§ 3. Изменения в государственном механизме
B развитии Российского государства выделяется в качестве самостоятельного период с начала XIX в. до 1861 г. B это время, осо- бенно в царствование Николая I, абсолютизм достигает своего апогея.
Вся власть была сосредоточена в руках одного лица—■ императора всероссийского. B Основныхзаконах,открываю- щих Свод законов Российской империи, идея самодержавия сформулирована четко и безапелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог Повелевает». По-прежнему, как видим, самодержавие идеолога- чески обосновывается божественным происхождением. Вместе с тем появляется новая идея — идея законности власти монарха1.Император в данный период стремился лично вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Конечно, такое стремление было ограничено реальными человеческими возможностями: царь был не в состоянии обойтись без государственных органов, которые проводилй бы его желания,его политику в жизнь. Русский посол в Лондоне граф C.P. Воронцов в 1801 г. в частном письме писал: «Страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых сѵдов».
Разговоры о конституции велись при Александре I. Бы::и составлены даже два проекта — M.M. Сперанского, а позже H.H. Новосильцева. Несмотря на то что они были составлены с раечетом ни в коей мере не колебать устои самодержавия,дальше авторских упражнений дело не пошло.
Спокойно обходясь без конституции, российские императоры не могли в то же время Ьбойтись без совершенствования государственного аппарата, без приспособления его к нуждам ново-
"1 C.M.: Еро-мкин HJi Крегюстни чесхое сам оде ржав ке tt его политические институты (первая половина XIX века).
М., 1981. C. 29.го времени. По мнению современных исследователей, необходимость реформ обусловливалась двумя основными обстоятельствами. Во-первых, развитие буржуазных отношений в России и буржуазной революции на Западе требовало приспособить государственный аппарат так, чтобы он мог отстоять феодальные порядки. Во-вторых, дворянство, его верхушка, в том числе и верхи чиновничества, хотели держать императора в своих руках, чтобы он не вздумал посягнуть на их классовые привилегии, объективная необходимость ограничения которых давно назрела[117].
Развитие государственного механизма в целом характеризуется в предреформенный период консерватизмом и реакционностью. Изменения, в нем происшедшие, невелики и относятся преимущественно к самому началу века, когда молодой Александр I с кружком аристократов-единомышленников решил провести либеральные реформы. Эти реформы, однако, остановились на уч- режденииминистерстви Государственного совета.
Получив от императора поручение разработать проект преобразования государственного механизма, M.M. Сперанский предложил создать Государственную думу — представительный орган, избираемый собственниками недвижимости, которому вручались законосовещательные прерогативы. Одновременно предлагалось создать сугубо чиновничий Государственный совет, на который возлагались бы тоже законосовещательные и вместе с тем административные обязанности. Идёя Государственной думы была решительно отвергнута, ибо в ней увидели попытку ограничения самодержавия, а Государственный совет в 1810 г. был создан.
Через Государственный совет должны бьши проходить все законопроекты. Он и сам должен был разрабатывать важнейшие из них, Вместе с тем в «Образовании Государственного совета» подчеркивалось, что ни один проект не может стать законом без утверждения его императором. Ha Государственный совет возлагались также обязанности по финансовому управлению.
Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов: департамента законов, департаментов дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии.
Председателем Государственного совета считался сам император. Однако предусматривалось, что он может поручить функцию председательствования одному из членов Совета. Практически в течение рассматриваемого периода царь сам ни разу не председательствовал в Совете.Еще раньше бьши реформированы органы отраслевого управления. Петровские коллегии уже на протяжении XVIII в, постепенно хирели. Принцип коллегиальности, существовавший в этих органах, все больше заменялся единоначалием их президентов, а сами коллегии при Екатерине II одна за другой упразднялись. B начале своего правления, в 1802 г., Александр I ввел новые органы отраслевогО управления — м и н и с т e p ст в а. Опыт их работы бьш обобщен и закреплен в 1811 г. «Общим учреждением министерств». Создавались министерства иностранных дел, военное, финансовое, юстиции и др. Круг министерств на протяжении рассматриваемого периода менялся.
Главным отличием министерств от коллегий было утверждение принципа единоначалия. Министр полностью отвечал за руководство вверенной ему отраслью управления и имел все полномочия для осуществления этой задачи. Он быд как бы самодержцем в своей сфере деятельности. Тем не менее при министре предусматривался коллегиальный орган — совет министра. Он не бьит даже совещательным, а скорее, лишь подготовительным органом, куда стекались все материалы из департаментов министерства, идущие на подпись министру.
Одновременно с министерствами был создан Комитет министров. Правда, положение о нем было приняло десять лет спустя, в 1812 г. Это был совещательный орган при царе, имевший прежде всего межведомственные и надведомственные функции, т.е. он решал вопросы, касающиеся сразу нескольких министерств или превышающие компетенцию министра. Кроме того, у него был еще собственный круг полномочий, в частности, Комитет наблюдал эа губернаторами и губернскими правлениями. B состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь.
Учреждением, в котором наиболее ярко отразился абсолютистский порядок устройства высших ,органов управления, явилась Собственная его императорского величества канцелярия. Судьбы государства вершила небольшая кучка людей, находившихся в непосредственном подчинении царя. При Николае I в этой Канцелярии бьшо создано шесть отделений, права KOTopbDt почти не отличались от прав министерств. Особо известно пресловутое ПІ отделение, ведшее борьбу с революционными
и вообще с прогрессивными настроениями в обществе* Ему был придан корпус жандармов> шефом которого считался главный начальник III отделения. Вся страна была разбита на жандармские округа.
Тайная полиция существовала и до Николая* При восшествии на престол Александр I упразднил ТаЙную экспедицию> действо* вавшую с XVIII в. Однако уже в 1805 r*, уезжая на войну с Наполеоном> он создал Временный комитет высшей полиции для наблюдения за общественным мнением* После Тильзитского мира этот комитет был преобразован в Комитет общественной безопасности> которому вменялась в обязанность и перлюстрация частных писем* B конце царствования Александра I создаются органы политической слежки и в армии1.
Другого рода известность получило II отделение императорской Канцелярии* Оно провело колоссальную работу по систематизации законодательства России*
Местное управление не претерпело в данный период существенных изменений* Bo главе губерний стояли губернаторы> на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернаторами. Bo главе уездов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом> который был не судебным, а полицейским органом. Уезды делились на станы. Для управления казенными крестьянами были созданы волости. Bo главе волостей стояли волостные правления из волостного го* ловы, старост и писаря*
He подверглась существенным изменениям и с у д e б н а я система* Только при Павле I была несколько упроґцена структура сословных судов, созданная екатерининскими «Учреждениями для управления губерний»* Отпало верхнее звено трех сословных судов: верхний земский суд, губернский магистрат> верхняя расправа.
Нижнее звено сословных судов — уездный суд, городовой магистрат, нижняя расправа — замкнулось непосредственно на губернские судебные палаты.Тем не менее судебная система оставалась сложной и громоздкой> зараженной волокитой и взяточничеством.
Низкий образовательный уровень чиновничества характеризовал не только судебные органы, но и весь государственный аппарат. B 1809 г* по инициативе M*M. Сперанского бьшо выдвинуто требование о наличии определенного образования для продвижения по службе. При Александре 1 была развернута сеть учебных заведений, в том числе университетов* Однако больших результатов это мероприятие не дало, даже к концу периода.
Если в системе государственного механизма не произошло принципиальны/ изменений, то продолжались его разбухание, количественный рост чиновничества, бюрократии. Это разбухание, а также активная внешняя политика требовали громадных денег. Государство искало их старым испытанным способом — повышением налогов* B 181CKL812/T. они были увеличены в два с лишним раза, He претерпела принципиальных изменений и организация вооруженных сил. Правда, многочисленные войны первой половины XIX в* заставили увеличить состав армии. B то же время был несколько сокращен с.рок службы в войсках* Наиболее заметным событием в истории вооруженных сил этого периода бьшо создание военных поселений* Громадные расходы на армию побудили к попытке поставить армию на самообеспечение* B 1808- 1809 гг* по инициативе A*A. Аракчеева в нескольких губерниях государственные крестьяне стали переводиться на режим военных поселенцев* C особым размахом эта работа развернулась с 1815 r* Треть армии стала жить в военных поселениях*
Были построены специальные поселки с хорошими каменными домами и хозяйственными помещениями. Солдаты жили с семьями, занимаясь привычным крестьянским трудом. Ho сверх того они должны были нести военную службу, т*е. заниматься строевой и всякой иной боевой ПОДГОТОВКОЙ*
Идея военных поселений себя не оправдала* Сэкономить на содержании армии не удалось, когда же попытались такую экономию провести за счет уменьшения ассигнований на военных поселенцев, это привело к волнениям.
Восстания военных поселенцев вызывались и злоупотреблениями начальников, притеснениями со стороны командиров* Военные поселения не оправдали себя не только экономически, но и политически: надежда создать из военных поселенцев особую касту — опору самодержавия — не сбылась.Военные поселения в конце концое трансформировались как бы в подсобные хозяйства. Работая в них, солдаты, освобожденные от строя, обеспечивали производимой продукцией определенные воинские части. B конце данного периода, в свете надвигающихся реформ, эти поселения были вообще упразднены*
Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существованию и господству. Вместе с тем на государственном механизме не могли не отразиться те серьезные изменения, которые происходили в базисе, — неуклонное развитие капиталистического уклада. Сопротивляясь действию новых сил, самодержавие не могло не идти на некоторые, хотя и ые очень значительные, уступки. Так, в 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1828-1829 гг. — Мануфактурный и Коммерческий советы при Министерстве финансов.
Некоторые отечественные авторы полагают, что уже в данный период феодальное государство в России сделало известный щаг по пути превращения в буржуазную монархию1. С-этим можно согласиться с той лишь оговоркой, что это, скорее, не шаг, а шажок. Ho совершенно бесспорно, что в середине XIX в. феодальная государственность в России вступила в полосу сильнейшего кризиса. Нужны были перемены. Й эти перемены вскоре были произведены буржуазными реформами 60-70-х гг.