ред законодательной Думой, созыв которой предстоял, оставляла исполнительную власть под контролем самодержца. Об ответствен­ности правительства перед Думой и его формировании из победив­ших на выборах партий, являвшихся важнейшими принципами парламентаризма, не было и речи: это считалось признаком страш­ного западного конституционного строя. Следствием этого стало отсутствие взаимопонимания и согласованности действий двух вет­вей власти, оборачивавшееся острыми конфликтами между ними (роспуск первых двух Дум императором, отказ общественных деяте­лей войти в правительство и др.).

Другим важнейшим напраалением государственных реформ был пересмотр Положения о выборах в думу от 6 августа 1905 i. 11 декабря 1905 г. имгератором был подписан Указ «Об изменении Положения о выборах e Государственную думу».

Вместе с тем новый избирательный закон, готовившийся в Дни, предшествовавшие Декабрьскому вооруженному восстанию в Мо­скве в 1905 г., предусматривал расширение избирательного права. Была введена особая курия для рабочих, которые по проекту Булы­гина были лишены избирательньи прав, расширен круг избирате­лей по городской курии Законопроект добавлял к числу избирате­лей средние н низшие разряды мелких землевладельцев Выборы проводились по четьфем куриям: первая — уездных землевладель­цев, вторая — городских избирателей; третья — волостных предста­вителей; четвертая — рабочих.

Устанавливалось два вида избирательных округов — губернские и городские. Выборы членов Государственной думы осущесталн- лись на губернских (городских) избирательньи собраниях, которые состояли из выборщиков, избираемых по куриям. Например, при­менительно к первой курни выборы происходили едедующим обра­зом* лица, обладающие соответствующим имущественньия цензом (от 125 до 800 десятин земли), собирались на уездный съезд земле- щіалельиев, на нем избирали выборщиков на губернское избира­тельное собрание, из состава которых избирались члены Думы.

20 февраля 1906 г. было издано *Учреждение Государственной думы», котОрое определяло пятилетний срок ее полномочий Одна­ко царь мог распустить Думу досрочно и назначить новые выборы. Он же определял и длительность сессий думы (обьвіно Дума заседа­ла семь-восемь месяцев в году). Первые вьйоры в Думу состоялись весной 1906 г.

B связи с созданием законодательной Государственной думы был преобраэодан Государственный совет Ero правовое положение определялось «Учреждением Государственного совета», изданным 20 февраля 1906 г.

Из законосовещательного органа, все члены которого назнача­лись царем. Государственный совет становится верхней законода- тедьной пвлатой, получившей право утверждать или отклонять зако­ны, принятые Думой Изменен бьш и состав Государственного сове­та. Численность его членов увеличивалась втрое (до 190 человек). Он формировался наполовину из членов, назначаемых царем (включая председателя Совета), а наполовину — иэ выборньк членов.

Bonpoc о составе Совета решался, исходя из указания царя ре­формировать Государственный совет «на началах видного участия в нем вьйорного элемента» При подготовке реформы Государственно­го совета было признано, что от последнего можно будет ожидать пользы дишь в том случае, если члены по вьйюру будут прелстаалять «наиболее устойчивые по взглядам и направлению свои населения». Это соображение обусловило установление повышенного (по срав­нению с Думой) возрастного (40 лет) и образовательного (не ниже среднего) цензов, предостаьпение квоты на выборах представителям духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, академической и вузовской науки, торгово-промышленных кругов. Посторонние дица на заседания Государственного совета не допус­кались Представители печати допускались на незакрытые заседания, с разрешения председателя Государственного совета

Полномотоя Государственного совета и Думы были в принципе схожими. Оба органа созывались и распускались императором, он же определял время работы и ошька (каникул) Думе и Государствен­ному совету принадлежало право законодательной инициативы, если дело не касалось издания Основных государственньк законов. Обе пвлаты имели право запроса министрам о незакономерных действиях влминистрации. Право запроса служило средством контроля дейст­вий исполнительной власти B компетенцию этих органов входили вопросы законодательства (требующие издания, изменения или от­мены законов) и финансов (ѵтвержления бюджета, штатов и смет государственных ведомств, разрешения государственных займов, по­стройки жедезных дорог и крупньіх предприятий казной)

Состав Государственной думы разньк созывов меиялся, но в це­лом он яалялся более демократическим, чем состав Государственного совета, который имел аристократический характер и должен был слу­жить надежным буфером между Думой и верховной властью, солид­ным корректором излишне горячных действий Думы. Двухпалатная система озна'шла, что любая реформа мота быть осуществлена толь­ко в условиях обоюдного соглдсия законодательных палат.

Процесс реформирования государственного строя получил за­вершение в новой редакции «Основных законов Российской империи» от 23 апреля 1906 г

По сравнению с редакцией 1832 г. содержание Основных законов 23 апреля 1906 r- было допОлнено тремя новыми разделами, опреде­лявшими прерогативы монарха, регламентировавшими права, свобо­ды и обязанности российских подданных, закреплявшими правовое положение органов народного представительства. «Основные зако­ны» подтвердили незыблемость самодержавия, заменив слово «неог­раниченная» при определении прерогатив императорской власти на «верховная». Вопрос о царском титуле был поднят самим Никола­ем II, заявившим, что его «мучает чувегео», имеет ли он перед свои­ми предками право отказаться от самодержавия Царь желал объя­вить свою власть неограниченной, однако никто нз участников об­суждения на это не согдасился «Следует только слово исключить, а власть сохранить», — советовали императору министры.

Император сохранил всю полноту власти по упраалению стра­ной через ответственное только перед ним правительство. Он руко­водил внешней политикой, армией, флотом, имел право издавать законы в виде чрезвычайных указов в перерьгаах между сессиями Думы в чрезвычайных обстоятельствах, «в видах предотвращения грозящей государственному порядку опасности» (ст 87 Основньк законов). Эта мера послужила источником для формирования «чрезвычайно-указного» права. Однако действие чрезвычайного указа прекращалось, если соответствующий законопроект не вно­сился в Государственную Думу в течение первых двух месяцев по­сле возобноаления ее занятий.

Произошло некоторое ограничение власти царя в законодатель­ной сфере Законодательную аласть император делил с Государст­венным советом и Думой, окончательно утверждая законопроекты, принятые этими органами. Между тем император сохранил полноту исполнительной власти, которая осущесталялась им через Совет министров, министерства и губернаторский корпус. Судебная власть осушествлялась от имени императора, хотя была достаточно самостоятельной.

Историческая оцеика результатов реформ. Правовая природа го­сударственного строя, установленного в Российской империи в го­ды первой русской революции, вызывала и вызывает повышенный интерес в российской и зарубежной историко-правовой литературе По мнению большинства дореволюционных правоведов и совре­менных западных русистов, «Основные законы» 23 апреля 1906r являлись конституцией, выдерживавшей сравнение с конституция­ми ряда стран, например Японии, а Государственная дума и ре­формированный Государственный совет представляли собой двух­палатный парламент Самодержавный строй с принятием Манифе­ста 17 октября 1905 г и «Основньк законов» прекратил свое суще­ствование. Россия в последнее десятилетие существования империи была конституционной монархией

Ряд отечественных историков и правоведов советского периола (Н.П. Ерошкин, Н.И. Васильева, Г.Б. Гвльперин, А.И. Королев и др ) отстаивали в своих работах тезис о незыблемости самодержав­ного строя в Российской империи вплоть до ее крушения. Они ви­дели в «Основных законах» «монархическую конституцию», в Госу­дарственной думе — псевлогтарламеиг, государственное устройство характеризовали как абсолютизм, прикрытый лжеконституционны- ми формами Как утверждает современный правовед академик

B. C. Нерсесянц, «Россия оставалась самодержавной монархией, правда, ограниченной представительным органом с законосовеща­тельными и бюджетными полномочиями».

Некоторые авторы отмечали сосуществование самодержавия и конституционных форм, писали об «Основных законах» 1906 т как о конституции, хотя и консервативной: «конститупня в пределах самодержавия», «конституционное самодержавие» (А M Давидо­вич), «самодержавно-конституционная монархия» (B.M Шевьцэин). «мнимый конституционализм», изменение структуры власти и фор­мы правления без изменения ее существа (A.H. Медушевский). Противоречивость вьшіеприведенньт понятий отражает противоре­чивую реальность тОго времени, которую порождало вынужденное сочетание Государственной думы с переставшим быть неограни­ченным, но сохранившим большую часть своих прерогатив само­державием.

Наиболее распространенной является точка зрения, что в ре­зультате государственных реформ начала XX в. в России установи­лась дуалистическая монархия — одна из разновидностей конститу­ционной монархии, переходная форма прааления от абсолютной к парламентской монархии. B дуалистической монархии за короной сохранялась вся исполнительная и значительная доля законода­тельной власти, полномочия парламента были ограничены вопро­сами законодательства и вотирования бюджета (его одобрения нли отклонения). Народное представительство и монарх с подчиненным ему правительством составляли два «центра власти», находящихся в псшвижном и неустойчивом равновесии

Вместе с тем конституционные принципы слабо воздействовали на практику государственного управления. Центральная исполни­тельная власть и местная алминистрания нередко действовали вне контекста новой правовой реальности Либеральный общественный деятель П.Б. Струве писвл: «Юридически, или в праве, русская конституция, несомненно, существует, потому что она вписана в Манифест 17 октября и в Основные законы. Ho... в правосозна­нии . аластвуюших, правяшнх сил в России конституции еше не существует Таков сложный рисунок нашей политической дейст­вительности* конституиия существует в праве (законе) и отсутствует в правосознании правящих; конституция отсутствует в жизни, в том политическом воздуче, которым дышит отдельный обыватель внут­ри Страны, и она, несомненно, присутствует в том политическом воздухе, которым, как член международной семьи, дышит все госу­дарство».

Дистанция, существовавшая между закрепленньпни в законода­тельных актах правовыми нормами и их практической реализацией, порождала серьезные диспропорции в российской политической действител ЬНОСТИ

Учреждение Государственной дамы. Вьворы в Думу проходили весной 1906 г. Первые сведения о результатах вьйоров, поступив­шие в апреле 1906 г., вызвали удоалетворение министров Предсе­датель Совета министров Витте сказал тогда; «Слава богу. Дума бу­дет мужицкая» B Думу попвл 231 крестьянский депутат — пифра, фантастическая для любого парламента мира, даже если учесть, что отражала она не род занятий, а сословную принадлежность. Однако данные о партийной принадлежности депутатов поубавили опти­мизма у правительства Витте* подавляющее большинство избран- Hbtt именовало себя кадетами Надежды на законопослушную Думу рушились.

/ Государственная дума просуществовала с 27 апреля по 8 июля 1906 г B ее составе преобладали представители партии кадетов (179 человек) и трудовиков (100 человек) — мелкобуржуазной партии, близкой к эсерам, выражавшей чаяния крестьян и народнически настроенных интеллигентов. Председателем был избран кадет, про­фессор римского права Московского университета CA. Муромцев. Ero взгляды характеризовались уважением к праву и к свободе лич­ности. Оба товарища председателя (князья ПЛ. Долгоруков и НА. Гредескуп), а также секретарь Думы князь Д.И. Шаховской также были кадетами

Открытие Думы, происходившее 27 апреля, стало крупным об­щественным собьггием. Депутаты Думы и Государственного совета были приняты императором в Георгиевском зале Зимнего дворца. Император выступил с приветственной речью, пожелал народным нзбранникам «отдать все свон силы на самоотверженное служение отечеству. памятуя, чго вля духовного величия и бдагодснствия государства необходима не одна свобода, — необходим порядок на основе грава». Местом заседаний Думы был избран старый Таври­ческий дворец По европейскому обычаю место в зале заседаний

Таврического дворОД занимали тю партийной принадлежности. Ha самом правом фланге оказались октябристы, что отражало радика­лизм Думы. Провиниивльные кадеты из революционного позерства стремились сесть как можно левее, опоздавшие с большим неудо­вольствием размещались на центральных и правых скамьях.

Государственную луму велретил новый состав правительства, возглавляемого HJl Горемьосикым — бюрократом «старой школы», приверженным удьтрамонархизму, враждебным самой идее пред­ставительных учреждений Министром внутренних дел стал ПА Столыпин

Требования I Думы содержали основные положения кадетскои программы: создания ответственного перед Думой правительства, упразднения Государственного совета, расширения законодатель­ных прав Думы, отмены чрезвьшайных законов, полной амнистии политическим заключенным Дума заявила о своем намерении вве­сти всеобщее избирательные право, принять законы о политических свободах, гражданском равенстве, отмене смертной казни, всеоб­щем бесплатном обучении, преобразовании местного упраадения и самоуправления.

B центре внимания Думы оказался агрврньіи вопрос. Квлетами был внесен проект принудительного отчуждения помещичьей зем­ли за вознаграждение Трудовики требовали безвозмездного отчу­ждения всех частиоалалельческих земель, превышающих трудовую норму, ликвидации помещичьего эемлеалаления Они выдвигали программу постепенного перехода к национализации земли с пе­редачей ее в пользование крестьян по уравнительному принципу. B ответ на аграрное законотворчество Думы правительство заяви­ло, что отчуждение помещичьих земедь разорит государство и об­речет крестьянство на нишету.

Сотрудничество с Думой правительство сочло бесперспектив­ным He вступая в борьбу с Думой, оно всячески бойкотировало ее действия Министры в Думе не появлались, посылали своих помощников B ответ на это Дума вынесла правительству вотум недоверия и потребовала выхода его в отставку Отношения между парламентом и правительством накалялись. 8 июля царским ука­зом 1 Государственная дума была распущена под предлогом, что депутаты «уклонились в не принадлежавшую им область». «Бурные эаселания, красивьге речи и никакого следа в русском законода­тельстве», — таков был итог работы I Думы.

9 июля 1906 г. 178 бывших членов Думы, в большинстве своем кадеты и трудовики, собрались в Выборге (Финляидия) и подписа­ли обращение к народу с призывом к пассивному сопротивлению (неплатежу налогов, отказу идти на военную службу и др ). Подпи­санты воззвания были привлечены к суду Многие потеряли работу, были лишены избирательных прав, права заниматься профессио­нальной деятельностью. Выборгский процесс стал первым полити­ческим делом по обвинению народньк избранников в противоза­конных действиях

II Государственная дума начвла свою работу 20 февраля 1907 г и просуществовала по 2 июня 1907 г. Она оказалась более ради­кальной по составу, чем ее предшественница. Левые партии в ней имели 222 мандата (44%), причем соииал-демократы, отказавшись от тактики бойкота, получили 65 мест, трудовики — 101, кадеты — 98 (они и главенствовали) Председателем Думы был избран кадет ФА. Головин — председатель Московской губернской земской управы.

Премьер-министр ПА Столыпин внес на рассмотрение Думы большое число законопроектов по самым разным вопросам, кото­рые поалержала только крайне правая часть Думы Членами Думы были внесены 42 законопроекта, об отмене смертной казни, об от­мене положения о военно-полевьи судах, о неприкосновенности личности, о собраниях и союзах, о преобразовании денежной сис­темы и др. B центр деятельности Думы снова вьшіел аграрный во­прос Дума выступила с предложением принудительного отчужде­ния земли в пользу крестьян. Левые фракпии внесли несколько за­конопроектов, которые предусматривали отчуждение помещичьих земель, социализацию и национализацию земли. Правительство поспешило выступить со своим аграрным законопроектом, суть ко­торого сводилась к продаже крестьянам помещичьей и удельной земли через Крестьянский банк и переселению крестьян на новые земли в Сибирь и Туркестан. Попытки Думы самостоятельно ре­шить аграрный вопрос стали последней каплей, переполнившей чашу терпения правительства

Правительство стало готовить роспуск Думы. Поводом послу­жило обвинение депутатов социвл-демократов в совершении госу­дарственного преступления — проведении революционной работы B войсках столичного гарнизона. Была использована полицейская провокация, через секретного агента полиции думцам бьш передан «наказ» воинских частей столичного гарнизона фракции социал- демократов Застигнув социвл-демократов на чтении наказа и обви­нив их в организации военного заговора, аласти потребовали ли­шить их депутатской неприкосновенности Ответа на свой ультима­тум они ждать не стали, и 3 июня 1907 г. Il Государственная дума была распушена.

Статья 87 «Основных законов» поддерживала в Николае 11 веру в свои неограниченные прерогативы и в возможность превращения законодательного представительства в совещательное 3 июня 1907 г. царь издал Манифест «О роспуске Государственной думы и об изменении порядка вьгігаров в Государственную дуну» Мани­фест означал государственный переворот, который и положил нача­ло третьеиюньской политической системе. Согласно «Основным законам» изменение порядка выборов не могло произойти Без санкции законолагельных пвлат Император единолично, без согла­сования с Думой, принял решение об издании нового избиратель­ного закона, чем грубо нарушал зчкон.

Одновременно с роспуском 11 Думы бьш опубликован новый из­бирательный зчкон, характеризуемый самим царем как «бесстыжий». Он был составлен таким образом, что при любом настроении изби­рателей исход выборов бьиі предрешен в пользу правительственных сил Был ужесточен избирательньй ценз, сокращено представитель­ство крестьян в 2 раза, существенно ограничены избирательные пра­ва рабочих, даны преимущества землевладельцам, выбиравшим более 50% выборщиков Городская курия была разделена на две, и в одну из ннх входили щіаледьны недвижимости, избиравшие более полови­ны всех городских выборщиков («цензовые элементы»). Теперь менее 1% населения избирало треть выборщиков. Голос одного помещика приравнивался к голосам четьцрем представителей крупной буржуа­зии. 68 мелких городских собственников, 260 крестьян и 543 рабо­чих. Новый избирательный закон существенно урезал представитель­ство окраин — Польши, Кавказа, Средней Азии Европейская Россия нзбирала 403 депутата, язиатская — 15 Как и прежде не имели права голоса военнослужащие, женщины н многие категории лиц наемного труда. По подсчетам Министерства внутренних дед, количество из- биратечей в России с учетом многоступенчатой системы вьйоров составляло чуть более 3% населения страны

После 3 июня 1907 г страна вошла в особую полосу развития, подучившую название третьешшьской политической системы. Она отличвлась и Or пореформенной эпохи и от революционной поры 1905—1906 гг Открытые выступления врагов монархии были поддв- лены B соотношении сил наметился явный крен вправо B обшест- ве господствовала усталость от хаоса революционных лет.

Вмссте с тем третьеиюньская монархия заметно отличалась от самодержавия в том виде, в каком оно существовало до 1905 г. Представительные учреждения встраивались в существующую власть, становились центром притяжения общественных сил. B су- шествовании народного представительства были заинтересованы все политически активные силы. Даже правые вскоре осознали, что наличие законодательных палат предоставляет им дополнительные возможности давления на бюрократию Население было ограничено в избирательных правах, но не лишено их. Допускалась деятель­ность политических партий, существование оппозиционной печати.

Избирательный закон 3 июня 1907 г. обеспечил преобладание в Думе правооктябристского и октябристско-кадетского большинства, B результате правительство получило Ш Гоцдарственщго думу (1 ноября 1907 г. — 9 июня 1912 г.), лояльную, поддержавшую курс правительства Столыпина и ограбставщую полньш срок. Левое крыло Думы бьшо предельно ослаблено (теперь левыми считались 54 кадета, занимавшие центристские позиции в предшествующих Думах, 14 трудовиков, 19 социвл-демократов). Существовал силь- ньо"і октябристский центр из 154 октябристов. B Думе сменилось три председателя* H.A. Хомяков, А.И Гучков, M.B Ролзянко (все принадлежали к фракции октябристов) Октябристы были прави­тельственной партией, поддерживали Столыпина.

B ходе работы 111 Думы сложилась практика взаимодействия правительства и нижней палаты при рассмотрении законопроектов. За пятилетие своего сушествования Дума обсудила и приняла 2197 законодательных актов B их числе были аграрные законы П.А. Столыпина, законы о введении социального страхования ддя рабочих. B обшей массе принятьш законопроектов число отклонен­ных или задержанных бьшо невелико Отклоненными оказались важные пункты столыпинской правительственной программы* осу­ществление всеобщего начального образования, введение условного осуждения и сосопательного начала в процессе предания суду До­пущение защиты на сталии следствия).

Важной составной частью деятельности Думы являлся надзор за действиями исполнительной власти, осуществлявшийся посредст­вом думских запросов. Рассмотрение некоторьт запросов в Думе имело широкий резонанс в обществе. Большую огласку получил депутатские запросы по делу агента Департамента полиции E Ф. Азефа, по поводу непринятия правительством мер по оказа­нию продовольственной помощи населению пострадавших от не­урожая губерний и др.

Государственньй совет играл роль консервативного противовеса Думе, нередко вступал в конфликт с правительством и даже с вер­ховной властью. B сложившейся системе «сдержек и противовесов» ему отводилась роль «чистилища» законопроектов, с одной стороны, от либеральньк «уалечений», с другой, — от «перегибов» вправо.

Каратегьные меры Надолю П.А. Столыпина выпало подавление остаточных очагов революции Оправдывая свою политику, ми­нистр заявлял: «Где с бомбами врываются в поезда, под флагом со­циальной революции грабят мирных жителей, там правительство обязано поддерживать порядок...».

После взрыва, произведенного эсерами на даче премьера на Ап­текарском острове, правительство приняло 19 августа 1906 г. Поло­жение «Об учреждении военномючевых судов-. Оно предоставило ге­нерал-губернаторам и губернаторам в местностях, объяаленных на особом положении, придавать обвиняемых военно-полевому суду с применением наказания по закоиам военного времени. Целый ряд дел был изъят из ведения обычных судов и передавался на рассмот­рение военно-полевых, состоявших не из юристов, а из строевьк офицеров, не стесненных никакими рамками, выносивших суровые приговоры. Рассмотрение дела влилось не более двух суток Про­цесс проходил при закрытых дверж. Приговор был окончательным и приводился в исполнение в течение суток.

Правительство не осмелилось вынести этот жесткий закон на утверждение II Государственной думы, в сиду чего «Положение» действовало до 19 апреля 1907 г. По неполным данным, за во­семь месяцев действия «Положения» военно-полевыми судами было приговорено к смертной казни 1102 человек, к другим на­казаниям — 145 человек.

Значительная часть территории России находилась на положе­нии чрезЕьпайной иди усиленной охраны. Строжайший надзор был установлен за прессой и профсоюзами. Органы печати и профес­сиональные организации рабочих приостанаадивались и закрыва­лись администрацией. Было закрыто около 500 профсоюзов, число членов союзов сократилось ло 13 тыс

Усилилась роль карательных органов, особенно Департамента полиции. Основной функцией Департамента полиции было преду­преждение и пресечение преступлений и охрана общественной безопасности и порядка По мере организационного оформления политических партий и профессиональных союзов, развития рабо­чего движении все более важное место в работе политической no- липии стали занимать вопросы общественного движения Функпии наблюдения за ним возлагались на ряд сгруктурньк подразделений Департамента полипии Ключевую роль здесь играл образованный в 1898 г. Особый огдел, руководивший делом политического сыска в Российской империи и являвшийся центральным подразделением Департамента, его своего рода «мозгом» и «сердцем». Начиная с l905 г. в Особом отделе формируется большое число дел, посвя- щенньк профессиональному движению и отдельным профессио­нальным союзам рабочих и служаших, политическим партиям

Происходит новое расширение сети аппаратов политической по­лиции По преаложению министра внутренних лел в 1902 г во всех крупных городах России были созданы розыскные пункты, выпол­нявшие функции охранных отделений. Они строились на основе строкой централизации и подчинялись непосредственно Департа­менту полиции B 1903 г розыскные пункты были переименованы в охранные отделения.

Охранные отделения, в особенности Московское и Петербург­ское, яалялись непосредственной опорой самодержавия. После ре­волюции 1905—1907 гг. при Петербургском охранном отделении бьиі учрежден центральный филерский отряд, который охранял ца­ря и членов царской фамилии

При Московском и Петербургском охранньк отделениях бььли созданы регистрашгонн ые бюро, которые следили за приезжавшими в столииы. вызывавшими подозрение B декабре 1906 г для объе­динения деятельности всех охранных отделений и жандармских управлений центральных губерний России образуется Московское (центральное) районное отделение. Оно находилось в непосредст­венном подчинении Департамента полиции

B сельской местности наряду с имевшимся аппвратом исправ­ников, становых приставов, урядников и сельской стражи в апреле 1905 г. на основе Закона «Об имущественной ответственности сель­ских обществ и селений, крестьяне которьи приняли участие в аг­рарных беспорядках» были созданы временные уездные комиссии. Они состояли из уездного предводителя дворянства, председателя уездной земской управы, уездного исправника, одного земского начальника, податного инспектора, чиновника от Министерства внутренних лел Комиссия расследовала дела об участии крестьян в аграрных беспорядках и привлекала их к ответственности Следует отметить, что руководство Министерства внутренних дел в лице министра B.K. Плеве недооценивало охранные отделения. Плеве сместил ЗубагОва, его заместителя Медникова, некоторьи других опытных полицейских руководителей B результате в 1903—1904 гг.. по мнению начальника Особого отдела Департамента полиции JI.A. Ратаева, Россия за некоторыми исключениями «в розыскном деле предстааляла собой крупнейший нуль». Политическая полиция «походила на армию, которая перевооружается и занимается обуче­нием новобранцев под огнем неприятеля»

Революция 1905—1907 гг. заставила Министерство внутренних дел изменить отношение к политическому сыску. Принимается ряд организационньоі и правовых мер.

Создание охранных органов. B 1907 г. в целях приближения управления к низовым органам создаются восемь охранных окру­гов. B каждом из них учреждалось районное охранное отделение (Москва, Самара, Киев, Харьков н др.). B специально изданном «Положении о районных охранных отделениях» устанавливался принцип специализации сотрудников по отдельным революцион­ным организациям.

Усилилось внимание к профессиональной подготовке сотрудни­ков политіиеского сыска. Были открыты курсы в Царском Селе, проводились занятия непосредственно в самих охранных отделени­ях. Для обмена опытом р;йоты Департамент полиции стал созьшать съезды на'шльников охранных отделении. Первый съезд состоялся в 1908 г-

Правовые основы деятельности охранных отделений бьели опре­делены Положением об OxpaHHbDi отделениях. Согласно Положению, на охранные отделение возлагалось «негласное расследование по де­дам о государственных преступлениях» Работа охранных отаелений строилась путем устаноаления наблюдения за членами обшественно- политических организаций — наружного и внутреннего.

Наружное наблюдение осуществлялось отделом наружного на­блюдения охранного отделения Отдел состоял из заведующего и агентов наружного наблюдения (филерОв) Отделу бьши также подведомственны низшие чины охранного отделения, участковые полицейские надзиратели, вокзальные полицейские надзиратели. И те и другие олицетворяли как бы внешнюю полицейскую власть, наводили справки о лицах, интересующих полицию, при­сутствовали при отходе и приходе поездов, в случае необходимо­сти могли задержать того, кто их интересовал Главное место в отделе принадлежало филерам, агентам наружного наблюдения.

Служба наружного наблюдения в значительных масштабах бьтпа развернута в конце XIX в. Руководство Департамента полиции, убе­дившись в том. что революционные организации в России получи­ли распространение, пришло к выводу о необходимости широкой организации наружного наблюдения.

Филеры имелись при каждом охранном отделении, но наиболее успешно действовали филсры Московского охранного отделения (именно их опыт убедил Департамент полннни в необходимости расширения наружного наблюдения).

Задачи, формы и методы деятельности филеров были четко и весьма подробно определены в специальной инструкции

Высокие требования предъяалихись к кадрам филеров. Они ка­сались различных сторон личности филера, его человеческих ка­честв, деловых способностей, политических убеждений. B Инструк­ции по организации наружного (филерского) наблюдения (1908 год) указывалось, чго «фидер должен быгь политически, нравственно благонвдежным, твердым в своих убеждениях... Вновь поступающе­му филеру должно быть разъяснено... несостоятельность учений рсволюпионных партий, серьезность принятых филсром на себя обязанностей и необходимость безусловно правдивого отношения к службе вообще, а к даваемым сведениям в особенности». Лица, принимавшиеся в охранное отделение в качестве филеров, как пра­вило, проходили испытательный срок для овладения навыками профессии.

Устанавливая наблюдение за объектом, филеры давали ему кличку (например, «Скорый» — А.Ф Керенский, «Темный» — Г. Рас­путин) и ежедневно докладывали о результатах наблюдения. Филе­ры устанавливали связи объекта наблюдения, стремились завязать знакомство с липами, салзанными с поднадзорным, проникнуть во внутреннюю жизнь поднадзорного.

Нвдо сказать, что в иелом филеры серьезного эффекта не дава­ли. Революционная среда их быстро раскусила. Они получили про- звише «гороховое пальто» He случайно в Инструкпии начальникам охранныхотдедений говорилось: «Наружное наблюдение представ­ляется большею частью вспомогательным, а потому при отсутст­вии освещения со стороны внутренней агентуры, оно дишь в ис­ключительных случаях может дать самостоятельный материал для выяснения сообщества Поэтому наибольшую выгоду из наружно­го наблюдения можно получить только при строгом сообраэова- нии его с указаниями внутренней агентуры»

Таким образом, наиболее важное значение для охранньк отде­лений имела внутренняя агентура. Основной задачей негласных (внутренних) агентов явлихось проникновение в революционную среду, прежде асего в партийные ряды. Департамент полиции рас­сматривал «приобретение и сбережение внутренней и секретной агентуры как единственного вполне надежного средства, обеспечи- ваюшего осведомленность*. B директивах Департамента полииии указывалось, что «секретного сотрудника, находящегося в револю­ционной среде, никто и ничто заменить не может*. Эта идея по­стоянно и настойчиво проводилась в жизнь руководством полицей­ского ведомства.

Борьба с ирестуиностью. B годы рсволюпии 1905—1907 гг был отменен ряд Ограничений, предусмотренных Положением O BH- дах на жительствО 1894 г. Это коснулось сельских жителей, лиц других податных сословий, которым бьшо предостаалено право свободного избрания места постоянного жительства на одинаковых основаниях с другими сословиями.

B целом Положение о видах на жительство действовало до ок­тября 1917 г

B начвле XX в темпы роста преступности в России продолжа­ли неуклонно повышаться Об этом наглялно свидетельствуют ста­тистические данные. Если с 1885 по 1898 г число осужденнви ок­ружными судами выросло на 12%, то с 1899 по 1908 г — на 66%. B первые девять лег XX в. ежегодиый прирост преступности в стране состаалях 7%. B 1913 г. было зарегистрировано 3,5 млн преступлений гри населении страны в 159 млн человек. Положе­ние усугублялось слабой постановкой в полиции розыскного дела. По данным Министерства юстиции, ежегодно 31% всех следствий по уголовным делам прекрашался из-за низкого уровня розыскной работы, проводившейся полицией. Такое положение в значитель­ной мере было следствием отсутствия общегосударственной сис­темы уголовнотоыскных аппаратов. Опыт функционирования таких аппаратов в некоторых крупных городах говорил в пользу их ло- асеместного распространения.

Как свидетельствовали официальные источники, «там, где бьши сыскные части, количество неразысканных преступников, было меньше, чем там, где борьбу вела только наружная полиция».

Положение приобрело большую остроту. Вопрос об усилении борьбы с общеуголовной преступностью был поставлен в Госудвр- ственной думе При его обсуждении отмечалось, что «состояние сыска в империи представляет собою, несомненно, прямую опас­ность во время столь быстрого роста преступности» Депутаты при- зиали организацию сыскных отделений в масштабе асей страны своевременной и необходимой. Ответом на такую постановку во­проса бььпо издание царем 6 июля 1908 г. Закона «Об организации сыскной части» По закону в составе полицейских управлений гу­бернских и других крупных городов создавались «сыскные отделе­ния четырех разрядов для производства розыска по делам общеуго­ловного характера». Всего было образовано 89 сыскных отделений. Предусмотренная Законом система была принята правительством в результате изучения сьіскной работы в некоторых европейских го­сударствах.

B марте 1908 г. в составе Департамента полиции бьшо создано 8-е делопроизводство Оно осуществлихо главньпц образом коорди- нацнонные функции: составление документов пО организации дея­тельности cbicKHbDi отделений, создание центрального регистраци­онного Бюро, связь с запвдно-еврОпейскими полициями, а также с фирмами, изготааливающими аппаратуру для сыскньк отделений в России. Одновременно предполагалось, что члены 8-го делопроиз­водства станут инструкторами в школе для подготовки сотрудников сыска, смогут выезжать на места для обучения их технике розыска.

B процессе практической органнзании сыскных отделений воз­никли серьезные проблемы, поскольку Закон от 6 июля 1908 г чет­ко не определял место сьіскиых подразделений в общей структуре полицейских управлений городов.

Сыскные отделения были подчинены полицмейстерам, возглав­лявшим органы полиции в городах, и рассматривались в качестве аспомогательного органа общей полиции. Поэтому сыскная поли­ция действовала на основании тех же юридических норм, что об­щая полиция.

Закон от 6 июля 1908 г лишь в самых общих чертах определял залачи сыскных отделений, их организанионное устройство По­этому в его развитие 9 августа 1910 г Министерством внутренних дел, которое возглавлял ПА.Столыпин, была издана Инструк­ция чинам сыскных отделений

По сравнению с Законом в Инструкции более определенно формулировались задачи сыскньи отделений — «негласное рассле­дование и производство дознаний в вилах предупреждения и пре­следования преступных деяний общеуголовного характера» Одно­временно с этим инструкция устанавливала структуру сыскных от­делений и принципы организации их работы

Каждое сыскное отделение состояло из четырех структурньос подразделений — столов:

1) личного задержания;

2) розысков;

3) наблюдения;

4) справочного регистрационного бюро

Последнее состааляло «гдавную часть внутренней организации сыскного отделения». Оно занималось регистрацией преступников, систематизацией всех сведений о них, установлением личности преступников, въщачей справок о судимости и розыске скрываю- шихся лиц

B основу работьі сотрудников сыскных отделений бьсп положен принцип специализации (линейный принцип), что, несомненно, следует расценить как положительный факт. «Наиболее правильная и вполне соответствующая организация борьбы с преступностью, — говорилось в § 56 Инструкции, — заключается в специализации как общих мер рОзыска, так и розыскной деятельности членов сыскньш Отделений по гдавным родам преступлений».

Устанавливалось три категории специализации по вклам про­фессиональной преступности

1) убийства, разбои, грабежи и поджогн;

2) кражи и профессиональные воровские организации (коно­крады, взломщики, карманные, магазинные, железнодорожные, хипесные и т.п. шайки);

3) мошенничества, подлоги, обманы, фальшивомонетничество, подделка документов, шулера, аферисты разного рода, контрабанда, пролажа женщин в дома терпимости и за границу.

B соответствии с этим личный состав сыскного отделения (где это бьшо возможно по количеству чиновников) распределялся на три группы, каждая из которых образовывала особый отряд и ис­полняла поручения начальника по одной какой-либо категории преступлений Там, где позволяли штатьі, кдждый из трех отрядов делился на отделения, которые занимались еще более узкой катего­рией преступников

B некоторых отделениях создавался четвертый — «летучий» — отряд, предназначавшийся для постоянных дежурств в театрах, на вокзалах, ДДя обходов, облав на бродяг и для несения дневной и ночной патрульной службы на улицах, рынках и тл.

Основным методом работы сыскных отделений была работа с использованием наружного наблюдения и негласных сотрудников. Параграф 2 Инструкции от 9 августа 1910 г. гласил: «.. Чины сыск­ных отделений имеют систематический надзор за преступными и порочными элементами путем негласной агентуры и наружного на­блюдения».

Наружное наблюдение осущестадяла штатные сотрудники — по­лицейские надзиратели Они сосредотачивали основное внимание за местами скопления преступного элемента — ресторанами, трактира­ми, постоялыми дворами, ночлежными приютами, домами терпимо­сти, ломбардами, различными увеселительными заведениями.

Внутреннее наблюдение вели декретные сотрудники (неглас­ная агентура), вербовавшиеся из представителей преступного ми­ра, скупшиков краденого, хозяев воровских притонов, проститу­ток Кроме того, сыскная полиция пользовалась услугами лиц, которые по роду своих занятий имели возможность вести наблю­дение за многими лицами, — старьевщиков, разносчиков, по­сыльных, дворников, извозчиков, кондукторов и других железно­дорожных служащих

Вот чго писал о контингенте секретньт сотрудников начальник Петербургского сыскного отделения* «Негласных агентов приходит­ся иметь во всех слоях обшества Как при посредстве отбывших наказание за кражи и отпущенных на свободу возможно узнавать места сбыта похищенных вещей, разные воровские притоны и сбо­рища, известные воровские клички воров и пр., так равно собира­ние секретных справок о разного рола личностях возможно иметь только при посредстве негласньи агентов. Через них же получанггся сведения о приезжающих из других городов шулерах и членах во­ровских и других швек. Bo всех увеселительных заведениях, гости­ницах, трактирах, постонльт дворах должны быть агенты среди прислуги Разные общественные и частные учреждения, банки, страховые общества и прочие также не могут быть остаалены без наблюдения тех же негласных агентов»

Надо сказать, что качественный состав основной массы неглас­ных сотрудников сыскных отделений во многом оставлял желать лучшего.

По признанию самих полицейских чиновников, такое положение объяснялось тем, что агентура вербовалась главным образом из пре­ступной среды. «... Полагаться на сведения, добьшаемые исключи­тельно таким путем,— писал журнвл «Вестник полиции», — доводить дело до того, что становится неизвестным, где кончается преступник и начинается в нем сыщик, где распутываемые узлы старого престу­пления преврашаются таким образом в завязь нового*

Кроме данных наружного наблюдения и секретной агентуры, сы­скные отделения пользовались такими источниками, как слуѵи, до­носы (анонимные сообщения и письма), сведения и справки, достав­ляемые лицами всевозможных профессий как за вознаграждение, так и в силу их постоянного общення с чинами сыскноп полиции

B России так же. как в европейских странах, в конце XlX — на­чале XX в, в полинии для борьбы с преступностью начинают при­меняться научные методы и технические средстог. Прежде всего велась разработка научных метолов идентификации B этой области развивались два направления — антропометрия (наука измерения тела человека) и дактилоскопия.

Циркулярными распоряжениями Министерства внутренних дел в апреле 1907 г. в Департаменте полиции было создано Централь­ное регистрационное бюро, в сыскных отделениях на местах орга­низовывались регистрационные бюро Вновь образованные учреж­дения строили свою работу на использовании лактилоскопии и фо­тографии Антропометрический метод продолжал применяться вля опознания старых рецидивистов

B Центральном регистрационном Бюро для розыска и опозна­ния преступников была разработана специальная система, в основе которой лежала регистрационная карта, содержавшая 120 вопросов. Однако эта система оказалась очень сложной, труднодоступной для основной массы работников сыскных отделений, не отличавшихся высокой квалификацией и не имевших необходимого опыта По­этому Департамент полиции, проведя большую аналитическую ра­боту, существенно изменил систему регистрации преступников

Новая регистрационная система строилась на таблице родов преступности, воючавшеГі 30 категорий преступников, B музее[50] Петербургской сыскной полиции хранились альбомы с фотогра­фиями преступников, которые подразделялись по следуюшим кате­гориям. 1) «гастролеры», 2) карманные воры; 3) воровки-прости- тутки; 4) простые воры; 5) воры по передним, 6) воры чердачные; 7) воры магазинные; 8) воры со взломом квартир и магазинов; 9) во­ры с употреблением обмана; 10) воры-прислуги, 11) воры железно­дорожные; 12) воры велосипедные; 13) притоносодержатели; 14) скуп­щики краденого; 15) конокрады; 16) мошенники и аферисты, 17) грабители и разбойники, 18) пояделыватели фальшивых де­нег, 19) поджигатели; 20) убийцы; 21) шулера-картежники; 22) ху­лиганы и «коты»; 23) бродяги, 24) глухонемые, 25) ссыльно­каторжные; 26) соучастники преступлений; 27) барышники теат­ральные; 28) хипескики, обкрадывавшие мужчин, приводимых про­ститутками на квартиры; 29) нодкилчики, обкрадывавшие чаще все­го приезжих провинциалов при помоши подкидывания на улиие кошельков с деньгами или ценных колец; 30) пушкари